对我国行政诉讼不停止执行原则之质疑

摘 要：我国出于保证行政管理效率及其连续性、行政行为公定力理论及公共利益优先理论等方面的考量，采用行政诉讼不停止执行原则。但随着我国行政诉讼实践的开展和行政法学领域相关问题讨论的深入，理论和实践领域对我国行政诉讼中不停止执行原则的质疑之声越来越多。为了充分发挥行政诉讼的功能，确保公民权益保护的无漏洞性和有效性，我国应借《行政诉讼法》修改的契机，放弃不停止执行原则，改用停止执行原则。

关键词：行政诉讼；停止执行原则；不停止执行原则

中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0122-02

一、我国行政诉讼中的不停止执行原则

（一）《行政诉讼法》第44条

《行政诉讼法》第44条内容为：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：被告认为需要停止执行的；原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；法律、法规规定停止执行的。”

由此可知，我国行政诉讼中采取以不停止执行为原则，停止执行为例外的做法。

（二）我国采用不停止执行原则的理由

1.保证国家行政管理的效率及其连续性

行政是为了达到某种目的而进行的具有连续性的具体活动，在顾及合法性的同时，也需要考虑到行政的效率问题。这是由国家资源的有限性和行政管理的复杂多变性决定的[1]。国家行政管理理应是连续并有一定效率保证的，这就要求行政行为不能因诉讼而停止。如果行政相对人提出诉讼请求就意味着停止涉诉行政行为的执行，则容易导致诉讼泛滥，降低行政管理的效率，动摇正常的行政管理秩序。

2.行政行为的公定力理论

“公定力的概念由日本学者美浓部达吉首先提出”，他“对国家的权威和行政组织内部的监督手段予以极大的信赖，并依此作为公定力的依据”[2]。行政行为的公定力理论认为“行政行为一经做出，即使具有瑕疵，在未经法定国家机关按法定程序做出认定和宣告以前，也具有被视为合法行为并要求所有国家机关、社会组织和个人尊重的法律效力”[3]，这一点不应受到诉讼活动的影响。

3.公益优先理论

可以说公共利益高于公民私益是不停止执行原则的直接根据[4]。公益优先理论源于利益衡量理论，该理论以价值相对主义为基础，注重各种具体利益的比较。在采取（不）停止执行原则的选择方面，实际上涉及立法者对公共利益和公民私益孰轻孰重的衡量。采取不停止执行原则比较有利于保障公共利益：首先，在涉诉行政行为针对的对象是具有社会危害性的行为时，停止执行有可能给社会带来不良后果，不利于公共利益的维护；其次，在当今社会环境下，人与人之间的关系日益复杂，在很多情况下“某一行政行为地做出不仅关系到直接相对人的利益，也可能影响众多相关人的利益”[2]。如果采取停止执行原则，仅仅基于行政相对人单方面的怀疑及其行为就停止执行涉诉具体行政行为，这不利于不特定“众多相关人”的利益，不利于公共利益的维护。另一方面，采取停止执行原则比较有利于保障行政相对人的公民私益：在涉诉行政行为对行政相对人直接产生负面影响，有可能使相对人权益受到无法补救的损害时候，不停止执行有可能会将行政相对人的公民私益置于十分危险的境地。

我国在被社会普遍认可的价值理念的影响下，当公民私益与公共利益发生冲突时，社会整体而言会更加倾向于保护后者。这与我国的传统文化背景有着十分密切的联系，也直接影响了我国在行政诉讼中选择采用不停止执行原则。

二、对我国行政诉讼不停止执行原则的质疑

随着我国行政诉讼实践的开展和行政法学领域相关问题讨论的深入，理论和实践领域对我国行政诉讼中不停止执行原则的质疑之声越来越多，这主要集中在以下几个方面。

（一）对“保证国家行政管理的效率及其连续性”理由的质疑

在提讼之后，行政行为执行的阻碍只是一个短暂的过程，而且其目的在于防止被诉行为给行政相对人带来负面影响，这符合现代行政既重效率又重公正的趋势。此外，如果违法的行政行为得到了执行，相应的行政主体需要在判决做出之后采取一定措施来进行补救，能否补救暂且不论，其必然会在整体上降低行政效率，不利于保证行政管理的有效性和连续性。

另一方面，认为采取停止执行原则会影响国家行政管理效率及其连续性的观点主要基于这样一种逻辑：如果仅因为行政相对人，涉诉具体行政行为便要被中止执行，则有可能带来诉讼泛滥的情况。然而实际上，从我国现阶段的行政诉讼司法实践情况来看，行政诉讼案件数量远远少于民事诉讼等其他诉讼类型，甚至有些地方法院的行政审判庭沦为了“空摆设”。在这样一种行政诉讼案件“畸少”的现实条件下，仍将避免滥诉作为采用不停止执行原则的理由显然过于牵强。

（二）对“行政行为的公定力理论”理由的质疑

首先，所谓行政行为的公定力理论属于特别权力关系理论的重要内容，其本质是“以国家权威和地位作为行政行为合法及有效的基础，显然与民主自由的法治国理念不相符”，“现代很多国家的行政法理论已对公定力理论做出了修正”[5]。其次，鉴于公权力主体的天然优越地位，行政活动过程中的行政主体与行政相对人已经处于较为明显的地位不平等状态。如果在行政相对人为了寻求司法保护而提起行政诉讼，并进入到行政诉讼过程之后仍以公定力理论为由，在未经法定机关判断之前主观臆断涉诉具体行政行为的合法性，并不停止执行涉诉行为的话，这将在很大程度上减弱司法保护的有效性，并有将双方当事人在行政过程中的不平等地位延续到司法过程中的嫌疑。

（三）对“公益优先理论”理由的质疑

首先，如何界定“公共利益”一直以来难有定论。一般看来，行政机关被认为是公共利益的代表者。但实际上，行政机关在日常运行过程中会不可避免地产生独立的部门利益，这种部门利益既可能与公共利益相符，也可能与公共利益相悖。在这种情况下，加之“公共利益”的界定存在困难，其很可能沦为行政机关的一块“万能砖”，行政机关假借公共利益的名义另谋其他的情形在所避免。

此外，我国现阶段的时代背景较之《行政诉讼法》制定时已经发生了十分重大的变化。与过去年代习惯性地呼吁“公共利益高于一切”不同，在现阶段的社会大背景下，人们逐渐开始注重对公民私益的保护。在这种背景下，再次将“公共利益高于公民私益”作为采用不停止执行原则的理由之一，显然不太令人信服。

（四）不停止执行原则与我国行政强制执行制度相矛盾

由《行政诉讼法》的相关规定可知，我国的行政强制执行包括两条途径，即行政机关依法强制执行与申请人民法院强制执行。

行政机关申请人民法院强制执行的情况。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第93条可知，“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定”。法院在执行前需要对具体行政行为的合法性进行审查，只有审查认为合法的才予以执行。在这种情况下，采用不停止执行原则，则相当于“让人民法院继续对一个已被自己确认为合法的行政行为继续审理，看其是否合法”。这显然造成了一个不可自圆的矛盾，将法院推入到了尴尬的境地[6]。

行政机关依法自行强制执行的情况。根据我国现行有效的法律法规，我国享有强制执行权的行政机关屈指可数，这使得我国行政强制执行制度的基本格局为“以法院为主，以行政机关为辅；以申请执行为一般，以自己执行为例外”[6]。由此可知，不停止执行原则真正能够得以使用的情况少之又少，这样一来就很难称之为一项“原则”了。

三、结语

由于受到传统行政法学理论等因素的影响，我国行政诉讼往往过于强调事后性，而“忽视了如何有效避免行政行为所确定的权利义务关系付诸实现之前，特别是形成不可逆转的现实之前，对公民权益的保护问题。”[7]为了充分发挥行政诉讼的功能，确保公民权益保护的无漏洞性和有效性，诸多学者认为应借《行政诉讼法》修改的契机，放弃不停止执行原则，改用停止执行原则。笔者对我国行政诉讼中不停止执行原则的理由进行简要分析并展开质疑，这也在于表明笔者赞同停止执行原则的观点。

参考文献：

[1]彭情宝.德日两国（不）停止执行原则之比较[J].温州大学学报：社会科学版，2008，（6）.

[2]陈霜玲.不停止执行原则的反思与变革――比较法的维度[D].重庆：西南政法大学，2006.

[3]叶必丰.行政行为的效力研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002：76.

[4]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善[M].北京：中国政法大学出版社，2004：308.

[5]许炎.行政法上不停止执行原则之思考与重构[D].武汉：武汉大学，2004.

[6]石红心.不停止执行原则质疑[J].行政法学研究，1997，（4）.

[7]黄学贤.行政诉讼中的暂时性法律保护制度探讨[J].东方法学，2008，（4）.