建设新农村必须加快小城镇发展

摘要：党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的宏伟目标。文章通过分析加快小城镇发展的重要意义、当前小城镇发展中存在的问题和加快小城镇发展的对策建议来说明通过发展小城镇，可以达到减少农民数量，提高农民收入，繁荣农村经济，建设社会主义新农村的目的。

关键词：新农村；小城镇

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。当前，我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。借鉴国内外的成功经验，要建设社会主义新农村，必须加快城镇化进程，促进小城镇快速发展。

一、加快小城镇发展的重要意义

(一)发展小城镇可从根本上解决困扰我国已久的“三农”问题，还可扩大内需

“三农”问题的根本原因是农民的人数太多，近七亿多人创造的农业增加值仅12.46％，所以要跳出“三农”的圈子来寻找解决“三农”问题的出路，这就是加快城镇化进程，大力发展小城镇，逐步把农民从土地中解放出来，减少农民数量(人称“第三次解放农民”)。

我国目前已处于工业化中期向后期过渡阶段，年财政收入已达31649.29亿元。国家已有一定财力支持小城镇建设。随着小城镇的发展、城镇化进程加快，农村劳动力逐渐减少，留在农村务农的劳动力就会获得更多的土地和其他资源。这样农村劳动力的相对稀缺性和相对价值就会增加，则以劳动力为主要资产的农村贫困入口的收入就会相应增加。同时由于务农劳动力变为非农劳动力，他们由农产品的供应者变为农产品的消费者。使农产品供给量减少而需求量上升。农产品价值随之上升，务农劳动力的边际产值和工资就相应增加，这样农民的收入就随着农村劳动力的减少而不断上升。

近年来，我国国民经济增长需求拉动乏力，与农村有效需求不足有很大关系。从全国看，57％的农民仅消费40％的商品。这表明，我国农村消费群体大。但消费支出少；需求潜力大，但贿买能力低；市场空间大，但市场容量小。所以农民消费不足是我国有效需求不足的主要原因之一。

我国有7亿多农民，理应是启动市场的主力，然而人数上的优势并没有使他们成为市场的“主导者”。由于7亿多农民的消费水平太低，很难适应和消化经济增长及社会进步中释放出的巨大工业生产能力，商品的相对过剩就不可避免地发生了。尽管造成农民消费水平低的原因很多，但城镇化进程缓慢、小城镇发展不快也是造成农民收入和消费水平低重要原因。在人地矛盾日趋恶化的情况下，发展小城镇是解决农民生存和发展，提高农民收入有效途径之一。

(二)发展小城镇是坚持有中国特色城镇化道路的现实选择

从国际经验看。世界经济进步与城市发展有着内在的密切联系。城镇化是人类社会发展的必然趋势和不以人的意志为转移的客观规律，它基本上都是随着工业化的发展而发展起来的。一个国家要走向现代化，必要条件就是生产要素、资源从农业社会转向工业乃至后工业社会，除农业以外的其他产业即工业和服务业会有较快发展，这是任何一个经济起飞的国家。任何一个从传统社会转向现代社会的经济都必然要经历的。

我国的城镇化水平截止到2005年底只有43％，大大滞后于工业化，也远远低于世界平均水平。如何加快发展并处理好城镇化滞后工业化、大中城市发展和小城镇建设的矛盾是中国城镇化进程中必须解决的重大课题。要实现农村剩余劳动力的大规模转移。必须在适量适度发展大中城市的同时，积极引导小城市和小城镇健康发展，充分发挥小城镇的“蓄水池”作用，建立起大中小城市并举的城镇网络体系。因为农村剩余劳动力的转移大多采用就近的方式，而小城市和小城镇相对更接近农村，距离近、迁移成本低，转移的劳动力易于适应新环境，它是我国低收入低素质农村人口的最佳选择。发展小城市和小城镇还可充分利用农村现有的工业资源。另外，发展小城镇还可促进农村第二、第三产业的发展，加快实现农业现代化。

二、当前小城镇发展中存在的问题

(一)土地的不可流动性，限制了农民进城

1、家庭联产承包责任制是基于当时社会生产条件基础上的制度创新，而目前社会矛盾已经发生了不少新的变化。在东部沿海地区，部分农民在富裕之后更加向往城镇美好幸福的生活。然而，目前的一系列制度安排(主要是土地制度)使其行为发生了扭曲，他们面临着一系列需要解决的问题：进城后与原有土地的关系怎样处理?原有宅基地是否要还耕?土地的使用权是否可以转让及失业后是否有社会保障?这些问题使得他们在进城与不进城之间徘徊。很多农民已在城镇购房或者有购房的打算，但限于种种考虑而在观望和等待，只有足够的政策支持和政策的稳定性，其行为方式才会发生重大变化。

2、我国农业的生产经营方式仍然是分散式的小农经济，很难实现规模经济效益。同时因为农民经济活动的社区性和独立性，使分散化的经济行为无法实现向集约化生产方式过渡，土地的不可流动性成为农业生产经营方式转变过程的制度缺陷。

(二)小城镇布局不合理，规划缺乏科学性

1、小城镇发展缺乏统一的总体规划和政策指导，形成无序发展状态。各地不是按照客观条件和发展要求建设小城镇，而是按照行政区划和管辖区范围盲目建设小城镇，造成有些地方小城镇过于密集。这即使小城镇消费人口难以达到合理规模，影响第三产业的发展，又导致基础设施重复建设，大量占用耕地，浪费资金和资源。由于小城镇规模小且分散导致乡镇企业的布局也十分分散，违反了第三产业只有集中才能取得规模效益的规律。

2、重单项规划，轻协调发展。在小城镇的发展过程中，各自为阵，各搞各的，小城镇之间，小城镇与不同大小的城市之间缺乏有效的协调与分工，找不到它在本区域中的具体定位。各自的区位、资源、历史、文化、经济等个性得不到充分体现因此无地方特色，而小城镇建设恰恰应凸显地方特色。

3、小城镇内部布局不合理。小城镇内部各功能区(如工业区、商业区、生活区等)区域混乱，制约着小城镇经济的发展和社会的稳定。

(三)小城镇发展资金匮乏

这是一个普遍性的问题，小城镇建设发展投资巨大，资金不足是制约小城镇发展的瓶颈。因为城镇每接纳一个农村转移的劳动力都得花2.5万元，主要用于扩大基础建设和安排进城农民就业。目前，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷

资金几乎得不到银行的支持。

不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。

城镇化和小城镇建设的发展模式有三种：一是政府推动，二是市场导人，三是政府推动与市场导入相结合。我国改革开放二十多年了，明确提出搞市场经济也十多年了，但在小城镇建设的投入机制改革方面还是没有重大突破，绝大多数的地方政府还是小城镇基础设施建设投入的唯一主体。而政府由于财力十分有限，承担不了也承担不好小城镇基础设施建设的全部资金。而其他的投融资渠道目前也没有，所以影响了小城镇化的建设和发展。

另外人们认识上的偏差也是重要原因之一。所谓认识上的偏差归根到底是对城镇基础设施的产品和社会服务功能是否具商品经济的性质，是不是商品，能不能按市场经济的规律建设、经营和管理，政府在其中应起什么作用等这样一些问题认识不清。对于文化、教育、体育等认为是公益性设施，对卫生、道路等认为是社会福利设施，理应由政府投资。资金严重缺乏也是制约小城镇建设发展的一个关键问题。

(四)资源利用率低，浪费严重

通过对大中城市经济效益的对比可以发现。小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国大中城市平均水平的1/3，相当于200万人以上大城市的3％。小城镇人口少，规模小，对于街道、商场、影剧院等公共设施的利用率也远低于大中城市，这对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说，严重违反了规模经济原则。

另外，通过对小城镇与大中城市产业结构的比较分析发现，在小城镇的工业结构中。存在着与城市大工业结构的高度趋同化现象，第三产业严重缺乏，且多为低层次，对周围农村地区的吸附能力十分有限。

以土地资源为例，较突出的问题是重平面扩张，轻挖潜改造，用地粗放，导致土地资源浪费严重。我国现有的600多个城市中人均占地101.6平方米，而乡镇人均用地高达192平方米，比规定的标准高出38％。

三、加快小城镇发展的对策建议

(一)创新土地制度

目前，土地制度创新主要包括：在农村土地集体所有制前提下允许农户承包的土地以转包、转让、互换、人股、租赁等形式，在集体经济组织范围内实行流转：农民进城后原有的宅基地一律要还耕；允许进行土地置换：在小城镇建设中。要按规划和计划开发利用土地，鼓励旧城改造和盘活存量建设用地，凡经营性用地出让，要实行公开招标、拍卖。另对现有的土地批租制度进行改革，将几十年的土地出让金一次性收取该为逐年收取，这样既可降低农民进城的门槛，也可吸引企业进城经营，此举可大大加快小城镇发展。

实际上，在东部发达地区，农村种地的人已经很少，尤其是年青人多数已在邻近的镇上或外地打工经商，很多人还购置了房产，但农民在村上的宅基地仍然保留，造成了巨大的资源闲置和浪费。所以要在坚持土地集体所有制的前提下。允许土地流转在理论上和实践上都是行得通的。

国家应当严格控制土地一级市场，适度放开二级市场，让土地流动起来。可考虑成立国家土地开发公司，在保证土地所有权不变的前提下，为农民进城创造条件。当农民进城时。国家有优先权收购其承包土地的使用权，农民则从中可以获得一部分“进城安置费”，或者将安置费与一定的医疗、养老保险和就业保障结合起来，并给予进城农民以完全的市民待遇，这样做有助于农民“安心”进城，但农民原有的宅基地必须还耕。土地开发公司可以收购来的土地使用权作抵押向银行贷款或向社会募集资金，用于土地的开发利用，以提高农业规模效益。由于宅基地还耕和土地平整使得耕地面积扩大以及土地的规模经营，土地收益会上升，这样土地开发公司就有利可图。

(二)对小城镇发展进行科学规划

必须对发展小城镇进行正确定位、合理布局、科学规划。各地政府应把发展小城镇作为建设社会主义新农村、促进城镇化和带动区域及县域经济发展的长期战略，确立打持久战的思想，克服追求一时政绩的短期冲动。只有从经济战略高度为小城镇的发展定位，才会提高发展小城镇的自觉性主动性。

在正确定位的同时应合理布局、科学规划。各地应根据本地的人口、经济、资源、交通、文化、自然环境等因素和经济发展前景等情况，在充分调查研究和比较分析的基础上做出本区域内的小城镇发展规划，做到合理布局、扩大规模和突出特色，要按市场经济的要求从本地实际出发，因地制宜求发展。商贸发达的搞商贸型小城镇，工业有一定基础的发展工业型小城镇，地处城郊的可发展为观光农业和体验农业的旅游小城镇。经济发达的沿海平原地区可适度扩大现有小城镇的规模，完善小城镇对农村聚集功能。山区的小城镇建设应采取中心成长型，把有限资金用于加快县城的发展。同时也可选择将具有农产品优势和特色的乡镇建设为特色农业型小城镇。

编制规划要群策群力，要建立和完善规划编制与实施的管理制度。健全市民、村民的听证制度，完善专家的评审制度。同时要注重规划的实用性和协调性。要根据本地的实际，在规划上首先放虑那些投资少、见效快、群众急需、经济效益和社会效益都较好的项目，注重实效。还要以可持续发展的思想为指导，注重规划的协调性，包括经济、社会、生态环境的协调，各产业发展与基础设施的协调，要注重培育完整的产业链。

同时还要注重物质文明与精神文明的协调，要加强对市民的教育，提高他们的素质，养成良好的生活习惯，不乱倒垃圾，不随地吐痰，不闯红灯。

另外要制定保证规划得以实行的措施和法规，确保规划的贯彻落实，做到领导变更或领导工作思路变更，规划不变，一张图干到底。综合运用经济、法律和行政手段，严格按规建设，有序发展，做到规划不完善不开工，建设无规划不进行。

(三)建立多元化投资机制，搞好小城镇基础设施建设

基础设施建设是小城镇发展的一项重要内容，只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇集中。因此在小城镇建设中，应建立国家、企业、个人、外资等多元化投资机制，多渠道筹措资金。

一般而言，农村小城镇的经济产业与经济项目都是竞争性领域，不存在所有制进入的限制，尤应注重发挥非公有制经济主体与农民在小城镇建设中的投资作用。要把大多数基础建设引向市场，把基础设施作为小城镇的基础产业来开发。利用市场机制建设发展小城镇，是我国现阶段经济状况所决定的。

一方面，经过20多年的改革开放，我国的综合国力有了极大提高，工农业产品由短缺变为过剩，社会上有大量闲散资金

缺乏投入方向。另一方面，千千万万的农民又盼望过上城市生活。在这种情况下，利用市场机制把社会资金吸引到小城镇建设上来，既可以让资本拥有者获取更多的经济利益，又能加速小城镇建设步伐，可谓一举多得。

市场经济条件下的小城镇基础设施建设，总的原则就是“政府管规划，企业来建设”，“谁投资、谁所有、谁受益，谁失误、谁负责”。每个项目都要实行投标竞争，国营、集体、个人都可以参与，真正形成多元化的投资机制。小城镇政府要学会灵活运用合资、合作、租赁、股份制、委托、BOT、TOT等形式，充分调动社会分散资金，为小城镇基础建设服务。依靠市场机制发展小城镇有可借鉴的几种模式：一是农民造城模式。这种模式的代表是浙江省苍南县龙港镇。二是企业建镇模式。浙江省东阳市横店镇是这种模式的代表。三是混合投资模式。在小城镇建设中，既有民间投资，也有集体、国营、外资企业参与，还有政府的财政投入。这种形式建设小城镇的比较普遍，推广价值也比较大。

(四)扩大规模，提高小城镇的资源利用效率和集聚功能

要加快小城镇的发展，必须扩大规模。提高小城镇的资源利用效率和集聚功能。

1、吸引农村人口、企业、向小城镇集中。农村人口向小城镇的适当集中是培育与城镇化相适应的消费群体、培育农村市场的重要环节，也是具中国特色的城镇化道路的重要特征。大量农民就近进入小城镇后安家落户、经营实业，或兴办工厂，或开店经商，或兴办其他三产项目。随之而来的是其收入的货币化、消费的商品化。这样城镇人口的适当集中并与现代电力、自来水、通讯等基础设施相结合，会从根本上改变农民传统的自给性或半自给性的生产与生活方式，从而形成新的经济增长点。

2、积极推进乡镇企业向小城镇集中，能极大地提高小城镇的资源利用效率，也是我国农村企业特别是乡镇企业在新的形势下进行结构调整、组织优化、产业升级和体制创新的客观要求。改革开放20多年来乡镇企业为中国经济增长做出了巨大的贡献，但由于其本身存在的缺陷和在外部环境大变动的新形势下越来越显现出其负面效应，特别是过去“村村点火，处处冒烟”的四处布点式的低水平简单重复，既难于管理，又造成资源浪费与环境污染。因而乡村企业向小城镇集中，既可得到小城镇水、电、路、通讯等相关公用设施的支持，又可充分利用小城镇的公用设施资源，更为重要的是使乡村企业特别是乡镇企业降低共享资源的成本，从而提高了小城镇的资源利用效率。

3、采取种种措施使资金、先进技术、先进设备以及优秀人才等优质生产要素向小城镇集中，以形成要素优化聚集的规模效应，提高小城镇的经济效率和效益。因此无论是发达地区或是不发达地区的农村要发展和建设小城镇都必须考虑集中和吸引优质生产要素的问题，特别是如何集中吸引优秀人才这一最重要的生产要素。小城镇兴衰在人。小城镇经济的发展以及功能的发挥也靠人。

总之，要采取种种措施，加快小城镇发展，以达到减少农民数量，提高农民收入，繁荣农村经济，建设社会主义新农村的目的。