时间：2024-04-09 10:19:33
自上世纪90年代以来，在北京旧城内持续开展的危房改造工程以及城市建设的快速发展，始终都对北京历史名城及传统建筑产生着重大影响，一直是社会各界普遍关注的突出问题。曾是北京城内分布最广、数量最多的四合院建筑，因长年失修，在经历了新中国成立以来半个世纪的风雨岁月后，大都成为破旧的房屋及院落。加之住户人口激增，使得居住的院落空间狭小而拥挤；又由于结构老化、市政建设落后，造成传统四合院区域生活环境的普遍恶化。这一状况与人们的现代生活水平以及北京首都的国际地位极不相称，社会各界要求政府解决这一问题的呼声日渐高涨。为解决广大居民住户的危房问题，提高首都城市的环境质量，北京旧城内在上个世纪的90年代初即拉开了大规模危房改造工程的序幕。
关键词： 危房改造 四合院 保护 矛盾
但是，伴随着这场危房改造工程而来的是另一个同样引起社会瞩目的问题——如何在改造工程中做好最具古都传统特色的四合院建筑的保护，也同时提到了我们面前。十几年来，随着危旧房改造工程的发展而在全市不断扩展的保护历史名城、保护四合院的争论，现已逐步演变为全市乃至更大范围所普遍关注的重要问题。
一、我市危房改造进程中对四合院等传统建筑的认识及保护
早在上世纪80年代中后期，北京旧城内的四合院平房区，已开始大面积演变为危破房，其危房率每年都以较快的速度递增，而且，危破房屋正逐步从城市边缘地带向旧城的四合院区域扩展，并开始威胁众多居民的生命和财产安全，也影响着首都的城市面貌。为加快这一“历史”问题的解决，市政府做出了在全市范围内开展危旧房改造的决定。全市自1990年正式开展危房改造工程以来，随着改造工程的不断扩展和延伸，其危改建设与四合院保护的关系与矛盾以及社会视点的关注程度，也在不断的发展变化，其状况大致经历了三个阶段：
危房改造的第一阶段：1990 年至1997年之间，以解决旧城内危破程度严重的房屋为目标的危房改造工程。城区内当年最突出的危房主要集中在内城的原城墙根一带，即东二环路西侧、西二环路东侧、北二环路南侧以及外城的天坛、先农坛坛根附近的天桥金鱼池、法华寺等区域。为解决危改建设的资金来源问题，当年所采取的方式，是原地改造建设，就地平衡资金。这一改造建设方式，确实为最初的危房改造和区域性的市政建设提供了资金保障。但同时产生的另一个问题，就是改造建设单位为了多建住房，纷纷要求突破旧城建设高度控制的规定，不断提高楼房的建设高度。为防止危改建设有可能给北京历史名城保护带来不良影响，市政府在当年的危房改造工作中曾制定了 “四个结合”，提出危房改造要与“古都风貌保护相结合”的规定，并在社会讨论的基础上，要求旧城内的危房改造工程，要保护古都风貌，尤其是保护古都的空间格局，改造建设项目要维护旧城的平缓、开阔的空间形态等等。为此，当年在旧城内最初开展的危房改造工程的注意力，多放在文物建筑的保护和古都风貌的协调上，危改启动的区域，也多在旧城的边缘地带。所以，这一阶段的危房改造工程，是以外城的宣武区、崇文区和内城的东西二环以内的危房区域为重点，开展了一定规模的危改建设工程，从而较大面积地拆除了这一区域的危旧房，先后建起了一批居民住宅楼，使旧城内部分区域的居民危房问题得到一定程度的缓解。据市危房改造办公室的统计资料显示，全市在1990年至1992年开展的危房改造的三年间，旧城内四城区总计搬迁住户29385户，平均每区每年只搬迁1600余户。由此可见，这一阶段旧城内的危房改造工程的规模还处于初期阶段，大部分危房改造项目与老北京四合院、胡同保护的矛盾还未充分显现。
危房改造的第二阶段：1998 年至2003年3月，北京申奥成功后，为以新的城市面貌迎接2008年举办的奥运会，在全市范围内加快了市政建设的步伐，而旧城内历史上形成的大面积的危房问题的解决，就成为这一时期的一项重要而紧迫的任务。在这一阶段，全市提出的危改工作的目标是，在5年时间内完成全市的危房改造工程，其重点是旧城内的危旧房。自1998年以来，在旧城内的四城区全面开展了针对危旧平房的危改建设工程。为进一步加快旧城内危房改造速度，还同时提出和实施了开发建设带危改、市政建设带危改、修路工程带危改等危改思路和建设项目。据市危房改造办公室统计，在这一阶段，旧城内除25片历史文化街区外，在传统四合院平房区域内，列入危房改造计划的项目达到130余片，在危房改造搬迁的高峰年度，四城区每年外迁住户曾超过3万户。我们看到，在短短几年内，旧城内的传统平房区域逐渐被现代化的楼房小区所代替，东西城区的部分危改项目已逐步向传统的四合院、胡同区域扩展，部分传统四合院、胡同在逐步消失……。这一变化再次引起社会各界的高度关注。
危房改造的第三阶段是：2003 年4月以后，市政府在认真总结以往危房改造工作的基础上，重视和吸纳了专家学者的意见与建议，在全市认真落实中央领导有关北京历史名城保护的指示精神，对旧城内的四合院、胡同等传统建筑采取了一系列的保护措施。如制定了“北京历史文化街区传统建筑保护办法”、对危改区域内保存较好的四合院采取了挂牌保护的措施，使处于危改拆除区域内的658座四合院等传统建筑得以保留。尤其重要的是，将全市危房改造的思路做了根本性的调整，从以往的危房改造工程中对四合院胡同采取的“改造、建设”转变为“保护、维修”，要在保护四合院和历史名城的前提下，开展危房改造工作。在这一思路的指导下，我市延续多年的以拆除原有四合院为主要方式的危房改造工程，最终转变为以保护维修和提升居住环境为目的的危改工作。
根据上述对四合院保护的原则精神，我市四城区先后研究并制定了近期将以新的思路开展的白塔寺地区、三眼井地区、前门地区、大栅栏等传统街区的保护维修和改造市政设施的方案，将会取得既能保留原有的四合院、胡同等传统建筑及格局，又能适应和满足居民现代生活需要的双重效果。
二、旧城内危房改造的实施方式及对传统四合院保护产生的影响
为在危房改造工程中妥善处理与历史名城和传统建筑保护的关系，我市自开展危房改造工作以来，也曾经历过多方面的探讨过程，社会各界曾针对如何在危改过程中保护古都风貌的问题，进行过广泛的讨论，一批专家学者曾从历史名城和古都风貌整体保护的战略高度，发表过真知灼见；有的专家亲自主持或参与了部分危改方案的设计工作，在全市实施的危房改造工程也曾有过各种探索和不同模式：
1.在传统四合院区域实施的楼房小区式的改造方式。在危房改造的初期阶段，为了能尽快安置大量的居住危房的居民住户，各城区曾在旧城的边缘地带建造了一定规模的楼房小区式的住宅，在一定程度上缓解了部分区域因危房所造成的社会压力。但随着危房改造工程的进展，这种改造模式却逐步向旧城内的传统四合院区域“侵蚀”。在危改初期阶段以后，我们看到，由于实施了楼房小区式的危房改造工程，使得一些传统平房区域内原有的四合院、胡同等传统建筑被全部拆除，代之而起的是一片现代化的楼房小区。从北京旧城的整体看，当初为解决部分居民的危房而在旧城的边缘或某一区域，建成一定高度的楼房式住宅，对文物建筑和历史名城的整体景观不会造成较大的影响，只要建筑的外观形制、体量、高度符合城市总体控规要求，在历史名城保护总体规划中是允许的，但是这种“改造”方式的代价，却是旧城内这一历史地区的传统四合院、胡同由此而永远消失了。
2. 在传统四合院区域开展的菊儿胡同“楼房四合院”式的危房改造方式。在上世纪80年代后期，即我市在大规模实施危房改造之前，清华大学等一些科研单位，曾就如何在保护北京历史名城的前提下，妥善解决旧城内危房问题展开过多项研究和探索。东城区菊儿胡同的改造，就是当时在努力协调古都传统风貌的前提下，在传统四合院区域内开展的一项具有科研性质的“改造更新、新旧结合”式的危改试点方案。这一方案的突出特点是：将传统四合院的独门独户的居住形制与楼房单元相结合，组成住户居住的基本单位；在建筑设计上，为每户增加了原传统四合院住房中没有的厨房、卫生间等现代设施。建成后，每组建筑基本保留了大院落的组合形式，能够较好地延续传统的邻里交往方式，最大限度地维持了原有的住宅胡同的传统结构；继续保持了以往四合院传统住宅院落的地域空间；其建筑外观尽量保留了传统建筑的风格，在当时被社会称为“类四合院”或“楼房四合院”式的危改建筑。
菊儿胡同开展的危房改造方式，是我市最早在传统四合院胡同区域开展的一项有重要意义的危房改造探索性试点方案，其整体规划中的改造、继承、更新的设计手法，为我市以后在旧城内开展的危房改造工作带来一些新的思路和理念。
3. 在城根、坛根开展的整治及恢复区域景观的危房改造方式。在我市旧城内的城根、皇城根、坛根、古河道等地带，多是新中国成立以后逐步发展形成的居民居住区，由于房屋建设质量差，是我市最早出现的危房区域，也是旧城内危房改造的重点地区。我市先后在东皇城根、明城墙遗址、菖蒲河遗址（南皇城根）、南中轴路两侧的天坛和先农坛的坛根等地带采用搬迁、整治的思路，开展了以解决危房、拆除违章、整治环境、恢复区域历史景观为目标的大规模的危房改造工程，共搬迁住户超过一万余户，在社会上产生了良好的影响。在上述区域开展的危房改造工程的共同之处是：由市区政府出资并组织实施，在搬迁了大量住户、单位的基础上，将区域内多年形成的杂乱建筑全部拆除清理；整治和绿化环境，市文物局积极参与了上述各项工程的实施工作，先后清理发掘了东皇城墙（根）遗址，利用考古成果恢复和展示了部分地段的皇城墙遗迹；维修、加固和保护了崇文门东侧明城墙遗迹；配合菖蒲河恢复工程，修缮了南皇城墙；参与南中轴路的整治工程，修复了天坛、先农坛的外侧坛墙等，局部恢复了上述重要区域的历史面貌。尤其是在菖蒲河遗址整治及恢复河道的工程中，在菖蒲河北侧修建了一批传统式的四合院建筑，使这一地区历史上特有的红墙、御河、四合院的传统建筑景观得以重新展现。
4.在历史文化街区开展的危房改造试点工程——南池子危房改造方式。南池子地区的危房改造工程，是我市在历史文化街区开展的第一个以四合院改造为主的危房改造项目，也是我市对传统四合院改造、维修、保护利用的探索性的试点工程。又由于南池子位于世界著名的历史文化遗产——故宫的建设控制地带之内，其街区本身又是全市重要的历史文化街区，所以南池子地区的危房改造工程，始终是社会关注的焦点。各界人士分别从故宫传统环境的延续、原有四合院、胡同的保护、改善居民的居住条件、提高生活环境水平等不同的角度给予评说。特别是对改造后新建造的二层式的居民住房等方面，部分专家还存有一定的看法。但从整体上看，南池子地区开展的危房改造工程，是在十分复杂的矛盾和多种困难的境地下，开展的一项危房改造的艰难探索，其总体效果应给予充分肯定：一是危改工程尽量多的保留了原有的传统建筑，搬迁了占用市级文物保护单位普渡寺大殿的小学校；搬迁和拆除了普渡寺大殿周围的186户居民，使年久失修的文物建筑得到了彻底的修缮；在危改工程中保留了原有的9条胡同和街巷；保留了现状较好的四合院31座；按原格局重新修复了传统四合院17座。二是，改善了居民住房条件，提高了居住水平。在危房改造前，每户住房面积为2684平方米，改建工程后的回迁户户均达到69平方米。为解决区域内居民住户过多过密的问题，在这次危房改造中，居民外迁率为70%，降低了住户及人口密度，从而改善了居住环境，提高了生活质量。三是，各种现代化的市政设施，如管道燃气、电力设施、通讯网络、上下水管线、地下停车场等等都从地下引入四合院内或居住的区域内，极大地改善和提高了整个区域的市政水平。
5.实施了小规模院落式的维修改造方式。为在危房改造中更有效地保护现状四合院建筑，我市有关部门曾做过多种改造形式的探索，其中在传统四合院区域推行的以单体院落为单位的危旧房改造方式，基本保持了原有四合院的建筑格局及传统外观，对原有胡同、街区风貌及周边邻里建筑不造成任何影响，是我市在旧城内危房改造工作中，对四合院建筑改造与保护相结合的一种成功的尝试，具有普遍的推广意义。此方案的实施，往往是以一组或几组四合院为改造单位，在搬迁安置院内原有住户的基础上，根据院落建筑的保护状况及完残程度，做出维修、改造的实施方案。通过对原有院落建筑开展一系列的维修、复原、翻建和内部改造，使原有四合院的建筑格局得以恢复。新的院落建筑，完全可以适应和满足现代化的居住生活和多种使用的需要。在这方面，具有代表意义的改造院落有：东城区南锣鼓巷沙井胡同15号四合院、秦老胡同 35号四合院、鼓楼东大街国祥胡同甲2号四合院、东城区亮果厂6号四合院、东城区府学胡同34号四合院以及国子监街、南长街等数十处院落，大都是在安置原有危房户后，对现存的危旧四合院仍依照原有的结构和传统的格局，进行翻修或重建。重新改造后的院落建筑，除内部增建了卫生间、厨房、上下水管等市政设施外，其建筑的总体外观，基本保留和延续了原有四合院的传统特色。从这种单体院落改造后的整体效果看，这种小规模院落式的危房改造方式，既保留和发展了传统建筑原有的实用居住价值，又再现了老北京传统风格的四合院建筑。
三、已实施的几种危房改造模式与传统四合院保护的矛盾
根据市委、市政府领导关于在危改工作中做好四合院保护的指示精神，我市在旧城内的危改工作思路已做了根本性的调整，为适应这一重大转变，有必要对我市十几年来的危改工程实施方式进行认真反思，以便从更广泛的意义上，深入研究和探讨在今后危改工程中保护传统建筑及历史文化环境的原则和方法。我们首先充分肯定以往的危改工作在解决城市危房、改善市民居住条件、提升城市环境水平等方面所取得的突出成绩，但如何在危房改造的实施工程中处理好与传统四合院保护的关系，确有值得我们深入分析和研究探讨的问题：
1.以开发建设的方式，开展旧城内的危房改造，对传统四合院、胡同、街巷造成了无法弥补的损失。开发建设的本质，就是利用旧城内的土地及空间进行建设，它与开发地域上的传统四合院、胡同的保护是相矛盾的，其所追求的目标，是最多的建筑容量和最大限度的建设高度，以新增的建筑面积换取最大的经济效益。在我市危房改造的起步时期，在旧城的边缘地区实施这种开发性建设，也确实为当地的危旧房住户提供了尽可能多的居住用房，也为政府缓解了没有资金解决危房及困难户回迁的现实问题。但是，这种在旧城内特别是在传统四合院、胡同区域实施的开发性建设，是以牺牲危房地区的传统民居建筑和地区传统风貌为代价的。从以后的实际效果看，在实施开发性建设的传统平房区域内，部分保留状况较好的四合院建筑，也在开发建设的工程中被拆除。特别是在占地面积较大的四合院平房区域，不但原有的各类建筑包括个别状况较好的四合院被全部拆除，而且这一地区已延续多年的平缓、开阔的空间形态，也被一栋栋体量较大的现代楼房所取代，致使这一地区的历史“痕迹”也随之消失了。
在危房改造初期，为加快全市危改工作速度，我市在旧城内还同时实施了市政建设带危改、道路扩建带危改等多种建设性的危房改造方式，这种以城市建设工程的方式来承担部分危房改造任务的做法，其实际中所偏重的是市政工程建设本身，而对市政工程两侧所涉及的传统建筑也是以拆除为主。在工程实施后，城内部分地段的道路确实展宽了，但沿街两侧原有的传统建筑及街区景观也发生了很大改变，特别是沿街的传统四合院、商家店铺等历史性建筑在不断减少。
2.原地实施危房改造的方式，对传统四合院建筑和地区风貌造成了不同程度的破坏。由于四合院平房区危房住户过多，加之建房资金紧缺，在这种情况下，有关部门解决危房的一个重要方式就是：原地危改建设，就地搬迁安置，增加建筑高度，平衡建房资金。应该说，这种方法在旧城的某些边缘地带是可行的，但如果在内城的中心地区或四合院胡同区域，也实行“就地危改，原地建楼”的方式，就必然拆除危房区域内原有的四合院、胡同，造成一个历史地区的传统四合院、胡同的破坏直至消失。
3.以迁移的方法在新建楼区的一侧保留部分四合院的方式，将使传统四合院的原有价值大打折扣。部分旧城内的危房改造项目，为协调危改建设与四合院保护的矛盾，兼顾两者的关系，在危房改造建设中，将区域内有价值的四合院，迁移至新建小区的一侧。从表面看，这种危改方式是将有价值的四合院建筑迁移保留了，有的小区内个别的四合院还做到了原地保留，有的楼房林立的小区内需保留的挂牌四合院一个不少，但这种原本分散于胡同、街巷之中的四合院建筑，却在这种危改方式中脱离了原有胡同的历史环境，又重新组织在一个新的现代化的建筑环境内。这种重建的四合院，不但失去了传统环境下的原有价值与意义，而且新建成的楼房小区，也必将影响和改变这一传统四合院区域在历史名城中原有的地位与作用，进而会对北京历史名城的整体风貌造成损害。
4.在危改的运行方式上，部分危改区域曾出现过把危房改造与保护四合院对立起来的偏向，造成部分危改地区的居民对政府部门保护四合院工作的误解。旧城内很大一部分危改工程，因涉及到历史街区和四合院的保护问题，多与危改建设形成矛盾。有的建设单位就认为，是四合院保护影响了危改建设，个别的建设单位在处理建设与保护关系上，形成一种：解决危房=拆除破旧四合院、改造=盖楼房=解决居民的危房问题的思维模式，片面认为，不拆除原有的危旧四合院就无法解决居民危房问题。在前一时期，有的危房项目因四合院保护问题出现了停顿和调整，在部分建设单位上述错误情绪的影响下，致使部分急于改善居住条件的居民，对政府部门保护四合院、胡同的做法产生了对立情绪。个别的甚至错误地认为，北京破旧的四合院已经过时了，保护它就是保护落后等等。而未能看到，市委、市政府之所以采取保护北京四合院以及保护历史名城的举措，正是保护和体现了广大群众的根本利益和长远利益。上述认识问题的产生，其根源概出自于这种原地危改建设的运行方式。
四、以新的思路解决旧城内危房改造中的四合院保护问题
1.坚持以维修、保护的方式替代四合院区域的危房建设工程。在当前全社会高度重视历史名城保护的新形势下，要认真落实市政府关于保护四合院建筑、保护北京历史名城的指示，坚决停止旧城内的开发建设项目，要切实保护好每一条胡同、每一个四合院建筑。同时更要深入研究和解决目前四合院区域内普遍存在的危房问题，应认真探索危破四合院的维修、保护和利用的良性管理机制。在搬迁改造方式上，要改变以往经济搬迁的做法，首先是着重解决四合院区域内经济困难户和低收入职工的住房问题；在住户疏解与外迁的思路上，应变以往的“货币搬迁”为住房调整，通过调换住房的方式，解决危房户的住房和避免经常发生的货币纠纷问题。如在城外统一建造住宅楼，然后，通过采用住房调整的办法，以租房的方式，将四合院区域内的危房户置换至城外的单元楼内，在原住户离开危房后，再根据所在区域的位置特点，另行研究危破四合院的维修、改造、保护、利用的方案。
2.以多种方式开展旧城内四合院的维修与保护。按照市政府关于保护四合院的要求，四合院的产权及使用单位要积极采取维修和保护的措施，不得拆除和改变四合院原有的建筑格局，鼓励实施以院落为单位的小规模的危房户搬迁和四合院维修、改造工程，在保持原有建筑格局、外观的前提下，院落内可以引进和采用现代化生活设施和市政设施，以适应当前都市生活发展的需要。
3.研究制定不同区域内的四合院危房维修、改造、保护和利用方案。在北京旧城内，对不同地域的四合院建筑应有不同的保护要求，如：处于旧城中心区的四合院与城市边缘地带的四合院、历史文化街区的四合院与一般传统平房的四合院建筑，因在历史名城的不同地域中发挥着不同的影响与作用，因此在保护上要有不同的要求。一般来讲，因地域上的差异，对全市四合院的保护标准与方式不搞“一刀切”，特别是对旧城内的40片历史传统街区的四合院，要严格按照历史街区保护管理的有关规定，不得拆除、改建原有的传统建筑。对年久失修的危破房屋的修缮，要采用传统材料和工艺，按其建筑原状维修并保持和恢复其传统外观。而对于一般平房区内四合院建筑的维修，一般不做纯“复古式”的要求，在其建筑内，除可增建卫生间、厨房及各种市政设施外，还可以充分利用地下空间，增建地下室等。在院落的利用上，可在不影响建筑格局和区域景观的前提下，可以营建“下沉式”院落或增加庭院式罩棚等等，以满足和适应不同使用功能的需要。
4.以四合院私有化方式吸引各方资金，实现四合院维修、保护的社会化。新中国成立初期，国内城市普遍推行公有制并最终实现了私人住房公有化后，政府部门也从此背负了全市职工住房的沉重“包袱”。几十年来，由于政府及房管部门长期缺乏足够的维修资金，始终无法保证全市居民住房的日常维护，使得很多居民住房特别是旧城内年代久远的四合院平房，在年复一年的使用中日见残破，以至逐步演变为现在的危房。实践证明，政府部门无法继续承担全市居民的住房问题。由于近些年来，随着国内及北京地区社会经济的快速发展，社会上已经积蓄了较大的资金财力，特别是在全国范围内的一批具有较强经济实力的各阶层人士，已经开始介入旧城内四合院建筑的保护利用领域。如在皇城内的南、北池子、南、北长街、景山东、西街、什刹海地区、南、北锣鼓巷、国子监街等重点四合院街区，已先后有百余处四合院建筑，由港澳企业家及各界人士依有关政策出资收购后，都按院落原有的格局和建筑风格重新修复利用，使原已危破的四合院建筑在经过维修后得以延续。可见，社会人士参与四合院的危房维修及利用，在全市传统四合院的保护利用方面发挥了不可忽视的作用。从今后发展看，随着我国社会经济的持续发展，国内的各界人士参与我市四合院的维修、利用，还将呈现新的发展趋势。
5.以整治的方式，拆除四合院区域内自上世纪50年代以来建造的现已破旧的楼房建筑，重新恢复原有的四合院、胡同等传统街巷。自解放以来的一段时期内，为适应首都社会经济发展的需要，我市在旧城特别是在四合院平房区内，先后拆除了原有的四合院、胡同，建设了一些生产性的企业厂房、生产车间、单位办公楼和职工住宅楼以及一批居民简易楼。这些建筑长期处在旧城的传统区域内，始终影响着历史名城中四合院平房区整体的区域风貌。在经历了半个世纪的使用后的今天，这类建筑物中的很大一部分，或建筑结构老化，或建筑物本身已不适应现代使用功能的需要，其中很大一部分已成为危楼，目前，多面临着新一轮的更新建设问题。从当前我市对旧城内传统街区保护的实际出发，这类建筑的更新与改造，应严格按照北京历史名城保护和历史文化街区保护的规定，不能再对处于传统平房区内的此类危旧楼房重新进行改造或重建。应根据实际可能，或降低其楼房建筑的高度；或削减建筑面积直至拆除其现状厂房、库房、办公楼等建筑，在原地重新恢复历史上原有的四合院建筑及胡同街巷。目前，随着全市社会经济的快速发展，特别是一批社会企业，在已具有较强的经济实力的情况下，上述构想正在逐步得到实现。如北京同仁堂医药公司，在50 年代期间，为适应企业发展的需要，曾先后在美术馆后街、东四等四合院平房区，拆除了原有的四合院建筑、胡同等，建起了高大的生产车间和库房。在经历了几十年时间的发展，特别是随着首都城市功能和产业结构的调整，企业的生产车间及库房早在80年代就已调至城外郊区，原有的生产车间及库房其结构现已老化过时，均无法安排它用。目前，医药公司拟将原厂房、库房拆除后，改建为现代化的办公楼。市文物局考虑到这一地区为即将划定的四合院传统文化街区，应采取严格的限制措施，逐步恢复传统的建筑风貌，特别是要禁止出现新的建设项目。在经过一个时期的整治和建筑调整后，这一地区存在的50年代以来所营造的生产车间、厂房、企业办公楼及职工宿舍楼等现代建筑，将逐步被拆除并恢复原有的四合院建筑及胡同街巷，仍由原有企业单位使用。经过文物部门的努力，同仁堂医药公司最终表示服从北京历史名城保护的大局，放弃了原拟定的建楼方案，重新调整了建设计划。已初步决定，依历史资料，于原地恢复传统的四合院建筑，用做企业的办公及对外接待场所。可见，随着首都城市产业结构的进一步调整，社会及企业经济的持续发展，尤其是整个社会对历史名城保护认识的提高，拆除当年在四合院区域内建造的各〖JP2〗类厂房、车间、住宅楼等现代建筑，重新恢复历史上这一地区原有的四合院、胡同等传统建筑的设想也将成为现实。
一、组织领导
为确保棚户区（危旧房）改造工作顺利实施，决定成立县城区棚户区（危旧房）改造领导小组，由县政府县长任组长，县四套班子分管领导任副组长，成员由县委办、政府办、监察局、房管局、发改委、人防办、财政局、公安局、规划建设局、国土局、商务局、城管局、地税局、民政局、交通运输局、文广局、交管大队、历市镇政府、街道办、消防大队、供电公司、自来水公司、广电网络公司、电信公司、移动公司、联通公司等部门负责人组成。
领导小组下设办公室，设在县房管局，由县房管局局长兼任办公室主任，房管局分管副局长任副主任，负责棚户区（危旧房）改造的组织实施和日常工作。
二、总体目标任务和计划安排
（一）总体目标任务
2011年完成棚户区（危旧房）改造面积6.82万㎡，拆迁户448户。通过改造逐步改善棚户区（危旧房）居民的住房条件和居住环境，完善老城区的基础设施，促进我县城市化进程，提高城市品位。
（二）计划安排
2011年10月底前，完成县城区棚户区（危旧房）改造项目6.32万㎡(其中:前程大道3.96万㎡、锦绣大道1.46万㎡、广州大道0.9万㎡)。
2011年12月底前，完成胜利南路0.5万㎡老城区棚户区（危旧房）改造。
胜利南路棚户区改造由县房管局为责任单位，其它棚户区（危旧房）改造分别由历市镇政府、街道办、城司、城管局、交通运输局、规划建设局等单位为责任单位。各责任单位按年度计划做好项目调查摸底、方案设计、可行性研究，通过公开招投标确定业主单位，严密组织实施，全面完成改造任务。
三、运作方式
棚户区（危旧房）改造应遵循政府主导、市场运作、群众参与的原则，按照统一规划、集中连片、先易后难、分步推进的要求，做到棚户区（危旧房）改造与城市拓展、城中村改造、城市基础设施建设相结合，运作程序和方式如下：
（一）运作程序
由责任单位会同县规划建设局明确改造用地范围、规划设计条件，报棚户区（危旧房）改造领导小组批准后实施。
（二）运作方式
1、市场化运作的模式。对有商业开发价值，自身能平衡的地块，采取市场运作方式改造。
2、产权人合伙开发建设的模式。对资金不足的棚户区（危旧房）改造项目，可采取产权人合伙开发建设的方式进行改造。
3、产权调换或货币补偿的模式。由政府组织拆迁，将拆迁后的净地通过招、拍、挂出让，确定项目开发建设单位。对被拆迁群众，可采取原地以房换房或货币补偿的方式进行，选择货币补偿方式安置的，所需资金从土地出让金中列支。
四、资金来源
（一）中央城市棚户区（危旧房）改造投资补助资金；
（二）省、市财政对棚户区（危旧房）改造给予支持的资金；
（三）县财政自筹资金；
1、土地出让总收益不低于5%部分；
2、住房公积金净收益部分；
3、在城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费中按规定安排资金；
（四）市场化运作所得收益。
五、政策支持
（一）棚户区（危旧房）项目（包括所涉及的项目安置房和公开出售的商品房）实行行政性收费和政府性基金全免，服务性收费按收费标准下限减半征收（供电部门的收费按省政府办公厅、省发改委文件标准的80%收取）。
（二）人防工程由政府另行选址建设，免收人防设施工程易地建设费。棚户区（危旧房）改造项目地下室均按普通地下室设计建设。
（三）按照充分利用土地、集约使用土地的原则，规划设计条件可适当放宽，在符合日照系数、处理好与宗地相邻关系的情况下，采光日照间距可根据规划条件和具体情况适当调整，不设置电梯的入户高度可根据具体情况适当放宽，改造区内新建住宅的保温节能可采取“3选2”(即门窗、屋顶、外墙保温3项中选2项)。凡不必限高部分，容积率可适当提高。
（四）棚户区（危旧房）改造项目小区范围内外管网，按照“谁主管，谁负责”的原则，分别由供电、供水、供气、电信、邮政、广电、移动、联通等单位按照规划要求出资同步改造建设。小区内的供配电设施工程建设费按发改委与供电部门共同确定的收费标准减半执行。
（五）在棚户区（危旧房）改造项目用地红线内，按规划需要砍伐树木、挖掘道路、拆除公厕或垃圾站及迁移电力、供水、供气、邮电等杆（管）线，一律免收补偿费，由项目建设业主单位按规划要求重新建设或恢复。
（六）在棚户区（危旧房）改造项目建设过程中，由棚户区改造领导小组办公室统一发放运输车辆通行证，公安、交通、城管等管理部门不得随意扣车、罚款。
（七）棚户区（危旧房）改造拆迁安置房与原拆迁等面积免征营业税和契税，棚户区改造工程的营业税、房产税、土地使用税和企业所得税实行即征即返。
（八）公安、教育等部门应根据被拆迁人提供所在棚户区（危旧房）改造项目内房屋拆迁安置凭证，及时为其办理迁移、落实子女义务教育入学手续，享受安置地入学的同等待遇，并免收有关费用。
六、组织实施
（一）相关责任单位要严格按照国家法律法规和规范的要求，在棚户区（危旧房）改造建设中全面实行项目法人责任制、工程招投标制、工程监理制和合同管理制。要加强对工程设计、施工、验收等各环节的监督管理，确保工程进度、质量、安全。对参与工程建设和监管的工作人员实行科学有效的奖惩制度。
（二）各相关单位应根据各自职责，各负其责，积极支持配合棚户区（危旧房）改造工作。具体部门职责如下：
1、县发改部门负责项目的立项审批和协调，争取国家、省有关补助资金；
2、县规划建设部门负责项目的规划条件设置和办理行政审批项目；
3、县国土部门负责项目的土地出让和项目用地手续的报批；
4、县财政部门负责国家和省政府棚户区（危旧房）改造项目扶持资金的拔付及项目资金运作；
5、县房管部门为项目的牵头单位，负责和各相关责任部门的协调、配合、指导；
6、县供电、供水、电信、广电网络公司、移动、联通等部门负责按规划要求出资，同步迁移并改造项目范围内、外管网；
7、县工商、税务等部门负责对项目的营业税、房产税、土地使用税和企业所得税等收费项目按文件规定优惠政策执行；
8、县公安、教育等部门负责办理项目被拆迁人的户口迁移、落实义务教育入学等手续，并免收有关费用;
9、县文广部门负责项目内文物的界定和保护工作；
10、县监察部门负责全过程监督；
11、历市镇政府、街道办负责项目所涉及群众的协调工作。
一、科学规划，任务分解，制定危旧房“精细化”治理路径
一是科学制定总体规划。结合实际情况，在大量调查摸底基础上，编制完成《奉化市解危地图》和《奉化市危险房屋排险解危整体规划方案（2015-2024）》，确定“三年消灭危房、十年解决旧房”的总目标，即：3年内按40%、40%、20%的年度目标完成全市在册121幢C、D级危房解危工作；通过10年的努力，在做好C、D级危房动态解危的同时，努力做好老旧小区和棚户区的改造工作。二是划分解危改造区块。按照主城区危房现状，依据城市建设控制性详细规划，从有利于推动主城区危房解危、加快旧城改造的角度出发，结合房屋建造年代相近、性状相似及所在社区界限为基础的原则，将主城区划分为12个区块。同时，下达分解居敬小区危房改造、花园新村、南山新村成片改造和34幢零星危房解危三大任务。三是细化解危模式方式。经过调查分析和技术论证，确定成片改造、梳理式改造、零星改造3种解危模式和加固、原拆原建、回迁安置、异地置换、房票置换5种解危方式。对建造年份较长、危房相对集中的老小区通过成片改造解危；对建造年份相对较短、危房比较分散、建筑结构与质量、地质基础较好的老小区，通过梳理式改造解危；对临街、道路边的零星危房，以零星改造解危。
二、全面巡查，严密监管，构建危旧房“无缝化”监管网络
一是构建网格化监管体系。把11个镇（街道）按村、社区规模划定95个片区，再按房屋规模划分为470个网格，每个网格由专人检查、监管、负责，落实片区监管员95名，房屋安全管理员470名，形成以“网格、片区、镇（街道）、市”为架构的四级监管体系，确保发现“问题房屋”后得到及时有效处置。同时，每年投入350万元，对比较危险的1500幢房屋和150幢危房巡检任务实行综合保险，提高房屋使用和巡检人员的安全保障水平。二是实行双线分类监管制度。实行镇（街道）属地监管与市安鉴办技术监管相结合的“双线监管”办法，属地监管以行政区划为界，横向到边，技术监管以专业技术为支撑，纵向到底，确保监管全方位、不留空白。镇（街道）对C级危房做到7日一报，D级危房1日一报。对已鉴定的C、D级危房及疑似危房分3类监管，做到Ⅰ类1日一报，Ⅱ类7日一报，Ⅲ类30日一报，每幢房屋都落实了动态监管责任人。同时，对疑似危房在鉴定结论出具前，实行特别重点监管。三是提升危房监管科技水平。开发奉化市房屋安全管理平台，将已鉴定的危房和疑似危房全部纳入平台管理，及时了解每幢危房的巡查、监测、解危等基本情况。通过政府购买服务方式，在50幢相对比较危险的房屋上安装动态传感监控系统，监测数据每分钟一更新，并根据房屋倾斜度变化设置三级报警系统。开发应用城镇住房手机巡查系统，以手机APP为前端，PC为后台，运用数据库技术和“云”技术，集成全员数据信息，并与宁波市城镇房屋安全信息档案系统自动对接。目前，已配备150部手机，对主城区2500幢房屋实施巡检。
三、零星解危，成片改造，推进危旧房“高效化”综合治理
国有林场危旧房改造工程是国家为解决林场职工住房问题而实施的民生工程，也是保障性住房建设工程的重要组成部分。目前，全市国有林场危旧房改造工程进展缓慢，除宁强县、西乡县全面开工，南郑县部分开工外，其余县区尚未能开工。为加快国有林场危旧房改造进度，全面推进全市国有林场危旧房改造工作，现就有关事项通知如下。
一、将国有林场危旧房改造工程纳入保障性住房规划
国家林业局、住房城乡建设部、国家发展改革委《国有林场危旧房改造工程项目管理办法》指出：国有林场危旧房改造项目是政府保障性住房的组成部分。市、县区住房建设、林业、发改部门要及时衔接，将国有林场危旧房改造工程纳入本市、县区保障性住房建设规划，统筹安排，抓紧组织实施。
二、将国有林场危旧房改造工程任务纳入县区目标责任考核
为了全面推进国有林场危旧房改造工程建设，落实年度国有林场危旧房改造目标任务，省林业厅、省住房和城乡建设厅联合下发了《关于将国有林场危旧房改造工程任务纳入各市、县目标责任考核的通知》，市上将把国有林场危旧房改造工作纳入年度目标考核范围，请各县区政府和住管局、林业局、考核办及时衔接，将国有林场危旧房改造工程纳入县区目标责任考核指标的内容，分解任务指标，落实考核责任，确保将考核落到实处。
三、认真落实国有林场危旧房改造的各项优惠政策
根据国家林业局、发改委、住房城乡建设部《国有林场危旧房改造工程项目管理办法》文件精神，国有林场危旧房改造享受与城市棚户区改造及廉租住房、经济适用房相同的中央和地方各项优惠政策：一是把国有林场危旧房改造以及相关基础设施和公益事业建设用地同步纳入当地年度土地供应计划，确保优先供应。二是国有林场危旧房改造项目用地实行划拨供应，免征城市基础设施配套费等各种行政事业性和政府性基金。对在城镇规划区外单独选址建设的国有林场危旧房改造项目用地不征收新增建设用地有偿使用费。三是国有林场危旧房改造新建安置小区的有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施，由各相关单位出资配套建设，并适当减免入网、管网增容等经营性收费。四是以划拨方式取得土地使用权的国有林场危旧房改造项目免征契税，危旧房改造居民因拆迁而重新购买的普通住房免征契税。五是住房公积金管理中心应简化贷款手续，支持国有林场危旧房改造，满足承贷人合理的资金需求。各县区各部门要认真执行，确保落实到位。
四、明确工作职责，加强协调配合
国有林场危旧房改造工程政策性强、涉及面广，各县区政府和相关职能部门要积极配合，做好有关工作。各县区人民政府对国有林场危旧房改造项目实施工作负总责，要保障土地供应，精心组织实施，做好相关协调管理工作。林业部门负责会同发改委、住房城乡建设厅进行入户调查，编制建设方案，并组织实施，检查验收；发展改革部门负责会同林业、住房建设部门对国有林场危旧房改造项目初步设计进行审批；住建规划部门负责做好将国有林场危旧房改造任务纳入本地区保障性住房建设规划的衔接，办理规划、施工许可等审批手续；国土部门负责国有林场危旧房改造项目的供地和用地手续的审批；环境保护部门负责及时对各国有林场危旧房改造项目进行环境影响登记和评估；财政部门负责拨付补助资金，落实本级财政配套资金，并做好项目资金使用的管理；税务部门要按政策落实好国有林场危旧房改造项目税收的减免。
五、高效开展工作，切实加快实施进度
2000年3月，市政府办公厅下发了《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（京政办发〔2000〕19号，以下简称《危改办法》），在崇文区、宣武区、丰台区进行了用房改带动危旧房改造的试点。一年来的实践证明，《危改办法》得到了危改区内广大居民的拥护和支持，摸索出了加快本市危旧房改造的新路子。为进一步加快城市危旧房改造工作，实现市委、市政府五年内基本完成城区现有危旧房改造的目标，市政府决定扩大试点范围，并结合《北京市城市房屋拆迁管理办法》（市政府令第16号，以下简称《拆迁办法》）相关规定，就《危改办法》执行中的有关问题通知如下：
一、危改实施方案须在危改区公布，并广泛听取危改区居民意见。危改实施单位持危改项目实施方案及立项、规划、用地等有关批准文件，向所在区房屋拆迁主管部门申请办理房屋拆迁许可证，由所在区房屋拆迁主管部门拆迁公告。危改区内的居民和单位应按照危改实施的要求，在规定期限内签订危改安置协议并搬出。对在规定期限内未搬出的，按照“先腾地、后处置”的原则和《拆迁办法》的有关规定处理。
二、《危改办法》第十六条在执行中，对按规定租金标准出租私房的所有权人，按《拆迁办法》第二十八条第二款的规定给予补偿；在条件许可的危改区，所有权人也可以在按照被拆除房屋原建筑面积的重置价格结合成新作价补偿后，就地购买房屋，其中原建筑面积部分按照安置房屋的建设综合成本价格计算，超过部分按照商品房价格计算，所购房屋按商品房产权管理。对承租人按照《危改办法》有关规定处理。
三、危改区内拆除私有自住房屋，房屋所有权人就地安置的，应按《危改办法》第十一条规定购买安置房，所购房屋按商品房产权管理；实行货币补偿的，房屋所有权人在按《危改办法》第十三条、第十六条规定补偿后，可以购买经济适用住房，所购房屋按商品房产权管理。
关键字：住房保障 分配方式 多元化
当前，大中城市住房供需矛盾日益突出，各地都把改善群众居住条件特别是解决中低收入家庭住房困难作为住房政策发展目标。作为经济快速发展和外来人口快速增长城市，苏州加快保障性住房建设和管理刻不容缓。为此，姑苏区充分整合经验和资源，对于因户籍、收入等条件限制尚未能纳入住房保障范围各类居住困难群体，探索征收改造等多元化住房保障方式。
一、保障性住房的现有分配模式
1. 保障性住房对象类别以及认定条件
根据一系列认定规定，姑苏区住房保障供应对象可分为三类：城市最低收入家庭：条件为具有苏州市市区户籍城镇户口满5年（含5年），人均住房建筑面积在18m2以下（含18m2），有低保证；城市低收入家庭条件家庭：人均收入在1600元以下；城市中等偏低收入家庭：人均收入在2300元以下。后两类户籍条件、住房面积都同最低收入家庭。
2.保障性住房方式以及申请范围
2.1保障方式
苏州市区住房保障主要分为配置廉租房、公租房、购买共有产权型住房、购买完全出售型住房、补贴购房、租赁补贴、租金减免共7种方式。其中购买共有产权型（完全出售）住房即经济适用房，2014年2月开始苏州已停止经济适用房分配方式。
2.2申请范围
城市低收入家庭中经认定的低保户可申请配置廉租房；城市中等偏低收入以下住房困难家庭购买普通商品房时可申请政府购房补贴。
二、 保障性住房的供需矛盾突出
1.保障性住房的供需矛盾
2010年，苏州市开展了中低收入住房困难家庭和新就业人员、外来务工人员住房基本状况的调查。其中城市中低收入群体对保障性住房的需求增大。符合18㎡条件的登记数苏州大市为7361户， 姑苏区为5038户。姑苏区符合调查的外来务工人员46413人（户），其中有购房意愿占73.45%，希望租赁公租房占22.7%。姑苏区符合调查的新就业人员40583人（户），其中有购房意愿占76.67%，希望租赁公租房占21.91%。从调查结果分析，有七成以上的对象希望通过购房来最终解决住房问题。而外来务工人员、新就业者还未纳入住房保障范围，供需矛盾突出。
2.保障性住房供需矛盾原因分析
2.1保障性住房的供应量无法满足需求
根据《苏州市市区解决城市低收入及中等偏低收入家庭住房困难发展规划（2008—2012年）》，姑苏区供应各类保障性住房8400套，建筑面积约50万平方米。但与调查数据相比，还远远满足不了各类居住困难群体的需求。
2.2保障性住房的政策等客观限制
按照苏州市现行住房保障的政策，对新就业人员、外来务工申请配置廉租房、公租房还有一定限制，主要集中在户籍、收入等方面。
2.3各类群体对住房保障观念束缚
各类居住困难群体普遍存在着“有住房”传统观念，即自己拥有产权的住房，主观对住房保障提出了更高的要求和更大的需求。
三、多元化住房保障方式探索
联系姑苏区实际情况，改善城市低收入居民、外来务工人员、新就业者等群体居住条件势在必行。加快保障性住房安居工程，拓宽住房保障方式，对于改善基层民生、带动相关产业发展、促进社会和谐稳定、经济健康发展都具有重要意义。
根据现行社会保障规定，我国城镇中无法从市场获得住宅的低收入居民家庭从广义来说都是住房保障对象。但受到土地供应、规划建设、资金筹措等限制，现阶段考虑将上述群体全部纳入保障性住房范围是不现实。按照各类居住困难群体的现有居住条件不同类型，姑苏区采取征收、改造形式尝试拓宽住房保障多元化途径，已取得了一定的效果。主要有以下方式：
1.实施老住宅小区综合整治
1.1整治对象：1994年前建造老住宅小区，姑苏区有177个。
1.2整治内容和标准：按照“修缮房屋，延长使用寿命；完善配套，方便居民生活；改造道路，畅通小区交通；整修管线，保障居住安全；拆违建绿，净化美化环境；倡导物管，巩固整治成果”目标实施整治。苏州市、区政府、街道制定了整治标准，分为房屋、市政道路设施、管线、绿化、环境秩序、安全技防整治、长效管理机制等方面。
1.3整治方式和费用；各区政府为实施主体，按照“条块结合、以块为主”的原则，通过市场公开化招投标选定施工单位，组织开展综合整治。市住房管理部门牵头做好综合整治项目的组织、审核、检查和考核。市财政部门负责综合整治经费的统筹安排和监督评审。整治费用按照市、区两级财政拨款为主，相关部门专项资金支持、受益群众合理承担的原则加以筹措。在整治过程中，姑苏区政府完成整治方案设计后，组织方案公示并上门征求居民意见，居民同意率均在90%以上。施工中邀请居民代表成立义务监督组对材料、质量严格把关，编制和落实了《工程质量验收标准》和《考核实施细则》，保证了综合整治效果。
1.4整治效果：2005—2013年，姑苏区累计整治老住宅小区146个，建筑面积约877万m2，受益居民11.9万户。在实施整治中，注重苏州文化内涵，姑苏区将城市理念贯穿其中。通过屋顶“平改坡”，彻底解决了屋顶渗漏和保温隔热等老大难问题。按照节能要求实施外窗节能改造和家庭节水器具改造。增设绿化游园充分满足休闲功能，小区人居环境显著改善，该项目已连续多年被评为苏州市“十大民心工程”。
2.实施居民家庭“改厕“工程
2.1改厕对象：指因居住条件差没有卫生间，使用“马桶”居民。经调查，姑苏区改厕对象为21013户，51736人。
2.2改厕内容和标准：按照“改善居住条件、提升生活质量、完善基础设施、提升城市品质、实现有效分流、提升古城保护”的原则，姑苏区把实施城区居民家庭“改厕”工程，与解决住房困难、危旧房改造、疏解居住密度相结合。具体改造标准有几类：对于成片拆除重建部分，按照“彻底解危、适度改善”的标准，适度配建配套。
2.3改厕方式和费用：分为项目带动、危旧房改造、个案解决三种类型。项目带动是指结合市重点实事项目、城中村改造、老住宅小区和街巷综合整治等城建项目，完成“改厕”。危旧房改造，即按照“街巷论证、社区公示、规划把关、会办审批”的工作程序，对实施范围内成片危旧住宅房屋解危改造，按照全市城市房屋拆迁政策实行异地安置或原地回迁安置。
2.4改厕效果：经过2011—2013年的“改厕”工程，姑苏区无卫生间、居住条件困难的城区居民家庭基本告别了“马桶”。其中通过内隔、外隔、拔稀等个案解决增设卫生间，居民居住条件得到了明显改善，涌现出一批典型，如：西园新村实施整体拆迁，娄门新村外接卫生间、里河桥2号原地翻建成具有古典韵味的改厕样板间；通过危旧房改造，尤其采取原地拆除重建方式，居民居住条件得到了显著提升。如：南环新村成功实施了危旧房解危，改造面积32.5万m2，惠及居民4778户。
目前，我国保障性住房供需面临诸多不均衡问题，对完善我国住房保障管理制度、合理制定住房保障方式提出了迫切的要求。思考和拓展住房保障多元化途径，运用征收或改造手段因地制宜地解决困难群体住房问题将越来越受到各方重视。
参考文献：
1.陶雪良.2013.城市公共住房政策设计—基于供需均衡分析的考量.北京.社会科学文献出版社
重点讲三方面的意见根据会议议程布置.:
一、严格把关搞好危房改造工程
省委书记、省长亲自布置，第一、公平公正。总书记、总理特批。县委书记、县长直接参与会议接受任务，由此体现了各级领导高度重视的水平。患均不患贫”农民中的一个重要文化心理，危改不但是民生工程，而且也是民心工程，必定是高度关注。各级高度重视，群众高度关注，处置稍有不当，就可能引发风波。要防止引发风波，就必需要公平公正。
选择最危险的户实施。二是对未实施的户要责任落实到人，第二、严把关口。一是安排危房改造工作时。作好巡查和监测，一有险情要立即排除，绝不容许发生危房倒塌压死人的情况。三是对地质灾害户要引起高度的重视。这一次改造，市危改办如作安排，一方面，要向市政府抓紧演讲；另一方面，对中观上观音等重大地质灾害隐患点要逐级报省政府审批安排治理。这才是工作的大事。
原则上都要依照黔北民居样式进行，第三、注重结合。一是要和黔北民居建设相结合。危房改造。从而把危房改造和黔北民居建设有机结合起来。但对于少数无力依照黔北民居样式进行改造的统一指导下进行除险加固。二是要和百里民居示范带建设相结合。207省道沿线所有五保户一级危房户、低保户一级危房户要全部安排改造。沿线乡镇的五保户一级危房户改造，经过统一规划集中建设在百里民居示范带上。其他农户，凡是符合一般困难户一级危房户的作重点安排进行改造。
要实行领导、组织、干部包保责任制，第四、严明责任。危房改造。强化组织实施的责任。实行谁包保，谁负责。建立完善包保责任制的档案。
国土资源局等部门要配合各乡镇作好建设用地的把关，第五、确保质量。实施危房改造过程中。确保新的用地无地质灾害隐患；建设局等部门要配合各乡镇抓好建设工程质量的监督管理，确保所有的危房改造都符合质量要求。
所有危改户的档案中，第六、完善管理。乡镇危改办要做到人员、场所、设备、经费四到位。对危改档案管理实行一户一档制度。所有资料要齐全，改造前、改造中、改造后必需要有图片资料反映。办公室对档案资料的管理要规范、全面，做到底数清、情况明、资料齐。
第七、加强领导。各乡镇和县有关部门都必需要认真研究、统一部署、细化责任、加强检查、有力调度、严格考核、坚强推进。
第八、严肃问责。对于弄虚作假、挪用资金、出现质量平安问题、期完不成任务的要严格追究相关人员的责任。
二、全力推进城乡规划建设管理
找准差距认真总结。
把城镇建设列入“三大攻坚战”和“四化一强”战略重点，九届县委以来。城镇建设成为工作的亮点，从而改善了环境、树立了形象、赢得了好评。
城乡建设工作有了新的进步。城区建设方面：一是完成了县城第四轮总规修编，近两年来。县城控制性详规已形成了初步效果；二是摸索了新的政策环境下开展旧城改造的经验；三是新区建设有力推进；四是完善了南门一期开发等大量的遗留问题；五是作好了南门二期开发的一切准备工作；六是推动并建立了城镇建设的融资平台。其它小城镇建设方面，庙塘镇、新洲镇、桴焉乡、班竹乡、格林镇、碧峰乡、杨兴乡等乡镇取得了较好的成果。新农村建设方面，以沼气池建设为抓手、以“4321建设为载体、以“六大元素”为特色的黔北民居建设取得了突破性的进展，百里民居示范带建设正在有力推进。
但还存在很多缺乏：一是一些地方和部门重视不够。二是规划普遍滞后。三是管理不严。有放水养鱼的现象，应当清醒的看到以往的工作虽然取得了一些成绩。有放任自流的现象，有麻木不仁的现象，有熟视无睹的现象。四是落实不力。会上表态好，会下落实差；当面表态好，过后落实差。得过且过，推而不动。五是统筹不到位。
增强信心掌握形势。
但总体形势非常有利。一是县委把提升城镇化纳入“四化一强”发展战略，虽然世界金融危机对我县城乡建设产生了一定的影响。加快推进城镇化已经成为广泛的共识；二是发展的动力很强、空间很大；三是基础设施条件不时改善；四是政策机遇前所未有；五是信贷融资平台更宽；六是规划条件较好；七是用地条件有利；八是房价比较平稳。
现在县处于提升城镇化的重要时期，总之。一定要坚定信心，有力推进城镇建设。
加快发展抢抓机遇。
要始终掌握以下几点:一是建设的模式。政府主导。
市场运作，群众参与。配套建设。二是临时的对策。规划先行、路网引领、突出重点、打造特色、统筹城乡、产业支撑。三是统筹的要求。规划一张图，审批一支笔，建设一盘棋，管理一体化。
建设推进年，今年的工作定位：规划落实年。品质提升年。
新增城镇人口1.2万人，今年的主要任务：新增城镇建筑面积206472平方米。城镇化率达35.5℅，比上年增长2.3%完成廉租房建设160套0.8万平方米，解决住房保证812户2560人；完成危房改造1616户；建设黔北民居1660户。主要抓好以下几方面的工作：
科学规划。一是树立营销地方理念。二是掌握规划重点因素。
土地利用，首先要掌握三个关键环节：综合交通。生态
广场，环境。其次要掌握五个重点要素：标志。路径，区域，
广场是城镇客厅，节点。标志是视觉符号。路径是视线走廊，区域是功能分区，节点是集散之处。再次要掌握三点重要元素：环境，形态，色彩。
三是有力推进规划工作。
以指导城区建设。请县财政局作好好资金调度布置，首先是搞好城区规划。第四轮县城总规修编已经明确了城区的空间结构和发展目标。现在快速完成控制性详规的编制。县建设局在6月25日前将编制资金汇到重庆大学，6月底组织对初步规划效果的讨论。其次是搞好城镇规划。再次是搞好乡村规划。
狠抓建设。第二。
多元筹集建设资金。要大力解放思想，一是实行多元投资。通过政府投资、开发商出资、社会筹资、银行融资等办法。通过土地资源市场化、无形资产有形化、市政投入社会化、公用事业产业化等方式广辟融资的渠道。
二是搞好土地储藏。
三是抓好路网引领。
四是坚持突出重点。重点是一心（主城区—一城两区’两门（土坪、新洲）三通道（S207S303X326
五是作好特色打造。
旧城改造和新区建设这两手都要抓好。拆迁安顿是旧城改造的难点，六是做到两手齐抓。也就是从的实际动身。要用宣传到位破解思想难题、政策到位破解拆迁难题、执法到位破解强拆难题的方法解决拆迁问题，努力做到以人为本、和谐拆迁。县城建设方面，东门片区、北门片区改造进入正常秩序后，要把重点放在新区建设上，努力加快推进城区扩容。其他镇应把重点放在新区建设上，既能实现扩容，又能促进改造。
靓颈工程方面要消除耸包颈现象，实施好美容、靓颈、爽身三大工程。美容工程方面要消除麻子脸现象。爽身工程方面要消除新西装套棉袄现象。
依法管理。第三。
树立没有战略指导的规划就一是搞好规划管理。首先。
坚定不移地执行好规划。其次，不科学的规划、不是科学规划指导下的建设就是破坏式的建设观念。建立和执行联合审批建设项目用地规划许可证制度。对于村民建房，村建和土管联合成立审批办公室，接到村民申请后，办公室约请交通、电力等相关单位联合审查，然后统一收取费用，分别报批，20天内办结，最后由办公室通知村民领取审批手续。对于项目建设，由建设局牵头，协调国土、交通、电力、环保、水利等部门联合审查签署意见后，再报县人民政府审批。
二是搞好用地管理。坚持一个池子蓄水、一个渠道进水、
管好二级市场，一个龙头出水。城区和重点镇必需要垄断一级市场。绝不能出现个人随意建设的情况。一般镇和乡村也要搞好建设用地的统一管理，不能出现擅自占地建设的情况。坚决杜绝以罚代法的行为。
要实行好建设监督管理片区包保制、村建所和国土资源所半月巡查制、建设局和国土资源局季度督查制，三是搞好建设管理。首先。严防违法违章建设的发生。其次，对发生的违法违章建设要坚决处理在萌芽状态，不允许发展和蔓延。再次，对严重的违法违章建设要作坚决的处置。愿不愿处理是认识问题，敢不敢处理是决心问题，能不能处理是能力问题，现在关键的问题是认识和决心的问题。国土资源局、建设局、各乡镇人民政府要对违法违章建设要作坚决的处置。再其次，坚持以人为本地妥善处置建成区内危房处置、规划区内无房户建房、乡村村民无力修建黔北民居等问题，严格控制城建规划区内村民建房面积和层高。对建成区内的居民危房，经检查认定和审批同意后，统一指导下进行除险加固；必需要拆除重建的不能逾越原有面积和层高。对规划区内的无房户需要建房的应当予以审批。不允许不是本村的人员在城区规划区内建房。乡村村民改建、新建房屋，原则上都应建成黔北民居，对于无房又确实无力修建黔北民居的也应当实事求是地予以审批。城建规划区内的村民建房必需要实行严格控制，建房面积不能逾越法规所规定的面积，层高控制在二楼（一楼一底）以内。最后，切实抓好建设工程的质量监管，坚决抓好平安监管，防止出现质量平安隐患和发生平安生产责任事故。
（四）坚持双轮驱动。
国务院召开了全国保证性安居工程工作会议，今年3月下旬。对住房保证工程的实施作了全面的安排安排。
既能扩大投资又能带动消费，加快建设保证性安居工程。既能促进增长又能改善民生，应对危机、推动发展的一个重要切入点。
必需坚持城镇廉租房建设和农村危房改造双轮驱动。农村危房改造已作了明确，作好住房保障。这里不再重复。城镇廉租房建设要抓好以下三项工作：
县级匹配资金必需要到位。三是做到政策到位。落实好免收各项行政事业性收费、政府性基金以及土地出让收入的政策，第一、做到四个到位、一个公平”一是做到规划到位。要作好制定实施计划、确定保证对象、选定建设方案的工作。二是做到资金到位。除了中央和省、市的补助以外。并对廉租住房经营免征有关税收。四是做到监管到位。五是做到分配公平。把好事办好，关键是做到分配公正、公平、公开。科学确定保证对象准入条件，准确掌握生活困难和住房困难的水平。完善申请、审核、轮候、复核等制度，坚持动态管理，坚持阳光操作。采取媒体公示、群众举报、政府监督等措施严格把关，确保保证性住房优先用于低收入住房困难家庭。
凤仪、安场两镇要作好配合，第二、按时完成今年廉租房建设任务。县建设局要加大工作力度。促进度、抓质量、强监管，保证把廉租房在规定的时间内建设完成。
先傲事者后忧”廉租房建设的时间紧、要求高、监管严，第三、作好明年廉租房建设的准备工作。先忧事者后乐。没有作好准备，项目安排下来就会措手不及。建设局和各有关乡镇要作好明年廉租房建设的准备工作，项目一安排就能快速落地，依照讲程序、讲进度、讲质量的要求有力推进建设。
（五）严格实行考核。
对城乡规划建设管理、农村危房改造、廉租房建设等实行严格考核。通过采取考核措施，制定严密考核方案。促进完成城乡建设各项工作，加大推进城镇化进程的力度。
三、扎实推进山水园林乡村创立
（一）充分认识重要意义和作用
全面推进我县走生产发展、生活富裕、生态良好发展道路的重要途径，创建山水园林乡村是坚持科学发展观、构建和谐社会、体现以人为本的内在要求。加强乡村生态建设，发明良好人居环境，弘扬乡村绿色文明，提升乡村品位，促进人与自然和谐，构建和谐乡村的重要载体。当前我县学习实践科学发展观和贯彻落实市委、市政府创建国家森林乡村的决定所采取的重大举措，县生态特色和发展战略有机结合的体现，打造名片的良好表示方式。
（二）迅速完善和审批创建方案。
推进创建工作
请各乡镇和有关职能部门务必认真组织讨论，县林业局代县人民政府起草的创建方案（征求意见稿）已经发到大家的手中。提出珍贵意见，6月20日前送县林业局。请县林业局作好督促和汇总工作，并于6月25日将修改后方案送县政府办公室。下面，再强调几点：
有力推进创立；二要优化绿地系统规划并纳入控制性详规；三要广泛宣传发动，一要成立组织机构。并向社会公布，实行绿线管制；四要根据《国家园林乡村规范》国家森林乡村规范》科学制订创建方案，并严格依照方案进行建设；五要沙阡电站选址在渔塘建设，使城区处于三面环水之中；六要实施八岔林水库或柏坝引水工程，从根本上解决城区人饮问题，并调节西门河供水，增加城区灵气；七要精心设计和建设两城区连接大通道，形成生态观光大道；八要重点规划和建设一系列广场和公园等，形成山水园林乡村的支撑；九要在207省道土坪至和溪段及芙蓉江沿岸规划种植芙蓉花和野木瓜，使油桐花、木瓜花、芙蓉花三花竞放，形成观光带。
实现山水园林乡村的基础上，总之。要向宜居城市迈进。
关键词：北京传统民居 政策思路 微循环
1 已有的政策效果分析
1．1 已有的政策脉络 建国以来，北京市对旧城传统民居的改造从未停止。改造历程大致可分为危房改造、危旧房改造的第一次浪潮、第二次浪潮以及危旧房改造的新阶段。
表1 北京旧城危旧房改造时序与特征分析示意
1.2 对大规模激进式“拆-建”模式的探讨 在2004年以前，北京市对传统民居一直采取大规模激进式“拆-
建”政策模式，这种改造模式受到了国内外各界的一致声讨。
大规模的旧房改造的初衷无疑是好的，但在计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，政府采取的是传统官方主导模式以及市场主体――开发商从旁协助的联盟方式。这种简单化的策略安排对北京传统民居以及由其构成的胡同、旧城所带来的伤害逐渐超过了它的好处。
一方面，老北京的传统民居被严重破坏，城市历史风貌丧失。在市场经济巨大力量的左右下，开发商的参与使改造活动由政府着力推动的公共利益行动变为几乎纯粹的商业开发行动，对历史文化名城的保护造成了巨大且无法挽回的伤害。在危改的名义下，现在留下的四合院已经不到新中国成立前的1/3，如东受禄街16号徐悲鸿故居、广渠门内大街207号曹雪芹故居……随着大量四合院被拆除、拆毁，与之一起陨落的是北京这座古城的风貌和历史。
另一方面，搬迁居民的生活被打乱，无法实现危改初衷。在大规模激进式拆建时代，能够实现回迁的居民只占很小部分，多数居民都被安置到离原居住区很远的小区。虽然居住面积变大了，但居民的生活成本却变大了，例如交通费用的增加，邻里关系的陌生，偏远小区生活的不便。
1.3 对小规模渐进式“微循环”模式的探讨 在2003年底，北京市政府对以往立项批准的危改项目进行了梳理，整理出137项危改项目，并撤销了存在保留较好的传统民居的31项危改项目。同时，针对旧城成片的危改项目采用危改试点项目方式，探索旧城危改与历史文化风貌保护双赢的有效途径，最终确立了微循环式的小规模渐进式改造模式。
以微循环为代表的小规模渐进式改造，包括一系列主要以使用者（或单位）为主体，以解决使用者（或单位）实际问题为目的，与旧城居住区更密切相关的，小规模的社会经济和建设活动，如住房的改建、翻建、加建、养护和修缮等，以及资金投入较少的由政府和居民合作的社区环境整治和改善等。
微循环改造最突出的优点是具灵活性。它有利于政府筹措资金，控制资金流向以及监督建筑过程。据调查，在一般情况下，真正用于建筑环境的资金仅占全部改造资金的50%左右，其余部分都转让为土地费、利税和各种摊派。
其二，公众参与度提高。微循环改造有很强的针对性，有利于居民全过程参与。此外，政府极其重视来自居民的声音，每间房屋的改造都要经过居民的签字许可才可进行。并且，整个改造过程由房屋所属房管所全程参与，他们更了解居民的具体需求，出现问题时也更容易协商。
其三，有利于保护历史居住环境。北京旧城的历史文化遗存大都体现在众多传统民居中，微循环改造更有利于政府调查当地民居现状，并予以修缮和保护。具体方案为，政府将房屋分为三类院落，对每种类型的院落的改造方式、材料更新都予以规定。
2 保护传统民居的试验样本
2.1 产权私有化的实验 2004年4月，北京市国土房管局和地方税务局联合颁布了《关于鼓励单位和个人购买北京旧城历史文化保护区四合院等房屋的试行规定》，鼓励购买四合院。过去，只有北京户籍人口才能购买四合院，新政策规定无论北京市还是其他省市（包括港澳台地区）的机关、企事业单位、社会组织和个人，以及其他境外企业、组织和个人均可购买四合院。另外，还可享受一系列的税费优惠，如“减免征收契税”等。
鼓励单位和私人购买四合院，是要通过产权私有化将四合院的产权集中到一户有修缮能力的人家，由该户居民与政府共同出资对四合院进行修缮，成为有现代化居住条件的四合院，以“卖”求“保”，其核心是通过市场的力量去弥补政府不足。让一部分四合院获得重生。在这一政策的鼓励下，北京旧城部分衰败的四合院获得了新生，破败的建筑得以得到修缮，院落环境得到整治，四合院也因此得到了较好的保护。
这种方法拯救了部分旧城中的四合院，但产权私有化的后续配套政策目前尚属空白。制度的不完善引出了新的问题，如院落的修缮标准、原有功能维系等。据调查，部分购买者是以“彻底拆除、新建四合院”的方式进行“整治”，这与规划部门、文物部门对院落的保护初衷是相违背的。此外，还有一些四合院虽然没有被拆除，却只留了个空壳，内部改作他用，如越来越受到追捧的私人会所、工作室、酒吧等。
鼓励私人购买四合院是利用市场的力量，多中心多主体地保护四合院。这也许不是保护传统民居最好的方式，但它确实解救了一批濒临消失的四合院。目前亟待解决的问题是，政府需要更多后续相应配套政策，才能将这项政策的效果更好的发挥出来。
2.2 开发传统民居商业功能的试验：雍和宫文化创意产业聚集区 将旧城内的传统民居用作商业活动场所，也是保护四合院的有效做法之一。
自2008年起，东城区政府《东城区关于促进文化创意产业发展的试行办法》、《北京市东城区关于促进文化创意产业发展的办法》两部条例，在东城区划定5处文化产业聚集区，包括市级创意产业聚集区雍和园，区级创意产业聚集区方家胡同等。在政策的鼓励下，雍和宫地区逐步成为文化产业聚集地。自2008年起，在一批外国人的带领下，五道营胡同逐渐出现了一些利用北京传统民居并具有老北京风格的主要面向外国人开放的酒吧、私人会所，这些房屋多为从居民手中购买的私人房屋。经媒体宣传，来此胡同参观、游玩的游客日益增多。在利益趋势下，越来越多的酒吧、工作室、私人会所开始出现。与最开始直接购买私人房屋不同，由于居民对胡同前景的看好，拥有私有产权的居民不愿再出售房屋，而以租赁的形式与经营者签署合同。目前，在这条胡同遍布着几十家店铺。出租房屋给居民带来了一定的经济收益，使得一部分居民得以用租金转而租赁楼房，改善了居住条件。以2011年年底的调查情况，目前此胡同中20平方米左右的私有产权房屋月租金大概在4000-6000元不等，足以支付同等地段的两居或三居室楼房的租金。此外，由于目前的店铺经营者多为外国人或文化水平较高的中国年轻人，他们大多非常重视北京的传统居住文化，会对租赁房屋进行保持原房屋风格的翻建、维修，从而使得一部分传统民居受到了修缮和保护。这种建立创意产业区，使得居民获得出租房屋的机会，可以间接改善居民的居住条件，并达到降低居住人口，同时还可以对四合院进行保护。
对待传统民居的保护应充分发挥市场的作用，实现多中心、多模式、有限制的保护。还要开发传统民居的文化功能，吸收多方面的力量，变被动的保护为主动的开发。
参考文献：
[1]张杰.从悖论走向创新――产权制度视野下的旧城更新研究.中国建筑出版社，2010，P190-191.