民事公益诉讼的原告

一、民事公益诉讼原告资格的概念和特征

（一）民事公益V讼原告资格的概念

研究民事公益诉讼首先要解决什么是公益诉讼的问题。在资本主义垄断时期，垄断、公害案件的不断产生，为了维护国家和集体的利益，民事公益诉讼因此应运而生。显然，民事公益诉讼与民事诉讼的区别在于民事诉讼是维护私人权益为目的的诉讼，而民事公益诉讼则是“为了不特定多数人的利益，保护国家、社会公共利益，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行而存在的。简而言之，为了维护公共利益而提起的诉讼就是公益诉讼。”

原告资格问题是进入民事公益诉讼的闸门，是探讨民事公益诉讼程序问题首先碰到的问题。

（二）民事公益诉讼原告资格的特征

尽管不同国家对民事公益诉讼原告资格制度的表现形式不尽一致，但总体上，民事诉讼的原告资格呈现不断拓宽态势，民事公益诉讼原告资格具有广泛性。不仅如此，在世界各国都不同程度上赋予了检察机关代表公众利益提起民事诉讼的资格。

不论是大陆法系国家还是英美法系国家，其传统的当事人适格理论都是建立在管理权基础之上的，对原告资格作出了严格的限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提讼。这种严格的“直接利害关系”难以应对日益猖狂的民事公益违法行为，关闭了公共利益的救济之门，逐渐受到人们的质疑。

在改革中，英美法系国家更为激进些，基于经验主义哲学，从实用主义立场出发，只要有纠纷解决之需要，当事人的范围就可以经新的判例获得修正。而大陆法系国家在开放当事人参加诉讼的条件方面较为审慎和保守，这是由于大陆法系复杂而严整的当事人理论，对当事人扩张形成了很大的障碍。

检察机关提起民事公益诉讼是各国民事公益诉讼制度的通用做法。国外的检察官主要是代表国家履行公诉职能的行政机关，我国的检察机关独立于行政机关，为与法院并行的法律监督机关。反对检察机关参与民事公益诉讼的学者认为：如果检察机关参与民事公益诉讼，则其在庭审中具有诉讼当事人和法律监督者双重身份，履行双重职责。作为法庭的监督者，充当当事人参与平等主体之间的民事公益诉讼，在职权上发生排斥和冲突，必然影响检察机关的中立性。

在刑事诉讼中，检察机关同样承担着公诉和法律监督双重职能。“我们可以通过程序设计中将检察机关的具体监督职能和诉讼职能相分离的做法，避免身份的冲突。”①近代检察官提起民事公益诉讼起源于法国，各国对检察机关提起公益诉讼的案件范围并不一致，前苏联检察机关规定的民事公益诉讼受案范围最为广泛，但重点集中在对国家财产利益、社会主义制度利益的维护，而大陆法系（包括日本）的案件范围集中于社会成员的主体资格，认为作为整个社会构成基本单元的人，其人格的维护涉及社会公共利益，体现社会的基础价值。但是英美法系更为重视对环境领域保护的介入。

二、检察机关提起民事公益诉讼的依据

（一）检察机关提起民事公益诉讼的理论依据

1.检察机关的监督职权是基础

我国现行宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定明确了国家的法律监督机关是人民检察院。检察机关的职能主要有公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等，其中，诉讼监督是检察机关的主要职责。检察机关通过行使诉讼监督职责，使诉讼中的违法行为得到了有效预防和纠正，切实地维护了公民利益和社会利益，有效地促进了社会公平与正义。从检察机关的法律监督职能与职责来看，检察机关在维护国家安全、经济安全和社会稳定、保障国家权力的正确行使等方面做出了积极贡献。因此，基于检察机关的法律监督职能与职责，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现中国特色社会主义的公平正义。

2.检察机关的中立性是保障

我国现行宪法第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这一规定明确了检察机关行使职权的独立性。检察机关依照法律独立行使自己的职权，在司法工作中遵循“以事实为根据，以法律为准绳”和“公民适用法律一律平等”的原则，严格按照法律规定为民办事，不越权、不钻法律空子，从实际出发、坚持实事求是，维护法律尊严。在办案过程中重证据、不轻信口供、保障人权。在涉及众多群众利益、集体利益和国家利益的民事公益诉讼中，检察机关不是直接的利害关系人，国家赋予其提起民事公益诉讼的权力，有助于实现司法公正、维护人民利益，同时也是中国特色社会主义法治理念的要求。

3.国家有必要适当干预

检察机关作为国家权力机关的代表对民事诉讼进行干预，其理论基础是国家干预原理。在我国社会主义制度中，个人利益、集体利益、社会利益和国家利益表现出一致性的同时，其冲突是不可避免的。检察机关干预民事诉讼是国家和人民的需要。在我国的市场经济主体条件下，我国的法律制度发展缓慢或缺失，不利于司法实践和保护公民的合法利益，这就要求国家在立法、执法、司法、守法和法律监督的过程中进行有效管制和宏观调控。国家有必要也有权采取各种手段对民事、经济领域内发生的涉及国家利益和社会公共利益的法律关系进行干预。国家干预民事诉讼有多方面的内容，其中重要的内容是检察机关参与民事诉讼，主要是通过提讼、参加已开始的诉讼和对生效判决实行事后监督三种方式来干预民事诉讼。②国外许多国家的法律规定亦证实为维护国家和社会公共利益，赋予检察机关干预民事、经济生活的权力是社会发展的必然要求。因此，我国也应赋予检察机关提起民事公益诉讼的权力，这是国家干预理论的体现，也是国家对市场经济进行宏观管理的客观需要。

4.检察机关提起民事公益诉讼是诉讼担当理论的体现

诉讼担当理论为检察机关提起民事公益诉讼提供了理论依据。检察机关作为与案件无直接利害关系的第三人以当事人的资格，就干涉诉讼法律关系所产生的纠纷行使诉讼实施权，判决的效力及于原民事法律关系主体，是诉讼担当理论的具体体现。检察机关对他人的实体权利义务或财产虽然不具有管理权或处分权，但国外许多国家如英、法、德、日等国在民事公益诉讼中均规定了检察官因维护国家利益和社会公共利益而被赋予诉讼权利。如《日本人事诉讼程序法》规定：“在夫妻一方提出的婚姻无效或撤销之诉中，一方当事人死亡的，检察官可作为对方当事人；当检察官作为对方当事人后对方当事人死亡的，由法院选定律师为承继人。”③检察机关对他人的实体权利义务或财产不具有管理权或处分权，而我国赋予其以自己名义以维护他人利益、社会公共利益和国家利益为目的而提起的民事诉讼是有理论依据的。

（二）我国检察机关提起民事公益V讼的立法依据

我国的法律体系中，无论宪法、实体法还是诉讼法都对民事公益诉讼的提起有一定的依据，其中检察机关提起民事公益诉讼的法律依据虽然不够完善，但对新民事诉讼法第五十五条的规定也有支撑作用。

1.宪法有关规定

《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”第129条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”这两条规定了人民检察院是国家专门的法律监督机关。人民检察院依据宪法赋予的检察权，通过履行公诉、职务犯罪侦查和诉讼监督等职能，对法律规范约束的主体的守法情况进行监督。而公益诉讼制度作为一种有效的法律监督方式，检察机关对涉及社会整体利益的法律施行进行监督，能够有效地预防和制止违法行为的发生，符合宪法的立法旨忌。

2.实体法有关规定

《反垄断法》第一条规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”《产品质量法》第23条规定：“保护消费者权益的社会组织可以就消费者反映的产品质量问题建议有关部门负责处理，支持消费者对因产品质量造成的损害向人民法院。”这些实体法规定体现了检察机关提起民事公益诉讼的目的和方式，并为其提供了实体依据。

3.诉讼法有关规定

早在1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第4条规定：“地方各级人民检察院的职权之一是对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。”《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支援受损害的单位或者个人向人民法院。”第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”《刑事诉讼法》第77条规定：“在刑事诉讼过程中，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这些规定既是国家依法治国、健全法制、完善执法监督的具体体现，也是检察机关参与民事诉讼活动和进行诉讼监督的法律依据。检察机关通过程序诉权来实现实体权利，从而保障公民个人、集体和国家的合法权益。

（三）我国检察机关提起民事公益诉讼的实践探索

虽然就目前的立法而言，检察机关提起民事公益诉讼制度没有明确的法律规定，但在司法实践中，检察机关为了保护公共利益而参与民事案件是到处可见的。地方各级检察院在50年代初步开展了参与民事诉讼的活动。据有关部门的统计结果可知：“在1954年部分统计中可以看到，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省市，检察机关或参与的民事案件2352件。1956年，黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件，其中提讼的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市检察机关受理23件民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14件，占61%；办结17件，的3件。”④“自1996年以来，山东、贵州、江苏、河南、山西、福建、江西等省检察机关先后以法律监督机关的身份，”⑤为维护公民个人利益、国家利益和社会公共利益，积极履行法律监职责，开展了一系列民事公益诉讼活动的尝试并取得了成功。例如，1997年12月3日，河南省方城县人民法院（1997）方民初字第192号民事判决书支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件，是我国改革开放以来的第一件公益诉讼案件。⑥随后该案件被收进高检院法律政策研究室2002年编的《法律应用研究》一书，并成为各地检察机关提起民事公益诉讼的指导范例。 2010年9月15日，广东省广州市番禺区人民法院作出由番禺区人民检察院番禺博朗五金厂违法排污导致水域污染环境公益诉讼一案的一审判决，判决被告广州市番禺博朗五金厂立即停止违法排放废水破坏水域环境的行为；该厂应于判决生效之日起十五日内向原告广州市番禺区人民检察院支付造成广州市番禺区大石街大维涌大石水道的环境经济损失79500元。这是广东首宗基层法院受理的环境公益诉讼案件一审胜诉，宣告基层检察机关提起民事公益诉讼取得了有效成果。

由此可见，各地检察机关已参与了民事公益诉讼的积极实践，不但为国家挽回了巨大的经济损失，而且为检察机关提起和参与民事公益诉讼提供了宝贵的经验和丰富的现实资料。

三、民事公益诉讼检察监督与抗诉问题

在检察机关提起的民事公益诉讼中是否存在法律监督权的运行，笔者认为，在通常程序中检察机关不可身兼二职，作为民事公益诉讼的原告的检察机关在诉讼进行中只能是程序当事人的身份，不能作为上位的法律监督者对法官的审判行为进行监督，否则会产生诉讼结构失衡的悖论。检察机关对民事公益诉讼案件的法律监督权仍然应该体现在生效裁判作出后，对确有错误的生效裁判的抗诉上。值得探讨的是，在民事公益诉讼中，检察机关对确有错误的民事生效判决应该以何种身份提起抗诉，是法律监督者的身份，还是因行使民事公诉权而形成的程序当事人的身份，还是两种身份同时具备？有学者提出“实行检察机关可以以诉讼当事人身份对生效裁判提出再审之诉和以法律监督者身份提出抗诉的并轨机制，以保证国家利益和社会公共利益或不特定多数人利益在再审期间和再审期间外都能得到司法救济。”⑦笔者以为值得商榷，这种完全不顾及判决稳定性和对方当事人程序利益的制度设置，只能使得检察机关和法院利益的冲突加剧和对方当事人对程序公正的质疑。稳妥的做法是，让检察机关以法律监督者的名义对之进行抗诉，并且，根据我国《民事诉讼法》的相关规定，除最高人民检察院外，其余检察院的抗诉监督对象只能是下级人民法院的生效裁判，这恰好给检察机关民事公益诉讼权和民事检察监督权的运行从制度上提供了隔离的空间，使之不会产生两种权力在同一程序中竞合运行所可能出现的悖论。

注释：

①张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究――兼论民事诉讼机能的扩大》，北京大学出版社 2007 年版，第174 页。

②罗向晗：《检察机关提起公益诉讼的制度构建》，载《广州市经济管理干部学院学报》，2007年第4期，第12页。

③参见《日本人事诉讼程序法》第2条。

④汤维建：《论检察机关提起民事公益诉讼》，载于《中国司法》，2010年1期，第65页。

⑤朱卿：《民事公益诉讼原告资格研究》，载于《南京师范大学》，2007年第1期，第22页。

⑥参见最高人民检察院法律政策研究室编：《法律应用研究》，中国法制出版社，2002年第1期，第29页。

⑦王福华：《对我国检察机关提起民事诉讼的质疑》，载于《上海交通大学学报（ 哲学社会科学版） 》，2003年，第3期。