“民营银行”虚实

近日，针对民营银行的政策密集出台。

继6月20日国务院常务会议首次提出“探索设立民营银行”，7月5日国务院办公厅正式下发《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（下称“意见”），明确提出“鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造”，“允许发展成熟、经营稳健的村镇银行在最低股比要求内，调整主发起行与其他股东持股比例”以及“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，等等。

中国银监会针对《意见》的相关要求，特别是设立自担风险的民营银行问题，做出了进一步的阐释，引起了社会各界的高度关注。

回首改革开放以来中国银行业发展历程，民营银行一直是萦绕不去的热点问题，特别是在本世纪初银行业改革全面启动之际，发展民营银行曾作为改革方案之一引发激烈争论。

如今中国银行业已发生了脱胎换骨的变化，尽管还存在许多的问题，银行业已从当初技术破产的境地，发展成为全球最赚钱的行业之一。民营银行再次作为金融改革的一项重要方案被提出，并正式进入了实施议程，或许意味着民营银行的发展将进入崭新阶段。

在中国内外部经济环境以及行业环境已发生根本变化的背景下，发展民营银行对于中国银行业乃至金融改革的意义是否依然相同？应按照怎样的路径和方法来发展民营银行，才可以在发挥其积极作用的同时，有效控制相关风险？ 厘清民营银行定义

“民营银行”并非严谨的学术概念，在不同人的语境中，其所指往往有很大的差异，围绕民营银行的诸多争论，多数时候也是各说各话。

回溯各家观点，对民营银行的界定大致有以下三种，第一种定义强调产权结构，认为由民间资本控股的就是民营银行；第二种定义强调银行的资产结构，认为民营银行应主要为民营经济服务，向民营企业提供贷款；第三种定义则强调银行的公司治理结构，即股东是否有效参与银行的治理，是否采用市场化机制来经营。

第二种定义显然不合逻辑。不管所有制形式如何，要实现可持续发展，银行的运作必须遵循市场规则，将资源配置到效率较高的领域，服务对象并不能成为银行性质划分的关键。

换句话说，国有银行并不必然只服务于国有企业，民营银行也不应只服务于中小民营企业，决定资金流向因素不在于企业的所有制性质，而取决于银行对借款主体风险、收益的考量。主观划分不同类型银行的资金用途，并借以解决特定问题（如民营中小企业融资难）的思路，并不符合市场化改革的取向。

第一种定义则有相当数量的支持者。侧重产权结构优化的股份制改造，是中国过去30年市场化改革最主要的内容。如果以民间资本参股或控股来衡量，在过去十几年中，随着中国银行业改革的深入，这个意义上的“民营银行”或已有了较大的发展。

按照中国银监会统计，截至2012年底，股份制商业银行和城市商业银行总股本中，民间资本占比分别为41%和54%。在农村中小金融机构股本中，民间资本占比超过90%。在局部地区（如浙江省），91家中小银行实现了民间资本100%控股（包括2家城市商业银行和89家农村中小金融机构）。全国262家非银行金融机构中，民间资本控股的共有33家，包括10家信托公司、19家财务公司、3家金融租赁公司和1家汽车金融公司。

强调产权结构的定义仍然存在一定的缺陷。在我国较为特殊的金融管理体制下，民间资本参股或控股的程度虽获大幅提高，但囿于种种限制，难以在银行决策、管理中有所作为。股东不能有效参与治理，这些所谓的“民营银行”与国有银行一样面临着“所有人缺位”的委托-难题，产权结构优化和股份改造的效果也因此大打折扣。

第三种定义更强调银行实际的治理结构状况，即民间资本不仅要参股或控股银行，还要在银行的治理中发挥主导作用，采用真正市场化的机制而非行政手段，来进行银行的经营管理。这是我们目前更倾向的民营银行的定义。如果以治理结构作为标准，与市场化国家相比，中国民营银行的发展的确相当滞后，在3800家左右的银行业法人机构中，真正意义上的民营银行只有寥寥数家。 民营银行对金融改革的意义

早在上一轮银行业全面改革开始之前，民营银行的倡导者曾阐述：民营银行可以改善中小企业融资，促进国内金融市场竞争，提高银行体系效率，加快国有银行改革步伐，提高与外资银行竞争的能力，等等。

而在过去十年中，随着股份制改造的深入，中国银行业基本建立起了现代管理制度，虽存在缺陷，但仍极大提升了经营管理效率。上面提到的诸多积极意义，在民营银行并未取得突破性进展的情况下，在很大程度上得到了实现，发展民营银行的呼声一度陷于沉寂。

到今天，在全然不同的环境下，发展民营银行的意义也应重新审视。就目前阶段而言，发展民营银行最重要的作用，或在于推动中国银行业治理结构的优化，实现长期可持续发展。过去十年改革，中国银行业在产权优化方面已取得了长足的进展，但公司治理仍存在明显缺陷，有两点最值得强调：

一是内部人控制现象。对国有银行而言，股东缺位所造成的内部人控制问题并不令人陌生。即使在民间资本参股甚至控股的中小银行中，监管部门的限制（如单一股东最高参股比率等限制性条件）在很大程度上导致了银行股权高度分散，股东难以对银行实施有效控制，银行的发展方向基本由管理层所主导。

二是行政控制现象。在银行管理者由各级政府任命（或影响）的情况下，其经营不可避免会受到行政力量左右，导致金融资源相对集中于政府偏好的企业或产业。从目前的情况看，行政控制现象不只存在于国有控股的银行（包括地方政府或国有企业控股的银行），在绝大多数由民间资本参股甚至控股的银行中，高管任免也会受到政府左右。

上述两种现象，都不利于银行业的可持续发展。

其一，在内部人控制下，无论是国有控股银行还是民间资本控股的银行，都面临不同程度的委托-问题。作为人的管理层，可能会在经营中过于追求短期回报，损及股东的长期利益。

其二，在行政控制下，银行可能偏离其风险管理原则，将贷款资源过度集中于政府相关的企业和产业，造成金融资源配置的失衡和风险的积聚，等等。

第三，无论是内部人控制，还是行政控制，银行的发展模式都会更注重规模扩张。对管理层而言，银行规模能带来更大的影响力和即期收入；对政府而言，银行规模扩张通常意味着更多的贷款投放，有助于经济总量的增长。

至于规模扩张所造成的资本损耗，多数时候都由股东来承担。这种治理结构上的缺陷，显然容易强化银行业规模至上的发展模式，在宏观上也容易引发信贷总量的过度膨胀。

真正意义上的民营银行，股东能有效介入银行治理，按照自身意愿选择管理者并遵循市场化的激励机制，可以在很大程度上缓解委托-问题，而且，由于实际控制人的存在，或许也可以形成对行政干预的抵制。

在股东主导经营的情况下，银行会更多地考虑资本损耗问题（因其直接增加了股东的成本），规模扩张冲动或会因此而有所缓解。推动民间资本在商业银行治理中发挥更大的作用，以及促进民营银行的发展，都是优化银行治理结构、促进中国银行业转型的重要内容。 如何发展民营银行？

在银行业已基本建立现代管理机制，经营效率已得到显著提升的背景下，发展民营银行的意义，不仅在提高金融效率、优化融资结构等方面，更重要的或许在于继续推动银行业产权结构和治理结构的优化，以夯实银行业长期可持续发展的基础。

尽管有相当积极的作用，但在我国现有体制下，民营银行的发展也还面临一些难题，需要逐步加以完善：

首先，除了新设银行，发展民营银行更主要的路径，可能还是在目前民间资本进入银行业已达到较高程度的基础上，放松相关限制，推动银行股权相对集中，并允许民间资本在银行治理中发挥越来越大的作用。从优化中国银行业治理结构的角度而言，对数量庞大的现有银行进行民营化改造，比多设几家新的银行更重要。中国银行业机构已达3800家，市场竞争渐趋激烈，大规模新设银行并不是一种合适的选择。

其次，应强化监管限制，避免可能存在的道德风险。较之其他类型的银行，民营银行在治理方面有一定优势，其缺陷也无可回避。民营银行的经营者可能因追求短期超额利润而过度承担风险，将最终成本交由政府或公众来承担。

在此轮次贷危机中，这一问题已得到了充分暴露。而在我国目前政府隐性担保的体制下，风险与收益不对称情况或许更加严重，如何缓解相关的道德风险，是监管者必须要考虑的问题。通过监管要求来建立民营银行的风险自担机制，是一个合理的选择，具体包括对民营银行股东资质的审核、对其业务的分类监管，以及对风险处置与承担方面的特殊要求，等等。

第三，应加快相关基础设施建设，防止风险的传递。银行风险具有较高的传染性，这也意味着，即使实现了风险自担，一家银行的破产倒闭仍然可能引发连锁反应，以致形成系统性风险。就这点来看，在推动民营银行发展的同时，也不可忽视对于相关基础设施的建设，显性的风险承担机制（如存款保险制度等），更系统的银行破产处置制度等等，都需要认真研究和及时推进。 作者为中国社会科学院金融研究所银行研究室主任