政法工作应急决策机制范文

政法工作应急决策机制篇1

换届后，第十四届xx县人民政府在工作中坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，树立和落实科学发展观，全面履行政府职能，实行科学决策、民主决策，坚持依法行政，加强行政监督，逐步建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，努力打造阳光政府、责任政府、法治政府和服务政府。

一、主要做法

(一)政府现行领导体制

1、县政府受市政府和县委的双重领导，接受县人大监督。

2、县政府实行县长负责制。县长领导县政府工作，副县长协助县长工作。副县长按分工负责处理分管范围内的工作，受县长委托，可牵头负责协调跨分管范围的工作或其他专项任务，并可代表县政府进行外事活动。县政府其他组成人员均要对县长负责。

3、县内领导体制：各乡(镇)人民政府、县政府各部门、各直属机构受县政府统一领导，并依照法律或行政法规，受市政府主管部门的业务指导或领导，依照法律、法规和规章行使职权，各司其职，各负其责。各部门按照精简会议、公文和事务性活动，简化办事程序；加强监督检查，提高工作效率，保证工作质量；相互协调，密切配合，切实贯彻落实县政府的各项工作部署的要求开展工作。

(二)换届后的政府工作机制

1、继续坚持民主集中制。严格按照领导班子内部议事和决策机制办事，充分发扬民主，集思广益，自觉接受监督，形成了既有集中又有民主，既有纪律又有自由的政治局面。严格遵守党的纪律，牢固树立全局观念，自觉维护县委权威。牢固树立全县一盘棋的思想，严禁借口地方和部门利益而有令不行、有禁不止，甚至“上有政策、下有对策”的现象在我县发生。

2、完善会议制度。县政府实行全体会议、常务会议、县长办公会议、专题会议制度。(1)县政府全体会议。一般每年召开一至二次，由县长或县长委托常务副县长主持，县政府组成人员出席，xx风景名胜区、xx经济开发区管委会主任，各乡(镇)长及县有关部门负责人列席，邀请县几大班子领导同志参加会议。(2)县政府常务会议。原则上每月召开一次，由县长或县长委托常务副县长主持，副县长、县政府办公室主任、副主任出席，根据会议内容邀请县人大、县政协、县督查组、武装部部长和政府有关部门、有关乡镇负责人列席。县政府常务会议议题，根据县长或分管副县长口头或签署会议意见以及上级要求，由办公室分类整理，区别轻重缓急，统一安排，送请县长或县长委托负责常务工作的副县长审定。会后对议定事项印发县人民政府常务会议纪要。对需办理落实的事项，由县政府办公室负责做好督查及反馈工作。(3)县长办公会议。根据需要可以不定期召开，由县长或县长委托常务副县长主持，副县长、办公室主任、副主任出席，政府有关部门、有关乡镇负责人参加，议定的事项，根据需要可发县长办公会议纪要。(4)县政府专题会议。由县长或副县长召集和主持，专题研究、协调和处理县政府工作中的一些重要问题。

县政府常务会议、县长办公会议的会议纪要，由县长签发;专题会议的会议纪要，由主持会议的县政府领导签发。县政府及各部门按照精简、有效的原则，严格控制各类全县性大会。凡以县政府名义召开的全县性大会，统一由县政府办公室按有关规范办理；县政府各部门召开的属本系统范围的会议，不得要求以县政府名义召开，一般也不邀请县政府领导出席。

3、建立领导接待日制度。制定了《xx县人民政府领导接待日制度实施方案》。明确规定县政府领导的接待内容、接待时间、接待地点、接待范围，原则上按照领导工作分工接待处理，涉及多个部门解决的问题，由主管领导及时召开协调会议研究解决。明确要求，负责接待的领导对当时能答复解决的一般性问题，直接答复解决或责成有关部门当即处理；对当时不能答复解决的问题，要耐心做好解释疏导工作，并及时研究制定处理措施或工作意见，由县局负责交办、督办，结案后将办理结果及时向接待领导反馈，确保群众来访的问题得到合理合法的解决。

4、完善值班制度。为了使政府办公室高效运转，更好地适应工作需要，在原有值班制度基础上进一步加以完善。政府办公室每天安排一人值班，一名办公室领导带班，明确带班领导对当天的值班工作负总责。值班人员负责当天的来人接待、来电接听、上传下达。有事首先向带班领

导请示。对应急突发事件、重大灾情、事故等要问清情况，认真做好记录，立即报告，迅速处理。同时负责做好县政府及办公室领导交办的其他事项。5、建立健全政府信息公开制度。除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，县政府及各部门所掌握的政府信息通过政府网站、电视台、报纸等有效途径向社会公众和利益相关人公开。建立与人民群众利益密切相关的重大事项的社会公示制度，保障社会公众的知情权和参与权。政府信息公开做到及时、准确、充分。

6、建立突发公共事件应急机制。依据有关法律、法规和文件，建立突发公共事件应急机制。制定了《xx县突发公共事件总体应急预案》，成立了应急管理工作领导小组，并在政府办内设应急办公室。

二、利弊分析

换届后，县政府在工作运行机制方面进行了一些有益探索：会议制度的完善是落实民主集中制的重要举措，有利于团结同志、发扬民主、集思广益、调动各方面的积极性、解决各种实际问题。领导接待日制度的建立既有利于领导干部贴近群众，进一步密切党群、干群关系，增强党员干部的服务意识;又有利于领导干部掌握第一手信息，把大量的社会矛盾和问题化解在基层。值班制度的完善，畅通了信息沟通渠道,及时上传下达,有利于加强与基层、群众的联系，有利于矛盾的及时解决，有利于促进工作开展的良好外部环境，对实现服务政府、责任政府意义重大。建立健全政府信息公开制度，有利于保障社会公众的知情权和参与权；有利于破除信息垄断,加强对政策实施的监督。突发公共事件应急机制的建立将全面提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的综合协调与指挥能力，最大程度地预防和减少空发公共事件及其造成的损害，切实保护公众生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进和谐xx建设和经济社会全面、协调、可持续发展。

但在当前的工作机制上仍存在一定不足：一是在职责分工上，副县长权力分工过细，政府多个部门往往工作有交叉，影响部分问题的解决，新体制下应有的工作主动性和创造性未能充分发挥出来。二是在议事决策上，由于分工不同，对只涉及某一方面问题往往只有县长、常务副县长及分管副县长发言，其他同志因事情与自己分管的无关，往往较少发表意见，没有达到群策群力、集思广益的效果，没有发挥集体决策的作用。

三、对策建议

政府领导体制和工作机制，是实现组织领导意图，推动全县各项事业有序开展的组织结构和工作平台。为完善政府领导体制和运行机制，创建更加勤政、更加廉洁、更加务实、更加高效的政府，下一步我们将加强以下“五个机制”的建设：

一是加强政府宏观指导运行机制。随着社会的发展和进步，各项事业更加细化、具体化，政府的宏观指导调控机制显得更为重要。我们将特别重/，！/视从总体上、全局上研究和指导社会经济各项事业的发展。把主要精力放到抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，继续推进政企分开、政事分开、政资分开、政社分开，坚决把不该由政府管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。认真贯彻《行政许可法》，深化行政审批制度改革，进一步理清、取消妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥作用的审批事项。

二是健全突发公共事件应急机制。县政府作为我县应急管理工作的最高行政领导机关，总体负责各种突发公共事件的应急管理工作。各职能单位部门和各乡镇，负责本职能范围内和本行政区域各类突发公共事件的具体应对工作。要加强各级各类应急管理机构的协调联动，积极推进资源整合和信息共享，加快突发公共事件预测预警、信息报告、应急响应、恢复重建及调查评估等机制建设。要研究建立保险、社会捐赠等方面参与、支持应急管理工作的机制。建立并强化应急管理行政领导负责制和责任追究制，保证全县的安全和稳定。

三是完善县政府领导工作及时补位机制。为保证县政府领导出县(出访)、休假期间分管的有关工作正常运转，要根据县政府领导的分工情况，由相对固定的其他领导代为处理。代为处理分管的有关工作主要是临时性或紧急性的工作，包括出席有关会议和活动，处理有关突发事件，签署以县政府名义下发的紧急公文等，确保缺人不缺位。

四是完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制。要积极探索重大规划、重大项目、重大政策的决策，广泛听取县人大代表、县政协委员和社会各界人士的意见，认真组织专家论证；对与群众利益密切相关的公用事业，实行听证制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、充分进行论证的基础上，由集体讨论决定。进一步健全重大决策的规则和程序，加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示、社会听证制度和决策责任制度。建立健全决策后评估机制，及时调整和完善，不断提高决策的科学化、民主化水平。

政法工作应急决策机制篇2

关键词：应急管理，政府行政管理，发展趋势

全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加，并对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急管理体制的建设抓得越早，系统更加完善。“9·11”事件后，许多国家认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型危机的各种挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手提高应急管理的能力。近年来，各国应急管理发展总体态势有以下几个特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各国应急管理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展趋势。

一、最高层政府机构作为应急管理的决策核心

当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能和公信力等。在1994年日本东京地铁沙林恐怖事件，2005年美国的“卡特里娜”飓风袭击等突发事件中，由于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威信危机”。由此，应急管理逐渐成为西方国家的重要政治议题，各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。

二、统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的重点

尽管由于国情不同，各国采用的应急管理模式各有特色。但建立统一指挥、协同有序的应急管理机制，是各国应急管理体制追求的共同目标。关键是在一个核心枢纽机构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的对接，本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系统的联动。

以美国为例，在近一百年的发展中，美国在危机管理方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机的产生和新的情况的出现，各种法律及其监督或实施机构越来越多，在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了20世纪，美国政府先后公布100多个法律对飓风、地震、洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应模式，以及应急管理职能的碎片化状态在现实执行中的弊病日显，严重影响了联邦政府对危机的集中管理，尤其是当危机涉及众多的政府处理部门时，大大增加了减灾工作的复杂性。为此，1979年美国将处理危机和有救灾责任的联邦机构重新组合，成立了联邦应急管理署(FEMA)，建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管理系统。这是一个强化集中的过程，使分散的针对性立法和分散的突发事件管理转化成集中管理。2002年11月，美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等22个联邦机构，成立了国土安全部，将反恐与救灾的力量进行了整合。

在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、银、铜”三级处置方式很有特点，三个层级的组成人员和职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级”处置人员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，他需立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；如果事件影响范围较大，需要启动金级处置机制，“金、银、铜”三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操作层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序的工作局面。

三、自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急管理机构

从中央到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的、具有综合性、协同性的管理职能的机构，是各国应急管理的一个发展趋势。

在中央政府机构体系中，一般设有专职的常设应急管理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇总以及权威性和执行力度，常设机构一般设立在内阁办公室内。在隶属关系上，一般遵照效率原则。应急管理常设机构直接对行政首长负责，有独立的编制、行政经费和专项预算。如2001年7月，英政府在内阁办公室设立了国民紧急事务秘书处（CCS）。该秘书处为办理应急管理事务的常设机构，目前有85名编制，下设“三部一院”，即评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。

美国在联邦政府层面，由国土安全部来负责日常的危机管理工作。在地方层面，各州一般都设立有应急管理中心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存在，许多地方建立的仅仅是一个组织框架。这种状况的主要原因是因为地方政府没有财力去支持一个可能10年之内也不会启用的部门，但是这种组织框架可以确保一旦危机事件发生，应急系统可以马上运转，发挥各个组成部分的作用。

俄罗斯除成立紧急状态部外，在纵向上，俄联邦、联邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层村镇四级政府设置了垂直领导紧急状态机构。同时，为强化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下属的联邦主体紧急状态局，全国形成了五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。

日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的分立管理方式，以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应对的一元化管理体制。在纵向上，实行中央、都（道、府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理，建立了加强横向和纵向的协调，以及各省、厅分工合作的应急机制。

四、应急管理工作纳入政府管理职责，职能在常态和非常态间灵活转换

目前，各国政府都将应急管理作为政府的重要公共职责。在应急管理运行中，考虑运作模式的低成本高效率，注重常态与非常态的有机结合和灵活转换。

在常态下，应急管理机构的职能包括负责制定应急管理规划、进行应急物资及装备储备，加强对风险的监测和预防，组织应急管理人才培训、开展应急演习等；在危机状态下，职能主要是制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置等。以英国国民紧急事务秘书处（CCS）为例，该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的能力”。其职能是：一是负责应急管理体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作；二是对风险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展趋势，确保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应；三是在危机发生后，确定“领导政府部门”名单以及是否启动最高核心决策机制（COBR），制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置；四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。

五、提升和强化应急管理机构的地位和权力

应急管理机构的重要职责之一是在应急状态下进行非程序化的决策和协调处置。因此，为保证高效权威运作，机构具备的处置权和地位随着常态和非常态适时进行动态调整。

在危机状态下，应急机构的地位和权限将大大增强。如美国联邦紧急事务管理署（FEMA）在“9·11”事件后虽被并入美国国土安全部作为该部的“突发事件准备局”，但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要地位。在紧急状态下突发事件准备局可以提升为内阁级别，它的部门主要负责人可以与国土安全部长一起列席总统主持的国家安全会议。为了加强内阁总理在危机管理中的指挥权，日本政府修改了“内阁法”，大大加强了发生危机时，总理能够迅速制定出应急对策、指挥全国应对危机的权限。

俄罗斯危机管理系统的最大特色在于俄罗斯的所有强力部门都直接由总统领导。这些强力部门包括国防部、外交部、对外情报局、联邦安全局、联邦保卫局、紧急状态部等等。普京执政之后，强力部门在国家政治生活中的地位进一步上升，进行危机管理的权力进一步增强。

六、及时调整应急管理机构的模式和职能

由于环境、社会以及科学技术的不断发展，危机发生的形态难以预料。各国的应急管理体制顺应形势发展的需求，在不断总结经验教训的基础上，也在不断调整完善。以美国为例，1979年，美国为了解决缺少全国统一的综合性应急政策，提高处置突发公共事件的效率等问题，成立了应急管理署（FEMA），其职能为双重：一是灾害救援、预防与减缓；二是应对当时可能来自前苏联的核打击。

“9·11”事件后，美国政府意识到，FEMA虽然具有丰富的应急管理经验，但缺乏应对恐怖主义、特别是核恐怖、生化恐怖等所必须的资源、技术与实力。为了有效打击恐怖主义，2002年11月，美国总统布什签署《2002年国土安全法》法案，批准成立国土安全部，正式启动50多年来最大规模的政府改组计划，将FEMA整建制并入其中，转为该部的“突发事件准备局(EPR)”。

在职能方面，国土安全部把突发事件管理与国家安全保障更加紧密地结合起来，将“保障国土安全”列为首要工作重点，把传统的针对灾害管理的任务看成是国家安全保障工作的一部分，整合了反恐与救灾的力量，达到危机管理体制的统一。

同时，美国政府认识到：在应急管理的减缓、准备、响应和恢复四个阶段中，减缓是四个阶段的核心，与其花费大量的资金在损失后进行救助，不如把它花在事前的预防上，应急管理的最高境界就是使风险消弭于无形之中。为此，FEMA将工作重点调整为侧重灾前准备和减轻灾害造成的影响方面，为政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务也成了其日常的重要工作。

日本经历了1995年阪神大地震的惨痛教训后，也加强了危机管理，强化政府纵向集权应急功能。以《紧急事态法》作为法律基础，建立了完善的全国性应急管理体制。日本在首相官邸建立了全国“危机管理中心”，指挥应对包括战争在内的所有危机。内阁总理是危机管理的最高指挥官，内阁官房负责同各个政府部门进行整体协调和联络。政府还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管理总监，专门负责处理政府有关危机管理的事务；同时，增设两名负责安全保障、危机管理的官房长官助理，直接对首相、官房长官及危机管理总监负责。

近十几年来，英国曾多次发生重大突发事件，如1988年的北海油田大爆炸、2000年的洪水、2001年的疯牛病、口蹄疫等等。英国政府认识到，由于英国的经济发展高度依赖国际贸易，大量的人口流动和国际交往增加了发生公共卫生和恐怖袭击的风险。同时，英国是一个多民族国家，不同的文化背景和也容易引发社会冲突。特别是美国9·11事件和我国非典之后，英国政府审视了本国的应急管理体制，认为单一部门应对，基本上没有跨部门协调的体制存在明显缺陷，其中最主要是在中央层面缺乏强有力的组织协调，以及负责应急管理的相关部门间缺乏协同、配合。为此，英国政府以强化中央层面协调和各部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了各方面的应急资源，在应急机制上进行了改革和调整。

政法工作应急决策机制篇3

肖 来 青

现代城市具有人口高度密集、流动性强、人际交往频繁等特点。一旦发生城市灾害及重大公共危害事件，不仅会危及本市市民生命财政安全，带来较其他地区更为严重的后果，还往往波及农村和其他城市，甚至影响社会全局。因而，城市应急管理应当更具超前性，走在其他区域前面。

一、城市应急问题：一个绕不开的话题

城市应急问题，既是一个早已引起人类关注的老问题，也是一个具有崭新社会内涵的新问题。说是“老问题”，就中国而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有关于火灾报告的规定，《唐律疏议》云：“诸见火起，应告不告，应救不救，不救减失火罪二等（谓从本失火罪减）”。即凡发现起火者，均应报警并与火场附近人员共同扑救；如果发现起火而不报告不扑救，则应治罪，其刑罚比照失火罪减去二分之一。宋代还出现了“潜火队”这种相当于今天的消防警察的专门力量和“军巡辅”这类专司消防的机构。以后，在洪灾、地震等灾害应急方面，都有大量探索。说是“新问题”，意谓现代意义上的城市应急管理，是在现代科学技术特别是核电技术、生物技术出现之后的事情。一方面，在科学技术推动下，人类防范灾害的措施、手段日益进步，对火灾、洪水、地震、台风这样一些灾害，采取了许多防范和应急处理的新对策和新的技术手段；另一方面，科学技术事故的发生，诸如核辐射、有毒化学物质泄漏、新病（毒）种扩散、危险物种侵入等等，可能造成不仅是大面积而且是新的未曾认识的人类危害甚至生命威胁，从而成为城市应急的新领域。对此，包括中国在内的世界许多国家，都在积极探索新的应对措施。比如，在核辐射事故应急方面，由于1979年美国的三哩岛核事故和1986年前苏联的切尔诺贝列核事故震惊了世界，各国际组织，特别是IAEA，采取了有力措施援助前苏联；各核电国家积极地吸取教训，检讨并改善自己的应急计划和应急准备；和其他国家一样，中国也对自己的核设施和核电站的应急计划和应急准备作了全面检查，采取很多措施加强和改进应急工作，如中国核工业集团公司在中国核辐射防护研究院设立了辐射事故应急技术支援中心，作为中国核工业集团公司的辐射事故应急技术后援组织。1993年国务院出台了《核电厂核事故应急管理条例》。在化学事故应急方面，近年来，我国也逐步采取了一些措施，化工部于1997年发出《关于实施化学事故应急救援预案，加强重大化学危险源管理的通知》，国家化学品登记注册中心和国际化学品制造商协会会员企业已于2002年7月15日在北京举行了化学事故应急响应服务协议签字议式。在病（毒）疫应急方面，我国已于1989年颁布了《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》，在当前抗击非典的斗争中起着十分重要的作用。一些地方政府，如江西省于2003年3月着手组建反恐医学应急系统，组织开展反恐培训，加强传染病菌（毒）种管理，防止因菌（毒）种扩散或遗失，引起传染病发生和传播，防止生物恐怖活动；建立各部门协调机制，提高对突发公共卫生事件、暴发疫情、新发传染病、不明原因疾病和反恐斗争的快速反应和处理能力。

尽管如此，在大力推进城市化的进程中，城市应急管理仍然滞后于灾害事故的应急需求。在一些城市，由于人口膨胀迅速，城市扩容较快，人们对城市管理、城市经营等各项工作还比较陌生，一些决策者，首先注意的是城市经济发展和社会秩序以及市民生活质量，对于尚未看见的市民可能遭遇的自然灾害和重大突发事件带来的生命安全的应急问题，注意不够，研究不够。有的城市行政上虽然“升级”，但其应急管理系统还是老“版本”，并未“升级”。我们常常看到，一些城市的应急网络不健全，应急机制不完善，应急手段比较落后，一旦灾害事故突如其来，“应急神经”就显得反应迟顿，决策者不能快速、高效地作出以救生为核心的减灾决策。特别是对新的灾害事故由于缺乏科学预测和先期预案，往往不能使灾害损失降到最低程度。

大量灾害事实和应急实践，特别是当前许多国家正在遭遇的这场非典型性肺炎（SARS）病疫，使许多领导者特别是城市领导者寝食难安。严酷的现实表明：城市应急问题，是一个无法绕开、不可小视的问题。应当说，它是摆在世人面前的一个非常现实又非常紧迫的重大问题。一个城市是否具备现代意义上的应急功能，不仅关系到城市本身的发展或城市化进程，更关系到广大市民甚至全社会的生命安全、人身健康和财产安全，还将对整个经济社会发展产生广泛而持续的影响。作为城市领导者、决策者，不能不以强烈的社会责任感和自身智慧与能力，深谋远虑，在大力推进城市经济、社会、生态协调发展的进程中，切实抓好城市应急管理工作，增强灾害事故应急处理能力，确保作为区域中心的城市成为名副其实的“宜人化”生存生活空间。

二、每个城市都应建立灵敏高效的应急系统

所谓城市应急系统，就是能适用于城市灾害事故和重大突发事件应急处理的一个比较稳定的组织网络。建立这种网络是加强城市应急工作的重要内容。美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制──联邦应急管理局（FEMA）。它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要，开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时，人们应该与谁联系，怎样联系等等。韩国针对水灾、火灾频繁，还时有家畜口蹄疫发生的现实，建立了中央灾害对策部，作为常设机构，它的主要任务是，有效地推进各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾工作，制定年度防灾计划等。英国也于2001年设立了非军事意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动。该秘书处下设3个具体职能部门，包括评估部、行动部和政策部。分别负责全部评估可能和已经发生的灾难的进程和规模以及影响范围，信息；制定和审议应急计划，确保中央政府作好充分准备有效应对各类意外事件和危机；参与制定后果管理政策，起草有关法规等。日本建立了全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。国外的经验对国家应急体系和城市区域的应急体系建设无不具有借鉴意义。应当说，外国的这些应急机构实际上是一个综合性很强的应急管理部门，它把所有级别和所有类型的应急工作总揽起来，统筹研究和分析，然后作出各种预案。在中国，目前虽然已出现多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故应急技术支援组织等等。但是，它们都不属于综合性应急管理机构，仅从一个方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构大都担负着应急处理以外的其他职责，所以，每当灾害事故发生，它们的协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限。平时，它们很难拿出跨越自身业务范围的灾害应急处理预案。这是一方面。另一方面，从中央到地方，虽然建立了多种从某一方面履行应急职能的机构，但是，这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，即不能在运作层面上形成联系密切的网状系统。如果说，此种状况，对于像洪灾、火灾、地震以及空难、火车巅覆等不易扩散或蔓延的灾害来说，还能勉强应付的话，那么，对于像非典之类传染性很强的病疫和有毒物质遗失、危险物种侵入等灾害，就难以适应了。从非典出现到蔓延的过程，我们看到了在一个城市发现首例患者，其他城市不能作出迅速反应的现象。这是传染病应急系统横向贯通不够、灵敏度不高的表现。同时，我们还看到，在抗击非典的斗争中，各级政府都成立防治非典领导小组或指挥中心，并由政府主要领导兼任“小组”或“中心”负责人。这既说明政府对人民群众的身体健康和生命安全的高度重视与负责，也说明现有的专业机构──疾病预防控制中心缺乏组织协调各方面力量的权威，成立这种“小组”可以对已有应急处理系统的缺陷起到弥补作用，也能更好地发挥已有应急处理系统的作用。这样，实际上形成了一个“临时应急指挥系统+专业应急处理系统”的专门网络。这种网络的效力是不可否认的。但是，它仍然存在明显的缺陷。因为它是在灾害发生时临时组建，所以，许多应在灾害发生前做好的日常准备工作，诸如应急资金筹措、应急人力资源管理、应急人才培养、应急演练、应急知识普及、灾害保险以及跨部门行业的应急预案的制定，都难以保证。实践告诉我们，真正灵敏、高效的应急系统必须具备以下条件：有组织协调、业务指导和现场处理的权威和能力；网络是环环相扣、纵横贯通的；不是临时搭建而是常设性的。按照这些要求建设应急网络，可以有三种模式：一种是，“综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”，即：由政府设立一个综合性应急职能机构，像美国的联邦应急管理局和韩国的中央灾害对策部那样的常设性机构，直接领导和协调各部门的应急工作；各专业应急系统负责现场应急处理事宜。另一种是，“应急指挥系统（常设）+各专业应急处理系统”，即政府常设一个灾害应急处理领导小组，由政府主要领导或分管领导任组长，相关单位负责人为成员，统一领导应急救助和突发灾害处理工作，下设办公室，负责日常工作，平时与各部门及应急事件顾问团（可以由各行业专家兼职）保持密切联系，收集信息，研究制定预案；一旦灾害发生，迅速与相关部门的专业应急处理机构共同拿出可供领导小组讨论的参考意见。还可在灾害发生时，设立应急指挥中心，与办公室合署办公，但指挥长应由政府领导担任。现在广州、上海的城市应急中心大体属于这种模式。第三种是，把上述模式结合起来，形成“应急指挥系统+综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”的模式。不管选择何种模式，都要以快捷反应、高效运作为目标。

三、还须建立和完善城市公共应急机制

城市应急管理的一项重要内容，就是应急机制建设。科学的社会公共应急机制，不但能使应急系统更好地发挥作用，而且能使公众应急行为更加自觉和有序，从而产生巨大的协同效应。建立和完善公共应急机制，应突出以下几个重点：

首先，要建立和完善城市公共应急的法治机制。经过20多年的法制改革和发展，我国公共应急法制已有一定基础，但还远不完善，还存在许多薄弱环节。以这次抗击非典为例，疫情暴发后，党中央、国务院果断决策，沉着应对，采取一系列积极有效的措施遏制疫情蔓延，中央领导亲临抗击非典一线，国家将非典列为法定传染病，并纳入《中华人民共和国传染病防治法》进行规范和管理，同时公布施行《突发公共卫生事件应急条例》；政府各部门也根据法律授权，采取了一系列相应措施，使抗击非典的战斗举国展开。但是，由于非典是新发传染病，过去未曾经历，有关公共卫生紧急法律制度就凸显缺陷：一方面现行法律尚不健全，需要充实完善的地方颇多；另一方面，已有法制在一些地方执行不到位。因此，必须建立政府应急事件处理的法律机制，提高政府应急处置能力；尤其对加大政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等，要有明确的法律规定。要通过完善公共应急法律规范来维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在紧急状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利如生存权、健康权、知情权获得更有效的法律保护，使公共权力特别是行政权力能够更有效的依法行使，一句话，要使应急举措遵循法制，且得到法律保障。

其次，要建立和完善城市公共应急的政策机制。这是政府加强应急管理、健全应急机制的重要内容。20世纪90年代是“国际减灾十年”，防灾与减灾已成为世界各国应急政策的主要内容，所以，这些年各国虽然遭受过如此多的自然灾害和重大突发事件，但世界还是保持了总体平稳。总结中国和世界应急政策的经验，有几个要点应当把握：一是要着眼于事发前的准备。俗话说“有备无患”，虽然对于难以预料自然灾害和重大突发事件，很难做到完全“无患”，但“有备”或“无备”结果大不一样。防范于未然，往往可以使灾害减缓，使重大突发事件可能带来的危害减轻，可以减少或消除因灾害、事故带来的人身、财产和经济发展的损失。在应急政策上，美国特别注重对灾害与突发事件的预防。二是要体现政府救助、社会救助和受灾者自救的相结合的原则。在美国等经济发达国家，应急政策主要体现为政府救助为主的原则，但中国国情不同，我们国家不仅财力有限，而且有“一方有难，八方支援”的优良传统和民族精神。长期以来，依靠这种伟大的精神，已经战胜和正在战胜诸如特大火灾、洪灾、地震、非典等一次又一次自然灾害和重大突发事件。所以，政策原则不能丢。三是要有激励和约束力度。在这方面，我们国家积累了丰富经验，比如，对抗洪英雄、抗击非典的白衣战士，不仅大力宣传表彰他们可歌可泣的事迹，还在政策上明确规定，其子女招工、参军、上学等优先录取，而对于在应急工作中有违纪行为者，都要从重从严从速查处。在这次抗非斗争中，对个别工作马虎、玩忽职守的领导干部就果断地进行了严肃处理。这种奖惩分明的政策对于增强国家公职人员特别是领导干部的责任感，很有作用。

再次，要建立和完善城市公共应急的保障机制。“巧妇难为无未之炊”，应急工作离不开资金和物资的保障。物资也可用资金换取，所以说到底，还是要有钱。那么，受灾社区和受灾者的钱从何而来？一种方式是实施灾害保险。在美国，主要是通过联邦和州财政资助，实行全部灾害保险。在我们国家，灾害保险制度也已实行。在抗非过程中，中央明确要求保险部门把非典列入灾险范围，并迅速理赔。作为城市政府的领导者，一定要看到灾害保险对人民群众在灾后迅速恢复生产生活、维护灾后社会秩序的重要工作，积极组织灾害保险，以此分解国家在灾后重建中的经济压力。另一种方式是，建立政府应急基金和由政府临时增拨应急经费。采用这种办法，无论对于加强宏观控制还是对解决现场应急处理的资金困难，都比较有效。城市政府每年应从本级财政收入中拿出一定数量的资金充实政府应急基金，以确保应急需要，避免因政府财政乏力而给人民群众和国家造成更严重的损失。此外，还可以通过接纳社会捐助来弥补应急经费的不足。社会各界的捐助特别是企业的捐助，可以在平时通过常设机构，如应急管理机构、民政部门、慈善机构、红十字会等募集和管理，也可以在紧急事件发生时，由临时成立的专门机构动员和组织。对应急资金和物资，还要特别加强管理，要以十分严格的制度，确保这些钱物能用到“刀刃”上，及时到位，保障供给。

城市公共应急机制还包括领导机制、协调机制、督查机制、舆论机制等等，都应在实践中不断探索，不断创新，不断完善。

附：作 者 简 介

政法工作应急决策机制篇4

一、公共危机对传统政府管理的挑战

2003年SARS阻击战与疫魔短兵相接、数轮交锋中迅速组建起了我国应急管理的组织体系。2007年底颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，在迄今最高法律位阶上跃动着应急管理法制化的足音。如果说在2008年春节百年未遇的暴雪洗礼面前，中国应急管理系统还稍显稚嫩的话，那么短短数月之后的5•12汶川大地震，海内外无不惊讶于中国政府卓越领导之下的众志成城、抗震救灾。然而，近年内，地震、暴雨、洪涝、大旱、泥石流等天灾连连，三鹿奶粉事件、蛆橘事件、溃坝事件等接踵而发，同时各地拆迁及城市化进程引起的民众越级及反复上访、堵路、围攻、下跪、散步等现象也是屡见不鲜。显然，一方面，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全危机频发，表面上是天灾、生产事故或企业违规施工问题，但实际上很大程度上是管理问题;表面上是偶然个案问题，实际上是长期干群关系问题或官商利益链条问题，诸多事件之间的类似性和重复性增长趋势凸显。另一方面，由于长期存在的部门行政、利益、信息壁垒，多龙治水各自为政，职能交叉多头管理，无利不管或监管乏力，进而导致了应急管理过程中政府本位、长官意志、人治思想严重等体制性、政策性和管理性问题。这两个方面，一个是实际问题的复杂性形成了管理需求，另一个是现行体制的刚性制约着管理能力，于是在社会需求和政府能力之间造成了一种极大的张力。很大程度上不是政府缺乏能力，而是政府能力增长与其所遭遇的社会问题甚至是政府自身所酿致的问题数量增长相比不相匹配，而使我们在日常防范和紧急应对危机时，虽须臾不曾懈怠，但却时有捉襟见肘。

从政府管理和服务角度而言，政府往往是长于管而失于治，重于救而轻于防、无灾不作为而有灾难作为，小灾懒作为而大难始作为，采用单一灾种、单一部门、政府单一主体的条块分割组织体制，被动撞击式的和事后救火式的应急机制。各级应急办多是急来难办，不具实战指挥权力和应急协调功能，存在虚化、矮化趋势;公安、消防、卫生、疾控、建交、安监、民防等各委办局应急职责分散，平时联手难联心，战时联手难联动，只靠以党代政、行政协调来临时指挥，而缺乏法律规范、管理制度和应急流程上的制度化协同，存在多头化、碎片化现状;地方和基层应急编制紧张、专岗难设、专人不专、专业无业，应急值守人员多为一人多兼、人事关系和岗位职责不匹配，干部队伍不稳，应急能力有待进一步提高;在政府垂范和引导社会角度，尽管官二代恃父权凌贫弱的事件偶发，但特权阶层及蕴含的特权思想尤令社会不满，民心难平，法治与法制在维持稳定和谐方面始相得方能亦璋，干部队伍清廉及政府公信力是基层政权稳定和社会稳定的基本前提;由政策和管理及百姓因素引发的群体性上访事件，处理起来多是政策智慧低、管理难度高，零上访的政绩要求、零终结的制度以及谁的孩子谁抱回的实际作法，导致长期问题短期难解，短期问题长期遗留;此外，官方政治动员多，民间支持体系弱，临时爱心奉献多，长效配合管道少，口头宣传报道多，实际技能训练少，也缺乏长效制度安排下的政府－社会协商解决社会危机和事态应急的战略合作框架，缺乏长效制度设计下的政府－民间协同共治多重危机和事件响应的公共行动网络。

究其背后，传统“管理”思想一直贯穿于理论领域的研究和政府的应急管理实践，这导致我国一直以来危机管理(政府部门更多地称应急管理)的主体只有惟一的一方，那就是政府，而且其管理方式基本上是行政手段为主，自上而下、管制与命令为主。［1］传统管理方式自身所具有的强制性特质以及管理主体单体性的特征，必然直接影响到公共危机管理中的政府行为选择、应急能力和处置水平，在显示其某些积极效应的同时，会更多地暴露出管理方式背后的传统的管理体制导致的整体应急效能不高，无法满足未来中国应对系统性危机的长远需要。

二、从公共危机管理迈向公共危机治理

政府对于公共危机的应急管理，尤为需要实现从传统的国家管理模式，历经公共管理模式，尽快朝向公共治理模式的方向发展。必须结合公共危机应对的特质和要求，重点引入“治理”与“善治”的理念，在我国公共危机管理或突发事件应急管理的理论和实践中，建立一个政府核心主导、第三部门组织化参与、企业制度化协同、上下互动的高度开放型组织网络。这是一个政府主导的、联合非政府组织的、全社会高度共同一致应对公共危机的正式组织体系暨制度化合作的公共危机的治理网络(Public－crisisGov-ernanceNetwork)。它是对现有主要根据传统管理理念建立起来的政府单一主体的应急管理组织体系的拓展，就应急救灾补偿体系而言，也是奠定未来政府体系和市场体系整合、共担巨灾救助成本的风险管理体系的必备基础。这是一种全面的制度创新和体制突破，可以实现系统科学地应对当代和未来的公共危机，使我国对突发事件的应急，实现从“管理”到“治理”的跨越。

(一)过程框架。“社会燃烧理论”认为，社会系统从井然有序到杂乱无序，最终可能导致衰亡(即社会爆发重大突发性危机事件)，其内在机理实质是一个从量变到质变、系统逐渐被破坏的过程。只有当危机因素积聚到一定程度，达到“点火温度”时，公共危机才会爆发，从而引起社会系统的失衡甚至崩溃。因而，从危机的发展轨迹和演化路径的来看，要达到对公共危机的有效治理，必须树立全主体、全风险、全要素、全过程的危机管理理念，将风险管理(R)、危胁要素管理(H)、应急管理(E)和灾害管理(D)整合进公共危机治理框架之中，形成闭环反馈动态循环的RHED序列，如图1所示。一是全主体或多主体管理，包括在危机情形下对政府部门、社会组织、企业集团、私营机构与公共媒体之间的关系管理，即社会认知管理;二是全风险管理，重点是风险监测、识别和评估;三是全要素管理，主要是威胁要素识别和危胁条件的预控，关键是危险源头防控;四是全过程管理，将战时与平时的不同情景而实现统与分的不同管理阶段的具体职能结合。在平时的常态管理中，主要包括危机管理的减缓阶段的风险管理(R)、准备阶段的危胁要素管理(H)及恢复阶段的灾难管理(D)，而“战时”主要是响应阶段的应急管理(E)又分为常规应急和非常规应急。所谓常规应急，是指非常态下，面对突发事件应急需要，采取常规应对方法可以解决、有事前制订的应急反应计划，即有应急预案可以管用的应急。非常规应急是一种更极端、预想不到、始料未及状况下的应急，根本没有任何可用的应急预案，只能透过非常规程序、超常规做法紧急应急应对。这种情况下，是紧急处置当中的状态，也是集权程度要求最高的。我们所说的切换，更详尽些是包括平时－常规应急－非常规应急三种状态的切换，权力集中和分置的程度是随之转换的，如图2所示;五是组织学习机制的引入，主要指在危机治理过程中进行不断的反思学习，实现关于危机及其应对的相关知识与信息在整个合作治理网络中的自由流通与实时共享，以此实现整个系统的战略转换，提升治理能力。这样不仅可以将各种可能的危机化解在萌芽状态，而且能够通过评估学习系统地融合公共危机治理框架与常态下的政府治理。将风险管理作为公共危机治理的逻辑起点，可以克服传统危机管理的“刺激－反应”模式中的反思性被动的撞击式危机管理方式的缺陷，通过主动的风险评估和管理能够有效地缩减与缓解潜在的风险，从而削减可能引发的危机。同时，将评估学习作为公共危机治理的能力提升环节，其和风险管理的闭合回路不仅能够降低危机的可能性，提高危机处置的能力和效率，更有助于社会资本存量的增长，有助于克服环境不确定性、风险与危机的动态性和复杂性不断增强，但知识与能力有限的不足。

(二)行动逻辑。就目前我国公共危机管理的实践而言，包括社会组织、国际组织、公众百姓等相关主体并未完全排除在外，众多的社会力量已在危机应对过程中发挥着积极作用。但这种参与并不是公共危机的全过程参与，而只是在公共危机爆发并酿成巨大威胁之后，在政治动员模式的感召之下或基于对切身利益的关注而采取的被动参与行为，这种参与缺乏专门的组织渠道、正式的制度体系和常设的项目平台，导致在事实上仅仅限于零散的、临时的、随机的个体行为，组织化程度比较低下，组织手段也仅仅是个体分别所在的工作单位统筹、行政命令为主，管理，多以无法发挥短平快、专业性强、灵活机动的民间团体或社会组织应有的独特作用。可以说是政府直接或间接地限制了非政府组织所能发挥的特殊的、积极的作用。公共危机治理体系首要的任务在于，在法理和管理两个层面重新调整涉及公共危机应急管理的相关的党委、政府部门、社会部门和企业部门的权力关系、责任关系特别是权责对应关系，根据不同类型、不同影响程度的危机，甄别不同行业、不同领域、不同部门的管理主体和参与主体，设定行政职责、行为程序、行动标准及配合规范，在组织体制、管理制度和操作程序上体现出应对危机的多元共治的要求，为公共危机治理的多主体、全流程决策、执行、监督、协同、配合提供制度框架与合作平台。这个制度框架包括法律体系和管理政策，前者重在公法和相关部门法的建设与完善，《中华人民共和国突发事件应对法》是一个良好开端，但需辅以实施细则，各部门法规也是良好基础，但需解决上位法与下位法、龙头法与单项法、专门法与部门法之间的法律衔接与配套成体系的问题;后者涉及权力体制和政策架构。公共危机治理网络突破了公共事务原先由公共部门垄断的理念，打破了传统行政中心主义的信条，在理顺政府组织内部关系并整合相关力量的基础上，制度化地引入非政府组织、私营部门、社会团体以及国际组织等多元主体的传承参与，形成高度组织化的协作网络与制度平台，政府组织行动由此融合而不再是凌驾于社会之上，并与多元主体间形成持续的战略合作伙伴关系。

三、公共危机治理体系的架构

公共危机治理体系的塑造，并不仅仅是一种静态合作关系在结构上的构建，也不是低层次的机制运行，而是一种体制的变革，以此从更深层次上为应对危机提供保障和支撑。在现行公共危机的组织管理体系中，需要在构建平战结合、统分结合的权力配置体制和分级分类、条块结合的网络化管理体制的基础上，重点是突破公共危机的现行行政管理体制瓶颈，使组织结构从高耸垂直的政府体系向扁平化的公共治理体系的方向发展，缩短命令传递链条，从政府管制民间单一行政管理模式向扁平化的政府－社会共治复合组织合作模式的方向发展，建立权威、全面、综合、协调的公共危机治理核心机构，完善动态适应的分布式决策体制，发展全主体的、制度化协同的危机治理合作联盟，编织政府主导全社会共治的危机治理网络或应急网络，形成“横向到边、纵向到低”的全覆盖治理格局。

(一)建立综合协调、跨越部门的公共危机治理核心机构。公共危机情境对反应速度、组织弹性有较高要求，需要在组织结构的设置上打破组织间传统的边界，减少中间层次，实现组织结构的扁平化和组织方式的网络化，一方面保证应急单元的自主性，另一方面突显应急单元之间的协同性，在一个统一的应急网络组织框架下辩证地处理应急单元的自主性与协同性关系，从组织整合和系统应对的战略高度提升危机管理的整体合力。为此，必须在公共危机治理体系中设立常设性、制度化的委员会之类的组织核心，发挥战略整合的主导作用和系统管理的日常功能。公共危机治理网络中各个成员组织之间的关系往往是松散的，其自身的经济理性使得它们往往只是在自己的优势范围内行动，力图实现自身利益的最大化，而公共危机管理到治理的内在要求是重防重处，防处并重。防的阶段需要大量应急准备的常态管理;而处的阶段需要大量常态管理积聚能量的应急释放，主要是责任和义务的体现，而不是一个利益和好处的追逐，这与组织的经济理性是存在悖论的，所以必须通过合理的组织设计和相应的制度安排达成应急目标。其中最关键的就是要避免多元主体间各自为政的现象，能够在有限的时间内给出有效的危机决策方案和应对方法，就需要建立由多元的治理主体共同构成的核心治理机构，来充当公共危机治理体系的“大脑”，赋予其综合协调、战略整合的权力，协调和整合全主体各个成员组织的行为，从全局高度引导公共危机治理网络的日常应急管理，这也是西方各国危机治理的经验之一。反观我国现行的公共危机治理体系，长期分部门、分职能、单灾种危机管理，中央和地方层次都缺少具有综合决策、多方会商、全面协调功能的常设性危机管理最高核心机构，缺乏明确的法律法规的形式界定各部门协同什么及如何协作的相关职责、角色、运作程序，整体联动的组织机制，危机管理的资源无法有效整合，在综合性的危机面前合力较差，整体上没有形成制度化的组织协调、部门合作的格局。为此，借鉴相关国际经验，我国公共危机治理核心机构可分为中央—区域—地方三级，在各个层级的公共危机治理网络中设置该层级的决策核心机构，明确具体的组织形式及职能，以此来整合该层次治理网络中各个成员组织间的配合行动。在政府组织的各个层级形成包括政府各个部门和广大社会组织在内的全方位、立体化的合作网络，通过这网络来收集社会预警信息、识别潜在的风险、判断危机发生的可能性，并在危机来临时协调各部门、各地区共同应对危机。具体分为:

1．国家公共危机治理核心机构。它是综合国务院及其各部委的权力和资源、并纳入社会资源而形成的全国最高层次的公共危机治理的核心机构，如综合应急对策部、或国家安全委员会之类。制定全国范围内的公共危机治理规划，集中调配分散于全国范围内各个层次的应急资源，整合各个治理主体的行动。

2．区域公共危机治理核心机构。它是区域公共危机治理的核心机构，是针对区域危机特征成立的针对性非常强的区域性危机协调领导部门，如长三角安全委员会之类。负责长三角安全圈的区域性危机治理规划和危机反应计划，调动区域内应急资源，整合区域内公共危机治理体系的行动。

3．基层公共危机治理核心机构。它是按国家和区域公共危机治理核心机构的序列，在地方政府层面对应设置的，负责公共危机治理规划与计划的执行，加强对基层日常管理中不确定性因素的感知，对风险的识别和对危胁要素的管理，负责公共危机治理主体的培训以及应急预案的演练等，其主要依托为地方政府治理网络和社区应急网络。以上三个层面的公共危机治理核心机构，它们可以只是一个各自层面上拥有最高权力的综合协调机制，不见得必须是一个实体的机构，但通过合理的制度安排发挥其综合协调的日常功能，可以在常规应急和非常应急时都能综合协调各个部门，保证各职能部门高效协同运作。国家和城市的综合应急管理机制，是解决城市应急管理资源配置系统工程的关键，应急指挥横向要具有统一协调管理的权威性，纵向一定要延伸到基层本地化指挥系统。这种治理的核心机制不能仅仅是临时的拼凑，未来的发展方向应该是逐步将危机管理专门机构的建设推向制度化、专门化和法治化，将分散于政府各部门和社会各个角落的危机应对资源和力量综合起来，在公共危机治理体系中塑造常设性、制度化的危机治理核心机构，解决部门分割、各自为政等弊端，避免多龙治水、八方共管，但最需要一起管的地方却谁都不管的局面。加强各危机管理机构之间的相互合作与协调，形成“政府统一领导、部门分工负责、社会协同共治、依法规范管理、保证快速反应”的公共危机治理体制，整合各方自主行动，达成危机治理的社会合力。

(二)建构动态应急、超常适应的分布式决策领导体制。公共危机决策是一种非程序化决策。［2］公共危机决策自身的特性决定了必须打破管理思维中将政府组织视为惟一决策主体的现状，将众多的治理主体纳入决策过程之中，充分发挥其各自的核心优势。这需要通过决策流程再造，优化传统的时序性决策流程，实现分布式决策。公共危机治理体系中的多元治理主体之间在平时分战时统的前提下，在时间允许的情况下，大多数需相互配合的决策往往需要紧急会商，就具体协同方案达成共识，在地方政府各部门之间，以及政府与非政府组织、企业集团、社区单元等之间进行并行的、分布式决策，总体协调性、全局指挥性的决策由核心机构统一做出。其决策仍然是个整体“输入－输出”系统，纳入并综合考量众多的决策因素，将其转化为决策的备选方案，选择相对满意的方案，这一过程同样是按照一定的逻辑顺序由一个阶段或层级向另一个阶段或层级的变换。为解决危机决策的复杂与动荡环境以及传统政府部门时序性、阶段性决策流程在新时期所面临的困境，需要向分布式模式转变。网络技术与信息技术的发展为分布式决策的实施提供了技术支撑，它可以解决政府、社会组织以及公民、国际组织之间在信息沟通与协调等方面的困难。打破时空的限制，通过视频会议、网上办公、多种通讯方式进行信息交流与事态变化趋势研判，在核心决策机构的协调和引导下，确认各自行动范围内备选的对策方案，最终由核心机构综合汇总、研判磋商之后整合成公共危机决策，同时根据公共危机决策实施情况的反馈，调整公共危机决策网络，选择性地增减新的合作伙伴，维护决策流程的动态适应性。显然，这种公共危机决策流程依靠的不仅仅是单个治理主体决策流程的单独运作，更主要的是各个成员组织决策流程之间的相互关联与配合。它使得以前在时间和空间上处于序列状态的各个部门、不同类型的组织，第一时间分头形成本部门和本组织的对策方案，这是“小决策”。在此基础上由综合应急对策部门或国家安全委员会之类的危机决策最高核心部门对各方案做出协调性决策(大决策)。避免单一的政府决策主体所存在的各种缺陷，在决策程序上就开始形成危机治理的整体合力。既能利用多元治理主体的主动性和积极性，又能利用危机决策核心机构来保证决策过程的协调，并充分发挥政府组织的强制力来保证决策的实施，同时，对于公共危机决策的制订和实施过程也形成了深入社会各个层面的政策监控机制，从而保证了公共危机决策的科学性与有效性。

四、公共危机治理的战略重点

基于公共危机治理理论，对现阶段以至未来相当长一段时期的公共危机，要实施切中要因、分类治理的战略，对不同类型的危机采取不同的工作重点。

(一)自然灾害。自然灾害危机治理需要重点创新和优化自然灾害应急平台，完善治理网络的科技支撑。现代自然灾害的治理对于各类危机的形成机理、演化规律、影响程度等的认知和判断高度依赖地理信息系统、遥感、导航定位、三网融合、物联网和数字地球等先进技术的有效应用。因此需要依托完善的应急平台，灾害监测预警、灾害评估、应急响应和恢复重建，作为自然灾害治理网络的中枢神经系统。尤其要加强自然灾害风险管理的信息化建设，联合水文、海洋、气象、农、林、民政、保险、统计等有关部门，每年定期进行自然灾害资料收集、整理、汇编，特别是灾害风险信息、灾情搜救信息、地质构造、地球物理、社会影响、遥感分析、灾害快速评估等信息资料的获取，建立自然灾害数据库;同时，联合相关国际和国内重要实验室和科研机构，加强对自然灾害数据分析和科学研究，完善灾情信息采集、传输、处理和存储等方面的标准和规范，建立自然灾害数据模拟和预警系统，通过历史数据对比分析和科学研判，建立自然灾害模型提高灾害的监测预警能力，推进“数字减灾”工程建设。

(二)事故灾难。事故灾难又与自然灾害不同，不是天灾，而是人祸，它是人类自身主观行为的直接后果，这就需要重点制度固化事故灾难危机治理隐患排查机制，在以常态管理为主的危机管理时段上，需要赋予各个地方政府、各个政府部门、企事业单位以及社会应对单元以相应的权利和义务。其中，在减缓阶段，要进行风险管理，利用其广泛的触角监测和发现社会环境中存在的不确定性、动态性和复杂织而生的各种风险，进行科学的风险识别，并对潜在风险进行发生概率的排序，建立健全风险识别标准和风险识别机制，降低风险演变为威胁的概率，杜绝危机发生的可能性。在准备阶段，要进行危胁要素管理，主要是基于风险识别结果，确认收集社会威胁要素，要针对风险可能转化进而形成的威胁要素进行全方位预先评估;突出重点，明确哪些是最有可能发生的，哪些是相对不容易发生的，全面细致排查治理事故隐患;强化防范措施，控制事故灾难危机发生的条件，针对潜在风险、危胁要素和危机发生条件准备有针对性的危机反应计划，加大隐患排查治理力度，强化监督，集中开展督促检查;当判断某些不可控条件存在，评估突发事件发生的可能性，或评估已发生的突发事件继续衍生演化成为公共危机的可能性，若判断其发生的可能性已经达到法律法规和预案指定的级别，由事发所在地的主管机构和职能部门准确及时全面预警信息，严防引发事故灾难。

(三)突发公共卫生。该类危机的治理模式和行动逻辑，迫切需要建构“集中领导、统一指挥、结构完整、功能齐全、反应灵敏、运转高效”应急体系，在实现突发公共卫生“危机管理”向“危机治理”转变中，重点是搭建政府－媒体－公众三位互动平台，紧扣危机治理的关键环节。在突发公共卫生危机应对的过程中，政府－媒体－公众三位互动中相互间沟通，公众反应及认知心理及行为反应、媒体功能特征及政府责任的认识等是问题的关键所在，政府应该坚持未雨绸缪、防控并重，信息准确、可信权威，快速反应、在出现问题的第一时间，必须掌握主动，快速反应实事求是、真诚坦率，倾听公众、尊重感受的原则，以统一的口径向社会提供及时、准确、全面的信息，“让事实还原真相”;二是媒体在危机事件初期，充当“把关人”角色，进行“议程设置”，即通过预先有意识、有选择的安排和设计，依据专家、学者对危机可能发生程度的科学合理推测，以“报道事实”的方式提供给受众，向社会上全体成员发出警告，以提请人们对危机的关注，成为守望社会环境的“雷达”，调动受众的注意力，影响舆论，左右大众的思想和观点;三是公众理应培养危机识别能力，辨析事情真伪。

政法工作应急决策机制篇5

防风险、守底线单位自查自纠报告

为持续深刻领会关于安全生产应急管理和防灾减灾重要论述，坚持以人民为中心，牢固树立安全发展理念，聚焦突出问题，健全安全体系，夯实安全基础，守底线、防风险，全力防范化解重大安全风险，最大限度减少了人民群众生命财产损失；深化安全生产领域改革发展，全力支撑安全生产、应急管理和防灾减灾建设。

一、存在的问题：

1、深入学习贯彻关于安全生产的系列重要论述，深入贯彻落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》方面仍有认识不足问题。如对应急管理工作重视不够：现应急管理仍差1名副局长，应急值班费至今未落实。

2、牢固树立发展决不能以牺牲安全为代价的红线意识，坚决扛起“促一方发展、保一方平安”的政治责任方面仍有认识不足的问题。县城内电动自行车隐患突出问题。临时矿山和来料加工点多面广，管理不规范，安全隐患突出。一是以项目设置的临时矿山点多，很多以项目名义同意的临时矿山，项目早就已经完工，但矿山还在继续开采外卖，存在监管缺失。二是短期行为严重，不按规程操作，安全措施不落实，现场无安全防护，无警示标志标识，特种作业人员还存在无证作业;生产设施设备简陋等，安全隐患十分突出。

3、落实“三管三必须”，强化对市场主体监督检查，督促严格落实安全生产法规制度，完善各项安全生产措施仍存在督促不力的问题。工业园区企业安全管理有缺陷。一是消防火灾隐患较大，部分企业消防栓供水不正常，有的易燃易爆车间没有按要求设计建设，有的车间用易燃材料装隔;二是粉尘清理设施配置不到位，易发生粉尘爆炸;三是企业负责人安全管理有缺陷，多数企业未严格按照相关法律法规要求开展风险辨识管控及隐患排查治理工作，“双控体系”每次考核分值靠后，企业标准化建设推进缓慢。

4、完善体制机制，有效排查、防范和化解安全生产风险，坚决遏制重特大安全事故发生上仍存在督促不力的问题。道路交通、消防安全仍然存在大量的事故隐患。主要表现在：一是无牌无证车辆上路行驶（尤其是电动摩托车），违法违规载人现象依然存在；二是超速、超员、超限现象屡禁不止；三是部分公路上下方易发生山体垮塌、地基下陷潜在隐患（尤其是村组公路滑坡垮塌无人管理），影响车辆、人行安全；四是新实施的村组公路生命防护工程没有建设到位，隐患突出；五是高层建筑火灾、农村火灾的隐患，防范意识有待加强。机构改革后职能整合后人员划转不到位：防汛办、森防办、地灾办等单位在机构改革中除了原国土局划转1人外，其余水务局林业局等单位都只移交公章，没有移交资料、设备和划转人员，导致在应急管理、自然灾害防治救援方面无专业人才、业务不熟，在工作开展及落实上有差距。

二、原因剖析

常委班子对查摆出的问题，从思想、政治、作风、能力、廉政等方面进行深刻剖析，认为产生这些问题的原因是多方面的，但究其根源，主要有以下五个方面：

（一）理论学习的深度不够。班子虽然能够通过坚持开展集体学习、扎实开展自学等方式，努力提高政策理论水平，但理论学习的自觉性、积极性和主动性不强，往往是上边要求学什么就学什么，学自觉主动地抽时间静下心来学习比较少，利用工作空闲和业余时间学习也比较少，没有真正把理论学习作为精神追求。在对党的理论理解还不够深、把握还不够准，对中央、省委、市委政策吃的不透、把握不精准，全面运用马克思主义立场、观点、方法分析问题、解决问题的意识不够，运用新时代中国特色社会主义思想指导实践、推动工作的能力不强。

（二）政治建设的自觉不强。班子成员能够认识到加强政治建设的极端重要性，坚持加强党的领导不动摇，在思想政治上增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，抓班子自身建设多，自觉抓分管领域建设少，没有很好的将政治要求、政治纪律、政治原则传导到各级各部门中。在议事中听取职工意见建议、开展解剖麻雀式调研不多。意识形态工作与当前深刻变化不相适应，阵地意识还不强，旗帜鲜明引导领导干部与不良思潮作斗争的指导力度和成效还不够好。

（三）敢于担当的魄力不足。敢于担当是领导干部激发斗志、凝心聚力、团结带领干部干事创业的基本条件。随着工作压力的增大、工作责任的加重和工作要求的提高，领导班子成员党性锻炼不够一贯自觉，有满足于现状，反思差距少了，勇于担当作为、勤于干事创业、奋发有为的劲头和积极性逐步减弱，怕担责怕追责的思想抬头，作用发挥和风险防范的精气神不够足，对安全生产、应急管理敢于担当的魄力不足。

（四）一抓到底的作风不实。一抓到底是党性工作的内在需要，对以人民为中心的发展理念贯彻落实效果不好，宗旨意识有所淡化，领导班子成员主要精力忙于处理分管工作，虽在一定程度上做到了深入基层一线调查研究，但调查研究的总体效果不好，在处理基层所需所求时，换位思考不到。同时，随着安全发展和工作生活条件改善，艰苦朴素精神有所弱化，过苦日子、紧日子的思想有所消减，对新形势下保持艰苦奋斗的优良传统有所疏忽，没有筑牢坚实作风的大坝。

（五）压力传导的纪律不严。领导班子对执行党的纪律规定的态度是明确的、行动是坚决的，但在加强党内监督方面还不够有力，造成责任层层传导不够，纪律管束在直达神经末梢上还不够到位。对党员干部在严明责任、严肃纪律、严格管理上没有做到全覆盖，没有发扬钉钉子的精神，领导班子成员“一岗双责”履行还不到位，以踏石留印、抓铁有痕的精神和劲头，一项一项推动落实，一项一项督促落实，在从严抓难题突破、抓难事协调上力度还不够大，根本上来讲还是没有把纪律时刻挺在前面，没有做到用铁的纪律抓落实促发展。

三、努力方向及整改措施

针对以上查摆出来的问题和原因，坚持从严从实，立查立改，把整改落实到具体行动中，以奋发有为的精神状态干事业、抓落实、促发展。

（一）加强理论学习，提高政治素养

坚持以关于应急管理的重要论述为指引，把学习贯彻、紧紧跟随贯穿始终，把围绕中心、服务大局贯穿始终，把人民至上、生命至上贯穿始终，落实到应急管理工作的各个环节。在深学深研深悟上下功夫。先学一步，学深一层，深刻领会重要论述的思想精髓、核心要义、丰富内涵、具体要求，真正做到入脑入心、指导实践。做到学习跟进、认识跟进、行动跟进，不断提高班子整体的政治素养。深刻认识和把握安全生产和应急管理改革发展的新形势新任务新要求，增强接受新思想、融入新形势的敏锐性，强化机遇意识、责任意识，持之以恒学习政策、研究政策，不断提高把握政策的敏锐性和精准度，努力把政策优势转化为发展优势，在全面建成小康社会中将安全生产和应急管理工作做出新的更大的贡献。

（二）坚定理想信念，提高政治站位

认真贯彻新时代党的建设的总要求，旗帜鲜明的讲政治，以党的政治建设为统领，把严守政治纪律和政治规矩摆在首要位置，既要具备宏观思维能力、整体思维能力和系统思维能力，也要精通业务、精细管理、精准施策，坚定政治信仰，时刻保持清醒的政治头脑、坚定的政治立场、敏锐的政治观察力和政治鉴别力，坚持把纪律挺在前面，增强党章党规党纪意识，教育引导全体领导干部做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，确保政令畅通、令行禁止，确保中央、省委、市委决策部署在应急管理局坚决贯彻落实。认真贯彻执行民主集中制，严格落实党组议事规则和决策程序，听取职工群众意见建议，开展调查研究，坚决做到民主决策和科学决策，努力营造领导班子民主议事、和谐共事、务实干事的浓厚氛围。

（三）敢于担当作为，引领改革发展

紧紧扭住坚持党的领导、加强党的建设这个“根”和“魂”，全面落实管党治党主体责任，聚焦党建工作与安全生产和应急管理工作深度融合，完善党建工作运行机制，在管理体制、制度建设、创新载体、工作落实、以点带面上深度融合，真正将党组织打造成推进安全生产和应急管理工作持续稳定好转的坚强战斗堡垒。主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，科学防范，早识别、早预警、早发现、早处置，着力防范化解重点领域风险，着力完善风险应急处置机制；抓好应急指挥体系建设，积极整合天网、气象、消防、森防信息平台资源，实现数据互联互通互享互用，进一步建立健全灾害现场处置工作指南，着力构建统一指挥、职责明晰、协同紧密、管理规范、运转高效的指挥体系。要抓好应急救援队伍建设，打造一支“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的应急救援队伍”。紧盯应急救灾，做到“党政反应快、部门联动快、抢险救援快、恢复重建快”。

（四）改进工作作风，站稳群众立场

紧紧围绕改革发展、安全生产和应急管理等中心工作任务，着力干事创业的使命情怀，以敢担当的勇气情怀、善作为的能力智慧和尚实干的精神境界，主动把握安全生产和应急管理工作新常态，主动研究新政策，力戒形式主义、官僚主义等“四风”问题，着力解决干部群众关心的难心事、烦心事、揪心事，彻底根除等靠思想严重，紧盯重点企业安全生产，加大督查检查、执法、问责力度，多渠道争取项目经费治理公路隐患，督促园区企业落实安全生产主体责任，规范矿山生产经营秩序，强化部门联合执法，深入扎实开展安全生产“打非治违”工作，以“五个一批”的数据来体现安全生产工作的成效。增强应急管理队伍的获得感、幸福感、安全感，提高应急队伍的凝聚力、团结力、战斗力，提升安全生产和应急管理队伍凝聚力、向心力、战斗力。

（五）坚持从严治党，强化廉政监督

落实全面从严治党要求，落实党风廉政建设目标责任，落实廉政建设“一岗双责”，层层传导廉政责任压力，健全廉政风险防控机制，找准风险点，细化各项风险防控措施，运用好监督执纪，增强针对性和可操作性，实现权力在监督下运行，努力构建不敢腐的惩治机制、不易腐的预防机制、不能腐的长效机制。领导班子成员在知敬畏、存戒惧、守底线上下功夫，切实以案为鉴，深刻汲取教训，在工作上、生活中、作风上树立道德高线，从思想深处、内心深处、日常行为中划出规矩红线，时刻把党的政治纪律和政治规矩挺在前面，时刻把各项规章制度挺在前面，时刻把职业道德和职业操守挺在前面，带头锤炼坚强党性，带头严守规章制度，为党员领导和广大干部职工树起清正廉洁、勤勉尽责的标杆榜样，让忠诚干净、担当有为、踏实干事在应急管理局蔚然成风。

政法工作应急决策机制篇6

按照往年惯例，结合当前工作需要，我们今天在云县召开全市政府系统办公室主任会议。这次会议的主要任务是：以党的*精神为指导，按照省委、市委关于深入开展“执行力、创新力、凝聚力”建设主题实践活动的要求，结合政府系统办公室工作的职能职责，针对值守应急管理工作中存在的薄弱环节和突出问题，对如何加快推进政府应急管理工作、促进全市政府系统办公室工作上新台阶作安排和部署。刚才，凤庆、耿马、云县政府办公室分别作了很好的交流发言；唐文庆副秘书长代表市政府办公室对近年来全市政府应急管理工作情况进行了总结，并对下一步做好应急管理工作进行了全面安排；今天下午和明天上午，会议还将安排大家进行实地参观学习。为进一步统一思想，明确任务，落实责任，下面，我讲四点意见。

一、求真务实，开拓创新，全市政府系统办公室工作取得新成效

去年办公室主任会议以来，全市政府系统办公室在市委、市政府和当地党委政府的正确领导下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入学习贯彻党的*精神，牢固树立和认真落实科学发展观，紧紧围绕中心工作，充分发挥“参与政务、管理事务、综合服务”职能，不断完善工作机制，努力创新服务方式，加强机关作风建设，切实推动办公室整体工作效率的全面提高，为促进政府科学决策和督促决策的落实、推动全市经济社会发展发挥出了应有的作用。主要表现在：

一是文秘服务质量不断提高。办公室系统公文制发的时效性和规范性进一步提高，规范性文件前置法律审查得到加强，各级重要会议、重大活动文字材料的拟制以及办理上级党委、政府交办的文电和人大、政协交办议案提案的质量不断提高，参与讨论修改重要文稿能结合实际提出积极合理的意见建议，为推进各级领导机关高效、规范施政做了大量的辅助工作。同时，认真做好政务信息收集编报工作，积极发挥好信息辅助决策的参谋作用。

二是调研督查工作取得新进展。一方面是当好参谋，办公室系统坚持“围绕中心抓服务”，按照提升“三个核心指标”的要求，深入基层和生产一线，适时组织开展专题调研，为市、县（区）两级政府确定年度重点工作和政府组成部门安排系统工作提供详实的决策依据。另一方面是当好助手，通过近几年来的努力，政府办公室系统已经建立了一套完善的督查机制，在各县（区）政府和市直各部门的配合和支持下，去年由市政府办公室牵头，对市、县（区）两级政府实施的年度30项重点工程进行了全面督查，促进了各级政府决策的有效落实。今年6月，由市政府办公室牵头，在全市派出4个督查组对市政府确定市、县（区）实施的35项重点工作进行了全面督查，形成了综合督查报告供政府决策参考。政府督查所采用的方式和取得的成效得到了省政府办公厅的肯定。

三是事务管理更加规范有序。政府系统办公室能够全面履行好管理事务职能，积极提供后勤保障服务，开展了机关综合治理工作，在机关秩序维护、公车管理和调配、经费筹措和使用、资产的监管和维护以及接待服务等方面都取得了新成效，确保了各级政府机关良好的工作和生活秩序。

四是各专项工作全面推进。工作方面，集中开展了全市重信重访专项治理工作，全市排查并交办重信重访案件66件，目前已办结21件，交办赴昆进京非正常访案件25件，已办结21件；8县（区）和70个市直部门全面开通网上，共收到群众网上来信177件，其中：重复件9件、无效件36件，已办结116件，正在办理25件，办结率82.27%；此外，广泛开展县（区）委书记大接访和党政领导干部大下访活动，注重信息研判和调查研究，全力维护敏感时期社会稳定，实现了奥运会期间“零”进京上访的工作目标；强化督查督办，推进重大、热点问题的解决；迅速妥善处置群体性上访事件，逐件有效解决涉法涉诉上访案件。上半年，全市市、县（区）、乡（镇）三级共受理人民群众来信来访11127件（次），同比减10.52%，共办结11652件，结案率达90.3%。通过各级各部门的共同努力，全市渠道进一步畅通，人民群众通过提出的合理诉求得到妥善有效解决，有力促进了全市经济社会的和谐发展。政府法制工作方面，按照依法行政的要求，进一步规范了政府决策合法性审查机制，加强规范性文件监督审查；按照以人为本的要求开展行政复议，上半年市、县（区）政府法制部门共收到行政复议申请21件，其中：受理13件、不予受理8件，已审结并作出复议决定10件；依法开展行政执法监督，围绕施行“一责三制”，深入推进行政执法责任制，着手研究和拟制《*市行政执法评议考核办法》和《*市行政执法过错责任追究办法》两个文件初稿；继续深化行政审批制度改革，着手启动全市第四轮行政审批事项清理确认。同时，积极组织开展好全市对施行《政府信息公开条例》的相关学习培训，积极办理党委、人大、政府、政协交办的涉法事务，发挥好政府法律顾问参谋助手作用。信息和信息化工作方面，政务信息考核和奖惩制度不断完善，1至7月完成省政府对我市政务信息考核任务的75%，省政府信息直报点临翔区完成省政府考核任务的80%；开展“百件实事网上办”专题活动，为全市各县（区）、各部门开通了471个政府信息公开网站，督促各相关部门对涉及群众最关心的教育、医疗卫生、社会保障、交通出行和公用事业五个领域共45类100件具体实事进行信息收集、整理、上传和链接。目前，“百件实事网上办”和政府信息公开网站已全面进入信息的收集和加载阶段，信息内容逐步丰富和完善。积极开展无线电管理行为规范工作，在全省率先完成了对市、县（区）两级专管人员的法规业务培训工作，无线电管理日常业务有序推进。行政便民服务工作方面，至2008年上半年，共有30个市直部门、临翔区27个部门在市行政服务中心设立办事窗口，临翔、凤庆、永德、云县4个县（区）已成立了行政服务中心，市、区两级共累计受理办件16793件。同时，根据市委“云岭先锋”工程领导小组的要求，积极配合县乡做好乡镇为民服务中心的建设工作，目前全市77个乡镇均已建成为民服务中心（共82个）并挂牌运行。通过三级行政便民中心体系的建设，进一步规范了行政审批行为，提高了办事效率，营造了良好的投资环境。我市目前行政服务工作的开展情况得到了省政府的肯定和表扬。应急管理工作方面，各级政府办公室能充分认识到维护稳定、构建和谐社会的重要性和紧迫性，积极创造条件，推进制度建设，不断完善各类应急预案，积极响应各类突发公共事件，发挥了应有的“应急”和“职守”职能作用。特别是今年以来，针对全国严峻的维稳形势和为确保奥运会的成功举办，各级政府办公室相应制定了周密的应急预案，严格实行人员值班、领导带班、请示报告制度，基本确保了各类信息畅通，为市政府领导应急决策提供服务。

以上成绩的取得，是各级党委、政府对办公室工作的重视和支持，办公室广大职工开拓创新、勤奋工作的结果。在此我代表市政府办公室党组向大家表示衷心的感谢！

在充分肯定成绩的同时，我们也要看到全市政府系统办公室工作也还存在许多问题和差距，主要表现在：一是部分县（区）和市直部门办公室对新形势下切实加强政府应急管理工作的重要性、必要性和紧迫性认识不足、重视不够，值班职守纪律时有松懈，处置突发事件的能力和水平还有待于进一步提高。二是少部分县（区）和市直部门办公室公文制作质量和处理效率不高，存在上报公文情况掌握不全、事件定性不准、信息上报不及时、运转渠道不规范等情况。三是专项工作整体推进不平衡。主要反映在县级行政服务体系建设、政府信息公开、办理督查督办事项等方面。以上问题和差距，我们务必引起高度重视，一定要站在实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观的高度，有针对性地研究和制定整改措施，积极加以整改完善。

二、解放思想，更新观念，以科学发展观统领办公室工作全局

政府系统办公室作为政府和部门的参谋机构和运转中枢，承担着繁重的政务和事务工作任务，工作中既要善于超前谋划，又要抓好贯彻落实。因此，办公室工作人员应当把握住正确的工作方向，认识到所担负工作的分量，时时自加压力，把思想和行动统一到贯彻落实科学发展观上来。当前，全市上下正在积极开展新一轮解放思想大讨论活动，希望办公室系统广大党员干部带头领会好、参与好，按照贯彻落实科学发展观和提升“三个核心指标”的要求，紧密结合办公室工作职能，认真查找在思想观念、体制机制、精神状态、工作作风、领导水平等方面存在的突出矛盾和问题，深入剖析矛盾和问题产生的根源，研究制定切实可行的整改措施，真正把大讨论活动作为推进工作发展的新动力，努力开创办公室工作新局面。

今年，各级领导班子及党员领导干部年度民主生活会的主题是“学习和实践科学发展观”。希望政府系统办公室以召开民主生活会为契机，进一步深刻领会科学发展观的本质要求和核心内容，认真查找自身在贯彻落实科学发展观方面存的突出问题，坚持以科学发展观统领办公室工作全局。在具体工作中，办公室既要坚持总揽全局、统筹谋划，又要善于抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，牢牢把握“发展”这个主题，着力推进，重点突破，协助领导抓好各项工作的贯彻落实。一是要明确工作方向。要善于从发展战略和全局的高度来思考工作，明确该抓什么、先抓什么、重点抓什么。就政府系统办公室工作而言，当前要紧紧围绕提升“三个核心指标”的要求，把握和领会党委政府不同时期的工作重点，充分发挥参谋助手的职能作用，按照依法行政的要求，确保不同时期都有一个明晰的工作思路、有一套具体的推动措施。二是要研究工作方法。要从办公室工作性质、地位、作用出发，研究如何处理好落实上级决策与本级决策的关系，既要吃透“上情”，又要把握“下情”，绝不可顾此失彼；既要反对脱离实际执行上级决策的盲从主义，又要避免不顾全局、只考虑局部利益的本位主义；既要处理好与同级机关办公室之间的工作关系，互通情况，相互支持，又要研究如何抓好内部管理，努力营造和谐的工作环境和个人良好的发展空间。这是坚持科学发展观、整体推进工作的客观要求。三是要突破工作难题。要充分发挥好办公室信息来源广泛的优势，主动对领导关注的重点、基层反映的难点、群众议论的热点开展深入的调查研究，通过全面掌握情况，找准工作突破口，抓住牵一发而动全身的关键环节和阻碍科学发展的关键性问题，集中精力加以研究解决，以重点工作的突破促进各项工作的全面落实。

三、强化基础，健全机制，全面提高应对处置突发公共事件的能力和水平

加强应急管理工作，是预防和减少突发事件的有效手段，是全面落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容，是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的根本措施，是坚持以人为本、立党为公、执政为民、全面履行政府职能的重要体现。通过加强应急管理，建立健全社会预警机制、突发公共事件应急机制和社会动员机制，可以最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。我市的应急管理工作在市委、市政府的正确领导下，各级政府、各相关职能部门高度重视，严格按照国务院和省政府的统一部署和要求，及时研究有关应急预案的编制和管理工作，相继成立了各级应急管理领导机构，完成了市、县（区）两级突发公共事件总体应急预案、专项应急预案和部门预案的编制工作，全市应急管理工作取得了初步成效。但从应急管理整体运转情况看，与省政府和市政府的要求还存在着很大的差距和不足，主要表现是：部分县（区）和职能部门对开展应急管理工作的重要性和紧迫性认识不到位；应急管理机构不健全、人员编制不足；应急装备设施落后；对预案的日常演练管理不够，处置突发公共事件的能力和水平有限。

针对存在的问题和不足，经市政府办公室研究，将今年全市政府系统办公室主任会议主题确定为加强应急管理工作，目的就是要通过会议强调的形式，明确和安排下一阶段应急管理工作的重点。对此，强调以下几项工作：

（一）进一步加强对应急管理工作的领导。应急管理是新形势下政府的一项重要职能，是各级政府发挥公共事务管理职能的重要环节。各县（区）、各部门要站在维护社会稳定、构建平安和谐*的高度，充分认识应急管理工作的重要性和紧迫性，切实加强对政府应急管理工作的领导，进一步完善主要领导负责制；各县（区）政府、各部门办公室要主动开展工作，取得各级领导和社会各界的重视和支持，尽快落实机构、人员、经费，建立和完善突发公共事件应急处置工作机制，协助各级领导不断提高处置突发公共事件的能力和水平；要依据“一责三制”规定，尽快建立并落实责任追究制度，对有失职、渎职、等行为的，依照法律法规追究责任。

（二）不断提高基层应急管理能力。基层一线是应急管理的主战场，也是我市目前应急管理工作的薄弱环节。凤庆和耿马县开展基层突发公共事件遇险、避险应急工作试点以来，做了大量的工作并取得初步成效，为下步全面推开此项工作提供了可借鉴的经验。对此，要求各县（区）政府办公室以及市直相关部门办公室要以社区、乡村、学校、企业等基层单位为重点，全面加强基层应急管理工作，充分发挥基层组织在应急管理中的作用，进一步明确行政负责人、企事业法定代表人、社区或村级组织负责人在应急管理中的职责，确定专（兼）职工作人员，逐步加大基层应急投入，结合实际制定各类应急预案，增强基层和广大群众第一时间预防和处置各类突发公共事件的能力。

（三）全力做好应急处置和善后工作。应急处置和善后工作是整个应急管理的核心环节，各级政府系统办公室要适时牵头对应急管理工作进行督查，做到“常提醒、早发现、快应对”。突发公共事件发生后，事发单位要根据预案立即采取有效措施，迅速开展先期处置工作，并按规定及时报告；各级政府和有关职能部门要按照预案规定及时采取相关应急响应措施，并按照有关法律法规及时开展事故调查处理工作。按照属地管理为主的原则，事发地政府要积极调动有关救援队伍和力量开展救援工作，采取必要措施，防止发生次生、衍生灾害事件，并做好受影响群众的基本生活保障、事故现场环境评估等工作。

（四）大力宣传普及公共安全和应急防护知识。各级政府和各职能部门要各司其责，积极深入开展应急管理科普知识和各类应急预案的宣传教育工作，全面普及预防、避险、自救、互救、减灾等知识和技能，提高社会公众维护公共安全意识和应对突发公共事件能力；要尽快把公共安全和应急防护知识纳入学校教学内容，编制中小学公共安全教育指导纲要和适应全日制各级各类教育需要的公共安全教育读本，安排相应的课程或课时。

（五）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。突发公共事件发生后，事发地政府和有关职能部门要按规定和程序及时、准确地向上级政府和有关职能部门报告。要进一步建立健全信息报告工作制度，明确信息报告的责任主体，对迟报、漏报甚至瞒报、谎报行为要依法依规追究责任。要建立预警信息通报与制度，充分利用广播、电视、互联网、手机短信息等各种媒体和手段，及时预警信息。

四、重细节、抓落实，全面提高政府系统办公室工作的质量和效率

办公室工作具有较强的政治性、服务性和综合性。当前我市正处于加快发展的重要战略机遇期，新的形势赋予政府系统办公室新的任务和更高的要求，我们一定要按照贯彻落实科学发展观和提升“三个核心指标”的总体要求，紧紧围绕市委、市政府的各项工作部署，以更加坚定的信心、更加有力的举措、更加务实的作风，在重细节、抓落实上下功夫，全面提高政府系统办公室工作的质量和效率。当前和今后一段时期，要着力推进以下六个方面的工作：

（一）做好文秘服务工作。文秘服务是办公室最基本的职能体现，文字功底和修养是我们办公室人员的立身之本。因此，办公室系统一定要高度重视不断提升办公室人员的文字能力，切实注重改进文秘服务的质量。市、县（区）政府办公室要进一步开展好理论学习和业务培训活动，采取多种形式、多种途径，定期组织开展政府系统办公室人员更新知识培训教育，重点加强对公文处理、会议服务、网上、政府法制监督、电子政务工程、政府信息公开、现代科技、公务礼仪等知识的学习；同时，要善于给年轻同志加任务、压担子，使干部在实践中得到锻炼和学习，进而不断优化人员知识结构和提升实际工作能力。政府系统办公室要牢固树立“文秘工作无小事”的理念，自觉增强责任感和事业心，严格按照《国家行政机关公文处理办法》和《云南省国家行政机关公文处理实施细则》的规范和要求，本着“准确、及时、安全、保密”的原则，以实事求是的态度和求真务实的作风做好文书处理工作；要强化“细节决定成败”的意识，突出以文辅政功能，严格审核把关，规范报批程序，及时如实地传达贯彻上级党委、政府的方针政策，如实地反映和办理答复基层和广大人民群众的意见和建议；在重要文稿材料的准备方面，要按照“集思广益，精益求精”的要求，为政府和本部门召开重要会议和举办重大活动提供智力支持；在信息辅助决策方面，要紧紧围绕政府的中心工作，善于抓住事关全市经济发展、事关社会稳定、事关群众利益的重大问题，以及广大人民群众普遍关注的热点、焦点、难点和带有普遍性、倾向性、苗头性的问题，认真做好政务信息的收集、整理和报送工作。

（二）做好政府法制工作。做好新形势下的政府法制工作是立党为公、执政为民的本质要求，是贯彻落实依法治国方略、加强党的执政能力建设的重要内容，是建设法治型政府、完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是促进政府职能转变、提高政府管理水平的根本途径和方法。目前，全市的政府法制工作还存在一些不容忽视的问题和差距，主要表现在：一是全市政府法制机构、队伍、基础设施建设严重滞后，人员编制和专项工作经费不足。二是全市行政执法和目标考核工作尚未完全启动，还没有纳入目标责任管理考核体系。三是全市城市综合执法工作职能交叉、职责不清、人员素质参差不齐，一定程度上存在互相扯皮、重复处罚、多头收费等执法混乱的现象。四是全市行政机关规范性文件的制定还不够规范，目前部分行政机关内部执法监督机制不健全，以“红头文件”代替法律法规，违反程序执法的现象仍时有发生。针对以上存在的突出问题和差距，在下步工作中，要重点抓好四项工作：一是要着力完善行政执法监督体系。在全市范围内全面实行行政执法责任制和考核评议制，制定行政执法考核评议办法和实施细则，广泛征求涉及城市管理职能部门的意见和建议，在开展试点工作的基础上，逐步建立起全市科学、规范、有序的城市行政综合执法体系。二是进一步完善规范性文件登记、备案审查制度。制定出台《*市行政机关规范性文件制定和备案办法》，积极完善公众参与机制，建立和完善规范性文件修改、废止和定期评价、清理制度，切实解决与现行法律规范之间的矛盾和冲突。三是依法开展行政复议工作。进一步健全和完善行政复议工作制度，建立政府法制与、监察、法院等部门（机构）的联系制度。积极探索新的审理方式，引入调解结案和公开听证或审理。四是认真做好第四轮行政审批制度改革工作。根据全省的统一部署和要求，全面启动第四轮行政审批制度改革工作，认真抓好《行政许可法》配套制度的落实，积极开展相对集中行政许可权的试点工作。

（三）做好服务工作。全市工作坚持“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的工作原则，认真贯彻执行《条例》，有效解决人民群众通过提出的合理诉求，及时化解矛盾和纠纷，维护社会稳定，有力地促进了全市经济社会的和谐发展。但是，全市工作还存在着一些潜在的矛盾和问题，一是部分行政机关科学决策水平和依法行政能力还有差距，决策结果和行政过程直接引发的问题所占比例较大。二是基层网络的作用还没有充分发挥出来，隐患排查不细，重点上访对象稳控不力，造成群众多次重复非正常上访。三是部分单位没有把工作责任制真正落到实处，遇到疑难案件互相推卸责任，造成案件久拖不结，或者案虽结但访不息。四是部分涉案单位对重点上访对象的稳控措施形同虚设，甚至听之任之，任其上访。对此，下步要开展好以下工作：一是继续深入开展县（区）委书记大接访和党政领导干部大下访活动，尽最大努力把矛盾和纠纷化解在基层，把上访人员的问题解决在基层。二是深入推进重信重访专项治理工作，强化部门在重信重访治理工作中的职能作用，对2005年以来一直久拖不决，长期重复的矛盾和问题逐一予以化解。三是努力提升网上工作的水平和成效，落实网上专人负责、专人办理、专机专用和专项经费，夯实工作基础，提高办信质量。四是进一步健全和完善工作长效机制，完善领导包案、领导接待日、领导下访等制度，在提高立案率、结案率和息访率上，研究制定出切实可行的办法和措施。

（四）做好便民服务工作。各县（区）政府办公室要从实践“三个代表”重要思想、贯彻落实行政问责等四项制度、真正为民办实事的高度出发，按照“建设服务型政府”的要求，本着便民高效、廉洁规范的工作原则，全面推行“五个公开、五制办理、五件管理、一站式审批”的运行模式，为广大人民群众和外来投资者提供便捷、优质、高效的“一站式”行政便民服务。要进一步完善便民服务规章制度，提高服务质量和效率，坚决杜绝吃、拿、卡、要行为的发生，各级行政服务中心要按照一般事项15个工作日、特殊事项30个工作日内办结，办件办结率和群众满意率达95%以上的目标来推进工作。要健全和完善市、县（区）、乡三级行政便民服务体系建设，目前尚未成立行政服务中心的镇康、沧源、双江、耿马4个县，要积极向县委、政府请示汇报，加强与人事、编办、财政等部门沟通协调，务必在今年年底前全部成立并投入运行。已成立中心的县（区）要进一步充实和完善行政便民服务项目，扩大服务范围，增加服务内容，督促和协调部门保留的行政许可审批事项进入各级中心办理，真正发挥各级行政服务中心为民、利民、便民的作用。

（五）做好信息和信息化及政府信息公开工作。政务信息工作方面，一是要进一步增强政务信息编报工作的时效性，推广好临翔区政府在信息报送奖惩制度、信息质量、刊物特色等方面探索出的好做法和经验，使政务信息工作从被动转向主动，切实把政务信息工作作为办公室一项日常重要工作抓紧抓实。二是要继续推进电子政务应用及技术保障工作，进一步拓展政府网站服务功能，保障政府信息公开、网上、百件实事网上办等工作的顺利开展，为各部门各系统专网提供技术保障服务，确保电子政务视频会议系统的正常推广使用，在推动政府监管能力和提高公共服务水平上下功夫。这里需要强调的是对政府网站的管理问题，希望镇康、双江两县政府办公室积极协调解决好目前政府网站管理不顺、运转协调不畅的问题，政府网站可以由党委部门管理，但必须确保工作的协调统一，特别是必须确保政府信息公开工作的顺利开展。建议积极协调由政府办公室进行统一管理，这样才能确保电子政务工作的推进。三是扎实推进无线电管理工作。要切实加大无线电管理行政法规宣传力度，加强业务监测，大力开展对各级设台单位的督查，规范无线电台站设置使用行为。

《中华人民共和国政府信息公开条例》于今年5月1日起全面施行。推行政府信息公开，是建设社会主义民主政治，完善社会主义法制，保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的重要举措；是构建和谐社会，密切政群关系，建设服务型政府的必然要求。目前，市、县（区）两级已开通471个政府信息公开网站，并按照各自的政府信息公开目录和公开指南完善政府信息公开的各项工作，政府信息公开工作取得了初步成效。但是，全市的整体工作推进仍然存在着一些问题和差距，一是少数领导和干部职工对《条例》颁布的重要意义认识不足，将政府信息公开与政务公开等同起来，具体工作人员对政府信息公开的工作要求、公开范围、程序以及公开形式、公开与保密的关系把握不准，致使工作效果与工作要求相差较大。二是少数县（区）和部门对政府信息公开网站的维护和应用不够到位。一些部门现在仍然没有认识到政府信息公开工作已成为一项长期性的日常工作，还不知道要必须按《条例》规定的时限公开信息以及按流程受理、办理、答复公开申请，部分市县级部门政府信息公开网站内容仍是一片空白。三是重大活动和重要会议情况通过政府网站还不够及时、内容还不够全面系统，信息与其他公众媒体在协调联动方面还有差距。对此，各县（区）、各部门在下步工作中，一是要充实和完善政府信息公开内容，切实做好公开和免予公开两类政府信息的界定，完善主动公开的政府信息目录，加强对公众关注度高的政府信息的整理和公开工作。二是要进一步规范、优化申请处理流程，提高申请处理效率，方便公众获取政府信息，加强政府信息公开咨询服务工作。三是要拓展公开形式和内容。要尽快研究如何加强与其他公众媒体的协调联动机制，积极探索完善适合社区和农村群众的政府信息公开形式，促进尽快健全和完善市、县（区）、乡（镇）的政府信息公开网络体系。要根据形势发展的需要来拓展政府信息公开的内容，主动将各级重大活动和重要会议情况、社会和群众关注的热点、焦点问题的处理情况及时予以公开，进一步发挥好政府网站的作用。请各部门配合政府信息公开机构做好信息收集编报工作。四是建立长效工作机制，建立政府信息公开内容审查和更新维护、考核评估、监督检查评议、培训宣传和工作年报等工作制度，确保政府信息公开工作实现科学化、制度化和规范化。

（六）切实加强办公室自身建设。加强自身建设，是办公室搞好一切工作的基础和保障。加强办公室自身建设，主要是做好两个方面的工作：一方面是抓队伍建设。队伍建设的重点是要抓好思想和作风建设。要按照市委“五个一”和建设“学习型机关、学习型班子、学习型队伍”的要求，进一步完善学习制度，积极组织办公室人员深入学习党的基本理论、方针和政策，有针对性地组织学习相关行政政策法规和党委、政府决策精神，以促进思想认识的提高；要根据形势发展的需要，采取多种形式、多种途径，定期组织办公室人员开展更新业务和科学文化知识培训教育，丰富学习内容，优化人员知识结构，以提高办公室队伍的整体综合素质；要用身边的事例适时开展一些警示教育，做到警钟常鸣，以促进纪律作风的进一步转变；要积极创造条件，加强办公室人员交流轮岗，多渠道多层次做好干部下派锻炼和上派顶岗学习，以促进干部实践能力的全面提升。另一方面是抓制度建设。制度建设要坚持与时俱进。要按照市委、市政府关于加强部门自身建设的要求，进一步规范和完善办公室政务、事务、党务管理制度，将办公室建设和管理目标化、具体化，确保办公室工作有章可循，并认真抓好各项制度和管理措施的贯彻落实，以提高机关管理工作的规范化水平。同时，要认真施行“一责三制”，进一步制定和细化工作实施方案，加大执行力度，把四项制度作为检验办公室服务领导、服务部门、服务基层、服务群众成效的标尺，以此转变工作作风，增强服务意识，提高机关凝聚力、执行力和公信力。

同志们，办公室工作任务艰巨，使命光荣，我们一定要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照贯彻落实科学发展观和提升“三个核心指标”的要求，以认真负责的态度，求真务实的作风，奋发有为的精神，进一步坚定信心，振奋精神、扎实工作，努力开创全市政府系统办公室工作的新局面，为促进“六型政府”建设、实现*经济社会实现又好又快发展作出积极贡献。

最后，我代表市政府办公室向为会议的顺利召开给予高度重视和积极支持的云县人民政府、凤庆县人民政府以及付出辛勤劳动、提供优质服务的县政府办公室全体人员表示衷心的感谢!

政法工作应急决策机制篇7

紧急状态（有些国家立法上称为“特别状态”、“非常状态”、“紧急情况”等）是指一种重大突发性事件在一定范围和时间所形成的危机状态，这种危机状态对社会秩序与生命安全构成极大威胁和损害，阻止了国家政权机关正常行使权力，必须采取特殊措施才能遏制威胁恢复秩序。

许多国家早在20世纪初就已重视紧急状态立法，大致归纳国际上调整紧急状态的立法形式如下：1.宪法中规定紧急状态制度摇如印度、德国、日本、法国等，这是早期的紧急状态立法，主要针对战争威胁及战争、民族冲突、地区冲突、政治动乱、罢工、游行、示威、政变实行军事管制、戒严等手段规范调整紧急状态。也有的国家以宪法规定紧急状态的基本原则性，再在专门的《紧急状态法》中细化紧急状态的具体制度。2.在应对突发性重大自然灾害的立法中规定有大量紧急状态制度摇美国1950年就制定有《灾害救助法》规范紧急状态下的重大灾难救助，1970年作了重大修改。1977年通过了《地震灾害减轻法》以规范大地震紧急状态下紧急救援的对策和方法。日本于1947年制定有《灾害救助法》，规定各级政府制订突发性灾害的救助计划，建立救助组织以及做好危机应对的劳务、物资、设备、资金的准备工作。1961年又制定有《灾害对策基本法》，规范紧急状态中防灾组织、防灾计划、应对灾害危机的管理方法、技术、方案、基本对策等，此后又颁布了《灾害对策基本法实施细则》。1978年日本颁布《大地震对策特别措施法》及《实施细则》，《大城市震灾对策推进纲要》，针对救助特种自然灾害的立法规定有紧急状态制度。3.制定专门的紧急状态法摇如1976年美国制定《紧急状态法》，规定全国紧急状态的宣布程序，紧急状态的时间限制，紧急状态下总统的权力，政府财政支出等问题，此后不断修改并制定出联邦紧急事务局针对不同行业不同领域应对紧急状态的实施细则，如应对暴乱、战争、恐怖袭击、突发性重大自然灾害、各危险工业领域重大突发性事故等。“9·11”事件后美国就紧急状态应对预案和法规作了更加周密、细致、严谨、极具操作性、实战性的修订。

4.以其他立法形式规定紧急状态制度摇如新西兰的《民防法》规定有紧急状态制度，日本的《警察法》、《自卫队法》规定有处理政治性紧急状态（游行示威罢工动乱等）的法律规范。还有许多国家在《战争法》、《国防法》、《战争动员令》等战争或军事法规中规定有战时紧急状态制度。

二、制定我国《紧急状态法》的必要性及可行性

我国宪法未规定紧急状态制度，只是在第62条、第67条规定了全国人大及常委会宣布战争状态的权力，第89条规定了国务院决定戒严的权力，但在诸多法律、法规中提到了紧急状态，如戒严法、防震减灾法等。依据不同标准可对紧急状态作不同分类。本文从政府管理职能及管理领域的角度对紧急状态作如下分类：1.重大突发性自然灾害摇地震、洪水、火山爆发、山体滑坡、泥石流、海啸、台风、龙卷风、飓风、雪崩、塌方、巨型陨石坠落、突发性局部生态恶化等。2.重大突发性工业事故及灾难性事故摇核事故、电力事故、石油、天然气、煤气事故、化学污染、火灾、爆炸等。3.重大突发性社会骚乱及事故摇突发性公共卫生事件（传染病和恶性中毒等）、恐怖活动、民族冲突、公共场合突发型骚乱（如球场暴力、春运火车站人员滞留、节假日旅游景区人员拥挤事故）等。4.战争威胁与局部战争冲突。5.重大突发性政治危机摇社会动乱、政府集体腐败曝光，倒阁、罢免政府、对政府投不信任案、政治性罢工—示威—游行、政府集体辞职、选举危机、政变等。

在我国究竟有没有必要将制定《紧急状态法》提上立法日程？可以从以下几个方面进行分析：第一，上述对紧急状态的分类十分粗疏。目前我国社会危机形态日益体现出频率高发、领域多元、辐射迅速、规模深广、损失巨大的特点，上述所列每一类紧急状态的框架都呈开放性结构，新的紧急状态的种类和形式不可穷尽，难以预测。但基本上可以分为“政治性紧急状态（第五类突发性政治危机）”和“社会管理性紧急状态（第一至第三类）”两大类。从现行法律体系及上述对紧急状态的分类比较来看，我国已制定了《戒严法》调整规范第五类“政治性紧急状态”，即突发性政治危机；《国防法》、《防空法》等调整规范第四类战争威胁及战争状态；《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《核事故条例》、《突发性公共卫生事件应急条例》等法律法规调整规范第一类至第三类中的部分社会管理性紧急状态。但《防洪法》、《防震减灾法》、《核事故处理条例》等仅对单一领域和行业的紧急状态调整和规范，而第一至第三类如此众多领域和行业的紧急状态应对处于无法可依的空白状态。

第二，去年“非典”事件的前期暴露出危机管理反应速度慢，应变能力差，信息不畅，协调不力，准备不足、低效无序、无法可依等等弊病。虽然5月初经过20多天高速制定出《突发性公共卫生事件应急条例》，但法规出台距1—2月广东大面积爆发“非典”也已2—3月有余，立法滞后性不言而喻。如今后每遇一种新型重大危机与灾难，我们都临阵磨枪，临时抱佛脚匆忙推出一部法规，不仅显得事后疲于应付捉襟见肘，且会漏洞百出顾此失彼，仍然低效无序，无法可依，也极不利于事先防范重大危机与灾难，可见制定《紧急状态法》乃现实迫切需要。

第三，制定《紧急状态法》是否与上述《防洪法》、《防震减灾法》、《戒严法》、《核事故应急条例》等法律法规有重复立法之嫌？防洪、防震减灾法及核事故应急条例虽然在应对紧急状态的理念、方法和原则上有相通之处，但毕竟只是针对特定领域紧急状态之立法，其专业技术手段、管理措施、应对方案并不具有兼容性。紧急状态种类的开放性及多变性决定了不可能在每一种新型紧急状态发生之后立法，所以总结各种紧急状态治理的共同规律、经验教训、管理措施、应变方案的共同点，及早制定出一部统一的《紧急状态法》，对于提高我国政府危机管理水平具有战略意义和迫切的现实意义，使治理应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术、制度规范上升为具有国家强制力的法律法规，从而提高政府危机管理的能力。

有学者担心制定《紧急状态法》与《戒严法》是否存在立法重复，其实，《戒严法》仅调整突发性政治危机，其调整范围的狭隘，调整手段的单一不能满足调整规范社会管理性紧急状态的需要，《戒严法》仅针对政治性游行、罢工、示威，调整手段主要是规制罢工、集会、示威、新闻管制、通信管制、出入境管理，《戒严法》仅调整一种特殊的紧急状态；《紧急状态法》则突出其“社会管理性”的特点，在如此浩繁的领域应对各种复杂新生多变的紧急状态，其职能及调整范围之广，管理措施及手段之丰富，其专业性和技术性都是《戒严法》所不具备的。最合理的避免重复的立法选择是废止《戒严法》，取广义紧急状态的概念，将政治性紧急状态与社会管理性紧急状态的规范调整合并在统一的大《紧急状态法》中，以大《紧急状态法》兼并整合现行《戒严法》，立法技术上容易理顺，体系建设上容易协调。《紧急状态法》的制定是总结我国危机管理实践的教训，提高危机应变能力的客观要求和时代必然。

三、《紧急状态法》的基本内容

《紧急状态法》作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架，规定紧急状态下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府紧急状态的权力及进入紧急状态的特别行政权和立法权，可以一般性地指导应对像“非典”这样的突发性危机，保证任何危机初期有法可依。届时再根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据紧急状态法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，如这次“非典”指挥部办公室的《非典密切接触者判定标准和处理原则》等具有法律效力的规范性文件。以形成一个以《紧急状态法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的紧急状态法律体系。《紧急状态法》与已颁布的《防洪法》、《防震减灾法》并行，由于《紧急状态法》已规定了紧急状态下危机管理的基本制度和一般原则，今后各行业领域及公共突发性危机，不必再启动人大立法程序，而是通过更加灵活的行政立法解决具体的专业和技术问题，更有利于提高立法效率和节约立法成本。我国紧急状态法应包括以下内容：1.总则摇①立法根据；②立法目的；③立法调整范围；④紧急状态定义（列举＋弹性条约款）。2.紧急状态应急指挥机构摇①应急指挥机构设置；②特别行政权；③特别立法权。3.紧急状态预防摇①危机预测；②制定预案；③预案主要内容；④检验评估预案；⑤必要的演习；⑥物资储备；⑦专业队伍的建设和培训。4.紧急状态启动程序摇①紧急状态信息通告；②紧急状态信息；③紧急状态级别；④紧急状态的机关；⑤启动紧急状态程序的条件；⑥紧急状态的撤销。5.紧急状态应对摇①危机评估及监测；②信息系统设置；③医疗统筹；④工程救助；⑤消防安排；⑥戒严、封锁、隔离、取消公共场所活动等；⑦指挥协调；⑧物资支援；⑨通信保障；⑩市场管制；輥社会治安；輥新闻管制；輥交通管制及保障；輥通讯、电信管制；輥危险物质处理及防止次生灾害。6.法律责任摇①经济法律责任；②行政法律责任；③刑事法律责任。7.附则摇①生效；②与相关法律的协调；③专业术语解释。

四、强化政府危机管理职能

传统宪政体制和行政立法的价值取向决定着紧急状态下如何约束政府权力，特别是政治性紧急状态下传统法律的民主价值取向更侧重于约束政府紧急状态下的紧急处置权。而我国今后选择制定《紧急状态法》，必是以管理为特色的“管理性和政治性并重”的《紧急状态法》，着眼点侧重于如何支持政府应对危机的能力，构建政府应对紧急状态的法律平台。所以强化政府危机管理职能，加强政府紧急状态下的管理职权应是我国《紧急状态法》的立法原则和价值取向，当然这并不排斥政府在紧急状态下仍应依法行政的题中应有之义。对此，有两个问题值得重视：一是应在各级政府中建立一个专门的常设的应对危机的综合管理协调机构。危机状态中以该机构为基础上升为危机状态的最高指挥机构，从全局整体上有序高效地应对紧急状态。发达国家均有这样的机构，如美国联邦紧急事务管理局，俄罗斯联邦紧急事务管理局等。这次“非典”前期暴露出由于体制上的条块分割地区各自为政，缺少全局性的高层指挥协调机构，难以整合各种社会力量和资源，使“非典”抗救一度陷入被动，连不同医疗系统中医院的发病人数都统计不准。《紧急状态法》应确立政府危机管理机构的法律地位、职责和权限。建议在各级政府设立常设机构———紧急状态委员会，政府首脑任委员会主任，为节省编制、人员、经费，平时只设常设办公机构及少量工作人员，委员会由政府各职能部门领导兼任，平时负责各种危机预防工作，一旦发生危机，在委员会基础上组成最高指挥机构以统筹指挥危机抗救。以往我国应对单一危机的能力尚可，但应对复合性危机就暴露出诸多问题，建立这样一个综合指挥机构有利于应对复合性危机。

二是赋予政府紧急状态下的应急处置权和特别立法权。以往对紧急状态的法治研究，学者们多关注和强调如何在宪政体制下约束政府权力，防止政府专权侵犯公民权益。政治性紧急状态下，强调此点可以理解且意义重要。但政府面临的多变而新生的突发性危机，其来势凶猛，无法预测，许多困境前所未闻，需要政府临危应变在短时间内做出反应，拿出对策，按常规状态下权力运行的常规程序很多问题不能解决或不能及时解决，给予政府在法治原则范围内（保障社会财产及生命安全为终极价值）必要的越权裁量和处置权是危机管理的客观需要。

目前法律框架内已有的强制征用权、强制隔离权、强制封锁权、进入突发现场的强制调查权、交通管制权、通讯管制权、新闻管制权，在《紧急状态法》中应得到确认外，还应赋予政府应对危机的弹性权力，设置弹性条款，留下开放空间，赋予政府在应急管理中为确保社会与生命安全的必要强制管理权。

有学者认为《突发性公共卫生应急条例》规定对非甲类传染病人和疑似病人不配合公安机关实施隔离的，公安机关可采取强制措施，这一规定与我国《立法法》第8条、第9条有关规定相违背，《立法法》规定限制公民人身自由的强制措施和处罚应由人大立法，即应由人大制定法律，限制公民人身自由的法律形式不能以国务院行政法规的形式出现，或者说，国务院在此问题的立法上越权了。我们认为，政府面对人类无法预知和认知的新病毒，传播如此迅猛，如不及时控制，后果不堪设想。走常规立法程序势必贻误遏制危机之良机。政府适当越权，迅速立法以遏制疫情传播，以保护社会和生命安全为终极价值目标（也是宪法法律的基本原则）。在理论层面上应对此持宽容理解态度。在操作层面上或提高人大立法程序之效率，或启用特别立法程序，或在《紧急状态法》中授予政府在不违背宪法原则的前提下在紧急状态中对急需解决的特殊问题有超出现行法律的特别立法权，这一问题便可解决。《立法法》与《紧急状态法》同是全国人大制定的法律，在紧急状态下优先适用《紧急状态法》，特别法优先于一般法《立法法》。

五、应急预案法制化

应急预案法制化是指应急预案的制定和实施获得法律规范和保护。我国应对灾害危机及社会危机的一贯政策是不仅重事中事后抗救，而且重事前预防。平时备有周密严谨的危机应对预案，一旦危机发生，即刻启动预案将大大有助抗救危机，减少损失，恢复常态。试想如果去年“非典”事件前各级政府有应对大规模传染病的应对预案，早隔离、早转移、协调医院接诊能力，早限制人员流动，早些启用外地医疗力量，会避免许多交叉感染。国际国内在减轻地震、洪水、核事故灾害方面的应急预案已获不少成功经验和做法，经过提炼整合应移植提升为《紧急状态法》的基本原则和技术规范。

美国曾制定有《对灾害性地震的反应计划》涉及美国25个部委一级的机构，阐述了联邦政府的救援政策、规划设想、实施方案，组织机构的任务、职权、协调官员的联络方式，联邦政府与州之间对口单位的协调，以及有关应急工作的财政、技术、物质和法律等方面的问题，全面勾画了一幅美国全社会紧急抗震救灾的蓝图。该计划确保了美国联邦政府各组织在灾害性地震发生后可立即投入紧急应变救灾活动，并在全国范围内形成一个有序高效运作的危机应急机制。

应急预案一般具有四个要素：①情景。一切预案编制和实施的有关危机情况与背景。②主体。应急预案的决策者、组织者和执行者，即制定和实施预案的组织和个人。③措施。各种应急措施、管理方法、控制手段和技术。④目标。应急预案所要达到的目的和效果。

我国政府危机应急预案的内容应包括：①危机预测预警机制；②指挥机构的职权、任务、职责、协调处理危机的方式及工作方案；③危机信息网络的设计、信息整合及通报制度；④处理突发事件机构及救援队伍的种类、数量、分布、配置、联络协调、救援职能及调用方案；⑤紧急通讯系统的启用，中央、地方及军队通讯设备和能力的综合统筹；⑥交通运输设施及能力的恢复、交通管制；⑦突发事件现场管制、出入境管制；⑧新闻管制、通讯管制、电信管制；⑨工程抢险及生命线工程（水、电、气、道路）的恢复；⑩危险物质处理及防止次生灾害；輥消防队伍配置及调用方案；輥物资支援计划、应急设备的调度；輥卫生及医疗服务、医疗力量统筹；輥治安管制、市场管制。

《紧急状态法》应规定各级政府应根据本地区地域、环境、人口、行业等特点制定应急预案，并定期修订、评估、检验预案合理性、可行性及效果，这不仅是政府常态管理下的重要任务，也是衡量政府管理绩效的指标和强制性法律责任。如政府怠于编制应急预案，不能按期检查本级和下级政府危机预案的制定、评估、演习应承担相应法律责任。

六、健全危机信息传输系统和制度

去年“非典”事件给我们最深刻的教训以及对紧急状态立法最大的启示就是建立健全危机信息传输系统和制度。前者事关危机管理的基础，后者事关民众的知情权。

政府做出应急决策的前提是信息真实、准确、全面，信息渠道畅通无阻，如果信息阻滞，传输短路，势必贻误应急反应，失去最佳挽救危机遏制损失的时机，以往我国诸多重大灾例留下深刻教训。1987年大兴安岭火灾发生前，地区气象局正向有关方面了高温大风的火灾险情预报。而在高火险期内主要领导无人值守。事后调查表明林业局机关干部中62%的人不知道林业部1987年4月12日防火紧急通知，地区森林防火办公室扣压了气象部门的警报。危机信息传输中的短路与死角必然留下人为的致灾隐患。危机信息应在规定的时间传递到规定的部门，并应规定抄送到的客观标准及危机信息传递的层层责任机制，如在某一环节阻滞，不仅应追究相关责任人的行政责任，情节严重损失巨大的应以玩忽职守罪、渎职罪、重大责任事故罪追究政府官员的刑事责任。

危机信息公告制度是建立在现代民主法制国家行政信息公开化和公民知情权的理论基础上。《紧急状态法》应建立详细的信息公告制度，将公民知情权落到实处。网络时代信息封锁，一方面是不可能，其次，网络媒体大众化又极易产生危机谣言，政府信息不公开，不占主导地位，必谣言四起，扰乱民心，增加恐慌，于应急管理更加不利。再次，无论是自然危机还是社会危机，其危机应对、抗救及恢复均需民众合作，依靠民众参与及政府与民众的合力，信息不公开民众无法参与。最后，须指出的是，危机主体只能是政府，《紧急状态法》应吸取以往我国防洪法、防震减灾法的成功经验，赋予政府作为危机的惟一合法机关。任何社会组织对危机信息的研究、预测、公告都应经由政府渠道，如像地震预报这样科技含量高，不确定因素多的危机如由社会组织和团体进行，势必引发社会恐惧其造成的损失甚至比地震本身（非破坏性的地震）带来的损失更加严重。

七、紧急状态下的公民义务约束

学者们对紧急状态下公民权益的保护法谈的不少。这与狭义“紧急状态”（政治性紧急状态）过多强调保护公民权利的思维惯性有关。但应该看到《紧急状态法》更不可忽视公民义务的约束，这一价值取向应作为今后我国《紧急状态法》的基本原则。

紧急状态下，公民行为的后果不仅事关自身，更事关他人，“非典”这种危机状态下，公民不负责任的行为其社会危害比常规状态下的社会危害更为严重，更加不可逆转。紧急状态立法对公民义务的约束应强调社会本位优先于个人本位，在权利保护与义务约束并重统一的前提下更应强调义务约束。紧急状态下不可再奢谈什么自由、权利之类抽象概念，每一个公民在如此威胁公共健康与社会安全的传染病中应主动报告，主动隔离，主动治疗，这不仅是道德层面上的责任，而且是法律层面上的法定义务，强制性的责任。紧急状态下紧急避险，舍小取大，以最小的牺牲避免更大的损失，许多国家紧急状态立法对此都有确认。个人利益服从社会利益，局部利益服从整体利益（如抗洪中的行洪、蓄洪、滞洪措施），不仅是社会道德，同时应上升为紧急状态下处理社会关系的法律准则，更不允许在危机状态下个人利益的膨胀使危机加剧，贻害他人和社会。《紧急状态法》应加重公民义务的约束，严惩违法者，以达警示震慑的法律目的。其实，《戒严法》第4条对此也有类似规定：“戒严期间，为保证戒严的实施和维护社会治安秩序，国家可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。”即紧急状态下为确保全局利益整体利益可以有限度有条件地剥夺部分公民权利。

政法工作应急决策机制篇8

一、指导思想

以新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻关于安全生产重要论述和重要批示指示精神，全面落实应急管理部、省委省政府关于安全生产决策部署，坚持依法治安，持续转变执法理念，创新执法方式，规范执法行为，全面提升安全生产行政执法质量和效能，推动全省安全生产专项整治三年行动计划落地落实，有效防范化解重大安全风险，遏制重特大事故，为实现全省安全生产形势持续稳定向好，提供有力保障。

二、工作目标

自2020年至2022年底，积极探索创新，加强行政执法长效机制建设，以强化法制意识、培树过硬队伍、增强服务品质、提高执法水平、减少生产安全事故为目标，力争使省市县三级在安全生产行政执法体系建设上达到制度健全、机制完善、运转高效；在执法队伍建设上达到业务过硬、执法严格、举止规范；在执法装备建设上达到品种齐全、技术先进、保障有力；在执法质量效能上有力促进企业主体责任落实，防范化解重大安全风险和遏制重特大事故的作用得到明显提升。应急管理系统执法监察质量排在全省前列。

2020年，加强作风纪律建设，强化服务意识和监督问责，做到公正执法、文明执法；加强执法人员业务能力建设，多途径开展业务培训，大力开展岗位比武练兵活动，全面提升执法人员专业素质，安全生产执法人员培训率达到100%，执法质量得到有效提升。

2021年，全面健全、完善安全执法制度体系，严格落实行政执法“三项制度”，严格自由裁量标准，强化执法跟踪问效，持续保持严格执法严格处罚的高压态势，安全执法检查发现的问题、隐患整改率达到100%，执法案件的结案率在法定时间内达到100%，执法质量得到进一步提升。

2022年，执法监察制度全面落实，执法机制进一步完善，执法机构高效运转；执法程序严格规范，执法行为公正文明，执法案卷法审一次性通过，执法能力素质大幅提升；执法科技化水平显著增强，执法装备充足先进，远程执法广泛实施，执法大数据辅助决策充分应用，执法防范化解重大安全风险、防范遏制重特大事故的作用充分发挥，执法质量得到全面提升。

三、主要任务

（一）完善执法监察制度体系

1.修订完善自由裁量标准。根据有关法律法规的立、改、废情况，及时修订《省安全生产行政处罚自由裁量标准（试行）》，细化裁量尺度，减少自由裁量空间，避免执法处罚的随意性，提升执法处罚的规范性。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

2.改革案卷评查制度。修订完善安全生产行政执法案卷评查细则，研究制定具体评分标准，使案卷评查制度化、经常化。省厅对各市局的案卷评查每年开展一次，市局对县（市、区）局的案卷评查每半年开展一次，通过分级定期组织开展案卷评查活动，加强互查交流，取长补短，不断提升执法案卷规范化水平，确保本系统执法案卷评查进入全省前列。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

3.健全法律顾问机制。按照《省法治政府建设方案》，各级应急管理部门要结合实际需要聘请法律顾问及公职律师，为安全行政执法决策提供法制咨询，确保行政执法决策和行为的合法性，切实防范法律风险、避免法律纠纷。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

（二）全面提升执法人员业务素质

4.强化教育培训质量。强化培训质量管理，建立教学评估、跟踪考核和认可发证等制度；创新教育培训模式，在传统集中上大课的基础上，采取小班多批次模式开展培训；强化问题导向，按照缺什么补什么的原则，有针对性地开设专题培训课程，与专业类大学开展联合培训；实施体验式执法培训，开展执法程序桌面推演，模拟操作流程；注重执法业务操作实训，到实训基地模拟执法、到企业实践见学，大力提升执法人员专业水平。（牵头单位：省应急管理厅人事培训处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

5.开展岗位练兵活动。因地制宜地开展形式多样的岗位练兵、能力比武活动，适时开展执法文书制作、执法数据录入、执法知识考试、执法装备使用演练、互联网+执法等形式多样的岗位练兵和系列技能竞赛，强化执法队伍实战能力建设。（牵头单位：省应急管理厅安全监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室、科技信息化处，各级应急管理部门）

（三）严格规范行政执法行为

6.科学合理制定监督检查计划。按照统筹兼顾、分类分级、突出重点、质量优先、提高效能、留有余地的原则，依据《安全生产年度监督检查计划编制办法》和有关重点工作安排，编制年度监督检查计划，按程序报同级政府批准、上级应急管理部门备案后执行。要综合考虑执法人员数量和能力等因素，科学测算监督检查工作日，合理确定重点检查、一般检查、专项检查的范围及数量，详细列出重点检查单位的名称及其所属行业领域、计划检查次数、检查内容等。各级应急管理部门编制的计划应当相互衔接，避免在监督检查对象、内容和时间上重复或者监督检查缺位。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

7.严格执行行政执法“三项制度”。严格依照省应急管理系统全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度规定，加强行政执法工作事前公布，规范事中公示，推动事后公开，实现全过程留痕和可回溯管理。（牵头单位：省应急管理厅各监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

8.严格执法主体资格。严格持证上岗和资格管理制度，定期对行政执法人员进行资格审查。各级行政执法人员必须持有本级司法部门核发的有效证件开展执法工作，组织交叉执法按照相关规定执行。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

9.严格执行执法程序。强化行政执法程序意识，严格按照相关法律、法规要求，明示事项管辖权，依法调查取证、固定证据；依法公开依据、过程、结果，合理确定履行期限；严格案卷归档管理，所有案卷做到违法事实清楚、证据充分、文书齐全、填写规范、适用法律准确，办理结果可追溯，实现行政权力运行“标准化”。（牵头单位：省应急管理厅各监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

10.严格执行自由裁量标准。严格执行《省安全生产行政处罚自由裁量标准（试行）》，全面分析违法行为事实、性质、情节及危害后果等因素，坚持处罚法定、公正公开、处罚教育相结合等原则，合理确定应否给予行政处罚或者应当给予行政处罚的种类、幅度，确保行政处罚自由裁量权行使的合法性、合理性。（牵头单位：省应急管理厅各监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

（四）全面提升执法科技化水平

11.全面提升执法装备水平。按照应急管理部执法装备配备有关要求，结合当前技术发展和执法工作实际需要，制定我省的装备配备标准，推动各级列入年度财政预算，落实保障资金。配足配齐防爆执法记录仪、执法终端、有毒可燃气体检测仪、远红外测距仪等执法装备和个人防护用具，丰富调查取证技术手段，为执法人员查处违法违规行为和调查取证提供有力保障。（牵头单位：省应急管理厅规划财务处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

12.全面推进执法信息化建设。在“互联网+监管”的框架下持续推进“互联网+执法”工作，推进执法信息管理系统建设，以行政执法业务流程为主线，以执法过程管控、人员管理、信息统计、智能执法为重点环节，实现执法裁量判定、统计分析、数据推送的实时在线和执法标准统一、隐患自查自报、跟踪整改到位、监管密切协同的目标。加快远程监测预警执法，完善线上线下配套监管制度，推进建立省、市、县三级应急部门及重点企业深度融合、互联互通、资源共享的监测预警执法方式，强化执法大数据辅助决策应用。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅科技和信息化处、具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

（五）全面提升行政执法效能

13.执法突出重点工作。按照《省安全生产专项整治三年行动总体方案》和《省安全生产风险管控与隐患治理规定》工作部署，紧紧围绕重点工作，大力开展专项执法，有效推动安全生产专项整治三年行动计划各项任务落实；加大对企业主要负责人的处罚力度，推动安全生产主体责任落实；对执法检查发现的重大隐患，利用约谈、通报、整改令等方式手段，督促党委政府和部门严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任。（牵头单位：省应急管理厅各安全监察处室责任单位：省应急管理厅综合协调处、具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

14.严格执法贯穿始终。认真执行年度监督检查计划，突出执法重点，紧盯高危行业领域、季节性事故规律、重点时期、敏感时段及事故企业，有计划的开展专项执法行动，坚决做到“三严”即严格执行执法程序、严格查处违法行为、严格执行自由裁量标准，持续保持安全生产执法高压态势，进一步加大联合惩戒力度，切实提高违法成本，达到预防为主的目的。（牵头单位：省应急管理厅各安全监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

15.优化执法模式。坚持严格执法与指导服务并重，推行“启动会+现场执法检查+总结会”、“企业主要负责人+安全管理人员+岗位操作人员全过程在场”和“执法+专家”的“三位一体”执法模式，执法的同时，要向企业提供安全咨询和整改援助，指导企业防范化解重大安全风险；积极开展“送法下基层”、“送法进企业”等活动，将普法宣传教育渗透到执法办案全过程，用实际案例警示企业落实安全生产主体责任。（牵头单位：省应急管理厅安全监察一处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

16.创新执法方式。大力开展联合执法、交叉执法、专项执法、观摩执法等系列执法活动，积极探索创新适应信息化时展的新执法方式，及时进行效果评估，形成可借鉴推广的成果，有效破解“管行业不管安全、地方人情网、执法不精准、处罚作用不明显”等难题，督促企业落实法定的安全生产管理职责，促使企业安全生产管理水平进一步提升。（牵头单位：省应急管理厅各安全监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

17.强化执法监督。加强执法监督，促进严格规范公正文明执法。对执法主体、权限、程序、决定等的合法性和适当性，执法责任制、裁量标准、“三项制度”等制度落实情况开展执法监督，及时通报和纠正执法工作中存在的问题；强化结果应用，严格执行执法质量定期通报、诫勉约谈、风险提示等制度，开展针对性督导。（牵头单位：省应急管理厅政策法规处责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

18.强化执法跟踪问效。执法以促进企业安全生产主体责任落实，提升企业安全管理水平为根本目标，坚持跟踪问效，紧盯问题整改，严格核查复验，坚决杜绝以罚代管、一罚了之的现象；突出问题导向，发挥专家的作用，把问题查准查深查透，推动企业举一反三，搞好隐患分析，深入查找管理制度等根源性问题，防范同类事故隐患重复发生；建立执法反馈机制，及时将执法检查结果通报监管处室，执法监察与监管有效联动，使监管、执法监察形成合力，放大执法效能，共同推动企业主体责任的落实，有效提升企业管理水平。（牵头单位：省应急管理厅各安全监察处室责任单位：省应急管理厅具有执法职能的相关处室，各级应急管理部门）

四、保障措施

（一）加强组织领导。各级应急管理部门要成立由主要负责人担任组长，各分管领导任副组长的行动领导小组，下设办公室，强化组织领导，将此项活动纳入议事日程，主要领导亲自研究，分管领导具体主抓，加强对活动开展情况的调度，每季度至少召开一次专题会议研究部署相关工作。

（二）细化方案措施。各级应急管理部门要按照方案要求，统一部署，结合工作实际，细化工作措施，量化工作目标，制定切实可行的实施方案，出台实招实策，把执法质量抓出成效，确保以执法质量提升促进安全形势持续向好。

（三）注重执法调研。各级应急管理部门要围绕转变执法理念、改进执法方式、提高执法质量，结合机构改革进度，对监察执法队伍建设情况、执法业务开展情况、执法装备配备情况以及素质能力存在的短板等方面进行专题调研，摸清队伍建设底数，掌握工作中的薄弱环节，研究提出切实管用的改进措施。

（四）加强作风建设。各级应急管理部门要以廉洁执法、秉公执法为目标，加强工作作风建设，严格遵守执法人员外出工作纪律，定期组织执法人员开展文明执法教育，及时查找执法人员在执法理念、作风、行为等方面存在的不足，坚决避免执法宽松软、只检查不处罚、避重就轻等现象。

（五）强化舆论监督。扩大执法效果，建立完善激励机制，大力宣传正面典型，以案说法、以案普法、以案学法，引导和激发正能量；充分发挥主流媒体和新媒体作用，加大对安全生产失信行为的曝光力度，对严重失信企业实施联合惩戒。