中美政府绩效审计探索

摘 要：绩效审计是各国政府审计服务国家治理的重要业务类型。政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，是政府受托经济责任发展到一定阶段的必然结果。世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式。绩效审计目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容。我国政府绩效审计在近几年得到较快发展，全面推行绩效审计是我国审计战略规划中的重要内容，是我国审计制度融入世界审计主流的重要条件，也是促使我国走向审计现代化的重要一步。借鉴绩效审计先进国家的理论研究成果和实践经验，结合当前我国开展绩效审计所面临的实际情况，探索我国目前审计环境的绩效审计基本理论。美国是最早将绩效审计注入政府审计的国家，其绩效审计发展成熟。本文拟对中美政府绩效审计进行比较研究，以期为我国开展政府绩效审计提供借鉴。

关键词：政府绩效审计；中美探索

一、美国政府不同时期对政府绩效审计的理解

美国审计总署1994年的《政府审计准则》中对绩效审计的描述是：“绩效审计就是客观地系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立地评价的目的，以便为改善公共责任性，为实施监督所采取纠正措施的有关各方进行决策提供信息。”

根据相关数据，从前后十年对绩效审计的描述中可以看出，尽管两次都还很强调对“3E”的审计，但是在2003年的定义中将对项目的效果性审计提到了经济性和效率性审计之前，还特别说明“项目的效果性审计目标和经济效率审计目标两者相互联系，并且会出现在同一项绩效审计中”。总的来说，2003年的绩效审计在审计思路、审计范围、审计目标、审计方法和审计程序等方面都要比1994年对绩效审计的理解更为清晰、具体和全面。

二、美国政府绩效审计的特点

（一）审计计划的科学性和审计工作的协作性

美国GAO十分重视审计计划工作，单独设置了研究制定中长期战略计划的部门。由于计划的90%来自国会的要求，为了更好地满足国会未来的需要，该战略计划在充分听取国会反馈意见的基础上，每两年更新一次。在确定绩效审计项目前，GAO会严格审查立项的必要性，可行性研究的过程包括召开研讨会，与国会议员、国会各委员会成员、有关专家对话以及GAO内部各个层面的主管人员的广泛讨论。在实施绩效审计时，GAO非常强调不同项目计划以及不同时期计划之间的相互衔接，防止有限的审计资源的浪费。美国政府绩效审计的协作性，一是体现在与外部机构的资源互补上。二是体现在内部各种专业人员的配合上。

（二）审计结果的公开性和审计成果的建设性

美国GAO以各种方式向国会提供各种形式的反映政府绩效等方面的审计结果，“产品”包括常规审计报告、听证词、审计建议、鉴证报告等。这些“产品”会公开出版发行，还可以在GAO官方网站上随时查阅。针对绩效审计发现的主要问题，伊利诺伊州审计长办公室虽然不直接进行审计处理，但是会在审计报告中提出相关管理整改建议，并向州议会作报告。同时，将追踪审计建议落实整改情况，每半年向州议会提交一次专题报告，并在网络上公布。

美国政府绩效审计的成果体现在审计建议的采纳情况、审计工作所创造的可计量财政收益和其他方面的收益，不仅为决策者和公众提供大量的服务，而且在国家经济政策制定方面发挥着巨大作用。

三、美国政府绩效审计对我国的启示

（一）积极开展审计试点，积累经验，全面推广绩效审计

当下，中国社会的经济发展参差不齐，经济管理体系不够完善，绩效评价体系有缺陷。管理水平有待提高，经济领域的违法现象严重，而且比较常见，基础管理薄弱，政府审计标准滞后严重。与此同时，素质，能力和审计工作水平，不能完全满足绩效审计的需要。因此，中国目前的绩效审计应该主要集中在揭露管理不善，决策失误造成的浪费国有资产流失，不具备像美国GAO这样的进行全面评估的能力。绩效审计范围主要是金融资源，促进财政资金使用的管理水平的提高和和审计工作效率的提高。

从上面的事实为出发点，试点绩效审计可以选择审计资源较为集中，财力较为充足的大城市，如直辖市，地级经济强市，省会城市和其他城市，那里的审计覆盖面不大，相对来说，审计项目的选择丰富，更能规范政府，立法机关的积极态度，社会的关心和支持度也很高。最初的绩效审计，研究审计对象和审计项目的选择是非常重要的工作，审计，调查和分析是一体的，而审计的筹备阶段，要更加注重审计的调查和分析，我们可以把具体的绩效审计安全纳入年度制定计划和审计程式。为了避免审计的成果被破坏，可以选择一些方面或者是财政资金使用的一个组成部分，开展专项绩效审计，也可以侧重于经济，效率和效果的特定方面。

（二）革新审计手段，运用计算机技术，保证政府审计质量

审计信息化是当前审计领域改革的一项重要改革内容，随着信息化进程的不断推进，特别是全面的会计电算化，计算机审计将在未来的经济工作中起到越来越重要的作用。目前，中国政府审计电脑的使用仍然处于起步阶段，在使用计算机审计的发展中，不仅落后于美国，也显著落后于审计对象的计算机利用现状被。在接下来下点的的过程中往往出现这种情况：被审计单位都采用了计算机会计，审计机构却没有能力进行财务数据的电脑对接。大多数计算机审计的审查只输入数据，并打印出信息和管理系统，不能在程序和文件中审查；如果被审计单位不提供打印出纸质凭证，会计账簿和会计账表，传统的手工审计无法进行。因此，我们迫切需要利用计算机辅助审计和审计软件，以提高工作效率，保证审计的质量和科学的审计结果。

（三）加强绩效审计立法，建立高质量的审计准则，降低政府审计风险

目前，美国政府绩效审计已发展到对受托责任、风险管理和综合治理进行评价上。具体来说，美国GAO把工作重点转向了监督政府履行受托责任的情况和对危及国家安全和利益的高风险领域的监控，强调通过审计，防范可能发生的风险，促进政府改进工作效率，加强管理机制的整合治理和系统管理，更有效地履行职责。随着我国经济活动呈现国际化、多元化的发展趋势，审计客体变得越来越复杂，审计内容越来越广泛，政府审计结果的真实性面临着考验。审计责任增强，审计风险增大，社会各界对审计的期望越来越高，对审计结论的依赖越来越大，审计结论服务的对象越来越广。当前，我国政府应该抓紧时间制定绩效审计的有关规范，包括政府绩效审计准则、审计指南、审计的质量控制办法和审计公告办法等，以确保绩效审计的规范化，增强政府审计行为的效益意识，防范政府审计风险。

目前，美国政府绩效审计已发展到与责任，风险管理和治理上进行综合评价委托上来。具体来说，美国GAO把工作重点转移到监督政府履行受托责任，管控的是危及国家安全的财政行为和项目以及监控高风险地区的利益分配，强调审计工作的重要性，以防止可能出现的风险，促进提高政府效率，加强治理和系统管理机制，管理一体化，更有效地履行其职责。随着中国的经济活动呈现国际化，多元化的发展趋势，审核对象变得更复杂，更广泛，审计内容更加具有挑战性，政府的审核结果面临真实性的考验。预期审计会越来越高度依赖于审计结果，强化审计责任，审计风险越来越大，被审计的服务对象更加广泛。目前，我国政府应抓紧时间制定绩效审计相关的规范，包括政府绩效审计准则，评价准则，审计质量控制措施和审计公告办法，以确保标准化的绩效审计，提高认识政府审计的有效性，防范政府审计风险。

（作者单位：山西省吕梁市审计局）