快速城市化地区旧工业区产业转型与空间整合研究

摘要：快速城市化地区，当前可用于工业建设的存量土地已十分有限，整合旧工业区，释放空间资源，成为解决土地供需矛盾的主要突破口。本文以深圳市宝安BA203-07片区改造为例，分析旧工业区产业转型的必然性及改造面临的制约因素，进而探讨旧工业区产业转型与空间整合的一般模式。

关键词：旧工业区产业转型 空间整合引导型支柱产业

中图分类号： TU984 文献标识码： A

深圳自1980年成立经济特区以来，已经由一个不足三万人的边陲小镇发展成为人口超过一千四百万的现代化大都市，城市化水平由10%以下提高到目前的100%，属于典型的快速城市化地区。在快速城市化的过程中，深圳市大量的农业用地转换为城市用地特别是工业用地，形成了数量众多的工业区，这些工业区大多都是自发形成的，布局分散、零乱，其中近2/3为旧工业区。由于建设时间比较早、规划不合理，大多数旧工业区存在容积率低、安全隐患多、厂房设施不能适应现代工业发展要求等问题。目前，在土地供需矛盾日益突出的背景下，加快旧工业区的转型升级成为深圳市拓展发展空间的重要手段。宝安区是深圳市的产业强区，工业用地占全市的一半以上，宝安BA203-07片区具有一定的典型性，通过该地区产业转型措施与空间整合策略的探索，为加快推动快速城市化地区旧工业区改造提供案例借鉴。

1旧工业区产业转型的历史必然

1.1 内在动力：产业发展的自身要求

1.1.1级差地租与市场规律

级差地租理论认为：由于不同土地区位能提供的地租差异，城市内部土地利用形态会呈现出明显的圈层分化。随着城市规模的不断扩张，原来处于城市边缘的旧工业区逐步融入城市核心圈层，其地租也随着上升。这种地租的变化，导致企业生产成本急升，利润下降，部分劳动密集型产业向土地资源更为低廉的周边地区迁移，厂房出现大量空置；另一方面，受利益驱使和市场规律的影响，空置厂房逐步转变为具有较高收益率的商业、办公等其他用途。旧工业区产业转型正在自发地进行，但缺乏明确的政策引导和管理控制手段。

1.1.2产业梯度转移机制

产业的转移和升级具有梯度转移和梯度分工的特性，从产业转移的时间周期来看，一个地区的产业大约经过10～20年的发展，基本达到成熟状态，此时，产业将逐步由发达地区转移至发展中地区，再转移至欠发达地区。纵观全球产业发展历程，现代制造业经历了由欧美—日韩—港澳台—中国沿海的转移过程。而近年来，由于劳动力、原材料、土地等成本迅速飙升，中国沿海的大量制造业开始向中西部地区和东南亚等地区和国家转移。

就深圳市而言，传统劳动密集型产业向周边落后地区转移的趋势愈来愈明显，原有产业并逐渐被技术型、资本型产业所替代。未来5～10年，深圳市将步入产业转型与升级的高峰期，高新技术产业在产业结构中所占的比重将越来越大。

1.1.3旧工业区自身发展的需求

深圳市的旧工业区大多建于上世纪八十年代初期，呈现出建设档次较低，道路和市政等基础设施落后的特点，已不能适应大型先进制造业及高新技术产业的发展需求。加上环境日益恶化，工业区经营状况不甚理想，原有企业逐步搬迁造成大量厂房空置。作为土地持有者的企业、个人和集体，为了追求利润最大化，急需通过产业转型与空间整合来提升园区的生产效率，实现土地资源高效利用。

外部环境的影响

1.2.1深圳市产业政策调整

深圳市从成立特区以来，经历了三次重要的产业政策调整。上世纪八十年代，为承接国际制造业转移，积极倡导“三来一补”产业引进政策；1995年，为适应高新产业发展需求，政府出台了一系列高新技术产业扶持政策；2003年产业政策的重点开始转向“产业集聚”基地的建设，提出“产业适度重型化”的发展战略。三次产业政策的调整促进了深圳经济的起飞和发展，对产业结构优化和产业升级也产生了重要的影响。

然而，经过几十年的快速发展，深圳市目前可用于工业建设的土地已经十分有限，经济增长模式急需由粗放型向集约型转变。2013年初，深圳市政府颁布了以《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》为主的“1+6”文件，进一步鼓励土地“二次开发”，加快推进旧工业区升级改造，并对“工改工”类型项目给予了更多的支持，以确保用地向战略性新兴产业、总部经济、先进制造业、优势传统产业等倾斜。因此，未来深圳产业政策将在“效益深圳”的目标引导下，向着创新、集约、高效的方向调整，强调自主技术创新和土地产出效益。旧工业区的升级改造与功能置换将成为深圳市可持续发展的必然选择。

1.2.2上层次规划引导

《深圳市城市总体规划（2010-2020）》确定了深圳是我国的经济特区，全国性中心城市和国际化城市，其城市产业发展目标是“构筑以电子信息产业为主导、适度重型化制造业为重点、高端服务业为支撑、支柱产业为核心、分工清晰、互补配套的多层次产业体系”，“不断壮大以支柱产业为核心的产业集群，逐步置换低端产业，为高端产业释放空间”。可见，以先进制造业和现代服务业为主的高端产业是深圳市未来产业发展的重点，深圳市将加快产业调整步伐。本项目旧工业区位于公明－松岗优势传统产业片区，重点发展优势传统产业和高新技术配套产业。

《深圳市工业发展“十二五”规划》明确了未来深圳市将建成以工业大型企业和总部企业为主导、中小企业集群化发展的新型产业组织结构，战略性新兴产业、电子信息产业、先进制造产业、优势传统产业、生产业是产业发展的重点方向。

然而，旧工业区的现状产业类型仍以低附加值的劳动密集型产业为主，与发展定位之间仍存在一定的差距。为了缩短该差距，必须加快旧工业区改造，促进产业转型与升级。

2BA203-07片区产业发展面临的制约因素

2.1土地所有权与开发利用模式

BA203-07片区旧工业区的现状土地利用模式主要有两种：一种是国有土地出让给大中型企业，企业作为市场主体进行开发建设，这类用地往往配套条件较好，企业固定资产投入较高，根植性强，动迁整合的难度较大，加上企业分布散乱，不利于统一改造；另一种是由村集体开发建设，通过出租的方式交由企业经营，这类用地一般配套条件较差，企业固定资产投入低，根植性不强，不利于当地经济的长远发展，但拆迁整合的难度相对较低。

2.2现状整体建设环境低下

BA203-07片区旧工业区内建筑毛容积率为1.09，而建筑毛密度却高达49.6%。一方面是土地的低效利用与土地价值的流失；另一方面却是过高的建筑覆盖率和公共空间的缺乏。BA203-07片区旧工业区现状建设环境欠佳，不利于核心企业的入驻，产业转型和空间整合也会受到一定的影响。

2.3产业发展低端化

BA203-07片区旧工业区内产业门类众多，涉及塑胶、五金、电子、机械、包装印刷、制衣、制鞋、家具、玩具等多个行业，主要以“三来一补”的劳动密集型产业为主。现有企业190多家，企业规模普遍偏小、建设档次较低、附加值不高，导致产业链条过短，缺少具有带动作用的龙头企业，相同产业之间的竞争严重。BA203-07片区旧工业区改造，需要考虑现有工业企业对地区经济发展所做的贡献，并制定合理的措施加以引导，重点是协调好近远期的关系，顺利完成空间整合，实现产业升级。

2.4道路系统及市政配套设施落后

BA203-07片区旧工业区路网建设混乱，交通严重不畅。主要表现在：（1）缺少交通性干道，人车混行，客货混行；（2）支路密度小、等级低、路况较差；（3）多尽端路、道路网未成体系。市政配套方面，设施老化、数量严重不足，供水、供电、消防、污水处理、工业垃圾转运等问题突出。原有的道路、市政设施及管网大都不能满足BA203-07片区升级转型的要求，无法继续使用，在旧工业区升级改造和空间整合的过程中，需要重新建设配套基础设施，改造成本较大。

3BA203-07片区产业转型

3.1 积极培育主导产业

目前，规划区内产业类型多样、产业规模偏小，尚没有占明显主导地位的产业存在。（见现状产业构成示意图）

因此，主导产业的确定需从两个方面入手，一是从已有的产业门类中选择具有较大发展前景的新兴产业作为潜导产业，如电子信息产业（格第电子、光翔电子），精密机械制造业（旭生机械）等，并从技术引进、资金供给、人才培养等方面给予扶持，创造条件促使其发展壮大；二是通过用地整合，腾出发展空间，完善基础设施配套，实施“筑巢引凤”策略，着力引进与规划区产业定位相符的龙头企业。

3.2 合理引导支柱产业

支柱产业对于区域经济增长有着重要的贡献，是其他产业发展的有力支撑。因此，对其发展应给予必要的支持和保护。规划区内支柱产业大致可分为两类：引导型支柱产业和非引导型支柱产业。其中引导型支柱产业与园区产业定位相符，代表未来的产业发展方向，如电子信息产业、精密机械制造业和金属制造业等，对引导型支柱产业应采用先进技术进行改造，使其能保持长久的市场竞争力；非引导型支柱产业与园区产业定位不符，但目前在投资额、产业规模和用地规模等方面都占有较大比例，是区域经济增长的重要力量，如纺织及服装鞋帽加工业（永丰鞋厂、盛昶鞋厂）、造纸及制品业（龙成纸品）等，对非引导型支柱产业应采取“近期保留、逐步迁移”的方式，引导其进行整体搬迁和向相应的产业园区集聚。

规划区内年产值超过5000万元人民币企业一览表

注：灰色底所示为非引导型支柱产业。

3.3 加强关联产业配套

旧工业区应该逐步搬迁与主导产业不符、环境污染严重、规模小、效益差的小型企业，为优化产业结构提供充足的空间条件。以潜导产业为核心，以支柱产业为支撑，积极吸引关联产业进驻，并不断强化主导产业与关联产业之间的联系，逐步延长产业链条，形成具有较强市场竞争力的特色产业园区。

3.4 重视知识和技术创新

以主导产业发展为目标，制定合理的人才引进机制和技术创新体制，强调知识创新在产业发展中的优势地位，逐步提高市场竞争力。

4．BA203-07片区的空间整合

空间整合通过将零散的工业用地整合为规模化的工业园区，成为破解工业发展土地“难题”的重要手段。通过工业园区的建设，促进内部企业内的有机关联，延长产业链条，形成产业集群的目的；通过加强园区管理，提高园区市政及公共配套设施的建设水平。空间整合的目的是构建一个有机的空间整体，促进工业经济由无序分散转变为有机集聚,实现“空间集中、产业集聚、土地集约”的发展态势。

4.1 总体思路

旧工业区将从横向的空间维度和纵向的时间维度出发，分别制定空间分区改造策略和时序渐进式改造策略。首先根据旧工业区的建设情况和产业发展状况，并结合上层次规划要求及用地权属，将其分为近期保留区、功能置换区和升级改造区，确定不同地区的范围与规模。然后在考虑整体利益的基础上，根据不同用地的状况，以最大限度地释放空间资源为目的，按照一定的时序对工业区内部用地进行梳理和整合，形成新的空间格局。最后通过优化整体环境，提升园区品质，塑造特色产业园区。

4.2 整合策略

4.2.1分区改造——空间策略

对旧工业区内各类工业用地及建设环境进行综合分析评价，确定近期保留区、功能置换区和升级改造区的范围及规模。政府出台相关政策，鼓励经营效益较好、与园区产业定位相符的中小型企业向近期保留工业区集聚，既充分挖掘现有厂房的使用价值，又为过渡时期区内经济发展保存实力。合理引导现状经营状况较差、环境污染严重、与园区产业定位不符的企业逐步向迁移，以腾出发展空间，为进一步的空间整合准备条件。

（1）近期保留区

符合以下条件之一、并且与近期建设项目不存在严重冲突的企业或园区原则上应予以近期保留：①年产值超过5000万元的规模企业；②土地产出率大于500万元/公顷的引导型规模企业；③自建厂房且用地面积大于1公顷的大型企业；④建设条件较好的成片工业园区。

规划区内原则上可近期保留的工业企业共15个（如下表所示），规划将根据城市发展需要，进行适当取舍。可保留工业园区5个，分别为潭头第一工业园区、潭头第二工业园区、东方八队工业区、以及楼岗路南北两侧的工业区。近期保留工业用地共54.53公顷，约占现状工业用地面积的38.76％。

近期保留区宜采取综合整治的方式，对其建设环境、市政配套设施和道路微循环系统进行整饬和完善，以改变旧工业区形象，提高厂房利用率和土地效益。远期将根据大型先进制造业园区的发展需要，进行统一改造升级。

原则上可近期保留的工业企业一览表

（2）功能置换区

根据城市发展的需要，在旧工业区的改造过程中，宜将部分工业用地置换为居住、商业、公共服务设施、市政基础设施、绿地等其他城市功能。功能置换区的主要划分依据有：①位于重要城市功能区及轨道交通站点附近的成片厂房；②与周边居住、商业、交通等城市环境不相协调的成片厂房；③根据需求已经在规划中做出功能调整的现状成片厂房。

功能置换区主要由两种类型的用地构成：一种只改变其所用功能，而不改变空间形态，但允许适当地增加容积率，主要指建设条件较好的工业区或成片厂房；另一种是既改变使用功能又改变空间形态，主要指建设条件差、环境污染严重，或与周边城市功能严重不协调，急需进行改造重建的成片厂房。

功能置换区主要包括楼岗大道以北、松白路以南的成片工业厂房，以及东方大道南侧、松裕路南侧，靠近广深公路的部分旧工业区用地，总面积约38.66公顷，约占现状工业用地的27.48％。

（3）升级改造区

是为了迎接产业转型与升级，彻底改变现有建筑形态和布局结构，实施二次开发的区域。主要包括建设年代较早、档次较低、环境污染严重的旧工业区，以及建筑质量较差、基础设施配套不足、无序建设的成片工业厂房。

升级改造区总面积47.51公顷，约占现状工业用地的33.76％，对于推动集约、高效的工业园区系统建设具有十分重要的意义。

4.2.2 渐进式改造

旧工业区空间整合的过程实际上是土地资源的整理和再开发过程。土地资源作为最基本的生产要素，对区域经济增长影响巨大，因此，其整合过程必须综合考虑各类因素，有计划地逐步推进，即采取“渐进式”的改造策略。根据工业用地的用地特征，并结合其改造类型、改造难度，将旧工业区内部需要改造的地区分为近期改造、中期改造和远期改造。

4.3整合手段

4.3.1拆旧建新

在工业企业集聚与疏散的基础上，结合改造分区方案，制定切实可行的拆迁计划，拆迁计划应遵循下列原则：（1）危房先行，按照建筑质量的好坏程度，先行拆除危旧厂房；（2）成片拆除，以法定图则所确定的道路网格为基本拆除单元，实施统一拆除与重建；（3）分期拆除，按照城市发展的需要及招商引资状况有计划的分期拆除。

4.3.2完善路网系统

按规划的路网结构，对旧工业区地块进行重新分区，同时开展市政基础设施建设。道路建设可与旧工业区拆迁同步进行，以缩短整合周期。整合后的地块应严格按照法定图则所确定的用地性质和开发强度进行高标准的开发建设。

4.3.3健全管理制度

第一，在法定图则编制完成后，建议在法定图则编制完成后，着手编制该地区的整体城市设计，以保证升级改造的系统性、延续性及新空间格局的构建；

第二，按照工业园区的产业定位，严格控制新产业类型及工业企业的准入门槛，在吸引大型企业进入园区的同时，逐步完善上下游产业链，形成产业集群；

第三，建立公共服务平台，完善技术和中介服务，不断优化园区环境，提升园区建设品质。

5．结论

本项目所在的宝安区松岗东片区，是城市化和工业化快速发展的典型地区，在经过30年粗放式发展之后，稀缺的土地资源与经济发展的矛盾日益尖锐，已经成为制约地区可持续发展最重要的因素之一。因此，有计划有步骤的产业升级和空间置换势在必行。

注释

[1]规划项目位于深圳市宝安区松岗街道东南部、107国道东侧，总用地面积325.85公顷。规划区以东方路为界分成南北两个部分，北部临近松岗行政中心，以居住功能为主；南部除蚌岗村外，大部分为旧工业区用地。

[2]规划区内现状工业用地面积140.7公顷，占现状城市建设用地的48.82%，主要分布在东方路以南和松岗大道沿线。旧工业区整体建筑质量较差，企业规模偏小，经营状况一般，部分工业厂房已有明确的改造意向。

参考文献

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