领导干部法治思维探析

摘 要：善于运用法治思维推动改革深化、促进经济社会发展、化解社会矛盾、维护社会稳定，是衡量领导干部执政能力的新标准、新要求。用新标准、新要求来衡量，当前领导干部的法治思维能力亟待提高，这突出表现在：在部分领导干部中法律虚无主义和法律工具论仍有市场，以权力为本位忽视公民权利，法律信仰缺失、法律意识落后、法治思维习惯尚未养成等方面。要提升领导干部的法治思维能力，必须加强法律学习，培育法治文化；注重法治观念的更新；以制度创新促成法治信仰的形成；调整法治宣传教育的重点。

关键词：法治思维；领导干部；执政能力

中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）02-0107-04

党的十报告明确提出，要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这是在新的历史时期，对领导干部执政能力提出的新标准、新要求。从某种意义上说，能否充分认识和把握十报告的这一新观点、新论述，对于切实推动领导干部执政思维的转变、执政能力的提升，全面推进依法治国，巩固好改革开放的成果，有效化解“四大危机”，实现经济社会的转型，具有十分重要的现实意义。

一、提高领导干部法治思维能力的重要意义

所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理，形成结论、决定的思想认识活动与过程。法治思维是建立在对法治的内涵、理念的明确认识和深刻理解的基础上的，是以合法性为判断起点而以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。

（一）提高法治思维能力是顺应人民意愿对领导干部执政能力提出的必然要求

党的十提出“提高领导者善于运用法治思维和法治方式的能力”的要求，是依据全面建成小康社会的目标和人民意愿对领导者执政能力提出的新要求。十报告强调，建设中国特色社会主义，总依据是社会主义初级阶段。同志在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出：“强调总依据，是因为社会主义初级阶段是当代中国的最大国情、最大实际。这是党在对改革开放以来，特别是在实践十六大、十七大确立的目标的基础上，深刻分析国内外形势的新变化、全面建成小康社会面临的新情况、新问题、我国发展中出现的新的阶段性特征作出的总的判断。这说明，经历了30多年的改革开放，虽然，我国社会的经济活力得到充分调动，国民经济快速发展，人民生活不断改善，综合国力不断提高，但是我国社会的主要矛盾没有变，仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。同时，还应充分认识看到，这一基本矛盾所呈现出的阶段性特点和要求。那就是不仅要求推动经济持续健康发展，因为经济健康发展是满足人民日益增长的物质文化需要的基本物质基础，而且还要在经济发展基础上使人民物质文化生活水平全面提高，让人民享有健康丰富的精神文化生活，人权得到切实尊重和保障，使改革发展的成果更充分、更公平惠及全体人民。要使经济社会发展步入又好又快、全面协调可持续发展的轨道，根本方法是统筹兼顾，科学发展。为此，十明确将科学发展观同马克思列宁主义、思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一道，作为党必须长期坚持的指导思想。与传统的经济社会发展模式相比，科学发展在更大程度依赖于法治，也必然要求领导者的法律思维和法律素质与法治建设的进程相协调，与经济社会发展的需要相适应。科学发展中的“以人为本”，不是“人治”传统中的“民为邦本”，而是法治意义上的以人民为本，即发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。这就要求领导者从传统的“人治”思维模式中彻底解放出来，深刻理解社会主义法治理念的价值内涵，深刻认识社会主义法治的实质是人民依法治权，自觉提高运用法律思维和法律方式的能力。

（二）提高法治思维能力是破解改革、发展、稳定难题之道

改革、发展、稳定是转型关键期各级党员领导干部在工作中面临的三大考验。长期以来，如何把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机统一起来是领导者面临的执政难题和挑战。发展是目的，是硬道理。中国解决所有问题的关键要靠自己的发展。改革是经济和社会发展的强大动力，是社会主义制度的自我完善和发展，它的决定性作用不仅在于解决当前经济和社会发展中的一些重大问题，推进社会生产力的解放和发展，还要为我国经济的持续发展和国家的长治久安打下坚实的基础。稳定是改革和发展的前提，发展和改革必须要有稳定的政治和社会环境。实践表明，改革、发展、稳定三者关系处理得当，就能总揽全局，保证经济社会的顺利发展；处理不当，则可能导致发展止步、改革倒退、社会动荡。当前，我国经济社会既处于“黄金发展期”，“转型关键期”，又处在“矛盾凸显期”，改革发展稳定总体局势良好，但也面临着许多新情况、新问题。尤其是面临着两个“失衡”的考验――即自然生态失衡和社会政治生态失衡的考验。改革进入深水区，各种利益面临调整。要化解发展、改革与稳定的矛盾，推动经济社会又好又快的协调发展，必须将发展、改革、稳定统一于法治。法治是民主政治的制度化，法律的制定过程就是一个充分博弈的过程，法律的实施过程也就是一个实现公平与正义的过程。法治才能使改革中不同利益的博弈取舍无限接近公平合理的最佳目标，进而为经济社会的发展提供稳定、和谐的发展环境。因此，能否协调好、处理好发展、改革、稳定的关系，关键是领导干部能否真正掌握法治思维与法治方式，通过建立完善和严格执行法律制度实现民主决策、依法决策、科学决策，让人民群众更多地参与到经济社会发展的各项决策中来，让政府的决策更多地体现法治的精神和法治的要求。从这个意义上说，提高法治思维能力是领导者破解改革、发展、稳定难题之道，才能提供稳定的社会环境和公平公正的法治环境。

（三）提高法治思维能力是转变党的执政方式的客观需要

进入新世纪，随着世界范围的经济现代化、全球化、政治民主化进程的推进，随着中国改革的深入和社会主义市场经济的深化，中国社会发生着深刻而巨大的变化，党的执政环境面临着重大的考验。从国家层面看，在现代化转型的过程中，一方面，国家推动了现代化的进程，促进了经济的增长。另一方面，由于利益格局和社会结构的大变动，不仅使原来的各种社会矛盾集中暴露，同时也滋生着新的矛盾与冲突。而且，问题的复杂性在于，现代化进程不仅破坏传统结构、拉开贫富差距、加剧社会分化，还往往唤醒民众的自我意识，使之在不断扩大的规模上被动员起来。它不断地提高着民众的期望值和需求标准，以致远远超出了经济发展所能给予满足的现实能力和基本限度。这个时候，依靠传统政治权威的力量来驾驭和掌控国家的政治全局，从而实现社会变革中保持政治稳定已是远远不行，而必须建立以理性的法治为合法性基础的现代政治权威[1]。近代政治发展的经验表明，民主已成为文明国家政治建设与发展的价值取向，已成为人类治理国家的最佳模式选择。建立起以理性的法治为合法性基础的现代政治权威，是使政治发展走向稳定变迁轨道的选择。因此，走向依法治国，全面推进依法治国，是我们党面对执政环境的变化作出的顺应形势、顺应社会发展的执政方式的转型，也是党的历史责任和使命。从政党建设层面看，制度建设是党的建设五大布局中最具全局性、根本性、稳定性和长期性的问题。邓小平同志总结历史经验，多次强调党内制度建设的重要性。他指出，我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变“颜色”，必须引起全党的高度重视。他还提出“必须使民主制度化、法律化”、“还是制度可靠些”[2]。因此，提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大里程碑，同时也是对全党提出的历史性战略任务。党的执政方式的转变，必然要求党和政府的各级领导者必须树立法治意识，学会并善于运用法治思维和法治方式推动改革的深化，处理各种复杂的矛盾。因此，法治思维能力是党的执政方式转变对领导者执政能力提出的更高、更新的要求。

二、目前领导干部法治思维能力方面存在的突出问题

改革开放30多年来，我国在推进依法治国，建设法治政府方面取得了长足的进步，使有法可依的问题基本上得到解决，领导干部群体的法治意识也有了很大的提高。但同时，随着我国经济社会发展进入转型的关键期，在处理经济社会发展转型中出现的各种困难和复杂矛盾中，也暴露出有法不依、执法不严、违法不究的问题依然突出，存在着领导干部法治意识与社会转型形势不相适应，法治思维尚未成为一种自觉，需要进一步提高的问题。这突出的表现在：

（一）法律虚无主义和法律工具论在领导干部中仍有一定的市场。长期以来，受几千年封建法律文化和前苏联的法律文化的影响，我们在对待法的本质和作用问题上，一直存在着简单的、实用主义工具论的观念，加之现行法律对权力监督的有限性，使一些领导干部对法律还缺乏全面、正确的认识；在对待权与法的关系上，也有相当部分领导干部，不论是在认识上，或是不自觉的行为表现上都反映出，把法律视为约束普通人的行为、限制其权利的工具，而对于权力者说来是辅助其管理的工具。这极大曲解了法治的应有之意，放大或夸大法律的工具论价值，忽视甚至否定法的公平正义的本质价值。这直接导致在行使公权力中，漠视公理以及人们最基本的权利存在，使正当利益得不到保护，甚至遭到损害，如花钱买平安，为了追求政绩，为了发展经济不惜以牺牲环境与公民的健康为代价，等等。

（二）权力本位，忽视公民的基本权利。由于对法及法治理念缺乏宏观的、整体性把握，同时，缺乏法治精神，加之受特权思想的影响，有些领导干部权力本位思想根深蒂固，对公民基本权利不够尊重甚至漠视。具体表现是：只对上负责不对下负责，导致领导干部脱离群众，甚至有时官与民的矛盾激化[3]。

（三）有相当部分领导者尚未建立起对法律的信仰。2010-2012年，笔者曾持续对县处级领导干部进行法治意识问卷调研（2009年国家社科重大项目《法治政府问题研究》子项目调研。有效问卷样本1000份）。问卷反映，有39.5%的被调查者仍然认为“法律不管用”，而其余多数人对实现法治国家寄期望较高，但对当前法制建设实践的评价不高，表现出对法治发展的未来深深的忧虑；还有5.1%的被调查者认为依法办事只是口号，实际工作中坚持不了；15.5%的被调查者表示会迎合领导意图办事。法律信仰是人们对法的一种认同感和归依感，是法律得以存在的灵魂。它既是提高公民法律素质的前提，也是法治社会建立的前提。一个国家要实现法治化，就必须有足够的社会公众对法律的尊重、认可和接受，没有社会公众的尊重、认可和接受，即没有社会公众对法律的信仰，法律就会丧失稳定性，法律就会没有权威，犹如一纸空文，那么法治就会沦为人治了。而法律信仰和法律信心的缺乏直接导致了领导干部在遇到其他压力时，坚持依法办事的原则性不强，遇到外来压力时往往造成对法律的放弃[4]。

（四）目前，领导干部群体普遍认识到学法懂法的重要性，但对法律知识的掌握跟不上形式的要求。总体看，当前领导干部已经充分认识到法律知识对于做好领导工作的重要性，认为有必要把具备相应的法律素质作为任用干部的基本条件。但是，对要求领导干部必须学习法律和掌握的法律法规重视不够。对法律知识的学习不深入，特别是对宪法、立法法等涉及法治根本问题的认识不够，对有些重要问题的理解存在严重的偏差、不扎实，有重形式而轻实效的倾向。

（五）领导干部法律意识有所提高，但观念尚显落后，自觉运用法治思维和法治方式的习惯尚未养成。经过多年的普法教育和法制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理性的认识。但是，就高层次的法律意识――法律观念来讲，情况还不是令人满意的。调查中，接受调查的领导干部中仅有67.3%认为，在依法治国的前提下应该树立宪法和法律最高权威，还有比例不小的人（8%）选择“法律的权威不能大于人的权威，尤其不能大于最高领导人的权威”这样一种人治论的观点。对于权与法的关系，仍有30.5%的领导干部认为“权大于法”或“平分秋色”；而对于“党性”和“法律意识”的关系，有11.4%的领导干部认为“党性”应高于“法律意识”，另有37.3%的党员干部认为“党性”应与“法律意识”并重。这表明在很多领导干部心目中尚未树立起法律权威，权大于法、党大于法的思想在部分领导干部群体中仍存在。可见，“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，以及“国家公务员手中的权力是人民通过法律授予的”这样的法治观念在一些领导干部心目中还有待提高。

三、提高领导干部法治思维能力之途径

领导者提高运用法治思维能力的途径很多，主要应突出以下几个方面：

（一）加强法律学习，注重法治精神养成，培育法治文化

市场经济是法治经济，在市场经济条件下，不论是价值规律的调节作用，还是政府的宏观调控作用，都离不开法律的作用，没有法治观念就难以领导好市场经济。因此，领导干部在实践中，首先，要注重法律知识和法治理论的学习。学法、知法是守法、执法的前提。加强法律知识和法治理论的学习，提高依法办事的能力，是转型关键期领导干部能否胜任工作的重要条件；其次，要注重法治精神、法治思维的养成，自觉摒弃封建专制思想，强化运用法律手段进行领导的意识，克服“以言代法”，“以权代法”的错误做法；再次，要注重法治文化的培育。培育法治文化是建设社会主义法治社会的基石。法治文化是与人治文化相对立而存在的进步文化形态，其实质和核心是一种现代人的法文化共识、价值取向和行为方式。应当通过建立依法办事的激励机制，强化尚法理念，倡导追求正义，维护正义、守法精神，使领导干部在思想上实现从“权力至上”向“宪法法律至上”转变，尊重法律、遵守法律、信赖法律，行为上实现从人治向法治转变。

（二）注重法治观念的更新

“十二五”规划首先强调了三个转变，即从生存型向发展型的转变，从增长型向协调型的转变，从规模型向质量型的转变。这种转变提出的法律问题之一就是要解决社会发展观的正当性问题，要回答为谁服务，为谁发展，由谁分享发展的成果这些根本性问题。如果一个社会中国家制度的发展缺乏基本价值观的指引，或者仅仅从“物”的角度看问题，有可能失去制度发展的道德基础。长期以来，我们在社会发展模式上，盲目地追求经济增长，而忽视了增长背后存在的价值观与政治道德问题。于是，借发展的名义，出现了公权力侵犯公民基本权利的现象，造成公权力与私权利的冲突，有些冲突引发了社会矛盾，甚至。

基于对历史与现实问题的综合考量，未来社会发展中，我们需要高度关注“以人为本”价值的制度化问题，使之不断成为人们的生活方式，进而成为国家政治文化的主流追求。用“权利本位意识”取代“权力至上”，革除‘官本位’的积习和‘官即是管’的思维，把执政理念从‘管制’转变到‘服务’上来，转变到服务和创造良好的发展环境上来。从这一意义上讲，未来的法治发展应更自觉地围绕着人的主体性和维护人的尊严而展开，培育权利本位意识。

（三）以制度创新促成法治信仰的形成

把守法、尚法与否作为领导干部晋升或降职的重要考核标准，以制度导向促法治信仰形成。基于培育领导干部法律信仰的需要，在制度正义配置上要把握好三个方面：第一是合理分权。合理分权包括两个层面：一是国家不同机关、部门之间职权的划分要合理，二是领导者个人与集体之间的权限划分要合理。只有做到合理分权，才能减少内耗和保证法律、政令畅通，从而使各级领导干部感受到法律的普遍约束力，并能有效地行使法律赋予的职权。三是责与权随。在合理分权的同时，明确责任，使领导者强化责任意识，认识到法律的权威。四是加强监督。一套合乎正义的法律制度，从其设定到运作的全过程都应该贯通保障权利与救济权利的道德与正义之品格，否则只要制度的某一环节之正义性遭到破坏就会足以动摇整个制度正义性的根基。

（四）调整法治宣传教育重点

改革开放以来，我国卓有成效地实施了从“一五”至“六五”普法规划，这种大规模的有计划的法制宣传教育活动，对增强全民的法治意识起到了巨大的作用。但时至今日，社会成员对法律或法制已经不满足从形式上加以接受，而更主要从内容上、从法律实施的效果上评价法律法制，较之以前，对法律或法制的态度要审慎得多，理智得多。这就不仅要求在内容上能够更广泛地反映广大社会成员的利益，同时，也要求法制宣传、法制教育等普法的重点和方式有所变化，即围绕深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点，强化法治理念、法治精神的教育与传播，引导干部逐步提高法治意识，牢固树立党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立权利和义务相统一的观念，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立国家尊重和保障人权的观念。

总之，提高运用法治思维和法治方式的能力，是新时期、新任务、新形势对领导干部能力建设提出的新要求，是领导干部能力建设的重要组成部分，是一项长期、系统、艰巨的工作。因此，我们必须重视和解决好领导者法治意识中存在的问题，持续提高以现代法治为核心的法治意识，提高运用法治思维和法治方式的能力。只有这样，领导者才能对全社会发挥出应有的示范和带头作用，从而为促进全体社会成员法治文化的提高，为法治环境的营造，为我国经济社会的成功转型，实现依法治国和建设社会主义政治文明提供必要的条件。

参考文献：

[1]苏青场.魅力型转向法理型：中国共产党政治权威的演变与推进[J].云南行政学院学报，2010（4）：5.

[2]邓小平文选：第三卷.北京：人民出版社，2001：65.

[3]鄂振辉.我国领导干部的法律理念与法治意识[J].北京行政学院学报，2011（5）：95.

[4]黄立清.对党政领导干部法律意识现状的调查与思考[J].理论学习，2007（1）：52.