地域经济、公共财政与资本市场

[摘要]如何进行地方公共财政建设，如何利用资本市场，以及如何连通地方财政和资本市场打造新的融资平台，是当前应对国际金融危机、贯彻积极财政政策的一项重大课题。地方政府可以利用财政手段发挥制度创新、环境营造、产业升级、资源配置以及收入分配等职能。当人均年收入达到1000美元、城市人口比重达到30％以上的时候。政府就会面临大规模城市建设和提升公共服务水平的资金缺口。资本市场对地域经济的直接作用主要有筹集资金功能、资源配置功能以及体制创新功能。

[关键词]地域经济；公共财政；地方公债

[中图分类号]F810.7　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2009)03-0033-04

总理在政府工作报告中指出，2009年“国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部发行，列入省级预算管理。”实施积极的财政政策是应对国际金融危机的首选之策，发行公共债券是筹集资金的重要手段，已是题中之义。但如何进行地方公共财政建设，如何利用资本市场，以及如何连通地方财政和资本市场打造新的融资平台，以最终达到促进地域经济发展之目的，还有必要进一步探讨。

一、地域经济的内涵

1、地域经济是指地方行政区域经济，泛指国内一个省，或者一个市、县的经济，该级政府作为市场调控主体，有相对独立的地方财政，在中央政府宏观调控下对区域市场发挥作用。

地域经济概念的提出，立足于当前的政治现实和经济现实。在中国，由执政党通过各种途径组成的各级地方政府(本文指包括立法、司法和行政机构的广义政府)是稳定的，而且各级政府与党中央是保持一致的。同时，在当前经济发展阶段，一个具有强烈的政策意愿、卓越的政策水平、坚定的施政能力和崇高的公共威信的地方政府，往往发挥关键性的统筹功能，极大地推动区域现代化进程，尽快实现区域赶超战略。

2、执政党代表人民的根本利益，政权属于人民，各级政府通过公共财政为纳税人提供服务。中央政府在经济上实现充分就业、物价稳定、产业升级、国际收支平衡和经济可持续发展：政治上实现公平和正义，保护人的自由、财产和安全。地方政府则主要实现区域内制度创新、环境营造、产业升级、资源配置以及收入分配等。

地方政府不仅要进行经济调节、市场监管，还要进行社会管理和公共服务。经济调节属于宏观层面，市场监管属于微观层面，可以统称为经济管理；公共服务是指与人民直接接触的具体操作，经济管理和社会管理都可以表现为公共服务。经济管理的目标企业可以分为两类，一是提供公共产品、与公用事业相联系的国有企业；二是提供私人产品、与市场竞争相联系的其他企业，目前包括部分国有企业。国有企业应是公共财政的延伸，应该主要提供公共产品。

3、公共财政的来源最终依赖于经济发展水平和企业盈利状况。公共财政的正常运行，如环境营造方面的市政基础设施建设可能导致一次性支出大幅上升，而产业升级方面的税收减免等优惠政策又可能导致财政收入大幅减少，都需要充足和稳定的收入流作保证。但公共财政“取之于民，用之于民”，纳税人(包括企业)既是财政的来源，更是服务的对象，不能杀鸡取卯、竭泽而渔。所以公共财政本身在一定时间、一定程度可能存在结构上的缺口，需要资本市场的调剂。同时，企业作为公共财政最重要和最直接的来源，发展壮大也有融资需求，本身更需要资本市场的支持。

二、地域经济的心脏――公共财政分析

公共财政作为市场经济中与服务型政府相联系的财政类型，是指政府的资金收支和管理活动。财政支出就是投资的过程，财政收入就是筹资的过程，相关决策过程就是一个财政预算过程，也是政府的理财活动过程。公共财政可以定位于引导经济发展、弥补市场不足、促进社会公平。所以，有人将公共财政比喻为地域经济的心脏，可以启动经济的发展，控制发展的节奏，并配合整个市场发挥资源配置作用。

1、公共财政的职能。为了弥补市场失灵，地方政府主要利用财政手段发挥制度创新、环境营造、产业升级、资源配置以及收入分配等职能。进行经济结构的调整和促进经济发展方式的转变。制度创新就是培育市场机制和所有制机制，一方面培植微观市场主体，规范市场规则，完善市场结构；另一方面，要扶持非公有制经济，特别是私人企业与个体经济的发展，促进私人财富的积累。环境营造就是塑造良好的市场环境，包括市政基础设施建设等硬件和规章制度建设等软件。产业升级就是要制定具有超前性的区域经济发展战略，促进产业组织调整、产业布局改进和产业技术进步。资源配置职能主要通过财政支出政策，对于市场不能实现其最优产量的产品，由政府直接提供，或通过发包等组织私人企业生产；政府采购也可以认为是一种资源配置手段。

2、财政收入来源分析。地方财政收入主要来自税费、上级政府的补助、地方国有企业收益等，土地转让等财产收入在一些地方也占据重要地位。据估算，税收中流转税(如增值税和营业税)比重最高，占50％－65％，其次所得税占15％－25％，财产税(如房产税)占不到10％，最后就是其他税种。收费主要有纳入预算管理的行政性收费、海域场地矿区使用费及专项收入，以及预算外的收费和一些游离于财政管理制度外的收费。从总体上看，当前我国地方政府的收费收入规模庞大，几乎与税收平起平坐，甚至超过了税收收入。财产收入是地方政府财政收入的另一来源，包括因拥有或处置政府财产而获得的收入。其中土地转让收入已成为地方政府预算外收入的主要来源，甚至被称为地方政府的“第二财政”。财政收入最终依赖于企业的盈利状况，依赖于经济的发展水平。如果算上国有企业收益，那么这种依赖就更加直接。

3、财政支出范围分析。财政支出主要分为公共消费性支出、公共投资性支出和社会保障支出。消费性支出主要有行政管理支出、科研教育支出、卫生保健支出等。投资性支出包括基础设施、公共住宅建设等。城市维护建设税和公用事业附加费是大多数城市唯一的城市建设预算收入来源，一般不会超过建设资金的25％，所以地方政府只能拓宽资金来源，主要有各种收费(预算外收入)、土地批租收益、财政担保等。社会保障支出包括社会保险、社会救济等，一般通过税收筹集资金。财政主要投资于私人不愿投资的领域，对资源配置起到补充作用。历史上由财政投资形成的国有企业，大量分布在一般竞争领域，随着这些国有资本逐步退出，也会回收相应的财政收入。

4、公共财政的缺口。当人均年收入达到1000美元，城市人口比重达到30％以上的时候，城市的聚集和扩散效应就会越来越明显，城市化进程也会进入加速发展阶段，政府随之面临大规模城市建设和提升公共服务水平的资金短缺问题。政府如果仅仅依靠前述税费、土地收入等经常性的预算内、外财政收入，是远远不能弥补巨大的资金缺口的，随着公

共财政的透明度不断增强，寻求新的、阳光的融资途径已经迫在眉睫。地方政府债券，这个在国外发展了一百多年、已经为多个国家所采用的融资方式，应该也可以被我国政府用来筹集基础建设的资金，促进地域经济的发展。地方政府债券的优势主要有：一是有利于为地方政府筹集资金。二是有利于社会资源的充分利用和优化配置。三是有利于促使政府提高资金使用效率，提高财政透明度。四是有利于提供新的投资工具，满足居民投资需求。

三、地域经济的血液――资本市场分析

政府提供公共产品，发挥配置资源的补充性作用，并且通过财政政策弥补和影响市场。市场提供私人产品，发挥配置资源的基础性作用，并向公共财政提供资金来源。市场可以分为商品市场和要素市场，资本市场是一种重要的要素市场。资本市场促进地域经济发展的重要作用体现在，一是资本市场可以直接为公共财政融资，充实财政收入，使公共财政更好地引导地域经济发展；二是资本市场支持企业发展，促进企业盈利增加、经济水平上升、经济结构调整，同时提高了地方财政收入。所以资本市场通常被比喻为区域经济体运行的血液，具有优化配置经济资源的功能。

资本市场一般指期限在一年期以上的金融市场，可以分为长期信贷市场和长期证券市场，主要解决长期资金的融通问题。长期融资是非常重要的，经济生活导致的收人流和支出流的失衡，只有通过资本市场的调剂才能重新匹配，保证经济持续、健康地发展。融资方式主要有债权融资(如市政债、企业债、公司债)和股权融资(如上市，包括主板市场、中小板、即将推出的创业板，以及在产权交易市场进行产权交易)两种方式。

资本市场对地域经济的功能作用。一是筹集资金功能；二是资源配置功能。资本市场可以促进产业结构调整，如中长期信贷体现了产业政策，发行上市也体现了产业政策；三是体制创新功能。资本市场改变了过去国有企业完全由财政投资的状况，增加了来源渠道，实现了体制创新。银行制度能较好地克服信息非对称的影响，防止企业“道德风险”的出现。企业股份制改造完善了公司治理机制，上市公司的信息披露更加充分，公众监管更加方便。

资本市场对地域经济的作用机制。资本市场是地域经济发展的一个至关重要的内生变量，通过影响储蓄率、储蓄转化为投资的比例以及资本的投资效率来影响地域经济的发展。一是资本市场发展与深化可以导致储蓄中更高比例的部分转化为投资，从而推动地域经济发展。二是资本市场的发展可以导致资本配置效率提高，从而推动地域经济发展。三是资本市场的发展提高了居民收入中更高比例的部分用来储蓄，从而推动地域经济发展。此外，资本市场发展还可以从区域外部吸纳资金，通过地方政府的招商引资，促进区域发展。

债权类和股权类资本市场对地域经济的具体作用。企业债等债权类体现了区域发展政策，通过地方政府中相应部门的引导，可以促进区域产业结构的调整和升级。企业债还可以提高地区整体的信用意识和投资意识。股票等股权类有助于提高资源配置效率，有助于培育区域经济龙头，有助于实现高新技术产业与资本的对接。创业板市场可以推动科技进步与科技向现实生产力的转化，促进区域产业结构的升级，解决民营企业融资困难，促进民营经济的发展。

资本市场对地域经济不同发展阶段的不同作用。地域经济发展可以分为四个阶段：准备阶段、起步阶段、发展阶段和一体化阶段。准备阶段就是投资环境的建设阶段；起步阶段就是地区增长极的营造阶段：发展阶段就是指增长极的形成及其极化效应不断增强的阶段；一体化阶段是区域分工和协调发展的阶段。准备阶段地方政府首先要优化投资软环境，建立健全相关制度和办事流程，明确和稳定优势项目和优惠政策。促进资本市场的形成与发展。其次，要利用资本市场改善落后区域的硬环境，在正常税收和上级财政的转移支付之外，通过资本市场来筹集资金，如项目融资、引资入股等。起步阶段需要企业家进场，企业家创业最需要的是资本市场的支持，尤其是对创业投资的金融支持。发展阶段创新企业进入规模扩张和加速发展时期，资本市场通过支持规模经济、聚集效应和极化效应，促进增长极的形成与发展，资本市场和地域经济形成相互促进的螺旋式的上升。一体化阶段是区域比较优势形成与开发完成的阶段，资本市场根据投资收益率的高低进行区域间资本配置，引导与促进区域间的分工合作、优势互补和一体化发展，并与区域经济高度融合、共同发展。

四、资本市场促进地域经济发展的具体措施

增加地方政府财政收入，节流开源的方法很多，如改革税制、改革预算体制甚至改革政府层级等，但通过资本市场直接融资、平衡现金流，是一条市场化的、越来越重要的方式。提高企业盈利水平更需要通过资本市场融资，方式可以更加多样，债权和股权融资各有特点，还可以进行各种金融创新。政府融资和企业融资都可以在投资银行的主导下，协调商业银行、信托公司、投资公司等市场主体，一揽子组合进行。

1、继续留意中央政府推出发行地方公债试点。债券可以直接增加当期财政收入，匹配未来几年现金流，如市政债。市政债可以分为一般责任债券和收益债券，前者以政府的税收为担保，只有有权征税的政府才能发行；后者政府的机构和授权机构也能发行。从监管上看，对于一般责任债券，需要考察地方财政以税还债能力和总体负债情况，包括人均纳税、人均债务、人均偿债现金成本等；对于收益债券，需要对使用债券企业的盈利能力进行考察。预测其未来现金流状况和偿债能力。为确定债券的合理发行规模，应考虑地方政府的财政收入以及债务规模现状。债券的利率一般是参照国债的利率水平。同时因发债政府的信用状况、发债规模以及债券的流动性等因素而异。发行地方公债在国外是比较成熟的做法，但国内当前还不允许，需要继续留意中央政府推出发行地方公债试点。现在的做法是由财政部发行，列入省级预算管理；有的地方政府是先行成立投资公司，再通过公司来发债。

2、灵活进行区域内国有资本经营。结合产业结构调整，采取租赁、转让、兼并、资产证券化等形式对国有企业进行改组和改造，国有资本逐步从竞争领域退出。加快事业单位的改革，分类指导实行企业化产权改革和事业规范化管理；对于事业单位可以企业化的(如防疫站的医疗职能)，企业化运作；可以市场化的，国有资本退出，市场化运作。国有上市公司可以进行国有股减持，取得资本收益。值得注意的是，土地是一项重要的国有资产，结合城乡改造对其使用权进行转让，可以取得一定的收入。

3、股改、上市、进行股权运作。股份制改造是规范的引进外部资金的方式，应该大力推广。公开上市是企业做大做强的有效途径，除主板外，中小板和即将推出的创业板对中小企业会起到很大的支持作用。上市公司可以创设权证，利用即将推出的股指期货业务和融资融券业务取得投资收益。股权运作可以促进企业发展，增加税收来源。

4、大力发展企业债券市场。提高企业债的发行效率和监管水平，赋予中小企业和民营企业在企业债券市场上的融资权。上市公司的公司债也是一种企业债券，要协调各部门关系，提高市场化水平。支持和鼓励符合条件的企业通过发行可转换债券、短期融资券募集资金，扩大直接融资比重。企业债券可以促进企业发展，增加税收来源。

5、积极引进直接投资和风险投资。引导设立区域产业投资基金。创业板即将推出，股权的退出机制逐渐健全，当前股权投资市场方兴未艾。作为引资的一种方式，现在拥有直接投资资格的主体越来越多。可以充分考虑券商等规范的投资主体，外资私募股权也可以考虑。设立产业投资基金也是一种方式，如天津的渤海产业投资基金，可以盘活区域经济存量，实现可持续发展。