生态文明法律制度构建

【摘要】生态文明是人类文明发展的必然趋势,是社会主义文明体系的基础。健全的生态法律制度是生态保护的屏障。我国应在完善生态立法、规范生态执法、严格生态司法、提高公民环境守法意识、完善公众参与制度等方面,加强生态文明法律制度建设,推进生态文明的进程。

【关键词】生态文明 法制建设 公众参与

生态文明是人类文明发展的必然趋势,是社会主义文明体系的基础。社会主义的物质文明、政治文明和精神文明离不开生态文明。党的十七大报告中提出“建设生态文明”,是对科学发展观理论的高度阐释和全面升华。要进行生态文明建设,加强生态法制建设是其根本保证。

完善生态立法

健全的生态法律制度,既是生态文明的标志,也是生态保护的屏障。当前,我国环境保护方面的立法框架已基本上建立起来,环境保护法以及关于大气污染、水污染防治、森林草原、土壤、动植物资源、山脉草原、海洋保护等相关法律制度已基本具备。我国从科学和社会发展等多方面认识到了气候变化的巨大影响,已开始进行积极的应对。2005年通过了第一部《可再生能源利用法》,在这部法律的指导下可再生能源的利用取得了很大成绩。我国参加了关于环境保护的国际条约和国际公约,尤其在控制全球气候变暖方面,中国致力于推动公约和议定书的实施,认真履行相关义务。

尽管如此,我国生态文明的法律形式和体系仍不完善,主要表现在:首先,现行宪法缺乏对生态文明内在要求的考虑,没有明确把“可持续发展”作为环境与资源保护的指导思想;宪法也尚未明确规定公民“环境权”的概念。公民的“环境权”即每一个公民都有在良好环境下生活的权利,而且公民的环境权仅是公民最基本的权利之一,应该被法律认可并受到法律保护。①同时,环境基本法的应有地位没有得到立法确认,现有的单项自然资源法中,也没有把生态环境保护作为主要的立法目标。其次,环境污染、生态保护方面法律法规不健全,制度规定也过于原则性。现行的《环境保护法》只涵盖了污染防治和环境资源保护,且内容主要集中在污染防治上,缺少对自然资源和生态环境保护的具体规定;对于电磁辐射、光污染等方面尚缺乏全面系统的法律规定;更缺乏专门针对农村环境保护的规定。第三,缺少保障实体法实现的程序立法。

建立健全我国的生态法律制度体系是我国生态文明建设的第一要务。应该从以下几方面完善立法:一、把“生态文明、环境权”写入宪法,确立生态文明的宪法地位,确立公民环境权作为基本权利,树立可持续发展的指导思想,从根本上保证生态文明健康发展。二、调整环境法的基本原则,把可持续发展作为立法的指导思想,倡导人口与生态相适应,经济与生态相适应,把生态建设放在重要位置上。三、制定有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、循环经济、环境损害赔偿等方面的法律法规。四、修改现行的《环境保护法》,将《环境保护法》修改为《资源环境保护法》,增加自然生态保护方面的内容,增加自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制,使其真正成为污染防治、环境保护和自然资源保护的综合性基本法律。五、在各种经济立法中突出生态环保型经济的内涵,使经济发展与生态文明的协调发展在经济法中得到充分体现。

规范生态执法,严格生态司法

目前在资源环境保护的执法过程中,存在有法不依,执法不严,违法不究,打击不力,执法不及时、不到位等现象。具体表现为:一、在打击环境违法行为中,存在人治大于法治、关系大于原则、地方保护主义、部门保护主义的现象。二、查处环境违法行为存在“大事化小,小事化了”的现象。三、对于环境违法行为的处罚,存在随意使用自由裁量权、“开口天大,闭口碗大”的现象。四、地方的环境监察机构片面强调地方保护主义的影响,不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。五、存在“重视被动执法,轻视主动执法”现象。六、存在放松日常监管,依赖专项行动现象。上述情况不能适应生态文明建设的需要。要消除这种现象,创造良好的生态建设执法环境,必须加大执法、司法力度。

提高执法人员生态保护方面的执法水平。执法人员的执法水平直接决定着法津是否能被准确执行和适用。应该对执法人员进行有关自然资源、环境知识及其他法律知识的培训,增强他们对生态法律保护的责任感、使命感,提高他们重视生态保护的自觉性、主动性,丰富他们的专业知识,提高执法水平,在生态法律保护方面做到执法的正确性、合法性、及时性、合理性及公正性。

完善环境管理模式。目前我国的环境管理模式是分割的,如工业污染归环保部门管,农业污染归农业部门管,污水处理归建设部门管……权、责、利不统一,使治理的行政成本极高,应健全管理机制。首先,建议组建资源环境部,将国土资源部与环境保护部合并成立资源环境部。由资源环境部统一行使监管自然资源和自然环境的职权。其次,地方环保系统实行垂直领导。为了更好地贯彻节约资源和保护环境的基本国策,执行环境法律规范,落实党和国家的环境政策,地方的环保系统应实行垂直领导。将各级地方环保执法部门从同级人民政府独立出来,实行环境保护的垂直管理体制。②

建立健全生态执法、司法保护的组织体系。生态问题具有很强的专业性、复杂性,解决这样的问题需要运用大量的自然科学知识。为了更好地维护当事人的合法权益,维护法律的正确实施,实现社会公平和正义,国家执法、司法机关可以设立一个专门组织处理生态案件,以提高生态执法、司法保护的质量。③

严格落实生态环境责任追究制度。加大对违法超标排污主体和生态资源破坏主体的处罚力度,严惩各类破坏生态环境的违法犯罪行为。强化依法行政意识,规范环境执法行为,加大环境执法力度。加强对破坏资源环境刑事责任的追究和对环境执法活动的行政监察,实行执法责任追究制。

普遍开展环境管理体系认证活动,完善公众参与制度

自开展ISO14001环境管理体系认证活动以来,已经出现了一批国家环保模范城市,创造了成功的经验。例如,河北省廊坊市成为全国第一个通过ISO14001环境管理体系认证的中等城市和ISO14000国家示范区,被国际组织和国家环保总局联合表彰为全国首批保护臭氧层示范城市,人民群众从中得到了丰厚的环境实惠。在生态建设中,既改善了生态环境,又弘扬了生态文化,还发展了生态经济,提升了综合竞争力。

随着公众环境意识、法律意识和维权意识的提高,人们逐步认识到建设生态文明、保护生存环境,关系到每个公民自身的生存和子孙后代的利益,保护生态环境人人有责,人人有权。因此,要提高生态文明建设的公众参与度,完善环境影响评价的公众参与,规范和完善环境污染听证制度,使公众能够通过适当的机会、手段和途径参与环境法律监督。同时,建立环境公益诉讼制度。每位公民都有资格和权利拿起法律武器保护自然资源和环境,实现全民参与资源和环境保护的制度。建立完善公众参与制度以保证环境法律得到有效实施,推进生态文明进程。

完善生态环境补偿和法律援助机制

目前我国还没有制定环境补偿的法律制度。据国家对外的中国环境绿皮书《中国环境的危机与转机(2008)》的资料显示,一些地方污染物排放的总量早已超过了环境容量。中国生态恢复和环境保护的前景任重而道远。建立和健全生态环境破坏补偿的法律制度势在必行。环境补偿是侵权主体因造成自然环境的破坏需要修复,依法承担物质给予责任的制度。在经济活动中,由于开矿造成地表塌陷、山体滑坡、耕地破坏,工厂的废气、废水、废渣造成大气污染、江河湖海水质恶化,以及违法狩猎造成野生动物快速灭绝等,都应该给予补偿,但是谁来进行追究,谁来承担法律责任,标准如何,法律均未明确规定;更谈不上补偿标准、追究责任的途径、被追究的对象和追究的方式。因此,在国家尚无统一规定的情况下,环境保护部门应制定、实施生态环境补偿的政策,或由地方立法机关制定若干地方性法规,积累经验,不断完善和推广。国家还应建立法律援助制度,给困难者以帮扶。污染受害者处于弱势,生态破坏方往往属于强势,国家应该保护弱势群体的利益,开设权利保护中心,建立环境维权律师援助队伍,帮助受害者维权,实现社会的公平与公正。

法律的实施需要公民的守法。要建立完善的生态文明教育机制,强化从家庭到学校再到社会的全方位生态教育体系,利用各种新闻媒体和各种创新宣传手段广泛宣传有关生态文明建设的科普知识和价值取向,从而将生态文明的理念渗透到生产、生活各个层面,增强全民的生态忧患意识、参与意识和责任意识,提高守法意识,进而自觉遵守生态保护方面的法律法规。

综上所述,人类要生存和发展,就必须保护赖以生存的生态环境,必须建设生态文明。加强生态法制建设是推进生态文明进程的根本保障,要通过生态文明建设实现人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、协调发展。(作者为廊坊职业技术学院副教授)

注释

① 张慧欣:“论公民‘环境权’的确立及环境污染致人损害的赔偿”,《法学》,2004年第6期。

②常纪文:“中国环境法治的历史、现状与走向――中国环境法治30年之评析”,《美中法律评论》,2008年2月,总第5卷第2期,第3、9页。

③那力:《国际环境法》,北京:科学出版社,2005年。