我国食品安全政府监管制度探讨

摘 要:当前食品安全问题日趋成为人们关注的焦点,我国现行的食品安全监管体制面临严峻的挑战。从分析我国现在食品安全问题的成因出发,在总结发达国家食品安全政府监管制度经验的基础之上,结合我国的实际情况,提出完善我国食品安全政府监管制度的建议。

关键词:食品安全;政府监管

中图分类号:C93

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)09-0070-02

1 我国食品安全问题

1.1 目前我国食品安全存在的问题

2004年,安徽阜阳“大头娃娃事件”因劣质奶粉造成数百名婴儿身体健康受到严重损害。2006年,“红心鸭蛋事件”在咸蛋类中被检验出含有“苏丹红一号”,而此种染料具有致癌的风险,是被禁止添加在食品中的。2008年九、十两个月我国的食品安全遭受三次重大打击。9月中旬,三鹿奶粉因三聚氰胺超标导致婴儿患肾结石,并且此次奶粉事件延伸至液态奶、奶糖、饼干等产品中。10月中旬,四川广元传言通过短信四处传播,损失惨重。10月下旬,大连输港鸡蛋被检出三聚氰胺,后陆续检出多款金丹存在问题,“蛋白精”被认为是罪魁祸首,鸡蛋市场出现滞销。见诸报端的食品安全事件只是食品安全问题的冰山一角。透过这些多次发生的食品安全事件,我们不得不反思食品安全监管体制和实际管理过程中存在的问题。

1.2 我国现有的食品安全监管体制

自2004年我国对食品安全监管体制做出了重大改革,实行分段管理体制,将从“农田到餐桌”的管理过程分为4段,有4个部门负责食品安全监管,即生产环节由农业部门负责;生产加工部门由质检部门负责;流通环节由工商部门负责;消费环节由卫生部门负责监管(现在由质检部门)。各食品安全监管部门分工明确,密切配合,相互连接,形成严密完整的监管体系。

2 我国食品安全问题的原因分析

2.1 由于市场机制的不完善所带来的食品安全问题

在市场经济中,主要靠市场自行调节来维持社会经济的正常运行。但是,目前我国正处于转型时期,并且市场经济存在其固有的缺陷,食品安全并不能得到有效的保证。在市场上由于消费者与生产销售者之间存在信息不对称,生产销售者对食品安全的信息处于优势地位,消费者处于劣势地位。不良的生产销售者因一己之利,往往会产生机会主义的动机取向导致道德风险,从而生产销售不安全的食品。这样不仅不能达到安全食品的标准,而且会造成食物中毒或其他病症甚至是公共卫生事件,产生很大的社会负效用。

2.2 我国食品安全监管体制上的不足带来食品安全问题

(1)食品安全监管中各部门的职责出现重叠与分割。食品监管部门除了上述4个环节的农业部、质检部、工商局和卫生部之外,还涉及商务部、国家技术监督局等十几个部门。在管理层面上,有的部门是实行垂直管理,如工商局、食品药品监督局,下设若干分支,与地方政府没有隶属关系;而卫生局、农业局等隶属于当地人民政府,主管领导是由当地人大任命的,造成下属部门隶属于几个部门的领导。另外不同管理部门对食品安全标准的设立不一,不同的上级指示要求,管理混乱不一,管理系统的条块分割严重影响了各部门之间的信息共享。

(2)在食品安全监管中存在包括经济利益在内的各种利益需求与冲突。在食品安全监管上,各部门的共同目标应该是为了维护公共利益。但是由于各部门职能除了监管食品安全之外,还涉及到其他领域。当利益出现冲突时,可能会为了某一特殊利益或部门利益而降低对食品安全监管的力度。

(3)我国食品安全监管中法律体系不完整,食品安全的规制结构难以有效整合。我国第一部食品卫生体系是在1982年全国人大常委会制定的《中华人民共和国食品卫生法(试行)》;在1985年全国人大常委会审议通过了新的《食品卫生法》和《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《商标法》等以及国务院各部委出台的有关行政法规共同构成了我国现行食品安全监管的法律体系。但是因为监管层面上的复杂,各种法律调整的范围有限,各职能部门在食品安全事件中处罚过轻或者是行政执行不力。

2.3 行业协会的监督能力有限

我国现行的食品安全监管体制是一个自上而下的监管体制。法律法规的出台、标准检测体系的建立,认证体系的建立等都是管理部门的决策与执行,容易造成管理“虚化”的问题。食品行业协会还没有真正发挥其应有的作用。而其本身发展在现有的体制上发育不良,本身的生存能力也较差,自主独立能力弱,资金匮乏并且依赖于当地政府,还不能担当起食品行业监督的职责。

3 发达国家食品安全问题政府监管经验借鉴

食品安全问题是一个复杂的社会问题,在社会经济发展中占据着分重要的位置。发达国家经过多年的发展和经验积累相对来说形成了一个较为成熟的食品安全监管体制,主要是介绍世界各国主要的食品安全监管模式,并以美国为例重点说明。

3.1 世界主要的食品安全监管模式

2003年,国际粮食组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)和世界卫生组织(World Health Organization , WHO)共同了《建立有效国家食品安全控制体系指南》(Guideline for Strengthening National Food Control System)(以下简称《指南》),其中,对国家食品安全监管体系作出了3种模式的界定。一是多个部门监管体制(Multiply Agency System),即中央各部门担任不同的职能进行监管,以美国为代表。二是单个监管部门体制(Single Food Control Agency),《指南》认为,这种监管体制有考虑的价值,在于这种体制可以统一监管措施,协调食品安全标准,避免多个部门之间的冲突混淆,集中力量,提高成本效益并能有效利用专业技术等资源,并且对处理突发事件有着明显的优势。但是从《指南》也同时指出,鉴于历史等各种因素,建立起一个单个监管体制的食品监管体系有一定的困难。这种模式英国的监管模式比较突出,英国于1999年成立独立的食品标准局专门负责国家的食品安全监管。三是综合性体制(Integrated System)。这种体制试图在多个部门的体制上,强调食物链监管工作各个部门及环节之间的有效协调与合作。我国在2008年大部制改革中,重新将国家质量监督检验检疫局(质检局)纳入卫生部体系中,试图“五龙治水”,由卫生部牵头,承担食品安全综合协调职责,联合农业部、工商局、质检局、药监局等部门在各自范围内实施监管。

3.2 美国的食品安全监管模式

3.2.1 食品安全法制建设

美国自认是世界上“食品供应最安全的国家”,其中也源于其有一套成熟的法律规范系统。美国在建国之初就开始食品安全方面的立法并且随着经济科学技术的发展相应制定出解决新出现的食品安全问题的法律法规。到目前,美国食品安全法律既包括《联邦食品、药品和化妆品法》、《食品质量保障法》和《公共卫生服务法》等综合性法规,也有《联邦肉类检验法》、《禽类产品检验法》和《蛋产品检验法》等非常具体的法律。这些法律法规全面详细规定了各种执行标准及执行程序。而且美国面对新的食品安全问题挑战,如恐怖袭击制定出一系列食品反恐的措施,例如《公共卫生安全和生物恐怖应对法》,与时俱进完善法律法规。

3.2.2 主要的食品安全监管机构

美国的食品安全体制是由联邦政府相关职能部门和州地方政府相关职能部门共同组成。在联邦政府层面上主要的负责部门有:美国农业食品安全局(FSIS)、美国卫生部(DHHS)的食品药品管理局(FDA)、疾病预防和控制中心(CDC)、美国环境保护署(EPA)、美国动植物健康监督局(APHIS)等部门。其中FISI负责肉、禽及蛋制品的食品安全监管;FDA负责除了FSIS监管之外的食品安全监管。CDC针对所有食品安全进行食源疾病的预防和监管;EPA主要针对饮用水及由植物、海产品、肉和禽制成的食品维护环境和公众健康;APHIS主要是保护动植物免受害虫及其州地方政府各个层面建立起监管食物从生产到消费整个链条上的一种相互制约与合作的监管体系。

3.2.3 主要的食品安全监管制度

美国的食品安全不仅在于其有一套成熟完整的法律规范体系,而且在于相应健全的监管制度的可靠保证。食品安全风险管理制度是美国各级管理部门所采取的保证食品生产和加工全过程安全放入有力保障。其中最具特点的风险管理措施是“危害分析和关键控制点”(Hazard Analysis and Critical Control Point, HACCP)。主要是通过对主要的食品危害,如微生物、化学和物理污染的控制,能够使使用者清楚地识别到可能发生的危害,并能制定出一个综合有效的计划来阻止和控制潜在危害的发生,食品工业可以更好地向消费者提供消费方面的安全保证,降低食品安全生产过程中的危害,提高人民的健康水平。另外,美国的食品安全召回制度是其又一高效制度。食品召回是指“食品的生产商、进口商或经销商在获悉其生产、进口或经销的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时,依法向政府部门报告,及时通知消费者,并从市场和消费者手中收回有问题产品,予以更换、赔偿的积极有效的补救,以消除有缺陷食品的危害风险的制度。” 在法律的规范下,一方面生产销售商积极主动进行食品召回,另一方面政府监管部门主要是FSIS或FDA进行严格监督。

4 我国食品安全政府监管制度的完善

4.1 推进我国食品法制化建设

4.1.1 加强食品安全立法

在《食品安全法》修改中,要重视连接发生的食品安全事件,总结其弊端,完善食品监管中的漏洞,并且应加快制定有关《食品安全法》的实施细则,建立可执行标准。

4.1.2 培养消费者的法律保护意识

目前我国广大消费者的法律意识并不强,不能一步健全让消费者普遍具有法律意识的素养,但应有阶段有步骤地宣传培养,逐渐让消费者具有维权的意识,并对生产销售者形成外在压力促使安全食品的生产销售。

4.1.3 严格执法,违法必究

加强食品安全立法的同时,而且要保证相关执法部门严格执法,而不因某一经济利益或特殊利益放松处罚降低监管力度。各部门加强协作,严格把关,做到真正地有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

4.2 完善我国食品安全政府监管模式

借鉴发达国家的经验,主要负责部门统一协调。目前我国的食品安全分段监管体制无法得到根本转变,但在现有的管理体制下,应克服其管理重叠和分割的弊端,必须保证无缝监督和管理。第一,加强食品安全预警机制。一是对目标事件进行常规检测,对事件的状态及其变动进行风险评估和判断。在获取不安全信息后,要迅速调整相关监测计划;二是目标事件因风险积累或放大或是突发事件引发危机,要立即依法进行检测、追踪、分析、预报和控制等。第二,建立信息披露机制。从食品生产、加工、流通、消费等各个环节,当对不安全的食品信息检测到后,迅速将信息给公众并进行必要的解释以免引起恐慌,并接受广大媒体和公众的监督,而不是隐瞒不报,大事化小,小事化了,损害公共利益。第三,建立食品溯源机制和食品召回机制。

4.3 促进食品企业提高自我管制的能力和水平

政府要鼓励企业积极主动选择符合食品安全要求的技术、设备,建立符合企业自身特点的科学食品安全控制体系。同时政府要鼓励行业协会、专业技术协会等非政府组织发挥它们的作用和力量,形成行业自律、行业自我约束的良好机制。这既能减轻政府的负担,也有助于形成市场上良好的行业规范,促进企业和行业的良性发展。

参考文献

[1]蒋建军.论食品安全管制的理论分析[J].中国行政管理,2005,(4).

[2]郑凤田,胡文静等.从多头监管到一个部门说话:我国食品安全监管体制急待重塑[J].中国行政管理,2005,(12).

[3]张月义,韩之俊,季任天等.欧美食品安全监管体系研究[J].现代农业科技,2007,(22):227-229.