土地法范文

时间:2023-03-22 15:19:09

土地法

土地法范文第1篇

如果这一修法最终获得通过,意味着被征地农民的补偿水平将得到提高,从而增大土地征收的难度。这符合中共十报告中有关“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”的表述。

这轮《土地管理法》的修订始于三年前。在此之前,中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,今后政府征地范围将进一步缩小,仅限于满足公共利益的需要。

此外,十七届三中全会还提出,允许农民依法通过多种方式参与土地开发经营,保障农民合法权益,并建立城乡统一的土地市场。

在这一改革方向指引下,《土地管理法》修订启动之初一度备受各界期待。学界希望能通过此次修法,改革土地征收制度,促进集体土地入市,从而破除政府经营土地的制度根源。

但在此后反复的争论中,由于涉及利益众多,且诸如财税制度等配套制度的改革滞后等现实因素,修法的重点逐渐从征地范围的缩小、公共利益的界定和集体土地入市等问题,转到补偿方式和被征地农民安置等问题上,改革范围收缩。

根据目前透露出的信息,此次《土地管理法》并未涉及征地范围以及统一土地市场等内容,令不少学者和专家感到失望。

“对于城乡土地市场统一的改革,依然谨慎回避,说到底还是不愿或不敢从根本上触动政府经营土地的制度。”中国土地学会副理事长黄小虎说。

也有另一类声音认为,土地制度进行彻底改革的条件尚不成熟,目前采取渐进的方式是现实选择。

聚焦征地补偿

需要看到,将“提高农民在土地增值收益中的分配比例”作为《土地管理法》修改的一个原则,在法律层面上再次确认农民财产权,无疑是一个进步。

按现行《土地管理法》规定,集体土地被征收时,按照其原用途给予补偿,补偿费用由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三部分组成。

其中,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。房屋等地上附着物和青苗的补偿标准,由省级政府规定。

全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明分析,目前被征用土地收益的分配格局大致是:地方政府占20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%,农民仅占5%-10%。地方政府、企业和村级组织获得了土地收益的绝大部分,为数众多的被征地农民所占份额微不足道。

这一现实使得长期以来被征地农民无从分享土地增值收益,其财产权难以实现。

近年来频频发生的征地冲突,大部分皆因被征地农民对补偿不满而引起。根据国家局统计,群体性上访事件60%与土地有关,每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

这也成为《土地管理法》修改的最为直接动因。

“我们从十六大开始就说要反哺农村,但现在政府从农村土地中攫取的利益比当年的‘剪刀差’还要多。”蔡继明说,这成为城乡对立的根本原因。

为化解现实矛盾,一些地方政府亦尝试让农民分享更多土地收益。如北京市大望京村改造中,其综合补偿标准达到每亩700多万元。但这一做法即使在北京本地都属个例,对于绝大多数被征地农民来说,现有补偿与其期望相差甚远。

中国农业大学土地资源管理系主任朱道林介绍,在对《土地管理法》的此次修订中,土地增值收益分配机制的调整,可能更多的是对地方上的各种经验予以吸收,也就是将地方政府探索征地补偿多元化、安置留地、实物补偿等方式纳入未来的《土地管理法》框架。诸如财产性补偿和安置补偿分离,利用补偿款解决社会保障,即通常所说的“土地换社保”等方式,将会得到进一步的明确,从而改变此前一次性发放征地补偿款的结构,以缓解征地冲突。

但是,新修的《土地管理法》如何建立起新的利益分配格局,在更多地向农民倾斜的同时,使得各方都能够满意,目前尚未可知。

据《财经》记者了解,提高征地补偿的具体条款将在随后的《农村集体土地征收条例》中体现。

目前这一条例的草案已经由国土资源部上交至国务院,具体内容仍在讨论中。

“面对强势政府,民众处于弱势地位,合法权益很难得到保证。按照目前的方案,缩小征地范围的改革目标仍然无法实现,农民在社会分配关系中的弱势地位,也就不可能根本改变。”黄小虎如此评价。

征地制度难改

导致农民无法分享土地增值收益的另一个关键因素,是集体建设用地无法直接进入土地市场,使农民不能主动参与工业化、城镇化进程,以实现其财产权。

实践中,被征地农民以及集体组织参与城镇化进程的意愿极为强烈,“小产权房”屡禁不止即是体现之一。

自1982年宪法确定了“城市土地国有”后,集体土地与国有土地的二元格局得以形成,征收集体土地成为城市扩张的唯一手段。

随着城市土地有偿使用制度的全面推开,政府经营土地的局面也逐渐形成,并发展为“土地财政”。

此次修法启动之初,学界期望能够通过征地制度改革,促进集体土地入市,从而使农民得以成为土地交易主体。

中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英透露,他曾在参加国务院办公厅的一次修法会议上指出,既然十七届三中全会就提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”,那么在同一片区内,集体土地与国有土地就应当坚持“同地同价”的原则。

在土地专家看来,此次修法仍然未涉及集体建设用地入市,其根本原因是无法破解“土地财政”。

“为了政府的资金需求,就要对农民的土地财产权利严加限制。”黄小虎表示。

此前,发生在福建沙县一起征地矛盾,便因利益差距太大而起,当地被征地村民多次表示希望“自行开发”集体土地,而不是被划入城市规划,被政府征收。但当时该县县委副书记余荣生明确表示,自行开发不可能。“只要走了征地程序,就与村集体无关。不然,我的基础设施建设如何来做?”

一个无法回避的事实是,地方政府对土地财政的依赖极为严重,其土地出让收入占到了地方可支配财政收入的一半以上,甚至更多。

有数据显示,2011年土地出让为地方财政收入贡献达3万亿元左右。据国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英介绍,中国城市基础设施建设资金的另一个主要来源是土地抵押融资。以重庆城投为例,2002年-2008年其总融资规模为850亿元,其中银行贷款占40%,而以政府划拨的土地使用权(收益权)则占总贷款的63%。来自土地的资金支撑起了地方建设和公共服务的提供。

“就目前来看,想要从法律上根本修改征地制度和集体土地制度不太现实。”朱道林认为,在财税制度等配套制度缺失的情况下,地方政府脱离不了土地财政,征地制度就难以根本改变。

在出席“《财经》年会2013:预测与战略”时,国土资源部副部长胡存智也强调,土地方面的改革不能用一个简单的制度解决,应该统筹加以推进。

备战城镇化

自1986年《土地管理法》颁布实施以来,曾分别于1988年、1998年和2004年进行过三次修改:第一次允许土地作为生产要素进入市场;第二次确立了土地用途管制制度;第三次明确了土地征收和征用的区别。其目的都是为了推动工业化、城镇化进程。

“现在的土地制度已经阻碍了城镇化进程。”蔡继明说。由于房价高涨以及城乡二元机制,中国人口城镇化已经远远落后于空间城镇化,这严重影响到中国城镇化的可持续性。

刘守英介绍,1995年-2008年,中国城市面积的扩张速度达到年均7%,以常住人口统计的城市人口年均增长率略高于3%,如考虑常住人口与户籍人口统计差异,中国以城市户籍人口统计的人口城镇化率只有37%,土地城镇化快于人口城镇化的特征更加显著。

“对于十以后的新一届政府来讲,以城镇化作为经济增长的引擎,无疑是正确的选择。但是,只有根本改革‘以地谋发展’的模式,才能保证健康的、可持续的城镇化。”刘守英说。

黄小虎认为,改革政府经营土地制度势在必行,且条件已经具备。据他介绍,许多地方大胆探索,积累了宝贵经验。例如佛山的“三旧”改造、北京的50个“城中村”改造、成都的灾后重建和统筹城乡发展的试验等,都在或大或小范围里允许集体建设用地进入市场,从而突破了现行法律、制度的限制,为下一步在更大范围和更深层次推进改革,提供了政策储备。

在黄小虎看来,经过30多年的发展,中国政府的财力已经比较雄厚,政府支出的节约潜力也很大,因而具备了逐步减少直至最终停止靠出让增量土地获取非税收收入的操作空间。他表示,改革以后,政府的土地中收入虽然可能减少,但其他方面的税收会越来越多,有利于可持续发展。特别是随着财税体制改革的深化,逐步建立起财产税(物业税)制度,地方政府就可以从存量土地中获取稳定的税源,最终完全摆脱对增量土地的依赖。

土地法范文第2篇

稻草人本来是麦田的看护者,不许偷嘴的鸟靠近,但是稻草人不仅没有看住鸟,反被鸟儿嘲弄,在他身上可以恣意枉为。土地法也是麦田的看护者,他唯一的责任就是看护麦田种的是庄稼就行,仅仅这一点,他都无法做到。周郎说:“土地法,你稻草人也。”

第三十一条:“国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。” 诸位看官郊区走一走,大兴土木的有多少是在麦田中。

第三十六条:“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”基本农田是十几亿中国人养命的,以现有的土地养活十几亿中国人,已经是非常的艰难了,所以基本农田要严格保护。据报道湖北天门市10万亩良田被种上了速生丰产林,这不过是个典型而已。

第三十七条:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,……连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上政府无偿收回用地单位的土地使用权;……”君不见郊外多少麦田在围墙里荒草何只长两年……

第四十五条:“征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。”很多小区、开发区动辄过千亩,又有谁是经过国务院批准的呢?

第四十七条:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”这些标准也够详细了,可是如果都遵照执行的话,又那来那么多怨气,上访、静坐示威、甚至与地方政府武力对峙。

……

土地法哭了:“你莫说了,周郎,我心头之痛,岂可胜数,我是你们人制定的,是否执行也是你们人决定的,不实之重怎让我独立承受?”

土地法范文第3篇

__,__,恐怕是最能形容近月本澳社形莸牧恕T诒景纳缃痪W路、笳录耙恍治Fw的l力下,一鲇嘘P《土地法》的保c修之口水鹨辉偕涎荩K愈演愈烈。先有南^土地最大碛姓叩陌l展商集聚本澳地a商人向政府l出NNy“到期收地”;同期身楣傥hT、澳T大W法W院代院L的Y深法律工作者唐郧缫砸患褐力翁粼缂改炅⒎一致通^的《土地法》,更高{抛出要冒:天下之大不`的姿B,公然要求《土地法》――增o限年期限;S後,一名前立法hT地a商人以《土地法》有背《基本法》之f,更借前中央I人王光之口胃摹锻恋胤ā分……

造成以上既得利益群wΑ锻恋胤ā范引l的抗,或多或少Ρ景纳碡面n簦我想@c部分政治人士和髅较破痄天w地造莶豢扇薄P侣界原汁原味的В令社知悉身l生了什N事,但不可否J,有些反智甚至助q榕暗男畔,未^V地大筇螅就大有制造社混y之嫌,也因此,才有了官f官立觯\f\有理的m H缒承┥tQ引用前中央IУ脑,“I”地解椋和恋}中央不理,一些不明就里的市民可能就真的相信了。至於另一位在立法上叫嚷:“我只J一某某哥”的hT,相信稍有基本常R的市民都能看出有多荒唐,要知道,立法hT代表著立法的形象,若人形象有p,也使立法形象有p,然,@@其人\信然是很有}的。值得一提的是,有W媒拍下其大^像,H之楣樱也真^份,竟人的五官L相是父母o的,面目可憎跟社h}又有何P?

按本地^法律,到期收地本是合法合理合情,一些既得利益受p者榍笞陨砝益搞出一起起So“土地公x”的抗,相信在法在理在情都不容。只是,如此@般以人利益得失考量而同法治抗,@些社精英,你存有多少社公x在心中?是,其你口中的公x根本就是幌子,一《土地法》的照亮,公x成私x的真相立即F形?

^去相一段rg,澳T社太和C,政治太太平,社福利好,市民太安逸,但也S正是出奇的太和C,以致把社上的利益m,人c事的∨c亩冀o掩w了,即使一些真正河水自清的社人士,恐怕也是怕虞m得咎,而不敢纳大局著想,@也是我的立法hT和官T的一作L,f得不好一c,就是明哲保身,械糜凶椤_@就o澳T造就了一一些既得利益者吩谄渲械奈麓病

如今,S著新《土地法》的施,^去吩谄渲校返锰久的土地Y源囤e居奇超^或接近25年者,就遇上了刀光τ埃@批地主才猛然省悟:诱娓竦砹耍他抱作一F作誓死反抗,在於不明白,诱娴钠是《土地法》,而不是政府或官T跟他^不去,@c,特^政府官T和行政L官也有多次表明利害所在,他始K不肯接受F的mY在他的字典]有守法二字,以榻r今日,仍然可拿著`法的法瞒天^海。也因此,一部《土地法》o疑就是λ@群人的重警告:妄想黑箱政治操作土地Y源,令本澳失去法治的根基⒉辉倏尚小…

土地法范文第4篇

稻草人本来是麦田的看护者,不许偷嘴的鸟靠近,但是稻草人不仅没有看住鸟,反被鸟儿嘲弄,在他身上可以恣意枉为。土地法也是麦田的看护者,他唯一的责任就是看护麦田种的是庄稼就行,仅仅这一点,他都无法做到。周郎说:“土地法,你稻草人也。”

第三十一条:“国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地。” 诸位看官郊区走一走,大兴土木的有多少是在麦田中。

第三十六条:“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”基本农田是十几亿中国人养命的,以现有的土地养活十几亿中国人,已经是非常的艰难了,所以基本农田要严格保护。据报道湖北天门市10万亩良田被种上了速生丰产林,这不过是个典型而已。

第三十七条:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地,……连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上政府无偿收回用地单位的土地使用权;……”君不见郊外多少麦田在围墙里荒草何只长两年……

第四十五条:“征用下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。”很多小区、开发区动辄过千亩,又有谁是经过国务院批准的呢?

第四十七条:“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”这些标准也够详细了,可是如果都遵照执行的话,又那来那么多怨气,上访、静坐示威、甚至与地方政府武力对峙。

……

土地法哭了:“你莫说了,周郎,我心头之痛,岂可胜数,我是你们人制定的,是否执行也是你们人决定的,不实之重怎让我独立承受?”

作者:周郎,电子邮件:

土地法范文第5篇

关键词:《兴国土地法》;作用及意义;土地革命

中图分类号:D61 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)27-0144-02

“英国、美国不如兴国”、“模范兴国”,土地革命时期,可谓是对兴国情有独钟,并多次称赞“兴国的同志创造了第一等的工作,值得我们称赞他们为模范工作者”。究竟是什么原因使高度评价兴国?同时兴国县也是鼎鼎有名的将军县,出了54名将军,仅次于湖北的红安县。比较而言,1955年授军衔时井冈山籍的将军只有1位,而井冈山是以为代表的中国共产党人创建的第一块农村革命根据地,按照道理,应该会出更多的将军,究竟是什么样的原因造成了如此巨大的差距?相信这和两部土地法有着密切的联系。

一、《兴国土地法》产生的历史背景

《兴国土地法》的产生背景与《井冈山土地法》的制定和实施有着密不可分的关系。中国是一个传统的农业大国,在《新民主主义》中写道:“中国有百分之八十的人口是农民,这是小学生的常识,因此农民问题就成了中国革命的基本问题,农民力量,是中国革命的主要力量。”因此要走农村包围城市、武装夺取政权的道路,必须要发动农民群众,必需要解决农村的问题,而农村的问题在于农民,农民的问题在于土地。要想发动广大群众参与革命,必须要进行土地革命,积极打破不合理的封建土地制度。而要保证土地革命的顺利进行,一部合乎现实情况的、充分了解农民疾苦的、充分调动农民参与革命的关于土地的专门法律是必不可少的。

每部法律从酝酿到实施,都有其特定的原因或背景。在《井冈山的斗争》中写道:“边界土地状况:大体说来,土地的百分之六十以上在地主手里,百分之四十以下在农民手里。江西方面,遂川的土地最集中,约百分之八十是地主的。永新次之,约百分之七十是地主的。”而据对长沙的调查看,乡村人口中,贫农占百分之七十,中农占百分之二十,地主和富农占百分之十。百分之十的地主阶级占有百分之六十甚至更多的土地,地主凭借土地占有权通过地租的形式对广大农民进行压迫和剥削。当地流传着这样的民谣:“种了万担粮,农民饿断肠;织了万批布,农民无衣裳;盖了万间房,农民住草房。”由此可见封建土地制度极其不合理,《井冈山土地法》就是基于改变这种不合理的制度所制定的。

1928年12月,主持制定的《井冈山土地法》中正式规定:“没收一切土地归苏维埃政府所有”;“一切土地,经苏维埃政府没收并分配后,禁止买卖”。这成为土地法的立法之先河,具有极其重要的作用,一方面肯定了农民拥有分配土地的权利,一定程度上调动农民的积极性,推动了土地革命的深入开展;但是另一方面,由于“没收一切土地”,既要没收地主的土地又要没收农民的土地,实行土地国有政策,这与农民的现实需求不符,由于中国长期存在土地私有、土地可以自由买卖,农民的土地私有观念非常浓厚,农民参加土地革命的目的不仅在于获得土地的使用权,更重要的是为了取得土地的所有权,因此土地国有政策与农民强烈的私有愿望相抵触,不利于革命实践斗争和调动农民的积极性。因此,必须要对《井冈山土地法》进行修订。

1929年4月,红四军到达兴国县,根据党的“六大精神”在《井冈山土地法》的基础上制定和颁发了《兴国土地法》,该法的颁布标志着土地革命进入了新的阶段。

二、《兴国土地法》针对《井冈山土地法》进行了原则性的修正

关于对《井冈山土地法》的评价,在《农村调查》一书的按语中提道:“此土地法是一九二八年冬天在井冈山(湘赣边界)制定的。这是一九二七年冬天至一九二八年冬天一整年内土地斗争经验的总结,在这以前,是没有任何经验的。这个土地法有几个错误:(1)没收一切土地而不是只没收地主土地;(2)土地所有权属政府而不是属农民,农民只有使用权;(3)禁止土地买卖。这些都是原则错误。”党的六大在总结前一阶段土地革命的得失时提出“没收一切土地”有两个方面的错误,一方面是“触犯一切富农甚至中农和少块土地的贫农,使农村阶级战线凌乱,削弱了土地斗争的力量,模糊了农民反对地主阶级的意识,以为土地革命的对象,不但是反对独占土地的地主阶级,还要反对他自己。”二是“要走上平均一切土地的结果”,类似于太平天国时期的“凡天下田,天下人同耕”,对象不明,不利于调动农民生产和革命的积极性。

《兴国土地法》把“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”,这是对土地没收对象问题上的一个重要变更,称这是一个“原则性的改正”。这一原则性的改正,明确了土地革命所打击的主要对象是地主阶级,是消灭封建土地所有制。

三、《兴国土地法》的重要作用及历史意义

第一,《兴国土地法》具有承前启后的重要作用。《兴国土地法》是对《井冈山土地法》略加删改而成,其立法理念与《井冈山土地法》同出一源,是对前者的继承和发展,使其更加适应我国的实际情况和国情。同时也为后续的土地法修订提供了理论基础和实践经验,如《修订》在《兴国土地法》的基础上对《井冈山土地法》的后两个原则性错误进行了修正,明确了“没收地主土地归农民私有”的新民主主义土地立法的根本原则,是对《兴国土地法》的进一步修订和完善。

第二,《兴国土地法》促使农民经济和政治上得到了双重的解放,促进了社会的变革。据《兴国调查》显示:“革命前,苦于贫穷,无条件娶妻成家的,雇农99%,贫农30%,手工业工人30%,中农10%。”经过土地革命后,情况发生了根本性的变化,也就是说,大多数穷人都能够娶妻成家,过上了正常人的生活。广大农民成为了土地的所有者,经济上翻了身,政治上得到了解放,社会风气得到了极大的改善,军民情深、干群融洽、官兵团结,根据地内的各项事业如同雨后春笋,日新月异,革命改造了社会,使落后的农村成为先进的巩固的革命阵地,这一切都是土地革命直接或间接带来的结果。

第三,《兴国土地法》充分调动了农民参与革命的积极性。由于《井冈山土地法》的局限性,造成了当地农民并没有弄清楚土地革命的对象和任务,从而影响了民众参与土地革命的热情,从这个角度上讲,井冈山籍的将军只有一名也就不奇怪了。相反,由于《兴国土地法》是对《井冈山土地法》的原则性修正,只没收地主阶级的土地,争取到了中间阶层的支持,将没收来的土地分给贫农,由此广大农民群众开展了轰轰烈烈的“打土豪,分田地”的运动,农民得到了梦寐以求、赖以生存的土地,同时为了保卫来之不易的胜利果实,农民群众参军、参战、保家卫国的积极性被极大地调动起来了。

自古以来“将靠薪,兵靠饷”,但是中国共产党充分运用土地革命的方式成功地解决了在没有薪饷情况下的征兵问题。当时,兴国县有28万人,其中8万多人参加了红军和赤卫队,红军长征时出发8万人,其中2.7万兴国人,占三分之一,长征二万五千里,损失2.5万兴国人,到达陕北只剩下2 000兴国人,再经过抗日战争、解放战争,全国胜利时军队中间只剩下2 000兴国人,全县姓名可考的烈士达23 179名,在血与火的考验中,孕育了肖华、陈奇涵等54位共和国开国将军。所以有人这样评价兴国:“看看兴国,就会懂得什么是中国的土地革命,也就会明白制定的正确的土地政策的威力。”

第四,《兴国土地法》基本确立了新民主主义土地立法的根本原则。《兴国土地法》初步明确了“没收地主土地归农民私有”的新民主主义土地立法的根本原则,为后续的法律制定和完善提供了理论上的指导,无论是《修订》还是《中华苏维埃共和国土地法》都是对这个根本原则的发展和完善。

第五,《兴国土地法》是马列主义基本原理与中国实际相结合的典范。《井冈山土地法》为什么会失败,从根本上说,是因为它是照搬的苏联的“土地国有”的方针政策,并没有和中国的实际情况相结合,没有充分考虑到农民对于土地的迫切需求,因此未能得到民众的支持,没能充分调动农民参与革命的积极性。而《兴国土地法》则将马列主义的基本原理与中国的实际相结合,充分尊重农民要求土地的诉求,解决农民的实际问题,因此受到了广大农民群众的积极拥护,广大农民得到了梦寐以求的土地,自觉地参加保家卫国的革命运动和生产运动,积极性得到了极大的提高。

第六,《兴国土地法》的立法理念具有深刻的借鉴意义。《兴国土地法》解决了没收土地对象问题,《修订》解决了土地所有权问题,这充分体现了我们党从群众中来、到群众中去的群众路线作风,“因为革命战争是群众的战争,只要动员群众才能进行战争,只有依靠群众才能进行战争。”而要如何动员群众,就必须要解决“一切群众的实际生活问题”,特别是土地革命,只要充分了解群众的疾苦,及时解决群众的问题,“我们就真正成为群众生活的组织者,群众就会真正围绕在我们的周围,热烈拥护我们”。《兴国土地法》所蕴含的立法理念从本质上讲是和我党群众路线的基本方针高度一致的。同时《兴国土地法》的制定,又是我党结合我国的基本国情、土地斗争的经验和实际,将马克思主义同中国革命具体实践相结合的产物,它反映了土地革命必须要从实际出发的客观规律。

这种“充分尊重群众和规律”的立法理念,在现如今的土地政策改革中仍然具有重要的借鉴意义和参考价值。

参考文献:

[1]选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[2]农村调查文集[M].北京:人民出版社,1982.

[3]王令金.试评土地革命的成与败[J].山东教育学院学报,2010,(1).

土地法范文第6篇

“土地法学”的研究对象是土地领域的应用性行业法律法规,对于法学基本理论知识涉及较少。上述案例教学法的5种运作模式直接来源于法学专业的课程案例教学方式总结,其是否适用于“土地法学”的课程教学需要进一步分析比较,结果如表1。

1.案例讲评法案例讲评法主要是由教师对某一“土地法学”案例进行解释、分析、评述,从中引导出背后蕴涵的基本法理和相关知识,并通过个人讲评使学生掌握对应的教学内容,其运用目的主要是为了帮助学生理解教学内容,适用于土地管理基础知识储备较少的学生。因此从案例讲评法的应用目的和适用对象来看,这种模式的适用性较强,适合应用于“土地法学”全部课程内容的讲授。

2.案例列举法案例列举法是为了使学生掌握和理解“土地法学”基础理论、土地法律制度构架或某项土地法律条款的具体内容而列举一个或一组案例。其目的在于通过多个案例使某一“土地法学”知识点于多层面立体化展现,并在说明、比较中总结出内在的基本理论和内涵。因此从案例列举法的应用目的和应用方式来看,此种模式同样适宜运用于“土地法学”全部课程内容的讲授。

3.案例讨论法案例讨论法是指在“土地法学”课程某一主要章节全面讲授完毕后,为了系统强化学习效果,巩固教学质量并真实检验学生对知识点的掌握程度,以学生为主体针对所举案例进行讨论。这一方法应用前提是学生已经有了一定的知识储备,对案例的选择也有较高的要求,必须根据所讲授内容并有针对性地选择有一定复杂性、争议性和难度的案例。因此从方法应用的目的和前提来看,案例讨论法的应用受到一定的限制,适用于“土地法学”的部分课程内容的讲授。

4.案例模拟法案例模拟法是由学生根据所掌握的法学知识设计某类型的案例,并通过配置的模拟法庭实际演示案件审理过程。这一方法针对的是既具备实体法知识,又熟悉程序法的学生。土地法规是中国法律体系中的行业性法律法规体系,“土地法学”是研究土地法规与政策的学科,其面向土地领域的应用性特征非常明显,对于法学基本理论知识涉及较少。因此就案例模拟法的适用对象和“土地法学”的课程特征而言,案例模拟法不适用于当前“土地法学”课程的教学。

5.案例听审法案例听审法是一种现场教学方法。主要是结合授课内容,组织学生有针对性地旁听人民法院与土地相关的刑事、民事、行政等案件的审理。其着眼点使学生直接面对司法运作的实际状态,促进其对土地案件诉讼的过程有一个直观、感性认知,以实现课堂教学与司法运作在实践层面的沟通。案例听审法作为一种现场观摩法,要求土管专业与相关司法部门有良好的协作关系,但就目前安徽农业大学及国内开设土地管理专业的多数高校而言,这方面关系还较弱,不利于案例听审法的实施。因此案例听审法也不适用于当前“土地法学”的课程教学。

二、“土地法学”课程教学案例教学法应用实践

通过前述研究可知,案例教学法中的5种运作模式只有案例讲评法、案例列举法及案例讨论法3种模式比较适用于当前土地资源管理专业“土地法学”课程教学。而案例讲评法与案例列举法对案例的选择与课堂授课时间限制性相对较少,对学生与老师的互动性要求不高,仍属于传统教学模式。而案例讨论法注重的是师生间的互动,尤其是学生的主动性,是传统教学模式的改进。因此,笔者仅就案例讨论法的教学实践进行介绍。

1.案例选择选择典型案例是实施案例教学法的前提。结合案例讨论法教学的要求及“土地法学”课程的特点,相关案例的选择应遵循以下几点原则:(1)符合教学计划,贴近教学目标;(2)与学生的兴趣点相结合;(3)体现土地管理的社会热点,具有真实型、典型性和时效性。我校土地资源管理专业“土地法学”课程教学内容主要涉及:“土地法学”基础理论、土地产权理论(土地所有权、国有土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权)、土地管理理论(国有建设用地管理、农村集体建设用地管理、耕地保护及土地用途管制制度、土地利用相关税费及土地监察与监督制度)。通过日常交流,笔者发现我校土地资源管理专业学生关注的问题多集中在农村土地承包经营权的流转、农村宅基地的利用与开发、农村土地的征收与征用、城市房地产市场的调控等方面。因此按照前述案例选择原则,笔者针对学生关注的问题精心选择了以下几个案例:案例1,“安徽省郎溪县率先推广家庭农场经营模式”,主要讲述农村土地承包经营权流转的新模式、新动向;案例2,“北京宋庄画家村首例小产权房纠纷案”,主要讲述小产权房即农村集体所有土地的开发与流转问题;案例3,“土地征收补偿‘出嫁女’也有份”,主要讲述农村土地征收补偿问题;案例4,“楼市十年九调,政策变化影响各方利益,买卖双方规避手段层出不穷”,主要讲述受2003年以来不断出台的房地产调控政策影响,买卖双方为各自的利益最大化相互博弈而产生的一系列纠纷问题。

2.案例导入与组织案例选好后,教师如何把案例导入并呈现给学生呢?这需要教师把握恰当的时机,可以在讲授相关知识之前,也可以在讲授相关知识后。由于“土地法学”的课程内容整体关联性较强,同时为了更好地检查学生知识掌握的情况,我校土地资源管理专业本科生“土地法学”课程教学案例讨论法的实践是在教师系统地讲授完全部“土地法学”理论课程之后集中进行。为了激发学生的主动性,取得良好的讨论效果,笔者事先将全班60人分成4个大组,每组15人,每个大组要求选出主持人、记录员和发言人。组内学生自由结合,3~4人组成一个小组从上述4个案例中选择一个进行讨论。相关案例及所要讨论的问题在案例讨论课实施一周前通过电子邮件发给各组同学。在接下来的至少一周时间内,各位学生要完成以下这些工作:(1)反复阅读案例,查询案例产生的背景,理解案例所蕴涵的信息。(2)根据案例思考问题“如何推进并保障‘家庭农场’经营模式的实施?”“小产权房的违法性表现及如何治理?”“目前我国土地征收存在的问题及完善路径?”“如何避免或减少房地产交易过程中的合同纠纷?”(3)小组内讨论,充分发表各自看法,最终达成组内意见统一。(4)撰写案例分析报告,书面归纳小组内各成员意见及看法。(5)制作PPT,指定发言代表在课堂表达各组的核心观点,为课堂演讲讨论进行必要准备。

3.案例互动讨论在案例导入并呈现给学生后,教师就要引导学生根据案例内容、产生背景及所设置的问题在课堂上进行讨论。互动讨论是案例讨论式教学法的关键环节,其直接决定案例讨论法运用的成效。因此在互动讨论环节,教师首先要营造一种有利于学生比较随意地发表小组意见或个人见解的轻松愉快的氛围。例如在讨论“家庭农场”这一新生事物时,笔者首先就安徽农业大学的“青年农场主”培育计划进行介绍,并就学生们关心的经费资助、技术支持及已参与“青年农场主”计划的部分学生创业地方政府给予大力扶持的情况进行了重点介绍,逐步把学生们紧张不安的情绪消除于他们对家庭农场主职业前景的关注和讨论中。在调动了学生们对相关主题内容的兴趣之后,就需要组织学生围绕所设置问题进行讲解讨论。仍以“保障‘家庭农场’经营模式的实施”分析为例。受课时和案例讨论法应用时间限制,不能每组同学都上台进行演讲辩论。因此在实践中,笔者以抓阄的方式让4组同学各选一个案例并派主讲代表进行课堂讲演解答,非主讲人负责补充;对于那些准备了相应内容但并未获得上台讲演资格的小组,其成员负责对演讲者的讲演内容进行点评(教师提前就点评方向做出指导),同时也可以就自己的不同见解及问题与演讲者讨论或求解。在对该问题的讨论过程中,负责讲演的小组主讲人在对家庭农场产生的背景及意义、国内国外现有家庭农场的经营模式进行简要介绍的基础上,就现有农村土地承包经营权流转制度的缺陷对家庭农场发展的阻碍进行了详细探讨,并从健全农村土地承包经营权流转市场、加强农村集体土地确权、加大农村剩余劳动力的转移等方面提出相应的保障措施。该小组主讲人思路清晰,问题分析的比较透彻,再加上图文并茂的精美PPT,其演讲博得了大家的热烈掌声。在学生点评环节,负责点评的学生在肯定主讲人成绩的基础上,针对主讲人对家庭农场发展的障碍及保障措施的分析指出几点不足:第一,在阻碍家庭农场发展的因素分析时,缺少对家庭农场主融资和经营能力、地方政府的扶持力度等方面的分析;第二,在进行保障措施设计时忽视了对家庭农场主个体的能力和技术教育、地方政府的金融扶持等方面措施的设计。在问题提问环节,部分学生提出“如果不考虑土地所有制及阶级的不同,仅从土地的经营权、经营期限及规模考虑,现代的家庭农场主与解放前的地主没有太大的区别”的看法,引起了全体学生的热烈讨论。就此看法,该组组员在直接给出了否定的答案后,仅从两者是否存在对人民的剥削的表象进行了简单分析,未从土地法学的角度进行深层次的剖析,这显示出该组同学对农村土地承包经营权内涵仍未全面掌握,需要在课后继续加强对这部分内容的学习与研究。

4.教师点评教师的点评总结有助于学生所学理论知识升华,是案例讨论法教学模式的落脚点及归宿。教师的点评总结应围绕以下几方面:一是学生的讨论观点;二是学生的知识运用能力;三是教师对讨论案例的研究和理解。在对学生的讨论观点进行点评时,主要关注其观点是否与所设置的主题相符合。在对推进及保障“家庭农场”的发展措施进行探讨时,虽然演讲人仅基于农村土地承包经营权制度缺陷对家庭农场的发展阻碍进行政策设计比较片面,但总体上其对问题的分析与政策建议并未偏离主题,这点说明讲演者对问题的驾驭能力较强。在学生的知识运用能力方面,主要考查学生对所学知识的理解程度和运用能力。例如讲演者在对“‘家庭农场主’是否等同于以前的‘地主’”这一观点进行辨析时,由于其对农村土地承包经营权物权本质及内涵未能完全理解,所以未能很好地运用土地产权理论从产权的取得、占有、使用、收益和处分等角度对两者进行本质上的分析。在针对上述两方面对学生的讲演点评完毕后,教师要针对所讨论的问题就自己的研究和理解从多方面、多角度给学生以科学的解释,但不能把自己的观点强加于学生。在针对“如何推进和保障家庭农场的发展”这一问题进行总结时,笔者对家庭农场的经营特点、产权属性进行了着重介绍,在此基础上围绕保障家庭农场经营能力、家庭农场产权稳定及推进家庭农场的适度规模化等方面从素质教育、技术扶持、金融支持、明晰产权、推动流转等方面提出相应的政策措施看法,加深了学生对农村土地承包经营权流转制度的理解和把握。

三、小结

案例教学法作为一种实践教学法,应用于“土地法学”课程教学具有传统教学模式不可比拟的优势。但是在案例教学法5种运作模式具体运用时,要针对客观实际比较选择后运用。案例讨论法、案例讲评法及案例列举法3种案例教学模式在安徽农业大学土地资源管理专业本科生“土地法学”课程教学中的穿插运用,破除了传统教学中师生缺乏沟通与互动的现象,实现了教师与学生、学生与学生之间的相互沟通与协作,激发了学生的专业学习主动性及潜能,增强了学生对相关知识的理解与运用能力,大大提高了”土地法学”课程学习效率。

土地法范文第7篇

一 土地法律制度建设的意义

农业税的取消有划时代意义,已经引起极大关注和广泛称赞。但是根本问题不在农业税,而是土地法律制度问题。农业的发展离不开土地,中国有 60%的耕地处于中等产量,需要有大量的投入;农民问题最核心的就是收入问题。世界发达国家土地都是私有地,土地法律制度非常完善和稳定。土地法律制度是农民增收的关键。农民上访,农村的不稳定很大程度上与土地法律制度的不完善不稳定有关。土地法律制度是农村的基本制度,不解决,国家的农村政策难以贯彻,法治、人权目标也无从达到。解决农民低收入问题,应该从土地入手。即使农业税真正取消,等于平均每亩土地增收20元。如果我们能够稳定土地法律政策,农民必然会主动增加对土地的投入,其增收远远超过20元,难度和成本也远远小于取消税赋。 国家可以帮助农民而鼓励他们留于农业,也可以帮助农民而鼓励他们转到工商业同时鼓励其他力量投资农业建立更开放的市场。第二条路更好更能从根本上解决问题。

目前制定物权法的重大障碍是民法典的稳定性,和政治、经济的制约如国有企业制度,土地制度之类的重要制度遭遇现代化、全球化年代。而“在民法的各基本制度中,物权法最需要而且最能够体现各国的本国特色”。 [1]我国的《民法通则》没有采用物权的概念,而用“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”,其现实性就在于土地法律制度的不成熟不稳定。而如果盲目追求概念体系的形式完美并急于求成,反而会损害法律的尊严并在实践上造成对社会关系的破坏从而最终侵害人民的利益。

土地是重要的自然资源,是大多数其他财产的来源。从古到今,东方西方,资本主义国家和社会主义国家,都非常重视关于土地制度的立法。在中国目前还没有《土地法》这样一个总揽性的土地法律文件,我认为未来的土地立法的一个重要目标,是拟定一部《土地法》,代替或统领目前的由全国人大常委会制定的农村土地承包法、土地管理法、农业法和 城市房地产管理法 , 基本农田保护条例,村庄和集镇规划建设管理条例,确定土地所有权和使用权的若干规定,中华人民共和国耕地占用税暂行条例农村集体土地使用权抵押登记的若干规定,土地登记规则、土地违法案件处理暂行办法 等。 而作为民法典之重要组成部分的物权法则可以缓行。

土地法是社会法,不同于单纯的私法性质的民法或单纯公法性质的土地管理法。我所构想的土地法应该具有类似知识产权法在民法典中的地位,属于但不捆绑于,有一定的独立性,出于现实、时代和适用的考虑使其游离于民法典这一文件之外;而婚姻法则应该回归民法典,因为婚姻法本身比较起土地法更具有私法的性质,同时婚姻纠纷更加的有法可依,人们对婚姻制度有相当的信仰,现代婚姻制度已经基本建立和深入人心,未来所需要的将是细微的修改。而土地法律制度则处于一个相当变动的年代,无论是制度上还是人们的心目中都是不可信赖的。在民法典物权编中解决土地制度的立法固然是良好法治的一个重大设计,然而在当前却不大现实,只会耽误民法典的出台和损坏民法典的稳定。 《中华人民共和国法律全书》及《地方法规汇编》是《民法典》的归宿,《民法典》必须与法律规则体系相协调,这一点也很难达到。在一个权力缺乏必要控制的社会,权力必然要蚕食人民的宪法权利,民法规范必然被管理法制渗透、误导和破坏; 详尽的 民事法律这一现代社会主体性法律的处境是完全不利的。立法者一定要制定出包容一切的《民法典》,可以预计的是,相当长的时期内不可能废除掉管理法制的侵扰性规定,即使民法典颁行后进行法律清理,但是没有体制的法制,不可能完成对固化权力的管理法的清理。包容一切的《民法典》纳入现有管理型法律体系内,暴露在管理法制侵袭之下,必然根本落空。物权法的重要任务是要理顺国家与国有企业的财产关系;物权法应当解决集体所有制的主体、内容、及权利的行使问题, [2]这其实是作为私法的物权法无能为力的。在当前的改革年代,土地法是变动不居的,是摸着石头过河。从19 28年12月湘赣边界政府制定的《井冈山土地法》和各地起义后制定的《土地问题决议案》等,29年4月的《兴国土地法》;30年5月的《土地暂行法》;30年8月的《中央军事委员会土地法》,31年11月的《中华苏维埃共和国土地法》,抗日民主政权的减租减息条例,1946年5月4日《中共中央关于土地问题的指示》,1947年9月的《中国土地法大纲》,到1949~1952年的,53年开始的初级农业合作社,56年开始的高级农业合作社,58年开始的,62年“16条”,1978~1982年的“大包干”,88年修改宪法和土地管理法,1997年后落实“30年不变”的延包政策。每次间隔太短。土地调整非常频繁,已经严重威胁到了土地的稳定。可以想象未来民法典物权制度的变动性。

土地法律制度的根本目的是土地资源的保护和有效利用;土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系。 [3]土地法要确定土地的各项权属,并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。权利不仅要界定清楚,还必须能够有效地保护。如果在法律上界定给农民的权利,农民并不能全部地拥有,或者说全部地拥有代价太高,那么这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费负担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效,国家必须严格执行各项法案,并有效地监督基层严格地执行这些法案。很明显,在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下,低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。

土地法有广义和狭义之分。广义的土地法,是一切的和土地直接有关的法,狭义的,则指为实现一定土地政策所为关于土地分配,利用及改良的法律规定及其附带规定的总称。土地法从广义上说不仅包括了专门的土地立法,还包括其他法律制度中的有关土地的规定,这当然也包括了大陆物权法和英美财产法中的不动产制度的规定。土地法体系是由相互联系、相互补充、相互制约,旨在调整因开发、利用、保护、改善土地和土地市场所发生的社会关系的法律规范和其他法律渊源所组成的系统。土地法体系不是指某个具体的土地法律、法规或法律规范,而是指所有土地法律规范,土地法律、法规和其他土地法律表现形式,其他土地法律渊源的总和,包括土地权属,土地的合理开发、利用,以及土地保护、治理、管理等十分丰富的内容,涉及民法、经济法、环境法和资源法。狭义的土地法,仅指综合性的《土地法》,也即专门的土地立法所包括的法律规范,如前苏联、朝鲜、罗马尼亚和柬埔寨等国的《土地法》。关于土地法的具体内容,不同国家由于政治经济、历史文化传统不同存在很大差异。例如,英美法系国家主要的土地法律制度包括彼此联系并不紧密的三项制度:地产制度、信托制度和特殊土地财产权制度 .大陆法系各国土地法律规范中核心内容都是直接渊于罗马法中的土地物权,其内容包括土地所有权、役权、永佃权、地上权、质权和抵押权。本文所指的体系参考综合了各种现行体系、目标体系和其他的学术体系,希望通过比较和争鸣,可以促进土地法现行体系、目标体系和其他体系的优化、健全和发展。

二 中国的土地法律框架及评析

中国的土地法律框架由宪法、基本法律和土地法构成。宪法是根本的法律文件,是土地立法的基础。基本法律如民法,刑法,行政法对土地问题作出的重要的规定,是制定下一层次土地法的主要依据。土地法是土地法律体系中的主体法。目前,中国还没有一部《土地法》??以致于群众、媒体和干部在不同场合把《土地管理法》、《农村土地承包法》都分别叫做“土地法”??而只有管理性质的《土地管理法》、《农业法》,具有较多管理色彩的民事法律文件《农村土地承包法》以及环境法方面的一些文件等等。中国的土地法律框架可以从纵向和横向两个方面来划分。从纵向关系看,它包含有全国人民代表大会常务委员会制定的《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产管理法》;由国务院颁布的《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等;由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不与宪法和基本法律、行政法规相抵触的前提下制定的地方性土地法规;由国务院土地行政主管部门及其他各部(委)根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的土地规章,如 2002年4月3日国土资源部第11号令于2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等;由省、自治区、直辖市和较大的市人民政府,根据法律、行政法规和地方性法规制定的土地规章。从土地法的横向关系看,应包括所有与调整土地关系有关的法律,如《城市规划法》、《测绘法》、《铁路法》、《森林法》、《水土保持法》、《农业法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《水法》等。这些法律从不同的侧面,规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题。

农村土 地私有化是可行的和必行的。土地的所有权应该界定给农民, 农村土地承包法 的宗旨其实就是如此。 私法性质最浓的农村土地承包法 在维护农民的权益方面,有很多值得肯定的地方。例如,在总则部分,强调农民,亦即承包方,有平等的承包和不承包的权利,特别强调发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分“口粮田”和“责任田”等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款,强调土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等,应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。并尽量避免土地使用权的频繁更迭。鉴于有些地方农村干部常常任意改变机动地的面积,操纵其分配和使用而牟私利,严重侵犯农民的土地使用权,第 63条规定,“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”这些规定有利于农村土地使用权的相对稳定,有利于农民保卫自己对土地的使用权、转包权、出租权、互换权、转让权、继承权等权利,使农民在承包期内捍卫自己对土地的排他性使用,强调了土地权利的物权性。

从效率的角度,特别是从促进要素的充分流动性和自由组合性的角度,这部法律似乎缺乏前瞻性。农村土地的流转必须大大加速,才能有助于农村人口的大部分彻底离乡离土,有助于耕地尽速向种地能手集中,有助于农业经营的平均规模的扩大和生产结构的深刻改变,有利于中国农业生产力的提高,有利于中国农业在竞争日益激烈的世界农贸市场上发挥比较优势。中国农村土地制度和世界上绝大部分实行土地农户所有的国家还有较大的区别。中国仍然坚持农村土地的集体所有制。先进国家没有一个采用中国的这种独特的土地制度的。这种土地制度会在中国与世界接轨和向真正的市场经济过渡的历史过程中,逐渐显示其局限性,不利于城市化和现代化的进程。和私有制下的土地流转相比,其规定不但使土地流转变得更为困难,而且容易政治化。

《土地管理法》和《土地法管理实施条例》中对土地的控制权规定不明确,容易造成上级和下级的管理混乱。上级和下级之间的权限没有划分清楚,就会造成权力缺位或者权力越位,其最终结果只能是对农民权利的损害而已。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对农民和国家的权利与义务界线划分不明确,国家和农民处于不平等的地位,处于农民之上。在国家征用土地的时候,法律上规定,“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”,“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是,国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外”,“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行”。但是,至于政府应该怎样有偿使用,法律上却没有提出具体的解决方法,或者解决原则。农民的土地权利没有得到法律的有力保障,农民的土地权利在国家权力面前变得非常脆弱。而在农民和政府之间关于土地问题产生矛盾时,农民难以找到一个合理的解决方案。《土地管理法》与《土地管理法实施条例》的不足,学术界争论最剧烈的就是农民的土地所有权问题。学术界几乎一致认为,法?啥耘┟裼胪恋刂?涞南嗷ス叵得挥心芄磺宄?缍ǎ?堑贝?┟袢??芎Α⑷?┪侍饽丫龅墓丶??凇SΩ酶?┟褚匀非械耐恋厮?腥ǎ?⒃诜?稍诿魅犯?璞U稀V挥薪?恋厝ㄓ谰眯缘馗秤枧┟瘢?┟癫呕嵴湎П;ね恋兀恢挥薪?恋厝ㄓ谰眯缘馗秤枧┟瘢?┟癫呕嵴嬲?氖迪滞恋氐淖杂陕蚵簦?蠊婺5呐┮稻?貌拍芄挥行У亟?小?/SPAN> 而且目前 农民对土地公有的法制观念非常淡薄,一些人片面认为,土地是集体的,如能用来建房就变成了自己的,于是千方百计多占宅基地,甚至将承包的责任田当成私有土地,未经许可随意侵占或调换建房 .现在农村大量空闲宅基地问题, 在老村之外又聚集成新村,致使旧村出现了大量闲置、废弃的宅基地和空白带, 而新的民宅布局散乱,占地面积过大,宅基规模一年超过一年。久而久之,便形成了一个个庞大的 “空心村”。 如何让 “空心村”实起来,保护现有耕地资源,提高土地利用率,已不仅是基层组织面临的新课题,更是国家土地立法的大问题。土地私有化就能从根本上解决这个问题。

三 横向对比考察

德国,日本,韩国和我国的台湾地区土地所有制度和物权制度可能是我们最终的目标体系。美国在西部开发过程中,为了处理西部拓殖中的土地问题,美国国会通过了多个土地法。 1785年土地法是第一个付诸实施的联邦土地法。它规定了土地国有制和向移民出售的原则。在出售公地的过程中,联邦政府从1796年至1820年间,采取了部分信贷和延期付款的优惠政策。从1806年至1832年间,国会又通过了多个《救济法》,来延缓未付款土地被没收的期限。这些措施对贫苦农民获得土地起了一定的作用。 1861年 5月20日通过的著名的《宅地法》是西部开发中最具民主色彩的一部土地法,它实际上为每个或每户合乎条件的定居者无偿分配了一块160英亩的安身立命的宅地,从而大大加速了西部的土地开发。1866年,联邦政府将土地出售政策扩大到了矿产地,推动了采矿业的资本主义开发。从1823年起,联邦政府为公路、运河及铁路的修建,拨赠了大量的土地,推动了西部交通运输业的发展。在美国,一个以农为业的小康之家,需要拥有的一级农地大约是中国的三百亩。今天中国一户农家的耕地太少,还要交承包租金。可以肯定的是:如果不大量地弃农从工,中国的农民不可能达到小康。 法国社会经济的发展,大大得益于拿破仑的法典。土地制度改变,农奴就变成自由民,人身依附关系也即消灭。俄罗斯总统普京上台,首先就是土地私有化。 土地的私有所有权,是基于既定约束下的成本最优或收益最大的经济学基本原理。在交易成本不为零的条件下,将土地的所有权界定给农民将比界定给政府或国家会产生更大的收益。任何制度或契约能够顺利施行,不仅需要清楚地界定所有权,而且还要有效地保护所有权,否则制度或契约将难以执行,违约、越权及各种侵权行为都会发生。

四 历史考察和 土地私有化思路

土地私有制的确立代表了人类历史上的一次意义重大深远的制度更替;土地制度对生产力的发展也起着重要的促进或制约作用;同时中国历史上因土地制度政策的失误导致灾难性后果的教训也值得吸取。 [4]中国传统是土地私有,从井田制到明清,私有是一个传统。而且,民国以来,土地私有就已经制度化了,而在清朝,皇帝还可以没收土地。 中国在20世纪20年代就有《土地法》。当然,当时的《土地法》有其局限性,比如限制租赁、限制租金比例、强制永佃权等,行政权力过大。自秦汉至清末的二千多年间,耕地始终是在国有??私有??国有的三轮大循环中变化着,每一次由私有土地向国有土地转化都伴随着社会动乱与逆转;而由国有土地向私有土地转化则促使农业经济恢复和国家强大。与此相适应,通过土地买卖兼并转移产权,利用租佃制经营又成为中国封建社会土地关系的主要内容。非耕地一般属于国有,基本上不加入产权流动的领域[5].我国封建制度中的土地私有产权曾长期存在并允许在较大范围内自由流转,起了重要作用。

新中国成立后,通过彻底废除了封建土地私有制,建立起土地平分的农民家庭私有制,允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等,并受到国家土地法律制度的有力保护。这种社会主义性质的农地私有制,具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。随后,我国确立的农村土地集体所有制隐含着土地平分机制,它直接刺激农村人口快速增长,反过来又使人地比率下降,造成农地经营规模的细碎化,使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中全会以来,在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下,通过土地所有权与使用权相分离,使农民拥有一定的生产经营自,但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。因此,下一步农村土地制度创新,必须彻底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质,引入市场经济机制,发挥市场在配置农业资源中的基础性作用,真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步完善农村土地市场,来提高农地利用水平,提高农业劳动生产率和投入产出率,提高农业市场化、国际化程度,不断地增加农民收入,促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。我国下一步继续进行农村土地制度改革和创新,必须建立科学有效的土地法律 制度。

我国农村家庭承包经营体制下的集体土地所有权长期虚置,形成行政权大于农地所有权或使用权的传统,导致农村耕地资源大量流失,侵犯了农民的经济利益。要按照农民所拥有的土地所有权在法律上与经济上相统一的原则,重构产权清晰的农村土地市场主体,并从宪法和有关土地法律制度上予以保护。 据1996年中国土地资源调查数据分析,国有土地面积占53.17%,农村集体所有的土地面积占46.18%,尚未确定土地权属的面积占0.65%[6].由此可见即使把农村集体所拥有的土地面积全部私有化,也不会彻底改变我国土地资源的社会主义公有性质;相反若继续维持现行的国家土地征用制度,只能使农村集体土地所有权往城市国有土地所有权单向转移,直接造成农民所拥有的农用土地资源存量的净减少。农村土地私有化使城乡土地市场的产权关系更加明晰,便于引入市场竞争机制来优化配置资源,促进可耕地在农户之间自由流动,提高农村土地利用水平和农业劳动生产率,推动农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业的快速发展。农村土地私有化有利于耕地规模适度的集中经营,可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能,将会培育出大量的新型合作经济实体和合作经济组织,建立 和发展新型的具有社会主义市场经济性质的农村集体经济。土地不是私有的,按照马克思的说法,就是“农民被束缚在土地上”。意味着农民如果永久性地离开土地,就将丧失土地的权利。所以打工在外,他要定期回去,政府对农村土地按照婚嫁生死3、4年调整一次。调整意味着没有真正的私有产权。调整的权力,完全在政府手中。 农民人口一定要大幅下降,弃农转工商。 中国几亿农民都要从土地里面走出来。中国现状却是农民走了,就会丧失对土地的权利。所以现在农民抛荒现象非常严重。把土地交回村里以后,丧失权利;却又不能买卖租赁,因此他宁愿荒着,出去打工。 土地制度应该公有还是私有,其实这是农民的权利问题, 他应该能自己决定土地是公有还是私有。宪法规定,农村土地是集体所有。集体所有就是说,那这个村集体里的人应该能决定将它们分了或者出租或者出卖。没有完全的私人产权,没有土地私有和自由买卖, 地价不能形成。土地私有化,以及取消户口制度、把人变成自由民。这是两件重大且急迫的事情。如果土地是他的,他就可以永久移民。因为他的地即使不卖掉,也可以委托别人管理、出租。 随着农村劳动力向城镇转移步伐加快,举家进城居住、务工或经商的农民日益增多,建新房弃旧房日多,农村集体土地上农民卖私宅的情况越来越普遍。由于没有产权证而无法办理过户手续,拆迁时如何确定受偿主体,由此引发的纠纷越来越多,主要原因是我国现行法律对此类财产的买卖没有作出明确的规定。既没有规定农村集体土地上的私宅不得买卖,也没有规定农村私宅如何买卖。因为这些房屋没有产权证,买卖时无法办理过户手续,导致大量农村私宅闲置,进而由于无人居住、无人修缮而倒塌。另外,土地法第八条第二款规定,农民土地包括宅基地、自留地和自留山,属于农村集体所有,出售宅基地实际上是对农村集体组织所享有土地所有权的侵害。而在农村,以出卖房屋为名出售农村宅基地非法谋取利益的现象也比较突出。农民的房屋财产缺乏保护,不利于农村人口的流动和农村经济的市场化发育。私有化使农村集体土地上所建私宅能够合法、有序地买卖,以促进农村人口有序流动,推动农村经济健康发展。

土地所有权私有化可以在改革中逐步实现,在此基础上在建立成熟完善的物权法体系和民法典。正是 向来枉费推移力 ,此日中流自在行。 2002年土地承包法案而言,已经明确地将土地的使用权、收益权、流转权界定给了农民,但是农民并没有完全得到法律上赋予他们的各项权利。

当然与私有化应该同时进行的是加强基层民主化进程。另外可以取消、削弱或者淡化乡、镇政府和村委会。因为村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要,并且就其所起的作用看已经是弊多利少。目前农村村委会的工作绩效看是非常差的。农村土地的所有权界定给农民。农民行使土地权利将不再与村委会签约,而只是与国家签约,是社会契约( SOCIAL CONTRACT)。

五 结语

民法的各基本制度中物权法最需要也最能够体现本国特色。物权法基本上可以归结为一国对本国资源的分配和利用的范畴。况且,我国是资源相对短缺的人口大国,长期以来实行生产资料公有制,而且在进行经济体制改革的过程中一向重视财富分配的相对公平,不能不在制定物权法的过程中更多的强调从本国的国情出发,而不是从现成的概念出发,所以要研究中国的物权,必先研究中国的土地权利;要建立适合中国国情的物权法,必先建立适合中国国情的土地权利制度。[7]在这一点上中国的物权法、民法典不能急于求成,现实的做法可以考虑先建立完善的土地法律制度这并不意味这我们停滞不前。而是在不断前进不断完善中要注意立足现实,一步一个脚印,才能真正有利于民生和国计。

[1] 王卫国,《中国土地权利研究》,中国政法大学出版社1997年5月第1版,第6页

[2] 王利明,《物权法专题研究》,吉林大学出版社2002年7月第1版,第3页

[3] 王卫国,前书,第3页

[4] 王卫国,前书,第2页

[5] 江平, 《 中国土地立法研究 》, 中国政法大学出版社, 1999,第96-97页

土地法范文第8篇

倡导生态文明,旨在将人类的发展需求与生物世界的生存、发展联系在一起,确立一种更广泛意义的科学发展观。“如果不能有效保护生态环境,不仅无法实现经济社会可持续发展,人民群众也无法喝上干净的水,呼吸上清洁的空气,吃上放心的食物,由此必然引发严重的社会问题”,国家领导人的铿锵之辞,阐明建设生态文明的重要意义。“保护生态环境”,当然包括保护生存之本———土地。近年来,违法批地、非法滥用土地、破坏土地资源的案件在全国各地比比皆是。而且,随着我国经济高速发展,工矿废弃地数量也大量增加。由于认识不到位、监督管理不到位以及法律法规不够完善等原因,导致土地复垦“旧账未还、新账又欠”,影响了经济社会的可持续发展。2011年底国务院印发的《国家环境保护“十二五”规划》公布了四项“突出环境问题”,土壤污染问题赫然在列。历时3年半的全国土壤污染状况调查一直未公开,但是,土壤重金属污染事件在南方局部地区引发的危害惊动全国。我国土地保护问题已相当严重,足以引起立法、执法、司法部门的高度重视。然而,不仅是专门的土壤污染防治法至今未出台,就连《土地管理法(修订草案征求意见稿)》的“立法目的”条款也删除了土地保护的内容。①颇多的实践表明,土地保护在我国受到的重视不够。为使土地法律制度体系中的各项法律法规与时俱进,反映科学规律、社会发展的新思想和国家发展的新战略,并使各项土地法律法规在贯彻、执行的过程中协调一致,土地法制建设应当及时更新立法理念。

(一)生态文明理念的内涵及其对土地法制建设的要求

从哲学家对于理念的表达可以看出,理念是关于对象的本质认识或信仰,是一种关于对象的根本观念。将这一概念引进到法律领域,就是指对法律的本质属性的认知或信仰,是对法律现象的根本性认识。[1]人们凡欲主动从事某项重大事业,必先有某种理念形成于脑中。制定和实施法律必先有立法理念或法律理念。立法理念,相信存在着或能够实现一种有秩序、有效率和公平、正义的属于理想境界的社会,并相信藉助于法的调整和规范,可以达到或接近这种目标。立法理念集中地体现在法律制度体系的立法目的、立法原则以及法律制度的各个方面。中共十报告指出:“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华永续发展。”毋庸讳言,当前尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念并没有被完全贯彻执行,一些地方不顾土地承载力肆意开发,不仅进一步加剧土地资源对我国经济发展的制约,甚至造成难以弥补、难以恢复原状的土地损害,削弱了可持续发展能力。以建设生态文明为理念的法律变革要求人们(包括立法者)清醒地审视人与自然的关系,依据法则约束人性,要求资源开发利用活动以接受生态规律的约束为条件,不超出生态系统承载力,不破坏生态系统的稳定性,不造成生态损害。《土地管理法》作为我国土地法律体系中的基本法,其立法目的应当全面、准确地体现生态文明理念。以生态文明理念指引《土地管理法》的修改,就是要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的思想,坚持在发展中保护、在保护中发展。具体到土地保护法制建设中,就是要运用法律手段将优化国土空间开发格局与土地保护结合起来,将降低土地消耗强度与节约集约用地结合起来,将“合理开发利用土地资源”与“土地保护”结合起来。如果《土地管理法》的“立法目的”宣示中,只有“耕地保护”的表述,而忽视土地的生态属性,省略了“土地保护”,必将进一步冲淡土地保护在土地管理实践中的重要性。

(二)土地法制建设应确立资源与生态保护兼容并举的立法目的

综览我国的资源与生态保护法,《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《海岛保护法》分别在各自的立法目的条款中宣布,“保护和改善海洋环境,保护海洋资源,防治污染损害,维护生态平衡”,“保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用”,“保护、建设和合理利用草原,改善生态环境,维护生物多样性”,“保护海岛及其周边海域生态系统,合理开发利用海岛自然资源”。上述法律或因海洋环境、资源、生态保护的融合而向受好评,或表达了保护森林生态系统服务功能的立法目的,或申明该法旨在保护草原、海岛生态系统,并举“保护生态”与“合理开发利用自然资源”。我国第一部地方性湿地保护立法《黑龙江省湿地保护条例》于2003年6月20日颁布时,即在立法目的条款中宣示“全面保护湿地及其生物多样性,维护湿地生态系统的基本功能,促进湿地资源的可持续利用”,其后出台的诸省、区湿地保护条例也明确“加强湿地保护,维护湿地生态功能,促进湿地资源可持续利用”。上述法律在立法目的条款中并举生态保护与资源开发利用,符合海洋、森林、草原、海岛、湿地的自然属性。环境、自然资源与生态系统,在性质上本来就是自然界中由有机物质和无机物质共同组成的、不以人类的意志为转移而存在的统一整体。当人类以一种静态的眼光来看待围绕人类存在的全部自然界这个整体时,就出现了环境的概念;当人类以是否对人类有用的角度来看待自然界这个整体时,就出现了自然资源的概念;当人类从生物的生存条件以及相互关系的角度来看待自然界这个整体时,就出现了生态系统的概念。[2]如果说生物圈是地球最大的生态系统,那么,海洋、湿地、森林就是第二个层次上的独特生态系统,这些生态系统须臾离不开其所包含的土地资源、水资源、林木资源、生物资源及非生物资源,而就其中的土地而言,土地又构成亚层次意义上的土地生态系统,是其他自然资源(如矿产、水流、森林、野生动植物等)的载体。土地是一个综合性的概念。它不是以土壤或地貌某一单项要素为主,或是各个要素的简单相加,“土地是由气候、地貌、岩石、土壤、植被和水文等自然资源共同作用下,形成的自然综合体。”[3]1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中将土地定义为“土地是影响土地利用潜力的自然环境总称,包括气候、地形、土壤、水温和植被等……”。当然,土地并非海洋、森林、湿地生态系统那般有显著独特性的生态系统;通常,我们将土地生态系统并入森林、湿地等其他层级的生态系统中,而视土地为综合的自然资源。实质上,各层级生态系统中构成土地生态系统的诸自然要素之间存在紧密的物质交换与能量转换。正是上述诸要素之间及其与人类之间长期作用、相互制约而形成的自然综合体,构成土地生态系统。法律中的土地往往与地学或生态学的解释有关。[4]“成功的土地利用是以对土地特性认识开始的”[5],土地的生态属性要求土地法规定土地的生态保护。正如奥尔多•利奥波德在其关于土地的著作《沙乡的沉思》中所言,“土地是一个共同体的观念,是生态学的基本概念”。[6]这位美国著名生态学家和环境保护主义的先驱于1949年临终前出版这部对人类与土地的关系与命运悉心观察与思考之作时,美国公众为战后经济复苏正充满信心地征服和利用自然,并未关注这本书所阐述的土地生态功能、所推出的“土地共同体”概念、所提出的“土地道德”观点。直到20世纪60年代,美国人逐渐发现征服自然带来的环境破坏。20世纪70年代,美国大量企业搬迁留下了被工业废物污染的地块———即“棕色地块”(Brownfieldsite)。这些土地在没有进行修复之前,一旦进入土地市场交易,将会给居住在地上的居民身体健康造成严重威胁。针对危险物质不当处置引起的土壤污染和自然资源损害,美国制定了《综合环境反应、赔偿和责任法》,成为首个针对“毒地”进行土地修复并围绕权利、责任等方面详尽立法的国家。该法将自然资源等环境要素作为法律保护的对象,为补救人为活动对环境造成的损害,规定总统或任何州授权的代表可以“自然资源受托管理人”的公众代表身份向环境损害责任人主张恢复或更新被损害的自然资源的费用。这实际上是把生态而不只是某种资源当成了保护对象。这一法律实施的结果是对遭受破坏的生态的恢复和对生态破坏的更有效的预防。[7]而今,美国政府为保护土地资源和生态环境采取了多种方法,其中有两个突出的特点:对土地的合理使用与严格保护是一体的,土地管理与环境保护是一体的,由此较好地处理了严格保护和有效使用的关系,并且很有成效;①而在欧洲,2004年欧盟《预防和补救环境损害的环境责任指令》明确地将“自然资源服务功能(naturalresourceservice)的损伤”纳入“损害”的范围,对“土地损害”、“损害”②等予以规定,构建了一套环境损害民事责任体制。此项体制的运作不仅能够使人们更加主动地避免发生环境损害,而且更有利于对环境损害的预防和补救,充分有效地保护自然资源及其生态功能,促进可持续发展。[8]《土地管理法》既是政府对土地及其权利进行行政管理的法律,也是界定和保障公民土地权利的法律,还是以保护土地、节约用地为己任的法律。《土地管理法》中既包括规范土地开发、利用的条款,也包括土地保护的规定。基于土地的资源属性加以保护,强调的是土地资源对人类的外在的经济价值,这时采取保护措施的直接目的是维持生态系统中土地资源得以为人类永续利用的价值,通过土地资源保护的反射利益达到其间接目的,即保护生态的价值。而基于土地的生态属性加以保护,旨在保护土地作为生态因子为人类生存带来的生态利益,预防和控制土地生态损害,维护生态安全。按照环境法学者在教材、论著中对环境与资源保护法所做的分类,可以将《土地管理法》排除在“环境污染防治法”之外,却难以将其孤立地定位为“自然资源法”或“生态保护法”,抑或“自然保护法”。这是因为,土地兼具资源属性、生态属性,故基于土地的资源属性加以保护与基于土地的生态属性加以保护,不应割裂。“自然资源法”与“生态保护法”以及“自然保护法”之间,因客体相同、立法的最终目标一致而存在融合性,形成特定的资源与生态保护法。事实上,针对土地及海洋、森林等自然资源(同时又是某种层次上的生态系统),立法者不会单独制定一部自然资源利用与管理法,再制定一部自然资源保护法,而是将土地利用与土地保护、海洋资源开发利用与海洋生态保护、森林利用与森林保护等融入一部法律的立法目的中,由同一部法律中的若干制度、规范来体现资源与生态保护法所主张的立法目的。虽然自然资源保护与生态保护在直接目的上有所差别,不过,当二者保护的对象一致时,依尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,将人类、自然资源还原到生态系统的组成部分之中,重视保护自然资源的生态功能,要比追求自然资源对人类当前的直接利用价值意义深远。我国已经到了以自然资源与生态保护优化经济增长的阶段,需要将生态保护与优化国土空间开局结合起来,加快推进经济发展方式的绿色转型。有鉴于此,考虑到《土地管理法》是我国保护土地的专门法,应当将“土地保护”或“保护土地的生态功能”确立为《土地管理法》的立法目的,并在新一轮修改中落实。

二、确立新的土地用途———“生态用地”及其法律制度

中共十报告在提到加大自然生态系统和环境保护力度时强调,要“增强生态产品生产能力”。这一表述新意十足,内涵丰富。生态产品概念,为生态文明建设提供了一项具体的衡量指标。过去我们定义产品,都是从生产角度定义。在森林公园里建房子是一种劳动,工程建设成果可以成为商品,上市交易。但是,把树砍了以后,它提供清新空气的重要功能损失了,清新空气这种生态产品就没有了。历经30多年经济快速发展,我国提供物质产品的生产能力大幅提高,提供生态产品特别是优质生态产品的能力却在减弱。故此,《土地管理法》应明确新的土地用途———“生态用地”,建立生态用地保护法律制度,保障我国土地生产更多优质生态产品的能力。

(一)立法确立新的土地用途———“生态用地”

1998年修订的《土地管理法》确立了以耕地保护为核心的土地用途管制制度。[9]基于土地对社会生产、生活所能实现的用途,该法将土地分为农用地、建设用地和未利用地;严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。尽管该法在“总则”第三条中宣示“十分珍惜、合理利用土地”是我国的基本国策,“各级人民政府应当采取措施,全面规划,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。”但是,“土地的利用和保护”这一章消失了,涉及土地保护、土地复垦的规定和新增“开垦未利用地”的规定一并归入“耕地保护”一章。耕地保护固然十分重要,但是,现行土地用途管制制度存在以保障耕地为唯一目的的缺陷。①时至今日,我国在实行最严格的耕地保护制度的同时,还应当考虑对具有生产优质生态产品能力的土地予以制度化保护,使这类土地(即“生态用地”)得以长期保有、发挥其生态功能。2000年公布的《全国生态环境保护纲要》是我国官方文件首次出现“生态用地”。该纲要提出“加强生态用地保护,冻结征用具有重要生态功能的草地、林地、湿地。建设项目确需占用生态用地的,应严格依法报批和补偿,并实行‘占一补一’的制度,确保恢复面积不少于占用面积。”在2005年开始的新一轮土地利用总体规划修编中,各地开始对生态用地的数量和空间调控进行研究。2007年8月10日、实施的《土地利用现状分类》考虑了生态保护和建设对土地利用现状分类的影响,不过,生态用地未作为独立的土地利用类型出现在这一国家标准中。不过,2008年10月23日公布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》有关生态用地的规定可谓引人注目,其秉承“最具有生态价值的用地留住,保住,然后是基本农田……”。[10]的理念,明确了生态用地的地位,将生态用地与生活用地、生产用地并称———“统筹安排生活、生态和生产用地,优先保护自然生态空间,促进生态文明发展。”“控制生产用地,保障生活用地,提高生态用地比例,促进城镇和谐发展”。这部纲要在“加强基础性生态用地保护”一节中规定,“规划期内,具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全国土地面积的比例保持在75%以上。”对于“生态用地”,纲要采取不完全列举的方式界定:“天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地”;“构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道,加强各生态用地之间的有机联系”;“严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用”;“禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动,严禁改变生态用地用途”。虽无专门的定义,不过,研究前述文件可知,生态用地既包括《土地管理法》中的非耕农用地(天然林地、天然草地、湿地及其他农用地),也包括未利用地(例如,生产草本植物为主,生态功能①较强、不用于畜牧业的“其他草地”)。生态用地,其作为一种独立的土地用途类型的存在,打破了“农用地、建设用地、未利用地”的土地用途分类体系。生态用地的自然禀赋较其他类型土地更为突出,因其具有重要生态功能,故有必要运用政策和法律手段来保有其提供优质生态产品的能力。这是生态保护与生态建设政策对土地利用现状影响的结果,也是保障土地生态安全的要求。有学者主张,在中国当前土地利用规划和官方土地管理语境下,生态用地已经有其存在的必要性,并日益成为不可或缺的一种土地分类。[11]也有观点认为,在土地分类中不单独设立诸如“湿地”、“生态用地”等交叉较多或范围不够确切的类型是适宜的。[12]笔者认为,“生态用地”之所以被列为一种土地用途,有客观与主观原因。客观上,具有重要生态功能的土地多处于环境敏感区,②那里的土地生态稳定性较低,容易遭受破坏,而土地损害将影响其他生态系统的功能,如滨海湿地的土地被征占,势必造成滨海湿地生态恶化,故有必要对这类土地建立专门的保护制度,以免土地生态破坏后难以恢复、重建。众所周知,土地承载着诸多自然资源,土地的生态状况牵系着自然整体的生态系统健康,各类环境敏感区中的土地可谓该区域生态系统的“底座”,故这类土地的生态保护意义重大,有必要设立专门的生态用地保护法律制度,规制各种破坏生态用地的行为。至于湿地,其为土地生态系统之上更高一级的生态系统,不应纳入土地利用现状分类。主观上,生态用地提供的优质生态产品,是当代社会发展过程中日益稀缺的物质,是各类法律主体所需要的,甚至是竞相追求的资源。生态用地因为其具有生产优质生态产品的能力,且这一用途具有公益性,在土地供给中时常被随意侵占,所以应当得到法律的承认与保护。这也是生态文明理念对土地法制建设的要求。正如学者所言,“土地生态系统为人类提供服务的质量和数量能够持续满足人类生存和发展的需要。生态安全是土地可持续利用的核心和基础,也是促进人与自然和谐发展、推动整个社会走上可持续发展道路的关键所在,因此对于土地的这一功能必须引起高度的重视。”[13]生态用地的法律定义可以表述为,生态区位重要且以发挥生态功能为主要用途的土地,或者因生态功能非常脆弱需要保护、修复、改善的土地。生态用地作为一类土地利用类型存在的法理是,这一类土地所承载的、给予国家和全体公民、法人共享的生态利益需要法律加强保护,以保障土地利用的生态利益在与其经济利益、社会利益以及政治利益等博弈的过程中,不至于经常处于被忽视或被侵害的地位。

(二)建立生态用地保护法律制度

建立生态用地保护法律制度,是对现行《土地管理法》中土地用途管制制度的丰富与完善。在土地用途管制制度中,应合理划定生态用地,保证一定数量的生态用地保有量。“河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪”等未列入农用地、建设用地的“其他土地”,①因其具有重要生态功能,应归属生态用地,而非《全国土地分类(试行)》中归类的“未利用地”。林地、草地、荒滩,以及“国家重点公益林、天然林、自然保护区、森林公园以及大江大河源头等生态脆弱地区的林地”等,在《土地管理法》、《农村土地承包法》、《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》中被划入农用地范围的土地,亦应归属生态用地。此外,生态退耕地、②保护区用地、③地④也应当归属生态用地。近年,国内学者以不同的标准对生态用地予以认定,有的以土地覆被类型为标准将生态用地分为生态林地、生态水域及湿地、生态草地、生态地、生态保护区用地和建设用地内的绿地及景观用地;[14]有的以土地提供的不同生态系统服务为标准,将生态用地分为自然土地、保护区用地、休养与休闲用地和废弃与纳污用地;[15]法学研究者认为,耕地的生态条件虽好,但因其实现粮食安全的立法目的决定了不宜纳入生态用地;以实现“粮食换生态”为目的的生态退耕地,因其提出的背景就是为了实现生态安全,且其生态功能亟需修复,是当然的生态用地;未利用土地则根据其生态区位的重要性判断是否纳入生态用地,只有那些历史上形成的生态条件恶化、只能保存其现状的未利用土地,才纳入生态用地的范围。[16]笔者认为,在我国未来的土地法制建设中,生态用地应列为与农用地、建设用地、未利用地同一层级的土地利用类型,生态用地保护法律制度应成为土地用途管制制度的配套制度。生态用地保护法律制度建设的根本目标是保障国家生态安全,具体目标是禁止可能威胁生态系统稳定的各类土地利用活动,提高生态用地占国土面积的比例。建立生态用地保护法律制度,至少应当在立法中明确生态用地的定义、地位,规定生态用地利用规划制度、生态用地所有权制度、生态用地用途管制制度,建立生态用地管理体制。

三、建立、完善土地保护法律制度体系

生态文明理念向土地法制建设提出要求:在各项土地法律制度中体现“生态利益的法律保护”、“生态损害的法律规制”、“生态保护法律责任”、“生态系统管理”等内容,建立、完善我国的土地保护法律制度体系。

(一)当代资源与生态保护的基本法理

土地的生态属性决定了土地可以向个体人和群体人的生存、发展空间提供不可或缺的生态功能,为自然人、法人和国家创造生态产品。生态系统对人的有用性,在法学上被赋予“生态利益”的概念。近半个世纪以来,在应对不断发生的生态损害的过程中,当代法律开始视生态利益为法益。然而,由于生态利益的公共性、主体不特定性及其尚未实现向实体权利转化等特点,传统法对生态利益的保护、救济有着无法克服的局限,业已存在的权利保障体系无法对所有人共享的生态利益提供有效的保护与救济。[17]生态利益保护与生态利益衡平的法律保障,可谓法律和法学中既新又难的题目。生态利益得不到有效保护,就有可能引起突发事故型生态损害或造成蓄积型生态损害,而这正是生态损害法律问题日益突出的“症结”。就土地保护而言,凝结于土地之上的生态利益,在与土地所能带来的经济利益发生冲突时,通常难以抗衡经济利益。将生态利益法律保护贯穿于土地法制建设的各项制度中,是防范土地生态损害的根本途径。前文主张,在以《土地管理法》为基本法的土地法制体系中,立法目的中应明确宣示“保护土地的生态功能”;而在土地用途管制制度中应确立新的土地用途———“生态用地”,并考虑建立生态用地保护法律制度。这些规定和专门制度固然重要,却不足以实现生态利益的法律保护。这是因为,生态利益在多元利益冲突中处于弱势地位以至于易受损害的现状,并非仅靠宣示性的规定和生态保护法律关系的建立就可改变利益格局。立法者所预设的、理想的行为目标模式———法律关系各主体依法履行其义务,行使其权利———不可避免其被破坏的后果,即出现法律关系的失衡甚至破裂,这时就必须考虑法律关系的重建,使其回复公平、正义的状态。反映到法制建设中,就是要建立、完善生态利益保护的法律责任。为落实生态利益保护的法律责任,不仅要完善司法救济之途,还应当建立生态系统管理制度。通过行政力量提前介入,预防生态损害,并顺应生态规律的要求对利用、管理该生态系统的公权力行为与私益行为予以法律规制,完善“权利—权力”的关联与制约关系,使有关主体共享的生态利益得到维护或救济。以生态利益的法律保护为核心,通过确立生态保护法律责任、实施生态系统管理,综合预防和救济生态损害,是当代资源与生态保护法的基本法理。其为建立、完善土地保护法律制度体系提供了法理支持。

(二)土地保护法律制度体系的应有内容

土地保护法律制度体系中包括三类制度:(1)土地利用的调查与规划制度,构成土地保护法制的基础;(2)土地利用的控制制度,构成土地保护法制的主体内容;(3)土地权利保护制度,其为土地保护法制的重要补充。加强土地调控,实施严格的土地保护制度,迫切需要真实、准确的土地数据。我国提出要建立全国土地管理信息系统,为此应建立、完善土地调查、土地统计、土地登记、土地评价等制度。土地调查是对土地数据的获取,土地统计则是对土地数据的分析,土地登记的意义在于“整理地籍,确定产权,便利交易转移,保证土地税费公平负担,以及推进土地政策等。”[18]土地评价是对土地分等定级与估价。这些基础性工作是编制土地利用总体规划的依据,也是实行土地用途管制制度的基础。土地利用的控制制度以土地用途管制制度为核心,还包括城乡一体化土地集约节约制度、建设用地总量控制制度、耕地总量动态平衡制度、生态用地保护制度、土地复垦制度。实行用途管制制度,土地利用总体规划制度是依据,土地用途分区制度是基础,农用地转批制度是关键,切实保护耕地制度是核心,控制建设用地总量是重要途径,土地整理和复垦制度是重要措施,执法监督和法律责任制度是重要保障。如何在有限的土地资源条件下,合理配置城乡生产、生活所需土地,保证土地资源的永续利用,是我国推进城乡一体化进程中面临的首要问题。在推进我国城乡一体化的进程中,土地用途管制应当以统一的城乡规划和土地利用总体规划为依据,对农用地、建设用地、未利用地、生态用地采取不同的管制措施。对于农用地的管制,要落实农用地转批制度,防止建设用地对农用地的不合理侵占,维持现有农用地的数量和质量。对耕地、园地、林地、牧草地以及其他农用地也应当采取专门的管制。其中,对耕地采取最严格的保护制度,18亿亩耕地红线不得突破,严格落实占补平衡原则,注重土地整理和复垦,切实维护国家粮食安全。对于建设用地的管制,要树立总量控制的观念,完善建设用地总量控制制度,注重内部挖潜,提高建设用地利用效率,严格依据土地利用总体规划统筹安排对农用地、生态用地的征占。对于未利用地的管制,应当树立生态保护的观念,对其开发和利用进行较为全面的可行性分析和环境影响评价。最后,也是最关键的是,从非耕农用地和未利用地中划分出新的、独立的土地用途类型,即生态用地,专门用于保护这类土地所承载的、给予国家和全体公民、法人共享的生态利益。为优化土地的资源配置,避免土地的浪费和损害,应使土地资源通过市场配置到达最适合利用兼顾保护某块土地的使用者手中,并通过土地利用的权利保护制度维护土地使用权人的合法权益,调动其合理利用、有效保护土地的积极性。土地利用的权利保护制度包括国有土地有偿使用制度、集体土地保护制度、土地征收制度、土地税收制度。其中,土地征收实指土地由集体到国有的过程,它是集体土地所有权保护的有力制度。而土地税收制度是指国家作为土地所有人对土地使用者进行的征税,是对国家土地所有权的保护。要提高土地利用效率,并保持土地生态的可持续发展,应当消解我国土地利用的权利保护制度的弊端。例如,在承认集体土地物权化的前提下,探索集体土地资本化的方式,规范集体土地使用权的流转,使农民可以分享土地增值收益,提高土地利用率;探索国有建设用地新的供应方式,逐步打破城乡二元土地供应模式,建立城乡一体的土地交易市场。建立和完善高效、精简的土地管理体制直接影响土地资源的有效利用与保护,是土地管理和保护过程中必须高度重视的问题。从2004年开始,中央政府对国土资源管理体制实施重大改革,在全国实行省以下土地垂直管理体制。新的管理体制的诞生,明确了土地监管的权限范围,地方政府的角色转变了,可以让各级土地监管部门轻装上阵,也理顺了当地政府与国土资源管理部门之间错综复杂的关系,从而使土地管理进入一个有序合理的轨道。当前,在生态文明理念指引下,土地法制建设应当进一步遵循系统管理的基本要求,建立起国土资源部门主管多部门协作,自上而下的综合管理体制。在生态用地的管理和保护中,应当将国土资源部门作为基本的管理机构,从中央到地方建立国、省、市、县四级管理体制。具体来说,在国土资源部设立生态用地保护司,将其作为全国生态用地管理的最高管理机构,负责全国范围内生态用地管理与保护的基本事宜。在省、市、县的国土资源管理部门中设立相应的生态用地办公室,专门负责具体的生态用地管理与保护工作。生态用地管理是一项综合、复杂的工作,既需要与城建、环保、规划等各个部门的规划相协调,又需要林业、水利等其他部门的配合与协助,这就要求理顺国土资源部门和其他部门的关系。在制定生态用地管理和保护的具体政策时,应该注意和国家、区域的环境保护政策及土地政策保持一致。在编制生态用地规划时,应该以国家、区域的总体建设规划及环境保护规划为指导。

由国土资源部门负责编制和实施生态用地规划、生态用地调查和监测等工作;林业、水利、渔业等部门则根据规划,确保生态用地实现维持和改善生态环境的目的。法律责任体系的构建与完善,是法律制度建设的重点问题。为土地保护法律制度设计、建立一个完善的法律责任体系,从立法上为各种破坏土地的行为规定相应的法律责任,直接影响土地法律制度的执行效果。我国《土地管理法》在土地生态破坏行为法律责任的规定上仍是空白,土地破坏行为对土地保护造成损害后应该承担怎样的法律责任,法律尚未做出规定。我们认为,完善土地保护法律制度的法律责任体系应当考虑以下方面:第一,加强立法,就我国土地法律及相关法律中的法律义务设置相应的法律责任。(1)在新一轮《土地管理法》的修改过程中,全面、深入地思考我国生态用地法律制度的建设,在立法时,从法律权利、法律义务的分配,法律责任的设置等方面对生态用地法律制度做出较为全面的规定。(2)对我国环境保护单行法规中有关土地生态保护的法律义务,在法律责任中做出相应规定。加快修改《土地管理法实施细则》、《森林法实施细则》,并制定《草原法》实施细则,实现环境保护单行法规与其实施细则的衔接和配合。对于某些过于原则的法律规定,可通过修改法律、制定实施细则、实施条例等方式加以具体化,尤其是将各级人民政府对生态保护的法律责任具体化、明确化,建立各级政府环境保护目标责任制,并逐步成科学的考核、评估和奖惩机制。第二,加大对生态用地违法犯罪行为的处罚力度。设置与其行为危害性相适应的法律责任,提高其违法犯罪行为的成本,才能有效遏制生态用地上发生的违法、犯罪。正确处理赔偿、行政处罚和刑罚三者的关系,加强三种法律责任的衔接与配合。(1)建立破坏生态用地行政责任追究制度。一方面,提高对破坏生态用地违法行为的罚款数额。在确立具体的罚款数额时,不仅要考虑被破坏的生态用地的经济价值,还要适当考虑违法行为所导致的土地生态效益的减损。另一方面,注意行政责任与刑事责任的整体配合。在对违法犯罪者处以罚款或罚金时,应当坚持恢复和补救优先原则,即规定犯罪者应先支付恢复和补救费用,然后再执行罚金刑。(2)对《刑法》的相关规定进行修改和补充。考虑到我国生态用地面临着严峻形势,应当加重对土地犯罪行为的处罚力度,尤其是对那些破坏生态林地、生态草地、湿地等具有特殊生态价值的土地资源等犯罪行为加重刑罚,增设破坏林地罪、破坏草地罪和破坏湿地罪等。另外,应当注意《刑法》与《土地管理法》等土地法律、法规之间的协调,实现法律之间的呼应与配合。

土地法范文第9篇

关键词:农村;土地;产权;征收;流转;法律问题

一、农村土地征收问题

(1)征收的利益基点问题

农村土地征收法律问题的焦点之一就是“公共利益”的界定问题。政府不一定每件事都是公共利益的天然代表,征收行为只有合法才能具有法律效力从而深得民心。征收要过民意关,意味着征收主体不能用行政强权绑架民意,不能让农民“被代表”。在如何看待“眼前利益与长远利益的关系”问题上,不能把被征地农民的利益一律说成是“眼前利益”,也不能把地方利益就想当然的说成是“长远利益”,毕竟被征地农民也有长远利益,难道他们的生计不是长远利益吗?那些人为割裂“长远利益”与“眼前利益”的利益集团有廉价讹诈农民或者买断被征地农民前途的嫌疑,拆迁单位不能打着“长远利益”的旗号就对被征地农民不补偿或者少补偿。

(2)如何评价征地过程中农民“被上楼”问题

农民被征地并不意味着一定要“被上楼”,他们完全可以另外获得一块农地或者荒地,继续从事农业生产并继续维系传统的生活方式,并不一定非要被“赶上楼”。纵观种种“被上楼”现象,其背后往往都暗藏着一块巨大的产业链:1.开发商容易和不法官员勾结,易导致权力寻租,加剧腐败问题。2.“被上楼”作为“城市化”的畸形发展方式之一,有“政绩工程”的嫌疑,而且此类政绩收效很快。3.“被上楼”的同时,农民宅基地产权被无形剥夺,大量灰色收入流入地方土地财政的小金库中。这条灰色产业链如果不能得到有效遏制将会助长违背农民意愿的“被上楼”现象蔓延,从而使灰色财政愈演愈烈。

(3)失地农民的补偿以及出路问题

巨额的征地补偿为一些村集体及村民个人带来一夜暴富的“契机”,补偿利益的分配失衡可能为农村的社会稳定带来变数。此外,即使被征地农民真的“一夜暴富”,但他们往往由于得不到科学引导而盲目投资或消费,很可能由“一夜暴富”走向“一夜破产”,我们鼓励“造血式”补偿,从而改变一次性巨额补偿的弊端,增强被征地农民自力更生的能力,千万不要让金钱一次性买断农民出路。即使让失地农民自谋新出路,也不是简单的“给钱”问题,提供再就业技能培训和政策扶持才是长效机制,如果自谋职业的农民继续打算从事农业生产的,鼓励他们改变传统小农生产方式而走集约经营之路。这一切政府引导是前提,农民自力更生是关键,法律制度及时跟进是保障。

二、土地产权规范流转问题

农村居民承包地的产权可以依法自由转让,流转方式为兑换、入股和出让等。产权变更情况未经登记的不得对抗第三人,但即使不登记也能在合同当事人之间产生法律效果。村民对村内成员可以依法自由转让,但对本村集体以外其他人员转让的,必须经过村民大会2/3以上绝对多数同意。这里有个法律实务问题,即村委会有无土地产权的处分权?笔者认为要转让,必须经过村民大会2/3以上多数成员同意,还需经过有关土地产权人同意,擅自处分集体成员土地产权的无效(本质上是一种多重授权)。当然,还需要县政府土地局登记备案,不登记的不产生效力。村委会、乡政府、镇政府、县镇府、市政府分别在土地产权变换中承担何种职能?首先以上政府机关不是集体土地的直接产权人,无权强制决定土地产权出让与否;其次乡政府、镇政府无权“审批”,它们只有初步“审核”的权力,只有县政府土地局才有权“审批”,并颁发许可证,市政府不得越权干预下级政府的审核及审批工作,只有监督权。

三、“现代地主”买地问题

有个新现象值得关注,即城里有钱人去老少边穷地区成片大规模“买地”,贫穷村民迫于生计甘愿“出卖”自己土地产权,可以一次性拿到一笔可观收入,另外还可能在新“地主”的“庄园”里采用现代技术走集约化农业发展道路。

当然上文引号里的文字只是比喻含义,但我们看后不禁要问以下一些法律问题:这类现象是否合法?有无风险?是否侵害农民基本权益?是否违背公序良俗原则?

首先,是否合法要具体问题具体分析。如果对外转让本村土地取得村民会议全体成员2/3以上以及相关土地产权享有者本人同意,并经过县土地局审批登记,当然有效,法律没有规定可以转让的上限。但事实上,许多村民自己迫于一时私利,违法“卖地”,既没有经过村民会议同意,也没有经过县土地局审批,所以此时属于违法行为,增加了土地产权市场的混乱局面。

其次,有无风险?对于非法“卖地”行为,一经查处,不仅买受人的违规收入要被没收并处罚款,还可能使违规转让土地的农民受到处罚,严重时,其承包地要面临被村集体收回的后果。

再次,是否侵害农民基本权益?对于出让全部土地产权的农民一定要慎重考虑成本与收入的关系,如果转让收入远高于自己耕种经营带来的收益,无疑并不侵害自身权益。如果是处于“一时糊涂”而买断了自己的土地权益,则得不偿失。其实比较保险的办法不是一口买断自己的土地权益,而是细水长流,签订分期租赁合同,以观产权市场时局。

最后,有无违反公序良俗原则?所谓“新地主”当然是个形象的比喻,不同于旧社会的“封建地主”,并无触动土地产权的国有法律性质,如果是依法办事,即使土地产权交易规模再大,也不应评价为违法或违背公序良俗,反而应给予一定鼓励。我们鼓励农民和现代企业或个体户之间建立良性互动关系,走强强联合或扶贫帮困的致富道路,即资金、技术、人才、管理、信息、产权等经济要素相结合的现代农业道路。

四、小结

农村土地法律问题解决的成效不仅关系农民自身法律权益能否得到有效保障,也事关社会主义法治社会的全面构建,事关社会主义新农村建设。面对土地征收问题,关键是要明确征收和补偿标准,清晰界定“公共利益”的法律边界,同时还要防止地方政府与房地产开发商搞权钱交易,令农民“被上楼”,要尊重农民个人意愿,保障基本宪法权益;面对土地产权规范流转问题,有一点就是要明确各级政府之间的权限,搞清楚“审核”与“审批”之间的权力边界;面对,“现代地主买地”问题,鼓励农民和城市企业家建立农业集约经营协作关系是好的,但要求产权交易主体不能碰触法律底线。(作者单位:四川省社会科学院研究生院)

参考文献

[1] 王利民:《民法学》,法律出版社,2011年,第三版。

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