影响农村基础设施建设项目绩效的因素

【摘要】丘陵和平原地区，以及复杂的地理生态环境，都会影响建设项目的绩效。由于农村居住分散，交通不便，地理环境恶劣，且绝大部分校舍离城镇较远，很多学校只能建在半山坡、山脚下，建筑...

一、规划设计的科学性

科学规划设计是项目绩效的前提。可研是规划的基础，但可研做得好，规划未必也做得好，特别是几个小项目打包成的大项目，规划时就会做很大的调整。而规划设计是否科学、公平，会直接影响到项目的绩效。

（一）规划是否体现必需和公平

农业、水利部门不少是田间工程，如标准良田建设，田成方，路相连，能排能灌，预留机耕道和排水缺口等，都有一个标准，不同的区域会影响投资成本和规模，如何科学和细致规划是绩效的关键。大路边的，显眼的和偏远的，无人去的，这些地方的项目规划都需要规划部门认真对待，既要考虑项目建设的必要性，又要筹划好项目建设的成本，避免因资金不足、规划不公而形成半拉子工程，造成规划阶段的损失浪费。如某自然村由于缺乏整体规划，新建的公厕仍然是传统的旱厕，设计时没有加装自来水，既不卫生，也不符合新农村的要求；某村在水源规划尚未落实的情况下，将自来水管接到各家各户，项目流于形式。

（二）设计是否考虑自然地理和生态环境

丘陵和平原地区，以及复杂的地理生态环境，都会影响建设项目的绩效。由于农村居住分散，交通不便，地理环境恶劣，且绝大部分校舍离城镇较远，很多学校只能建在半山坡、山脚下，建筑物资运送极为困难，很大程度上加大了教育基础设施建设的成本。丘陵地区落差大，设计时就没必要照搬园田化建设的规范和标准。还有，设计时是否充分考虑农村耕地的土质，氮、磷、钾等有机矿物元素含量低，耕地土层浅薄、土壤贫瘠，干旱缺水的宜农荒地，以及石头的山地，这些生态环境都会导致农田水利基础设施建设成本增高，对设计提出了更高要求。农村公路设计时是否考虑在高、险、陡和经常山体滑坡地段加设护栏，做好硬路肩和护坡，防止或减少交通事故，提高公路使用寿命。复杂的地理和生态环境，建设成本增加，在资金本来就投入不足的情况下，规划和设计标准只能造低，绩效发挥不了。

（三）地方官员的思想认识

一些地方领导在财力匮乏的情况下无钱借钱办事，有钱办不好事，脱离实际建设“形象工程”、“面子工程”。某县两个试点村将资金用于粉刷外墙漆的亮化工程，导致群众迫切希望解决的改厕、修通下水道等项目无力实施；某村地处公路旁，有限的农村建设资金主要用于大面积的穿衣戴帽，而群众反映最迫切、最需要解决的学生上学路一直未解决。有的地方领导只考虑上级领导来检查指导时养眼、美观，不考虑成本和可行性，如将水利灌溉渠道做成棋盘一样取直取方，而不是依山傍水，因势利水，造成排水不畅，灌溉困难，水土流失严重，遇山洪暴发时还不能有效泄洪，造成更大的经济损失。

二、资金投入的合理性

资金投入合理是项目绩效的基础。资金来源结构是否合理，资金投向哪里、投入强度、投入方式是否合理并公开透明，都会影响建设项目的绩效。

（一）投资强度

目前，农村基础设施建设项目所需的资金主要来源于中央专项拨款，省、市、县各级政府财政配套，乡村组织农民自筹。实际情况是：中央财政投资强度本就不足，各种检查成本和“跑部钱进”成本又抵减了实际可用的资金，加上中央资金使用管理的要求多、过于严格，中央资金成了烫手的山芋，地方想用却不敢用，畏惧心理肯定办不成事；中央资金通常都要求地方政府配套，但中西部落后地区和欠发展地区本身就财政困难，这几年为了拉动内需，保持经济较快平稳增长，已经是负债累累，根本无力筹措到足够的资金配套用于农村基础设施建设，为此，有的主管部门还常常为中央下拨的专项资金如何配套，如何分配，如何使用犯愁；农民人均收入虽然逐年提升，但教育、看病、做房，以及粮食、蔬菜和日用品价格也在不断上涨，农民实际可支配的财力非常有限，自愿筹资筹劳投入到农村基础设施项目建设的人廖廖无几。

中央、地方、农民三方组成的投资结构，只要有一方断链，完整规划的项目就会因投资强度不足，而无法保质、保量完成立项批复的项目建设，项目预期绩效也就无法达到。

（二）投资维度

财政、发改委、农业、水利、国土、农业综合开发、扶贫、移民办、党委农工部、交通等各个口子都有涉及农村基础设施建设的项目和资金，但不同部门的设想、目标不一样，不周全，都从各自的政绩考核目标出发。同一块田，农业综合开发、国土整理、农田水利等部门都说投入了资金，实际资金去了哪里没人说得清楚。这种立体、交叉甚至重叠式的投资方式，难以形成资金合力和优势，效益可想而知。如何整合各部门掌管的分散的资金、技术、管理资源，避免重复建设甚至破坏性建设，需要有一个更为权威的部门来统一协调，实现不同部门的资源共享。但是协调、共享谁来牵头？这个问题不解决，项目绩效就得不到有效发挥。

（三）投资透明度

毫无疑问，那种普惠制、撒胡椒面式的资金分配投入方式，不仅难以发挥效益，还会造成更多的损失浪费。但资金来源结构怎样才合理，资金投向哪里，投资强度应该如何决不是靠项目与资金主管部门拿捏而成的，必须公开透明，自觉接受社会的监督，将农村基础设施建设项目绩效考核纳入县、乡、村干部的民主测评和政绩考核内容，才能更好地发挥项目建设的绩效，同时能调动受益乡、村及受益农民的积极性，提高项目建设质量和后续管理的绩效。

三、项目管理的有效性

项目管理有效是项目绩效的手段和途径。尤其是项目建成交付使用后的运行管护是否有效，成为影响农村基础设施建设项目绩效最主要的因素。

（一）项目质量管理

项目质量管理主要有事前招投标资质控制、分包转包控制、设备采购控制、事中工程施工监理和验收控制。在事前控制管理中，由于农村基础设施建设项目造价低，加上项目地村民的硬性插入，施工纠纷不断，有施工能力和资质的公司大多不愿参与，基本由当地人负责施工，施工队伍没有资质或挂靠资质，多数不通过招投标，直接指定某乡某村有势力、有来头的人施工。在施工过程中大部分村没有安排懂建筑施工的村民负责监工，即使安排也不起任何作用。一是农民缺乏主体意识，原来上面不管他，他自己去搞好自留地，现在农业政策这么多，他反而不管了，好像所有的农村建设与他们无关，缺乏监工的积极性；二是监工水平有限，对项目建设施工的事中参与监督配合不力；三是被包工头的烟酒轻易打发，睁一只眼闭一只眼。

（二）后续运行管理

上面只管资金投入和项目建设，建成投入使用后基本不闻不问，不对项目建设的可行性、绩效性做后期评估，不对后期运行管护（如公路修补护坡，水渠疏浚除淤，电网维护更新等）存在的问题做客观系统的分析评价并提出改进意见，后期运行管护的责任完全落在受益乡村。而受益乡村大多数没有自己的集体经济，拿不出报酬落实到具体管理人。无人管理或管理不到位，人为破坏的情况无法避免，只有靠农民加强自我管理，绩效很难提高。

（三）项目绩效管理

一些主管部门虽有自己的绩效考核指标，如农村基础设施建设项目投入使用后粮食增产、灌溉面积恢复或增多、节约水源、公路车流量增多和使用年限增长等指标，但可操作性不强，因而大多数没有严格考评，最后是估计带统计的数据，且报喜不报忧，公平性和透明度更嫌不足。一直以来，国家对农村地区基础设施建设的支持是重政策、重投入，对项目建设的绩效监督力度不够，没有建立一套适合农村地区基础设施建设的绩效评价体系，相关的责任追究、问责等制度和激励机制尚未健全。目前，对村干部的绩效考核几乎无效，如何探索研究乡村干部的政绩考核，是农村基础设施建设项目充分发挥绩效的重要课题。

四、政策支持的相关性

政策支持相关是项目绩效的保障。这几年中央和地方政府不断出台各种强农惠农的政策，但多次政策执行情况的检查均未涉及政策支持对农村基础设施建设项目的绩效情况，如何发挥相关政策支持的绩效，主管部门和受益乡村、受益农民都是个模糊甚至陌生的概念。

（一）招商引资政策

由于见效慢、利润低、财税和资金支持优惠政策少，农村山水生态开发的社会投资很少，即使有，也多以破坏生态环境为代价，如大理石板材开发造成泥石流和山体滑坡，农村公路大面积毁坏；矿产资源的开发导致生态环境破坏，农民饮用水发生矿物质中毒事故等。此外，国际国内的先进技术、管理经验等从未通过招商引资途径及时向农村倾斜，农村工、农业技术和管理经验的缺乏，阻碍了农村经济的发展。

（二）土地环境政策

招商引资的工业园区建设、房地产开发、市政设施、高速公路、铁路等基础设施建设征用了大量的基本农田，城市周边和广大农村的失地农民不断增加，农村土地环境日趋恶化。有的无地可种，有的有地反正有粮食直补和其他惠农政策又不愿种，造成一方面土地资源日益紧缺，另一方面大片土地荒芜的现象。国家政策规定被征用土地的出让金收益一部分作为新增菜地开发基金，一部分作为耕地占补平衡的土地复垦资金，一部分用于失地农民的社会保障等。但实际上这些资金都被莫名其妙地挪作他用，土地环境政策难以执行到位。一味的追求经济快速增长，破坏已从城市向农村蔓延。

（三）农村信贷政策

农村基础设施建设项目贷款比起政府债务增长速度来说是小菜一碟。国家开发银行贷款主要用于城市建设，没有投入农村建设的。农业发展银行如果没有足够的抵押担保，或是市县扶持的龙头企业，很难申请到农业发展贷款。基层信用社成了商业贷款、购房购车贷款、消费贷款甚至赌博贷款的长期资金后盾，农村合作组织、外出务工回乡创业和小额农户贷款极其困难，改变了基层信用社原本的政策目的。许多农民在多次跑贷无望后，已经没有了贷款解决资金困难的概念。

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本文摘自国家社科基金项目：《农村基础设施建设项目绩效审计与法律规制研究》，课题组长：何干成，成员：徐俊、汪胜国、魏蓉蓉、谌莉、江纹。