中美比较视角下的社会保障基金监管评议

摘要： 社会保障基金是社会保障制度的重要组成部分，而对社会保障基金的监管则是保证社会保障基金良好运作的前提。本文通过对美国和中国社会保障基金监管现状的比较，找寻我国在社会保障基金监管方面与发达国家的差距，并从中汲取有益的经验，希望对我国社会保障基金监管提出有益的建议，促进我国社会保障基金监管朝着健康有序的方向发展。

Abstract: Social security fund is an important part of social security system, and its supervision is to ensure good operation of the social security fund. Through comparison of present situation of social security fund between China and America, this article looks for the gap between developed countries in the supervision of the social security fund, learns useful experience, puts forward useful suggestions and promotes social security fund supervision towards a healthy and orderly direction.

关键词： 社会保障基金监管；社会保障立法；国际比较

Key words: social security fund supervision；social security legislation；international comparison

中图分类号：[C979] 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2012）21-0290-02

0 引言

所谓社会保障基金监管是指国家授权专门的行政监管机构依法对社会保障基金收缴、管理、支付、投资运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会保障基金正常稳定运行的制度和规则体系的总称。社会保障基金是一项专项资金，有着特定的用途，是人民群众的“养命钱”、“保命钱”、“救命钱”。它涉及范围广，政策性强，因而对社会保障基金的监管就成了社会保障基金管理的重要内容。随着多数国家社会保障实行部分积累的财务机制，多层次社会保障的制度构架受到普遍关注，社会保障基金的规模日益扩大，基金的投资营运、基金同资本市场的互动等都使监管问题日益突出，使其成为各国社会保障改革进程中备受关注的热点之一①。

1 中美社保基金监管现状比较

1.1 美国社会保障基金监管现状 美国社会保障机制有一百多年的发展历程，制度建设比较成熟，值得我们研究其在社保基金监管上的成功经验。

1.1.1 社会保障基金监管的有效性很大程度上取决于基金监管组织结构模式的选择，而美国的社保基金监管的组织结构是典型的分散监管。美国社会保障基金监管机构包括社会保障局、劳工部、财政部、国内税务局、社保和医疗统筹基金信托董事会以及等，各部门有明确的职能分工。1994年设立的社会保障咨询委员会，是社会保障立法机构的主要咨询机构。而定期社会保障指导委员会主要提供专业咨询。美国的分散监管模式的下，这两个咨询机构的出现使得美国社会保障基金有集中监管的色彩，政府部门不仅做到了专业监管，而且监管恰当。

1.1.2 美国的社保基金监管体系是以其法律体系为基础的，社会保障基金监管首先就应该注重法制建设，以其作为强制性监管的依据和行为规范②。主要体现在三个方面：①宪法，这是社会保障基金监管法律体系中最高层面的法律。宪法明确规定了公民所享有的社会保障权益，从而间接的从法律上规定了社会保障基金的监管的地位和作用；②社会保障法，是美国历史上第一部完整的社会保障法律，明确规定了社会保障基金监管的性质、具体内容等；③社会保障基金管理法，具体详细的规定了美国社会保障基金的机构设置、监管系统及监管内容等，是美国社保基金监管的法律体系中最具有操作性的。

1.2 中国社会保障基金监管现状 中国的社会保障制度经过多年的发展，尽管已经取得了一定的成就。但近年来社会保障基金大案频发，暴露了我国社会保障基金监管所面临的严峻现状。

1.2.1 社保基金监管的系统不健全 社保基金的监督涉及到多个部门，包括审计部门、劳动和社会保障部门、财政部门、监察部门等。由于分工的不明确，管理范围不同形成的边缘交叉部分，在管理权限及执行何种政策上相互扯皮。有些地区、部门在制定或执行有关政策过程中从自身利益出发，使得一些监管法律制度很难完全得到实施。从社保基金的总体上看，社保基金监督主要集中在事后监督，而对于事前监督的力度不够。从中央到地方均没有建立起专门的监督机构，一些地方的监督机构也没有发挥其应有的作用。

1.2.2 社会保险基金投资监管机制还不健全 社会保险基金监管的根本目的是将社会保险基金运行中的风险降低到合理程度内。而决定社会保险基金总体风险程度的关键是基金投资运营中的风险大小。我国目前的基金投资监管的制度安排仅仅在《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中有所体现。还没有统一的监管部门，也缺乏技术人员和技术资源。社保体系也缺乏现代金融产品投资的理念、知识技能以及相应的风险管理能力。在运营方面，社会保险基金投资渠道狭窄，主要是存款和购买国债，但是随着通货膨胀与银行和国债利率的下滑，基金做不到最大程度的保值增值。

1.2.3 社会保障基金监管立法层次低，尚未形成完整的社会保障基金监管法律法规体系 近年来，社保基金大案时有发生，国家日益注重对社保基金的监管，立法进程也逐步从政府文件向规章、法规、法律过渡。但是,我国社会保障立法在市场经济法治体系中相对落后，在基金监管立法上层次低③。绝大多数规定仍都停留在部委一级，缺乏对违规行为的有效制约。社会保险基金监督的相关条文仅散见于《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》和《工伤保险条例》等各个险种的社会保险法规中④。在具体的实施过程中，基金监督法规缺乏有效的法律效力，以至于监管不严造成社保基金挪用和流失，妨碍了社保基金制度的有序运行。