美国社会保障“私有化”争论1

虽然连续几年来美国社会保障收支形势始终很好,连年盈余,但是,早在几年前,美国社会保障署就开始在其每年的“年度公告”中连续发出预警。2002年3月份的“2001年公告”再次警告说,美国社保基金将从2017年开始出现赤字,2041年将会完全枯竭;要继续维持美国社保基金的支付能力,未来的前景或是提高缴费50%,或是削减给付1/2;2017-2075年债务总计将高达24.2万亿美元,是2002年联邦预算的12倍(Communication from the Board of Trustees,Mar.,2002)。这些几乎每年都公布于众的数字告诉人们:美国的社会保障制度在未来四十年内行将破产。

基于此,经过美国经济学界和国会近五六年来就是否及如何引入个人养老金投资账户(或称社会保障“私有化”改革方案)展开无数次激烈讨论之后,布什政府决定将之付诸行动。2001年5月 2日,布什总统宣布正式成立由两党成员(各8名)组成的16人委员会,即“加强社会保障总统委员会”(下简称“统委员会”),旨在“研究和提出具体意见,以保护老一代的社会保障,为新一代建立福祉。”在2001年8月发表的“临时报告”的基础上,“总统委员会”在2001年12月最终向总统提交了《加强社会保障、为全体美国人民创造个人福祉》的《总统委员会报告》(下简称“布什报告”)。

在过去的一年半时间里,“总统委员会”的成立和“布什报告”的发表在美国学术界掀起了一场轩然大波,将本来已经持续了几年的关于私有化的大辩论推向了顶点:支持私有化改革的“激进派”和对此持异议的“反对派”针锋相对。

一、“布什报告”的主要内容

1.建立个人账户的必要性和优越性

“布什报告”认为,建立个人账户是社保改革的核心内容;目前制度下美国家庭资产分布不均,收入不公;从长期来看,家庭持有资产对健康和婚姻可持续性,甚至对收入、种族和教育的可控性都具有积极的作用。

在2001年10月18日的第二次听证会上,经济学家、华盛顿大学的雪拉丹(She.aden)教授提出:“对绝大部分家庭来说,摆脱贫困不应该通过收入和消费的途径,而应该通过储蓄和积累的途径。”经济学家的研究认为,建立个人账户是观念上的进步,思维上的变革,行为上的革命。拥有一笔资产(积累制)要比拥有一个权利 (现收现付制)更有保证,即拥有一个个人资产的账户被认为比政府对未来几十年以后才能够兑现的承诺更为安全可靠,其主要观点是:

(1)建立个人账户的资产所有权将有利于提高资金保障的能力。传统社保体系可以提供的给付具有被削减的可能性。而建立个人账户以后,其资产将具有可靠性和保证性;账户股票投资虽然具有一定的不确定性,但使其资产丧失贻尽的风险几乎是不存在的,个人账户资金合法的所有权和未来的获取权比目前不可持续发展的制度更有可靠性。

(2)建立个人账户以后社会保障就延伸成为可以继承的资产。现行的社保制度能够留下可以继承的是一次性支付的255美元死亡抚恤金。而改革后的制度允许个人账户里的资产由其配偶和子女继承,这就改善了低收入人群和生命预期较短人群的待遇,提高了资产和财富积累的可能性。

(3)个人账户可以为社会弱势群体增加额外的保护。鳏寡者可以获得继承的个人账户;离婚者可以对婚内积累的资产拥有共同的财产权;低收入群体可以有机会利用目前12.4%工资税的一部分建立个人金融资产。

(4)建立个人账户可以使其持有者有机会寻求回报率更高的机会,其预期给付肯定会高于那些没有个人账户的人。传统制度下设定的给付水平只有在大量岁入的条件下才能得以实现。建立账户以后,养老保险的给付分成了两部分:原来传统社保体系即“社会保障A部分”和来自个人账户即“社会保障B部分”;这两个部分的总和比现在制度下的给付要多。

(5)建立个人账户将有利于实现基金积累。人们拥有了个人账户后,其资产不能用于非社会保障的目的,账户持有者可以根据自己的偏好进行投资组合。

(6)建立个人账户将会增加国民储蓄。

(7)建立个人账户将会激励劳动力的参与。赡养比例是涉及到支付能力的一个重要因素,在今后的50年里,赡养比率将从目前的3.4:1下降到2:1,支撑这个制度的成本将会增加69%,所以,保持足够的劳动力供给是社会保障改革之关键。建立个人账户后,个人会把缴费与未来的退休收益直接联系起来,而不会把它看成是一种税,从而会激励他们继续留在劳动力市场上。

2.个人账户的管理与运行

建立个人账户重要的有两条:一是在管理上要有成本效益,二是设计细节要考虑周全。“布什报告”对美国社会保障个人账户系统提出了如下没想:

(1)总体没计思路。个人账户的设计必须满足5个条件:1)行政管理费用合理;2)减少个人风险;3)账户持有者必须有一定的投资选择权利;4)个人投资者有权要求快速和准确,不得对其要求额外的费用;5)政府必须对所有账户系统的运行做出高效与公平的承诺。以往的个人账户的设计有两种极端的模式,一个是“集中管理”模式,即所有的缴费集中进入指定的中央管理机构,由它负责管理所有缴费记录并负责投资,其特点是行政管理费用较低,指数化的基金种类较多。“集中管理”的模式在短期内有一定的优势,但在长期内则不是最佳的选择,因为它不能很好地适应市场规则,对其基金管理人不满意的消费者不能“用脚投票”(指选择别的管理人)。另一个极端是“分散管理”的模式,其中一个重要的“版本”是现在私人部门的401(K)计划,特点是缴费直接从雇主手里转移到私人部门的基金里,这样可以满足不同层次的需求,个人的投资选择是通过其雇主进行的,可供选择的基金种类很多,并随时可以转移,政府的责任只是负责对基金和雇主进行监督。但是,这种“分散管理”模式的问题是“执行程序的成本”较高。

(2)提出了两支柱的“混合”模式。鉴于上述两种极端模式的利弊,提出了一个两支柱的“

混合”模式:所有的缴费进入中央管理机构,个人投资由该中央机构统一执行,在初创阶段,全部收入投资于“第一支柱”,个人选择的范围是目前TSP(thrift saving plan)投资的基金范围,再加上另外三个“平衡基金”和一个抵御通货膨胀的债券基金。当个人的积累额超过一定门槛以后(例如5000美元),门槛以上部分可以投资于“第二支柱”即私人部门的基金。

(3)限制投资配额规则。鼓励长线投资,尽量避免“日常短线交易”,以减少交易费用;在股票、公司债券和政府债券的组合中优化投资,以减少投资风险;向不愿意选择任何交易期权的个人提供“平衡标准基金”。

(4)第一支柱应该提供若干标准基金。在第一支柱中,个人可以选择平衡基金和5个指数化基金(目前TSP使用的)的任意组合;基金管理服务应采取竞标方式,以降低管理费用。平衡基金的投资应配比公司股票、公司债券和政府债券之间进行。指数化的平衡基金可以分为三类:“保守型”(购买大量的政府债券和高质量的公司债券)、“成长型”(持有较高比例的股票)、“中间型”(在二者之间)。TSP包括以下几种基金:C基金(政府证券投资基金)、F基金 (收入固定型指数化投资基金)、C基金(普通股票指数化投资基金)、S基金(小规模资本型股票指数化基金)、I基金(国际股票指数化投资基金)。此外,政府应该创建一个适应个人账户持有人投资的“抵御通胀型国库券”(TIPS),即I基金(国际股票指数化投资基金)。

(5)为不选择投资“第一支柱”的人建立标准基金。标准基金是投资决策的参考系,有个年龄适应的问题。“成长型”平衡基金对年轻人比较合适,“中间型”基金适合于中年人,而“保守型”基金则适合于老年人。

(6)第二支柱的基金管理公司不但应与第一支柱完全相同,而且应提供种类较多的“共同基金”。由于第一支柱中个人账户的积累达到门槛以后可以投资于私人部门,私人部门应具有竞争性和可选择性,防止出现政府垄断基金的现象。

(7)退休之前不得进入个人账户进行消费,此时它提供的仅是资产的权利;但退休之后要有多种兑现资产的选择权利,包括死亡之后遗赠的选择权。

(8)账户中婚内资产在离婚时要平均分配。婚史10年以上的离婚者,配偶可以有权利或选择“缴费型给付”或选择与其配偶对半分配的权利。婚史不足10年如果要想获得前配偶的给付就不得再婚。

(9)组织架构的设计。为防止受政治的影响,“布什报告”向国会推荐了两个可供选择的组织模式,即TSP模式和“联邦储备董事局”模式:TSP模式的董事局由五名兼职成员组成,由总统任命,董事局主席任期4年,两名成员任期2年,两名3年,分别由参众两院协商之后选举推荐产生;董事局任命一个全职的执行主任行使日常CEO的职能。“联邦储备董事局”(FR)由—七名成员组成,由总统任命,参院通过,任期14年;决策完全独立于国会和总统;由于任期较长和交错任期等特点(每两年一次新的轮换机会),其独立性比TSP董事局还要大。

3.三个改革模式的特点及其转型成本问题

“布什报告”称,为使未来的社保制度在财政上具有可持续性并能满足总统提出的改革原则,三个模式都不能导致削减退休人员当前和近期的给付水平,15年之内应收支平衡,并且略有盈余。

模式一:在个人账户中自愿投入税后工资的2%,同时减少传统社保体系的给付,只要账户的收益超过3.5%,个人就可以获取退休给付。由于资金缺口继续存在,如果不改变未来的给付标准和增加新的投入,养老金给付将继续面临某种不确定性,即从2030年开始,需要额外增加社保基金的收入。

模式二:2002年1月1日不到55岁的个人,从2004年开始自愿从工资税r21中提取4个百分点(最高1000美元);同时,在通胀以上部分,按2%复利计算的个人账户的缴费额将抵消传统社保中的给付。对30年工龄的个人,其最低给付标准为“贫困线”的120%。从2009年开始,传统社保体系下的给付将实行价格指数化:到2075年,个人账户持有资金将达12.30万亿美元;2025年至2054年需要一般税收转移支付以保持社保基金的支付能力。

模式三:在这个模式中,2002年1月1日不到55岁的人,从 2004年起,每年可以从其社会保障缴费中提取2.5个百分点转入个人账户中(每年最高1000美元);此外每年再额外投人税后工资的1%作为个人缴费,以“激活”账户,这部分额外缴费将以减税的形式给予部分补助;但是传统社保制度中的给付要减少,减少额度的计算方法是,在扣除通胀率以后个人账户中以2.5%复利计算的缴费额度那部分。对30年工龄的个人,其最低给付标准为贫困线的100%,40年工龄的个人为111%;在今后的75年中,需要增加相当于0.6%税赋的收入,专门用于社保;为保证2034-2063年社保基金的支付能力,需要从一般税收中进行转移支付。

“布什报告”称,上述三模式都将一定程度地改善现行传统社保制度。如果目前传统制度到2075年的缺口为31570亿美元(或每个个人21000万美元),那么,改革以后,“模式一”积累的资产将为103000亿美元,“模式二”为123000亿美元,“模式三”为 153000亿美元。“布什报告”的“转型成本”是,在转型过程中不利用社保盈余,“模式——”为11000亿美元,“模式二”为9000亿美元。“模式三”为4000亿美元。第二个设想是,如果日前GDP增长率 4,2%和其它条件不变,社保盈余正常继续下去,那么,“转型成本”就会更少一些,“模式一”为7000亿美元,“模式二”4000亿美元,“模式三”仅为1000亿美元,分别仅占GDP的0.29%、0.33%和0.10%。

二、围绕“布什报告”展开的辩论

从“总统委员会”成立之日起,美国一些经济学家就对其私有化的改革取向提出了质疑。2001年12月“布什报告”发表之前,针对8月份公布的“临时报告”,经济学家向“布什报告”发起攻击的核心人物主要是布鲁金斯研究所的艾龙(Asron)、普林斯顿大学的布兰德(Blinder)、波士顿学院养老金研究中心主任玛乃尔 (Munnell)女士和布鲁金斯研究所的奥尔扎格(Orszag)等。在“布什报告”发表之后,反对私有化的经济学家主要是麻省理工学院的戴尔蒙德(Diamond)和奥尔扎格。力主私有化改革的“激进派”学者,其主要代表人物是克里克夫(Kotlikoff)、萨克斯(Saehs)、偏右的费尔德斯坦(Feldstein)、比格斯(Biggs)等。

辩论的焦点或者说反对派提出的问题主要围绕以下几个领域。

1.社保基金的性质及其与国民储蓄的关系“反对派”认为,美国社保基金资产具有重要的意义,“社保基金储备可以增加国民储蓄、减少公债,进而可以增加每个个人的资本总额从而可以增加生产率”(Aaron,Blinder,Munell,Orszag,2001);私有化改革事实上削减了社保资产的规模,从而减少了国民储蓄,长期来看对经济增长具有副作用。比格斯对此进行了激烈的批评 (Biggs,2002),认为,社保基金的作用实际上可以归纳为两个重大理论问题:其一,在为未来退休计划预筹资金方面社保基金并没有实际意义;从纳税人的角度看,对联邦政府预算来说,实际上等于负债,而不是政府可以用来支付养老金的“净资产”,这是因为,社保基金所持有的政府债券并不具有推迟税收的作用,更不能起到减少公共支出的作用;即使没有这个基金,从2 016年开始也需提高税收或削减养老金给付水平,才能保证养老金给付的正常支付;有了这个基金,同样也要从2016年开始提高税收或削减养老金水平以偿还基金的债务。所以,从预算和纳税人的角度看,有没有这个基金是没有很大区别的。其二,社保基金与国民储蓄之间的关系。比格斯认为,“对社保基金来说是资产,但对政府来说它是等量的债务”的观点意味着社保基金在预筹未来养老金给付方面并没有什么积极意义。80年代中期以来,社保基金的盈余从来没有在真正的经济意义上“储蓄”过。虽然它以政府债券的形式在规模上等同于这些现金盈余,在会计的意义上是“储蓄”起来了,但这些资金本身并没有用于减少政府的借贷或偿还政府的债券,就是说,这些工资税的盈余并没有增加政府的储蓄,而是使国会的预算支出更加庞大了;这样,虽然社保基金仍然以政府债券的形式存在着,但支付未来养老金时还需要增加税收;而将来增加税收以偿还社保基金的债券时个人面对的却是净损失。于是,比格斯认为,这四位经济学家的上述推导是站不住脚的。比格斯还大量引用了国会审计署(GAO)1989年报告中列举的关于国会预算与社保基金之间千丝万缕联系的种种事实,最后得㈩的结论说,“社保基金的盈余越多,其它方面的赤字就越大。”

2.私有化改革以后美国社保制度的整体支付能力将受到严重削弱

无论从长期看还是从短期来看,由于社会保障基金的一部分收入转移到个人账户,美国社保体系的支付能力从整体上来说将受到严重的削弱。建立个人账户的结果是用个人账户系统替代了传统社保体系的整体“缩水”。对那些选择了个人账户的人来说,他们的一部分缴费被转移到了个人账户里,换来的是他们在传统体制内养老金给付的进一步削减,社保体系的财政条件将不可逆转地会恶化,并且,社保基金“流失”的这笔基金的数额超过了受益人被削减的养老金给付的数额。据“戴—奥报告”(Diamond and Orszag,2002)测算,在“模式二”条件下,今后的75年所需要的转移支付相当于目前社保体系全部赤字的2/3,在“模式三”条件下将需要80%。着名经济学家克鲁格曼在《纽约时报》撰文说 (Krugman,2002),“众所周知,(美国的)社保系统是一个用每一代人的工资税来支撑前一代人退休的制度,如果年轻一代的缴费进入了个人账户,那么问题就显露出来了:谁来支付今天退休者或老年个人的给付?这是一个很简单的2-1=1的算术问题。所以,私有化制造了一个财政黑洞,要填平这个黑洞,就必须削减给予,或提供大量的政府转移支付,或者二者同时使用。”

3.养老金给付标准将大幅度削减

经济学界普遍认为,“布什报告”建议的“模式一”的改革步子不大,没有什么讨论的价值和意义,所以,学界讨论的重点主要是后两个模式。首先,“戴—奥报告”认为,私有化以后,那些不选择个人账户的个人将面临着养老金给付的大幅度削减,其中,“模式二” 条件下的给付削减更为严重,以2002年35岁到2032年65岁退休者为例,与现行传统制度相比,届时他的养老金给付标准,将减少17.4%;越往后,减少的幅度越大,例如,2001年出生到2066年 65岁退休时将减少41%。

由于得到一部分补助,在“模式三”的条件下,情况稍好一些。同样以今年35岁的未来退休预期为例,届时他将得到的养老金标准削减的幅度为9.5%。

其次,私有化改革将对残障和失去双亲的儿童的津贴标准带来极大的负面影响。例如,对2050年开始接受残障给付的人来说,在“模式二”条件下其养老金给付将减少33%,在“模式”三说下减少19%;到2075年,“模式二”下将减少48%,“模式三”为29%。上述削减幅度对失去双亲的儿童来说也是一样的。对残障人士和失去双亲的儿童来说,他们之所以几乎没有能力来缓解个人账户所导致的损失,是因为这些人职业生涯较短,对个人账户的缴费有限。

最后,那些选择个人账户的人同样面临着给付的大幅度削减。如果这些人从个人账户中获得的回报能够像“布什报告”所预测的那样,削减的幅度可能就要小—些,但不管如何,这些人还是将要面临严峻的形势。