小额贷款公司的行政性监管问题探讨

摘 要：在我国目前正逐步走向“小政府，大社会”的社会管理转型期，政府管理工作一定要突出监管与服务并重，突出规范和引导作用。主管部门要对小额贷款公司进行评级分类监管，应建立恰当的监管标准，创新监管手段，充分利用信息技术，加强非现场监测，将日常管理与监督检查有机衔接，形成监管合力，提高管理效能；同时保证监管的公正、公平、有效。

关键词：小额贷款公司；行政性监管；分类监管

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）05-0058-03

自2005年10月国内启动小额贷款公司试点工作以来，在各地政府的大力推动下，小额贷款公司如沐春风，如遇甘霖，快速发展。截至目前，全国已成立八千多家小额贷款公司。快速发展的小额贷款公司给监管部门和主管部门提出了新的挑战。目前，我国目前正处在逐步向“小政府，大社会”的社会管理转型期，小额贷款公司的行政性监管管理工作一定要突出监管与服务并重，突出规范和引导作用。主管部门要对小额贷款公司进行评级分类监管，通过建立恰当的监管标准，创新监管手段，充分利用信息技术，加强非现场监测，将日常管理与监督检查有机衔接，形成监管合力，提高管理效能；同时还要保证监管的公正、公平、有效。

一、小额贷款公司的监管目标、原则

对小额贷款公司的监管应该把握什么尺度，目前有两种观点，一种观点认为小额贷款公司用自有资金放款，自担风险，自负盈亏，应该自主经营，自我约束就够了，监管部门对小额贷款公司的监管应该采用非审慎监管原则；另一种观点认为小额贷款公司自主经营的前提是在法律法规规定的范围内开展业务，但资本天生的逐利性可能会导致小额贷款公司在合法的牌照下做着不合法的事情，所以对小额贷款公司的监管应采用审慎监管原则。

小额贷款公司现在面临的最大问题是再融资渠道不畅，融资成本太高。根据《中国银行业监督管理委员会中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号），小额贷款公司可以从银行业金融机构获得不超过资本净额50%的融资，虽然有地方对优秀小额贷款公司适当放宽了融资比例，但最大融资杠杆也只有2倍。在实际操作中，从银行融资往往难以获得。目前，除国家开发银行对小额贷款公司有较大额度的批发资金外，仅个别商业银行尝试对小额贷款公司融资，各地能从银行融资的小额贷款公司一般不足10%。并且杯水车薪，远不能满足小额贷款公司的融资需求，不能跟上其市场开拓步伐。于是，有些小额贷款公司转向银行外探索融资渠道，如政府建立小额贷款公司再贷款中心、与信托公司合作推出信托产品、发行私募债、小额贷款资产证券化等创新业务频频出现。小额贷款公司强烈的融资冲动考验着小额贷款公司对社会公众的防火墙。除了这些阳光下的创新融资，个别自我约束不强的小额贷款公司也有可能冲击非法集资、非法吸收公众存款等底线，借贷对象极易扩大到社会不特定群体，进而演化为非法金融机构；甚至银行的信贷资金也会变相流入小额贷款公司，进而将风险传导到银行体系。

另一方面，小额贷款公司虽然经营的是自己的钱，如果不对其贷款投向进行合理引导，如果大量的钱流入国家限制、禁止、淘汰产业，也会对国家政策执行和经济发展造成一定的冲击。

中国人民银行原副行长、现人大财经委副主任委员吴晓灵女士在谈到小额贷款公司监管问题时强调，玩自己的钱给他自由，玩公众的钱就要对他监管。玩公众的钱就有风险公众化、扩散化的可能性。所以，监管的目的应该是引导小额贷款公司依法合规经营，破除洗钱、非法集资等非法行为的生存基础，遏止违反国家产业政策的行为；引导小额贷款行业成为农村金融服务体系中重要的组成部分，为农村的经济和社区小微企业发展、促进经济转型升级做出积极的贡献。监管的核心是小额贷款公司不能碰“四条高压线”，即严禁吸收存款，严禁非法集资，严禁放高利贷，严禁暴力收贷。

通过以上的分析，有必要对小额贷款公司进行分类评级，差别监管，尤其对有外源融资的小额贷款公司应进行审慎性监管，而对大多数合规守法、经营稳健的小额贷款公司实行非审慎性监管，降低监管成本。

二、小额贷款公司的监管标准

监管标准的制定应从促进小额贷款公司的规范发展出发，促进其融入正规金融体系。对小额贷款公司应重点关注的是其股东层、管理层的能力及责任心，小额贷款公司的管理水平直接决定了它的风险管理能力和内部控制水平。小额贷款公司地处不同区域，经济发展水平不同，监管层自上而下制定统一的风险管理和内部控制规则，不利于小额贷款公司充分发挥“灵活”的特点。所以小额贷款公司由地方政府管理，也是充分考虑到我国南北地区不同经济发展水平的差异。各省在制定小额贷款公司监管标准时，不能盲目照搬其他省份的监管指标，应充分考虑到本地区特点；也不能盲目照搬银行等金融机构的监管指标，应根据小额贷款的本质确定监管标准。制定小额贷款公司监管标准时，还应充分考虑到小额贷款公司“自主经营、自我约束”的原则，监管标准应更具柔性、科学性，重鼓励，重引导，防止造成监管标准过严，而实质监管不当等问题。

目前国家或各地方政府均没有对小额贷款公司立法，虽然各省都出台了不少小额贷款公司监管方面的制度，建立了本省的监管标准，从实践结果来看，由于缺乏手段和法律支撑，都还有待于进一步完善、提高。要建立一套真正适合小额贷款公司监管工作的标准，我们还要继续求索。

三、小额贷款公司的监管措施

目前，对小额贷款公司主要采取现场检查、非现场检查、社会监督举报、诫勉谈话等监管措施。

（一）现场检查

创造了两家世界500强公司的日本京瓷公司的创始人稻盛和夫先生说：现场有神灵，答案永远在现场。所以监管者必须经常深入到小额贷款公司经营场所进行现场检查。通过问询股东、高级管理人员、工作人员以及客户、邻居等，查阅有关文件、资料，检查业务系统，了解小额贷款公司管理水平、业务经营情况。

现场检查以小额贷款公司的第一手材料为客观基础，易于查清问题，但要花费大量的人力、物力，并且受时间、空间的制约，一时一地检查也缺乏全面性。省级监管部门面对遍布全省各县区的几百家小额贷款公司，以目前的监管力量只靠现场检查防范风险明显不足。所以，主要依靠市、县、乡监管人员定期、不定期深入现场检查。省级监管部门定期抽查，督促、指导地方做好现场检查。

（二）非现场检查

监管者对小额贷款公司报送的经营数据、统计报表进行分析，评价其风险状况。现在通常运用电子信息技术，建立非现场监测系统，将小额贷款公司各类经营数据、业务信息按要求输入计算机，经过分析统计，通过与监管者设立的标准监管参数比较、分析，发出风险预警。

利用信息技术的非现场监测可以实现对小额贷款公司监管范围的全覆盖，使监管者对整个行业“摸得透，讲得清”，对个别涉嫌违规者筛选、辨别得更加准确、快捷，便于高效锁定现场检查的重点对象，从而使监管者可以从大量的事务性工作中解脱出来，专心研究行业发展政策和制定行业监管制度，真正履行政府部门的行业规划引导、监督管理等职能。

现场检查和非现场监测的搭配模式可以不同。现场检查可以以有效的非现场监测为基础。监管者可以根据非现场监测到的风险趋势或违规行为，制定合理的现场检查方案，合理配置监管资源，提高现场检查的针对性，提高现场检查效率，充分发挥非现场监测的预警性和指导性作用。非现场检查也可以作为现场检查的延续，对现场检查发现有问题的小额贷款公司加强非现场监测，了解其整改情况。

监管部门应该每年对小额贷款公司进行评级，实行分类监管，现场检查和非现场检查的结果应做为分类评级的重要依据，尤其是现场检查的结果。对小额贷款公司的现场检查应根据评级结果至少每年一次，评级低的公司应加大现场检查频率。

（三）诫勉谈话

通过现场检查结果、非现场监测预警、或公众举报信息约谈有不当行为或不当行为趋势的小额贷款公司股东、高级管理人员，进行诫勉。金融业林林总总的风险，归根结底，都是人的风险。所以监管部门要特别重视对小额贷款公司股东和高管的风险教育。

四、小额贷款公司的监管重点

2012年临近春节，南方某小额贷款公司实际控制人携款外逃。过去三年时间里，这家小额贷款公司通过虚构杜撰莫须有的农户贷款，大量用内部人冒名贷款，以给股东企业超规模发放关联贷款等形式把资本金抽空，利用假报表、假流水账和伪造客户印章蒙骗相关金融机构。

该小额贷款公司造成的不良影响让小额贷款公司的监管部门深深反思：这样的小额贷款公司是否还有第二个、第三个……？如何防止此类风险再度发生？政府部门应该从以下几方面入手，实现有效监管。

（一）控制审批节奏，严把市场准入

地方政府在审批设立小额贷款公司时，应坚持“合理布局、有序发展”的思想，本着“成熟一个，设立一个”的原则，不要盲目“追量”，更要“求质”。从严设立标准，坚持“让有实力的好人办公司、让有能力会管理的金融家经营公司”的原则。尽可能深入了解发起人和股东背景、真实动机、创立条件，资金来源的真实性、合法性，内部控制和风险管理制度是否健全。如果仅仅停留在形式审查上，就可能埋下风险隐患。应该通过明察暗访，社会监督，加强对主发起人及其他股东、管理层有关情况的实质审查，必要时引进第三方信用评级机构，判断他们是否有能力、有经验、有责任心办好小额贷款公司。主发起人一定要从管理规范的民营骨干实体企业中选择，对不合格的发起人坚决不予以通过。

（二）密切监控小额贷款公司资金往来

关注“其他应收款”、“其他应付款”或“应收账款”、“应付账款”、“短期借款”、“应付利息”、“业务资产”、“业务负债”、“其他业务收入”等科目，如果存在不合理的地方，应作为重点检查事项。

很多试点省份都推出了小额贷款公司非现场监测系统，监管部门如何更加有效地通过非现场监测系统发现风险隐患？案例中小额贷款公司在监管部门的监测系统中，大量录入虚假信息，伪造银行对账单，虚构借款客户，很长一段时间内，监管部门并未察觉。这就对非现场监测系统的完善和信息使用人提出了新的要求。如果在系统安全性有保障的前提下，将监测系统对接银企直联或第三方资金支付，将系统的使用直接贯穿在小额贷款公司的业务流程中，实现银行或第三方支付机构的实时放款、收款，形成小额贷款公司资金封闭运行，无疑对监控小额贷款公司的资金往来更加有效。

但是，仅仅监控小额贷款公司账户，无法对抗小额贷款公司账外经营带来的风险，小额贷款公司监管部门应该与当地人民银行、银监局建立协同监管机制，要充分发挥社会监督的作用，实行重奖举报，强化同行自律监管，探讨如何更好地监控小额贷款公司账内账外经营。监控小额贷款公司资金体外循环的措施之一是严格杜绝现金支付。但小额贷款公司服务对象大多在农村地区，一方面我国农村地区的结算基础设施并不完善，另一方面农民习惯于现金支付，所以加快完善支付结算基础设施，推动非现金支付工具应用，也是做好小额贷款公司监管工作的前提条件。

（三）统一设计小额贷款公司借款台账

保证其提供检查资料的完整性、真实性。对疑似虚假借款合同进行实质性审查，对资金流向和贷款档案进行比对核查，必要时联系借款人核实。

（四）完善小额贷款公司信息披露制度

各试点地区应制定统一的财务管理制度和会计核算办法，统一各类报表格式，推进小额贷款公司经营数据统计标准化工作，增加统计数据的一致性、完整性、有效性。有效的统计数据不仅是主管部门制定政策的依据，也是发现小额贷款行业风险趋势的预警器。

五、对监管部门的要求

良好监管治理的标准是独立性、透明性、尽职性。监管人员的正直、诚实品质尤其重要。监管者在实际监管操作中应注意把握以下几个原则：

（一）程序正当

监管者在做出处罚时，应该遵循一定程序。要说明处罚依据和理由，听取被处罚方陈述或申辩等。还应该坚持监管公开、公正、公平。要依法依规办事，不能偏私偏袒，不能专横专断。

（二）合理监管

政府管理在合法的前提下，还要合理。小额贷款公司快速发展，各种创新不断出现，加之小额贷款公司的特点是“灵活性”，规则制定得再严密，也难以覆盖所有监管范围。所以监管者应有一定的自由裁量权，合理、灵活处置疑难问题。业界呼吁的小额贷款公司业务负面清单管理一旦落实，不失为一种解决手段。

（三）权责一致

监管者掌握了权力，掌控了许多的社会资源，监管不当或违法，会严重伤害小额贷款公司股东的积极性，影响小额贷款行业的发展，在目前还没有专门针对小额贷款行业的立法情况下，科学监管、合理监管，以相当的事业心和责任感，用好权，负好责。另一方面，从事监管事业，要与狭隘的部门利益脱钩。权责不一，揽权诿责，用公权而谋小利，诸此等项，是多年来政府实践中的一大弊端，也是我们原来甚至是现在的“软肋”。监管者要有整体意识，要有大局观念，要搞“五湖四海”，要搞“天下为公”！

（四）监管专业

小额贷款行业是准金融机构，一方面聚集了大量民间优秀的企业家、管理者，另一方面也是风险和社会责任高度集中的行业。地方政府应加强监管人员素质、技能、操守的专门性建设，安排深谙小额贷款行业本质，胜任现代监管工作的专家型人才；制定激励制度，大力吸引人才、留住人才，以更好地为专业监管服务。