生态补偿视角下政府间财政转移支付制度探究

摘要：生态环境是我们赖以生存和发展的基石。进入20世纪，逐年恶化的生态环境已成为我国经济高速发展的瓶颈。从生态补偿的视角出发，以厘清财政转移支付内涵等为基础，阐述了各级政府间财政转移支付制度实现生态补偿的现实意义，剖析了现行财政转移支付制度的缺失，提出了优化我国地方政府间财政转移支付制度的政策建议。

关键词：生态补偿；财政政策；地方政府；转移支付

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）22020602

生态环境是人类生存和发展的基石。进入20世纪，随着经济社会的不断发展，环境保护和与社会发展的矛盾凸显，环境质量的逐年恶化已阻碍了我国经济发展的步伐。频发的重大生态环境案件，时时地警醒着我们：对于当前业已演化为稀缺资源的生态环境，我们须对其珍视并合理利用，同时对生态环境的补偿已刻不容缓，它已成为世界各国的共识。但在生态环境保护和建设的进程中却产生了一个悖论：贫困地区只能为发达地区的经济发展奉献优质的生态服务，而不能与经济发达地区携手共同致富，这使得发达地区发展越来越好，而贫困地区只落得“抱着金饭碗要饭”的尴尬局面。因此，运用政府间财政转移支付制度进行生态补偿已成为必然的选择。

1政府间财政转移支付内涵的厘清

1.1生态补偿的内涵

生态补偿就是提取资源开发收益中的部分资金作为基金，以物质或服务的形式反馈给生态系统，用来维系生态系统的动态平衡，它突显的是人为的介入去修复生态系统，用以维持其生态平衡。

政治经济学意义上的生态补偿涵盖以下几方面：第一，对生态环境自身的补偿；第二，对于破坏生态环境的行为在经济上给予严惩，将外部效应逐步内部化；第三，针对流域内的农户及各级政府因参与环境建设和保护而丧失的部分机会成本进行补偿；第四，针对重点生态功能区或农户，亦即特定的社会经济系统对其所消费的成本进行弥补或补偿的行为。

1.2政府间财政转移支付的概念

转移支付是指金融资产或商品的所有权向另一方无偿转移。转移的商品可以是服务或实物。它主要包括：政府对个人、政府与企业以及政府间的转移支付。

广义的政府间财政转移支付既包括各国政府间的转移支付，又涵盖国内各级地方政府间财政资金的无偿转移，主要有补助资金和同级政府间的横向转移收入等。狭义的政府间财政转移支付是指有行政隶属关系的上、下级政府间无偿的财政资金转移，亦即纵向的、单一的转移支付。

2政府间财政转移支付制度实现生态补偿的现实意义

完善各级政府间财政转移支付制度，有利于稳定各地区生态环境的均衡现状，促使我国经济沿着可持续发展轨道前进。

我国地域辽阔，地理环境呈多样性特点，且各地区的资源种类的蕴涵也各有不同。在环境建设和保护的实践进程中仍存在结构性政策缺位，如生态环保财税政策严重缺乏，其结果导致生态服务的提供者与获取优质生态服务的受益者间的不公平分配，提供者得不到应有的补偿与激励，而受益者却无偿获得良好的生态效益，这不仅严重影响了区域间的均衡发展，也是我国生态环境质量不断恶化的根源。生态环境的建设和保护就其自身而言是一个涉及面很广的公共物品，目前实施政府间财政转移支付制度进行生态补偿已势在必行。本文通过对政府间财政转移支付制度的研究来探讨生态补偿机制，得出完善我国政府间财政转移支付体系对于促进区域内基本公共服务水平均等化、调整利益相关者间的分配关系、促进生态建设和保护具有重要的现实意义，并为国家不断完善生态补偿机制积淀更多的实践经验。

3政府间财政转移支付制度存在的缺失

3.1政府间财政转移支付制度目标不明确

现行政府间财政转移支付制度目标不明确，存在着很多争议。总体上看，转移支付主要划分终极、基本和直接三大层次目标。但其中每个层次目标均未包含生态补偿因素，中央在划拨财政转移支付时，依据的是各地方政府的GDP等经济因素，并没有考虑到那些为我国环境改善做出突出贡献的源头地区，没有顾及到该地区民众的贫困和生态移民问题，也没有考虑源头地区为了保护生态环境而丧失的诸多机会成本，更没有顾及到这些地区的生态功能价值，使他们只落得“抱着金饭碗要饭”的尴尬局面。

若“生态目标”长期不能确定，将会制约财政转移支付制度的执行成效。如：源头地区的生态防护林，其发挥效益约需十年左右的时间，且生态效益又兼公益属性，所以易沦为急功近利的牺牲品。而“经济补偿”无法到期拨付，不但会使生态保护区的环保措施难以持续，还可能会加剧地区间的不稳定，最终导致源头地区的民众放弃保护生态环境，进而为了维持自身的生存不得不去毁山造田及滥砍滥伐，演变为生态环境恶化的主要成因。长此以往，环境灾难将会频发，终将妨碍社会、经济的发展步伐。

3.2生态补偿中各级政府间事权划分不明晰

目前，我国存在中央、省、市、县、乡五级政府。《宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》等都对各级政府的事权作了一般性规定，但这种划分不够明晰。对于中央和地方各级政府都具有的，抑或相互间交叉、渗透的事权，则难以判断其归属。而双方共同肩负的事权，如基础设施建设和环境保护等，同样缺乏明晰的界定，相互推诿的现象时有发生；在国家现行垂直管理体制下，上级政府常常随意变更支出责任，将事权调整下移，出现“上级请客、下级买单”的不合理现象。

对于跨区域的生态功能区，隶属于部级保护的公共物品，其针对整个地域、以至于全国的生态气候都起着巨大的调节功能，最应当得到中央财政纵向转移支付的支持。但基于种种原因，中央将环保的责任下移，使得原本就财力不足的地方政府更加举步维艰，最终将人为遏制生态环境建设和保护进程；遵循各级地方政府关于事权的法律规定，各级地方政府兼具保护本区域生态环境资源的责任，但某些地域的地方政府却相互扯皮，将本应自己承担的职责推向中央，过度依赖中央财政纵向转移支付对生态功能区的补偿，最后造成本应得到保护的生态功能区陷入无人维护的局面，无法遏制生态环境恶化的趋势。

4优化地方政府间财政转移支付制度的建议

4.1政府间财政转移支付制度在生态补偿中的功能定位

财政转移支付制度是政府财政体制重要构成要素，在生态补偿实践中起到了不可或缺的作用，即保证了生态补偿工作的顺利实施，又督促了生态环境建设和保护的进程。其在生态补偿进程中发挥了以下功能。

首先是补偿功能，即补偿了地方政府参与生态功能区建设和保护而造成的地方财力不足，能够为其提供充实的资金保障，进而确保辖区内的民众享有大致均等的基本公共服务。

其次是资源配置功能，通过政府间财政转移支付制度，以这种方式引领地方财力投向亟待保护和建设的生态功能区，如限制开发的生态主体功能区等，以期达到不断优化配置生态环境资源的目的。

再次是宏观调控功能，中央利用纵向财政转移支付针对生态环境恶劣的地域进行环境保护，一方面可以阐明中央环境保护的决心及政策取向，另一方面能够集中彰显中央财政资金的宏观调控作用，努力实现各地域间生态环境资源的合理调配。

最后是再分配功能，利用政府间财政转移支付制度，对生态保护源头地区的农户进行直接的转移支付，针对他们因生态环境建设而丧失的机会成本进行补偿，这样既可以保证其现有的生活质量，还可以使其享受与其他地区的民众大致相同的基本公共服务。

以上功能的达成和地域内基本公共服务均等化目标实现，都是与政府间财政转移支付制度的功能定位及政策目标的设置息息相关的。

4.2合理制定生态补偿转移支付的原则

生态补偿机制涉及社会、生态和经济等诸多方面，其本身就是一个极其复杂的系统工程，运用政府间财政转移支付进行生态补偿时要坚持：“谁污染谁付费”、“谁保护谁受益”、“赡养式和扶持性补偿相结合”的原则。要处理好生态补偿的几个关系。

首先是中央与地方政府的关系。中央在生态补偿的实践进程中居领导地位，负责为转移支付提供财政支持、政策引导及法律法规支撑。各级地方政府作为生态补偿的主要责任者和具体操作者，其主要职责是做好各类配合工作，督促生态补偿的实施进程能够得到有效的落实和执行。

其次是政府与市场的关系。在生态补偿机制构建过程中，政府与市场都可以发挥各自的功用。目前，政府在生态补偿的实施过程中居领导地位，不仅要引领市场的成型与完善，提供法律法规的支撑，还需要为生态补偿转移支付提供财政支持。在主客体明晰的现状下，在流域的上下游间可以考虑采取设立市场的模式，立足市场多方筹集资金，如发行生态建设债券等，来弥补各级地方政府财力不足，以期共同促进生态环境的改善。

再次是“造血”补偿与“输血”补偿的关系。在生态补偿初始，宜采用“输血”为主的扶贫方式，通过该种方式，使得转移支付能够切实落到农户手中，让农户可以真正享受到因保护生态环境而得到了补偿。在当地农户的生活质量得到基本保障的前提下，要不断挖掘当地农户的自身“造血”潜能，鼓励农户开发既能保护生态环境，又能提升当地经济发展能力的项目，如农家乐、生态采摘等，进而实现发展与保护的双赢。

最后是优先与最后补偿的关系。政府间财政转移支付在实施进程中，在中央财政资金不足的背景下，要合理拟定补偿的顺序，依照生态主体功能区的规定，严禁开发区宜采用优先补偿的原则，以确保重点功能区的生态环境质量。稍后依序对限制开发区执行次级补偿，对优化开发区进行有选择性补偿，对重点开发区域最后进行补偿，理顺上述四者关系，确保在不同的阶段补偿的重点区域要有所区别，使生态补偿机制在实践的进程中越来越完善。

4.3健全环境保护等相关法规，兼顾经济和生态效益

《环境保护法》，作为环境保护领域的基本法在结构上存在不足，它偏重于污染防治，只限定对污染企业所造成的外部不经济性进行收费，却未对具有正外部

效应的生态环境进行补偿，没有起到《环境保护法》应

有的作用。

应着手修订《环境保护法》，厘清其与各项环境法律法规间的关联，逐步构建生态环境资源利益补偿机制，理顺地方政府间财政转移支付行为。扭转传统的《环境保护法》只针对损毁生态环境的行为进行经济惩罚而忽略保护、宣传和建设生态环境的行为，充分发挥《环境保护法》的作用。

建议国家制定“生态补偿基本法”，各级地方政府要参照“生态补偿基本法”制定相应的实施细则。以期订立统一的环境税管理办法及征收制度，界定其适用范围和所得流向，从而使生态补偿转移支付拥有充足的财政资金支持和严格的法律约束，确保对生态环境资源的财政转移支付能够长期稳定的执行。

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