我国农村社会保障制度建设中的政府责任新论

【摘要】 我国农村社会保障制度供求之间的矛盾已经成为影响农村社会稳定、经济发展的隐患。政府应该在农村社会保障制度建设中承担主导责任。除了要做好具体的社会保障制度设计、立法建设、财政支持、完善管理和监督体制等工作，还应该承担发展农村经济、培育农民组织、舆论引导等责任。

【关键词】 农村社会保障 政府 主导责任

随着城市化进程加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响以及农村人口结构的逐步老化，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切，而政府却迟迟未能提供一套有效的农村社会保障制度，农村社会保障供求间的矛盾已经成为社会稳定、经济持续发展的隐患，并严重影响了全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史进程。因此探究农村社会保障建设发展的主要障碍并找出相应的解决方案，具有重要的理论和现实意义。

一、我国农村社会保障制度建设现状及主要原因分析

1、我国农村社会保障制度建设的现状

由于政府长期不重视农村社会保障，城乡社会保障资源的分配严重失衡，农村社保几近空白。从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口70%的农民，只享有社会保障支出10%左右，而占总人口的30%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。在这样的宏观背景下，目前农村的社会保障集中表现为：农村社会保障体系残缺不全，覆盖面窄，保障水平低；农村社会保障资金匮乏，缺口极大；法制建设滞后；管理不规范；基金运作失当。农村社会保障制度的缺失与滞后，不仅恶化了农村的生存条件，也制约了农业现代化和农村城镇化的发展进程，甚至进而危及到了社会稳定。

2、我国农村社保制度的现状的主要原因分析

中国农村社会保障制度发展缓慢的原因是多方面的，但农村社会保障薄弱的最根本原因，是政府对农村社会保障责任承担的缺位。其中政府责任缺位的原因主要包括以下两个方面：

（1）政府方面。首先是政府价值取向的必然结果。政府在社会保障领域的作为与不作为，取决于一定经济环境所决定的政府目标体系结构中优先次序的选择。我国政府的当前目标是发展，社会稳定是从属于社会发展的。因此有着社会发展的“安全网”和“减震器”之称的社会保障制度没有引起政府足够的重视，也就没有被摆在优先发展的位置。其次是政府认识上的误区造成的必然结果。以农村实行家庭联产承包责任制和具有家庭保障的传统为借口，认为农民暂时无需享受社会保障；极端化、片面化“经济发展决定论”，认为现阶段我国财力没有达到在全社会实现社会保障的程度。根据我国目前的社会经济发展状况，解决农民的社会保障问题关键是发展理念是否体现科学发展观；不能把农村社会保障制度单纯地看作是一种负担。

（2）农民组织缺失，农民的利益表达渠道不畅通。中国农民群体利益表达力度的欠缺，直接导致政府决策未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程中，从而在政策输出上也就表现为城乡社会保障的严重失衡。中国农民组织化的发展目前还处于低水平状态。这不仅表现在中国农民组织在数量上的稀少，更表现在严格来讲中国目前还不存在真正意义上的农民社会组织。目前中国农村人口仍然占总人口的70%左右，但是参加各类农民经济组织的农户仅占总人口的5.27%（见表1）。

表1农民参加经济合作组织的国际比较

农民组织化低水平直接导致利益表达机制亦处于低水平状态，它不能充分全面的聚集农民的利益要求，在利益表达上也存在着“失真”、“失效”，在表达方式上亦存在非制度化等问题，因此其意见表达也就难以形成有效的政治压力，进而也就难以转化为公共政策。

二、政府承担农村社会保障制度建设主体责任的合理性分析

1、理论依据

（1）政府是农村社会保障资金的主要提供者。马克思早就指出：“在社会总产品这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除为丧失劳动能力的人等等设立的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分……”，这主要体现了社会成员享受社会保障、卫生保健以及其他公共福利等属于国民收入的再分配。马克思关于收入扣除的经典论述，是社会保障的实质和内容的高度概括，也是政府应该为农村社会保障提供财政支持的最重要理论基础。

（2）社会保障的公共产品性质。不能提供或不能有效提供公共品是市场配置资源的重要缺陷之一，为弥补市场失灵和市场缺陷，社会保障应主要由政府财政供应。

（3）政府要切实尊重农民受宪法保护的社会保障权利，履行向农民提供社会保障的义务。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”显然，这里的公民应该是全体居民或全体社会成员，既包括城镇居民，也包括农民。

2、现实依据

（1）从我国社会当前的经济发展状况来看，政府也具备承担责任主体的条件。据劳动和社会保障部的最新测算，中央财政如果每年转移支付200亿元，8亿农民就可以普遍地“老有所养”。近年来，我国财政收入增长的稳定性进一步增强，财政发展的步伐不断加快。全国财政收入从1万亿到2万亿，用了5年时间；从2万亿到3万亿，仅用了2年时间。2005年1至11月，全国财政收入比上年同期增长18.5%，其中，中央财政收入1556098亿元，增长17.5%；地方财政收入1338092亿元，增长19.8%。这说明现在开始大幅增加农村社会保障支出，不仅是完全必要的，而且国家财力也是可以承担的。

（2）政府在制度创新和模式选择方面具有其他力量不可替代的作用。农村社会保障制度的改革必然要受到社会政治、经济及其内部具体机制的制约，同时又要考虑社会公平和社会因素，符合社会的主导价值。而要实现这一目标，制度创新和模式选择就显得尤为关键。这一艰难而复杂的问题，只有政府才能解决，其他市场力量是无能为力的。

（3）农村社会保障制度的建设依靠集体、家庭或土地的不可靠性。以乡镇企业的萎缩、沉重的乡村债务负担以及农村合作经济组织的缓慢发展为特征的农村集体经济弱化和基层组织运行困难使集体资助成为奢望；农村社会经济及家庭结构、传统文化、社会需求等方面的变化导致家庭保障面临严重挑战，其功能渐趋弱化；由于农业人口不断增加，土地非农化趋势严重，人均耕地从1952年的2.82亩下降到1995年的1.17亩，土地作为生产资料实际承担的经济保障功能弱化。

三、政府在农村社会保障制度建设中应承担的基本责任

1、大力发展农村经济，提高农民收入

提高农民收入水平是增强农村社会保障能力的首要途径。继续推进农业劳动力向非农产业转移，仍然是农民增收的重要途径。在推进农业劳动力向非农产业转移的同时，大力发展农村经济，能有效地促进农民增收，从而推动农村社会保障制度的建设。

2、培育农民组织，畅通农民的利益表达渠道

农村社会保障体系的建立一直得不到重视而被长期搁置，同广大农民没有自己的组织和“代言人”作为坚强的后盾，不无关系。因此应该培育农民组织（利益集团），使农民利益诉求的声音能够进人社会保障政策领域。政府在其中扮演的角色应该是为农村利益集团的生成和存在创造宽松的政策和法律环境，从政治上允许乃至支持农民组成利益集团。

3、舆论引导，提高农民的社保意识

我国农村社会保障事业刚刚起步，收益效应在社会上还没有一个规模性示范之前，农民参加社会保障往往具有滞后性，政府有关部门要扎扎实实做好每一项工作，加大社会保障的宣传力度，提高农民的社保意识，形成全社会的共同响应。

4、具体的制度建设责任

政府担负着根据经济发展水平构建农村社会保障的制度框架和推进策略，推动农村社会保障的立法建设，兑现国家对农村社会保障的财政责任，建立健全农村社会保障的管理体制，推动建立健全农村社会保障的监管机制，确保农村社会保障基金的保值增值等方方面面的重要职责。具体说来包括以下几个方面。

（1）构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架。农村社会保障制度建设和一个国家的经济发展水平密切相关，构建和经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架是政府的重要职责。政府应该根据我国工业化和社会结构转型的实际进程，制定农村社会保障制度建设的远景规划与近期规划，以推进社会保障体系的城乡整合为最终目标，并循序渐进地实现这一目标。

（2）推动农村社会保障的立法建设。我国社会保障的立法建设一直是个薄弱环节，至今没有一部由立法机构出台的《社会保障法》，在农村社会保障的立法建设上问题更加突出，政府应积极推动立法机关尽快出台《社会保障法》及其他专门性社会保障法律，使政府制定的法令法规建立在科学的法理基础上。

（3）兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金。国内外的经验都表明，农村社会保障制度的建立和完善都是与政府的财政支持密不可分的；与此同时，政府还应积极推动多渠道筹集农村社会保障资金，以满足农村社会保障制度发展对资金的需求。按照国际经验，政府鼓励“第三部门”参与社会保障建设对我国农村社会保障事业的发展尤其必要。

（4）建立健全农村社会保障管理体制。农村社会保障基本制度的建立与各项事业的顺利发展，需要由比较健全的农村社会保障管理机构来推动，政府担负着建立健全农村社会保障管理体制的职责。我国农村社会保障事业的管理，长期存在着体制不合理的问题，政府在政治体制改革过程中应当加强农村社会保障管理体制的建设。

（5）建立健全农村社会保障的监管机制。政府对农村社会保障资金的收缴、运营、发放等等负有关键性的监管责任。政府应通过建立民主、科学的农村社会保障的监管机制实现对农村社会保障具体业务的监管职责。鼓励并推动媒体和其他舆论机关实施舆论监督，以弥补政府主导的监管机制的不足。

四、结束语

在农村社会保障制度建设中，政府是主角，承担主导责任，因此，应正视自己的责任，扮演着更为积极的角色，除了要做好具体的社会保障制度设计、立法建设、财政支持、完善管理和监督体制等工作，还应该承担发展农村经济、培育农民组织、舆论引导等责任。与此同时，继续发挥家庭在农村社会保障中的作用，并充分利用好非营利组织这些民间社会资源。只有这样才能顺利推进农村社会保障制度的建设，从而真正切实保障农村居民的基本生活。

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