政法条例督察报告范文

政法条例督察报告范文第1篇

关键词：西澳矿业法；矿业督察员；矿权争端；行政规制

中图分类号：F416.1(611)　文献标识码：　A

文章编号：1004－0544(2011)11－0153－05

一、引言

澳大利亚是世界矿业大国，号称坐在矿车上的国家。西澳州人口占澳大利亚10％，拥有近三分之一的国土面积，矿产与石油生产世界领先。由于澳大利亚是联邦制国家。矿业管理主要由州级政府承担矿产资源与矿业管理的主要责任。在西澳，《矿业法1978》是系统规范开展非油气矿业活动的基础性法律。该法共163条，明确规定了矿业用地的准人、矿权设置、矿权登记与交易变动、矿业补偿与矿权争端解决机制等内容。特别是通过矿业督察员解决矿权争端的行政执法方式以及矿业督察员法院解决矿业纠纷的司法审判形式，很好地解决了矿权之争，对繁荣西澳矿业起到了不可磨灭的贡献。

近年来，随着矿产资源开发事业迅猛发展，我国矿权之争的案件层出不穷，甚至引发，严重影响了当地的社会稳定与和谐。无论是2006年四川雅安乌斯河铅锌矿矿权之争、2008年广东清远刘屋村瓷沙矿开采权之争，还是2009年最大的和田玉原生矿矿权之争、2010年的陕西波罗矿井产权案，都在很大程度上暴露了矿权管理过程中存在着行政缺位、错位或越位的现象。一方面，一些矿权之争事件的引发是由于矿权管理的不公开、不透明形成了地方保护主义。另一方面，我国矿权审批、管理过程中的公众参与渠道并不畅通。地方保护主义的盛行和公众参与制度性渠道的欠缺都表明，我国当前的矿产资源法律制度无法解决矿权争端的复杂情势。西澳矿业督察员解决矿权争端的事先行政规制模式无疑对我国有重要的借鉴意义。

二、西澳矿业督察员制度的产生及立法演进

19世纪后期以来，也就是1885年金矿法颁布之后，西澳大利亚州就有矿业督察员行使行政裁判权解决采矿人之间“司空见惯的喧嚣争吵和暴力争端”。采矿人之间的争端往往能够被督察员解决得“天衣无缝，不留后患，并且一般不会引发诉讼的可能。因此，督察员被公认为，熟悉采矿人的习俗和欲望，能够及时、果断并权威性地处理矿区出现的矿业纠纷。现在，西澳大利亚州不仅保留着矿业督察员法院解决矿业纠纷的传统，而且主要通过督察员来进行勘探权和采矿权的授予，督察员制度在矿业行政管理体系中处于一个中心地位。有证据表明，到督察员法院的案件比由督察员解决的行政案件少得多。由此可见，矿业督察员对矿权争端事先行政规制的作用日益凸显。

早在1978年，矿业督察员制度就被列入《矿业法1978》西澳立法中。该法原第13条规定，总督可以任命任何适当人选担任督察员，包括矿务总监等享有薪金的公共部门官员往往被任命为督察员。而且督察员既在矿权管理过程中履行行政管理职能，又可在督察员法院审理矿业纠纷中行使司法裁判权。《矿业法1978》第八章司法部分专门规定了督察员法院的组成、性质、受案范围、裁判权及办案规则等内容。该法第127条授权总督在全州范围内根据需要设立督察员法院。第128条规定每个督察员法院应是一个保留案卷纪录的法院。第132条明确列举督察员法院可以受理裁判的12种涉矿案件的受案范围。第134条规定了其享有的司法裁判权。第136条规定，督察员法院审理管辖的矿业案件按照总督批准的法院规则进行；只有当法院审判程序规则没有规定，出现空白时，将适用《地方法院(民事诉讼程序)法2004》所规定的程序进行。根据136条的授权规定，《矿业条例1981》第七章诉讼程序周详地规定了督察员法院审理案件的具体程序和规则。

但是，有关督察员在矿权管理过程中履行行政职能的程序规定在很长一段时间并不十分明确。在Strange vPietsch一案中，GN Calder SM督察员认为，督察员审查矿权没收案件是在行使行政职能，因而没有裁判费用的权力。1999年在Re Warden Calder,Ex parte Gardner一案中，西澳高等法院合议庭审查了《矿业法1978》下的督察员角色的属性。Ipp法官认为，纵使督察员通常被要求进行司法裁判，但《矿业法1978》中用于处理督察员在公开法院开庭的条款与矿业督察员履行行政职能的角色是相一致的。当督察员没有在督察员法院中开庭时，就没有权力根据地方法院法(1904)规定的规则提供证据的命令作进一步证据调查。据此，蒂姆卡文娜(TimKavenagh)律师认为，当督察员行使行政职能而不是在督察员法院里进行司法审判时，程序和程序性权力的规定缺失意味着有关督察员权力和程序的不确定性以及与之相随的被不同督察员所采纳的不断变化、前后矛盾的观点就会出现。

为解决督察员履行行政职能的权力、程序规定不明的立法现实，《矿业修正法2004》第9章专门区别了督察员行政与督察员法院的角色，直到2007年3月31号，《矿业修正法2004》方才正式生效。为使《矿业修正法2004》得到更好的实施，根据《矿业法1978》第162条的规定，总督可依据该法制定管理条例。随后，总督于2007年3月9日批准了《矿业条例198l》的2007年修正案，即《矿业修正条例2007》，并且该《矿业修正条例2007》与《矿业修正法2004》同日生效。因此，有人把《矿业修正法2004》、《矿业修正条例2007》合称为2007年修正案。2007年修订后的《矿业条例1981》第八章分9节进一步细化了督察员基于《矿业法1978》第四章行使行政管理权的程序规则。那些传统的由督察员进行行政管理活动时所审查的问题，现在被认为是《矿业法1978》第四章的矿权管理程序部分。具体而言，修订后的《矿业条例1981》第八章主要涉及督察员的权力、功能和职责；将遵循的判例和程序；费用的适用范围等内容。

三、西澳矿业督察员制度的基本内容

1，矿业督察员的任命及职能

在西澳，每个矿区有一名督察员。根据《矿业法1978》第13条第1款规定，凡符合《治安法院法2004》拥有治安法官职务的任何人都可被总督任命为一个督察员。反之，总督不能任命一个不具有治安法官身份的人作为督察员。事实上，一个治安法官往往可以是好几个矿区的督察员。

根据《矿业法1978》，督察员行使着三大职能。一是纯粹的行政职能，即不涉及准司法程序的职能：

(a)可以向某人发出一份矿利证书：

(b)向欲进入任何私人土地以寻找矿物或标出矿业租用地的人颁布许可证。

二是，矿权授予或没收的职能，涵盖了矿区督察员以公开听证的方式来行使的最重要、最普遍的行政职能：

(a)授予某人勘测许可证的申请和在不违背本法的情况下授予其他各种许可证：

(b)针对不支付租金或不遵守有关矿业用地要求的费用开支，基于没收勘探许可证和其他各类许可证的请求，作出决定。

三是，调查、报告和建议职能。督察员以公开听证方式审查申请并收集证据后，形成报告或者建议传送给部长，以便部长综合所有的证据记录、图片和其他文件作出是否授予或者拒绝授予许可证的决定。对于这方面的申请包括：

(a)授予勘探许可证和矿业租约：

(b)针对不履行包括年度最小费用开采计划责任的，没收勘探许可证和矿业租约：

(c)对于租约或者许可证规定的豁免证明的授予。

2，管辖

《矿业法1978》第四章主要规定矿权设定问题。即规定了关于矿权申请程序、期限与条件、提交报告和遵守经费开支的要求以及矿权放弃和没收的情形。根据《矿业法1978》的第42条第2款、第59条第2款、第70D条第2款、第75条第2款、第90条第3款和第92条的规定，没收矿权的申请书或针对矿权申请的异议书的提交即启动督察员行政性审查程序；如果没有人基于矿权的申请提出异议的话，则由矿业登记员进行处理即可，不需督察员进行行政性审查。因此，督察员行政性审查程序要么是基于没收矿权的申请，要么是针对矿权申请异议的法定情形才会启动。简而言之，矿业督察员的管辖范围主要有两项：一是审查没收矿权的申请。二是审理针对申请的异议。

3，程序

当程序启动时，矿业登记员确定第一次提讯日期并通知各方当事人。矿业登记员在向答辩人(respondent)送达申请人的申请复印件后，也将答辩状发送给申请人。这里的答辩人包括矿权的持有人、异议人或任何受抵押人。送达给矿权受抵押人是矿权持有人的义务，这要求矿权持有人向受抵押人解释所发生的事情，使受抵押人知悉他的抵押物上存在的风险。这种义务仅仅适用于抵押，但并不适用如受中止登记申请保护的其他物权。

(1)申请没收矿权的审理程序。没收矿权的申请应当以表35A的格式提出，并且必须由申请人或者申请人授权的律师或其他被授权的人签字。申请提交之后，矿业登记员在申请书上标明第一个提讯日期，并签名加盖印章后送达答辩人，随后答辩副本返还给申请人。也就是说，在此过程中，送达的是申请书正本。在提交申请书的同时，申请人被要求提供一个书面的细节陈述。

如果矿权持有人欲反驳没收矿权的申请，必须在送达之日起14日内以表36的格式进行答辩。答辩的重点是提出辩护的理由，诸如答辩人已经履行适用于作为申请标的矿权的费用开支条件；如果没有履行要求的费用开支，答辩人需要辩驳问题不足以严重到证明没收矿权的正当性。答辩状通过矿业登记员转送给申请人。在提交答辩状的同时，要求答辩人提交和送达具体细节(particular)。因此，答辩人需要提交答辩状和细节，但答辩人只需有送达具体细节给申请人。

《矿业条例1981》第143条规定，只要督察员认为其对审理的结果拥有充足的利益，任何人都可作为一方当事人参与进来。此条认可了在Smith v Sita&Blake 案中督察员的判决。在该案中，矿权持有者的清算人被加入进来作为没收矿权诉讼的当事人。

(2)异议的程序。基于矿权申请的异议应该按照附表一的表16的格式提出，异议人在提出申请时应该保留一份异议副本。当就豁免申请形成一个异议时，那么《矿业条例1981》第144、145条就会适用，这时异议人必须准备详细说明。《矿业条例1981》第147条规定，如果督察员命令公开文书，异议人应当公开文书。

四、西澳矿业督察员解决矿权争端的主要特点

1，以权利制约权力，促进矿权争端解决的实体正义

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到把权力用到极限方可休止。从对事物的支配来看，要防止滥用权力就必须以权利约束权力。”国家权力既是个人权利的保护神，又是个人权利最大最危险的侵害者。对公权力的限制除了以权力制约权力外，以权利来制约权力也必不可少。矿业督察员审理矿权申请异议案、没收矿权时，履行的是行政职能，行使的是行政权力，只有受到有效的监督和制约才能最大限度地满足解决矿权争端的实体公正要求。《矿业法1978》明确授权任何人享有申请没收矿权、矿权申请异议权利，让督察员的行政权公开、透明运行，能够很好地达到以权利制约权力的目的。在实践中，督察员以行政强制力，授予矿权、决定没收矿权，如稍有不慎没有对事实、证据与法律的正确的适用，就会引发新的争议和纠纷。矿权争端行政规制程序中异议申请的设置。有利于保护利害关系人或第三人的矿权，减少矿业纠纷的产生；也可以更好地维护矿业法律秩序，保障督察员行政执法行为的实体正义。

2，遵循自然公正原则。确保矿权争端解决的程序公平

在英国普通法的传统中，自然正义是关于公正行使权力的最低限度的程序要求，其核心思想是公平听证规则和避免偏私原则。即任何人的辩护必须被公平的听取；任何人不能成为自己案件的法官，也就是说，某案件的裁决人不得对该案持有偏见和拥有利益。几个世纪以来英国司法程序中的“自然公正原则，原来就是司法程序中的规则，后来才移用到行政程序中来的。澳大利亚是英联邦国家，沿袭了英国的法律体系传统。当督察员基于没收矿权的申请或是针对矿权申请的异议启动行政审查程序时，为保障当事人的程序公平，遵守了自然公正原则。在Savage v Teck Explorations Ltd，

(unreported,Full Courtdelivered 16 September 1988)案中，马尔科姆终审法院首席法官认为，督察员有权驳回没有给予足够详情的。因而，在行使特定权力时，督察员有权做一些必要的事情以保证当事人的程序公平。Re Warden NichoUs SM；Exparte Plutonic Operations Ltd，一案为此提供了一个很好的例证。本案中，Plutonic申请移审令以督察员的命令，该命令要求他提供申请豁免有关采矿租约开支条件的更充分细致的理由详情，因为督察员认为他的申请只是按照该法的有关条文简单列出豁免的理由而已。Plutonic认为,根据加德纳案判决的结果，督察员在本案中不是在行使司法裁判权，因而就没有权力命令采取特定的审理程序形式以确保异议人能够得到他的申请豁免采矿租约开支条件原因的详情。大法官惠勒(法官米勒和穆雷均表示赞同)认为，根据第102条规定的行政程序的性质，支持豁免申请的法定声明不是异议人可得的文书。她进一步指出，异议人有权知道豁免申请的事实基础是

其在听证过程中作出反对豁免申请，正当提出反对材料的前提和基础。大法官惠勒认为，督察员确保异议人获得自然正义是其职责所在。如果在听证过程中，由于申请者的原因使得异议人措手不及，督察员可以决定听证会休会，并不得已采取进一步的调查措施。因此，督察员可以要求豁免申请人在听证日之前，向异议人提交申请豁免的事实材料和所依据的条件，这样就可以避免休会产生的不便和成本，并能确保豁免或没收的审理程序顺利完成。

3，采用利益激励，激发公众参与矿权争端解决的积极性

西澳督察员没收矿权时，采用利益激励机制，注重发挥当事人的主动性、积极性与配合作用。如《矿业法1978》第96、98条均规定，任何人以规定的方式和形式提出没收矿权的申请，督察员依法认为合适，可以处以罚款以代替没收许可证或租约，如果申请人不是部长或部长书面授权的官员，督察员可以将罚款的全部或部分奖励给申请人。而且在作出上述没收命令后的14日内，该申请人在没收的土地全部和部分上标出或申请矿业租用地方面有优先于任何其他人的权利。此规定既予以金钱奖励，又给予矿权申请法律上的优先权，这大大激发了公众参与矿权争端解决过程中的积极性，有助于形成全民参与式矿业管理，同时也弥补了政府矿业行政管理人力不足的现实。

4，申诉与司法审查，控制督察员解决矿权争端的行政裁量权

《矿业法1978》不仅专章规定了督察员的行政职能，而且对督察员在履行管理职能时，也规定了相应的责任。如督察员在任何一件与其有直接或间接利益的事情或问题上作为或作出裁决，是犯了不端行为罪，将受2年监禁或罚款1000澳元的处罚。督察员使用其在担任职务过程中获得的信息为其个人利益服务，也是不端行为，将受2年监禁或罚款1000澳元的处罚。

《矿业法条例1981》进一步规定，对督察员行政决定不服的可以向部长申诉。虽然督察员享有颁布勘测许可证和杂项许可证的权力，但是部长保留对督察员这种权力行使非常重要的控管权，任何申请者都有向部长申诉的权利。部长享有足够广泛的权力去从头审查督察员的最初决定，好像申诉就是重新审理一样，部长还可以考量自己认为合适的、符合自然公正的其他材料。在ReWardenFrench；Ex

parte

Serpentine

JarrahdaleRatepayers Association and Gardner Nol一案中，Ipp法官提到，在对这类申请听证时，督察员是在履行调查职能以帮助部长做出是否授予矿业租用地决定。只有部长有权授予勘探许可证、采矿租约和做出豁免证明。部长不一定要遵循督察员的建议。部长依法被赋予很大程度依据政策来处理申请的自由裁量权。部长甚至可以直接接收当事人关于豁免或没收的申请。当然，在实践中，部长往往依赖于像矿业总监等工业和能源部官员的建议。

由于向部长申诉的范围有限，因此，司法审查就成为了控制督察员行使行政自由裁量权的主要救济方式。一般而言，司法审查的目的是通过司法权对行政权的制约和监督。防止行政机关的，促进行政机关依法行政。按照行政法的原理，高等法院的司法审查只能审查督察员的行政决定是否越权或存在法律错误。早期由高等法院审理的矿业纠纷均是通过申请宣告令(declaratoryorder)或禁令(injunction)而启动。在这些案子中，督察员和部长均应为被告。近年来，矿业纠纷往往以高等法院特权令来处理。根据《高等法院法1935》第16条第1款第1项规定，西澳高等法院继承王座法院特权令的权力，受害方可以通过申请训令(mandamuS)、调卷令(certiorari)及禁令(prohabitation)获得司法审查。训令是纠正督察员错误地认为没有职权而拒绝受理的情形。或纠正督察员适用的程序。调卷令是要求督察员法院的审判纪录移交高等法院以待审查的命令，如果出现没有管辖权或存在法律瑕疵的裁判，就宣布其无效。禁令是阻止督察员法院的无授权的管辖和权力的行使。颁发特权令的司法审查既规范了督察员的裁量权，又体现了对督察员行使行政管理职能的监督要服从司法救济是维护人权最后手段的现代法治原则。

五、结语

政法条例督察报告范文第2篇

环境行政处罚自由裁量权，是指环保部门在查处环境违法行为时，依据法律、法规和规章的规定，酌情决定对违法行为人是否处罚、处罚种类和处罚幅度的权限。

正确行使环境行政处罚自由裁量权，是严格执法、科学执法、推进依法行政的基本要求。近年来，各级环保部门在查处环境违法行为过程中，依法行使自由裁量权，对于准确适用环保法规，提高环境监管水平，打击恶意环境违法行为，防治环境污染和保障人体健康发挥了重要作用。但是，在行政处罚工作中，一些地方还不同程度地存在着不当行使自由裁量权的问题，个别地区出现了滥用自由裁量权的现象，甚至由此滋生执法腐败，在社会上造成不良影响，应当坚决予以纠正。

为进一步规范环境行政处罚自由裁量权，提高环保系统依法行政的能力和水平，有效预防执法腐败，现提出如下意见。

一、准确适用法规条款

1.高位法优先适用规则

环保法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；环保行政法规的效力高于地方性法规、规章；环保地方性法规的效力高于本级和下级政府规章；省级政府制定的环保规章的效力高于本行政区域内的较大的市政府制定的规章。

2.特别法优先适用规则

同一机关制定的环保法律、行政法规、地方性法规和规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

3.新法优先适用规则

同一机关制定的环保法律、行政法规、地方性法规和规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。

4.地方法规优先适用情形

环保地方性法规或者地方政府规章依据环保法律或者行政法规的授权，并根据本行政区域的实际情况作出的具体规定，与环保部门规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保地方性法规或者地方政府规章。

5.部门规章优先适用情形

环保部门规章依据法律、行政法规的授权作出的实施性规定，或者环保部门规章对于尚未制定法律、行政法规而国务院授权的环保事项作出的具体规定，与环保地方性法规或者地方政府规章对同一事项规定不一致的，应当优先适用环保部门规章。

6.部门规章冲突情形下的适用规则

环保部门规章与国务院其他部门制定的规章之间，对同一事项的规定不一致的，应当优先适用根据专属职权制定的规章；两个以上部门联合制定的规章，优先于一个部门单独制定的规章；不能确定如何适用的，应当按程序报请国务院裁决。

二、严格遵守处罚原则

环保部门在环境执法过程中，对具体环境违法行为决定是否给予行政处罚、确定处罚种类、裁定处罚幅度时，应当严格遵守以下原则:

7.过罚相当

环保部门行使环境行政处罚自由裁量权，应当遵循公正原则，必须以事实为依据，与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

8.严格程序

环保部门实施环境行政处罚，应当遵循调查、取证、告知等法定程序，充分保障当事人的陈述权、申辩权和救济权。对符合法定听证条件的环境违法案件，应当依法组织听证，充分听取当事人意见，并集体讨论决定。

9.重在纠正

处罚不是目的，要特别注重及时制止和纠正环境违法行为。环保部门实施环境行政处罚，必须首先责令违法行为人立即改正或者限期改正。责令限期改正的，应当明确提出要求改正违法行为的具体内容和合理期限。对责令限期改正、限期治理、限产限排、停产整治、停产整顿、停业关闭的，要切实加强后督察，确保各项整改措施执行到位。

10.综合考虑

环保部门在行使行政处罚自由裁量权时，既不得考虑不相关因素，也不得排除相关因素，要综合、全面地考虑以下情节:

(1)环境违法行为的具体方法或者手段；

(2)环境违法行为危害的具体对象；

(3)环境违法行为造成的环境污染、生态破坏程度以及社会影响；

(4)改正环境违法行为的态度和所采取的改正措施及其效果；

(5)环境违法行为人是初犯还是再犯；

(6)环境违法行为人的主观过错程度。

11.量罚一致

环保部门应当针对常见环境违法行为，确定一批自由裁量权尺度把握适当的典型案例，作为行政处罚案件的参照标准，使同一地区、情节相当的同类案件，行政处罚的种类和幅度基本一致。

12.罚教结合

环保部门实施环境行政处罚，纠正环境违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守环保法律法规。

三、合理把握裁量尺度

13.从重处罚

(1)主观恶意的，从重处罚

恶意环境违法行为，常见的有:“私设暗管”偷排的，用稀释手段“达标”排放的，非法排放有毒物质的，建设项目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投产”以及“以大化小”骗取审批的，拒绝、阻挠现场检查的，为规避监管私自改变自动监测设备的采样方式、采样点的，涂改、伪造监测数据的，拒报、谎报排污申报登记事项的。

(2)后果严重的，从重处罚

环境违法行为造成饮用水中断的，严重危害人体健康的，群众反映强烈以及造成其他严重后果的，从重处罚。

(3)区域敏感的，从重处罚

环境违法行为对生活饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、居住功能区、基本农田保护区等环境敏感区造成重大不利影响的，从重处罚。

(4)屡罚屡犯的，从重处罚

环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，从重处罚。

14.从轻处罚

主动改正或者及时中止环境违法行为的，主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，积极配合环保部门查处环境违法行为的，环境违法行为所致环境污染轻微、生态破坏程度较小或者尚未产生危害后果的，一般性超标或者超总量排污的，从轻处罚。

15.单位个人“双罚”制

企业事业单位实施环境违法行为的，除对该单位依法处罚外，环保部门还应当对直接责任人员，依法给予罚款等行政处罚；对其中由国家机关任命的人员，环保部门应当移送任免机关或者监察机关依法给予处分。

如《水污染防治法》第*条规定，企业事业单位造成水污染事故的，由环保部门对该单位处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入50％以下的罚款。

16.按日计罚

环境违法行为处于继续状态的，环保部门可以根据法律法规的规定，严格按照违法行为持续的时间或者拒不改正违法行为的时间，按日累加计算罚款额度。

如《*市环境保护条例》第*条规定，违法排污拒不改正的，环保部门可以按照规定的罚款额度，按日累加处罚。

17.从一重处罚

同一环境违法行为，同时违反具有包容关系的多个法条的，应当从一重处罚。

如在人口集中地区焚烧医疗废物的行为，既违反《大气污染防治法》第*条“禁止在人口集中区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质”的规定，同时又违反《固体废物污染环境防治法》第17条“处置固体废物的单位，必须采取防治污染环境的措施”的规定。由于“焚烧”医疗垃圾属于“处置”危险废物的具体方式之一，因此，违反《大气污染防治法》第*条禁止在人口集中区焚烧医疗废物的行为，必然同时违反《固体废物污染环境防治法》第17条必须依法处置危险废物的规定。这两个相关法条之间存在包容关系。对于此类违法行为触犯的多个相关法条，环保部门应当选择其中处罚较重的一个法条，定性并量罚。

18.多个行为分别处罚

一个单位的多个环境违法行为，虽然彼此存在一定联系，但各自构成独立违法行为的，应当对每个违法行为同时、分别依法给予相应处罚。

如一个建设项目同时违反环评和“三同时”规定，属于两个虽有联系但完全独立的违法行为，应当对建设单位同时、分别、相应予以处罚。即应对其违反“三同时”的行为，依据相关单项环保法律“责令停止生产或者使用”并依法处以罚款，还应同时依据《环境影响评价法》第*条“责令限期补办手续”。需要说明的是，“限期补办手续”是指建设单位应当在限期内提交环评文件；环保部门则应严格依据产业政策、环境功能区划和总量控制指标等因素，作出是否批准的决定，不应受建设项目是否建成等因素的影响。

四、综合运用惩戒手段

19.环境行政处罚与经济政策约束相结合

对严重污染环境的违法企业，环保部门应当按照有关规定，及时通报中国人民银行和银行业、证券业监管机构及商业银行，为信贷机构实施限贷、停贷措施和证监机构不予核准上市和再融资提供信息支持。

20.环境行政处罚与社会监督相结合

环保部门应当通过政府网站等方式，公布环境行政处罚的权限、种类、依据，并公开社会责任意识淡薄、环境公德缺失、环保守法记录不良、环境守法表现恶劣并受到处罚的企业名称和相关《处罚决定书》，充分发挥公众和社会舆论的监督作用。

对严重违反环保法律法规的企业，环保部门还可报告有关党委(组织、宣传部门)、人大、政府、政协等机关，通报工会、共青团、妇联等群众团体以及有关行业协会等，撤销违法企业及其责任人的有关荣誉称号。

21.环境行政处罚与部门联动相结合

对未依法办理环评审批、未通过“三同时”验收，擅自从事生产经营活动等违法行为，环保部门依法查处后，应当按照国务院《无照经营查处取缔办法》的规定，移送工商部门依法查处；对违反城乡规划、土地管理法律法规的建设项目，应当移送规划、土地管理部门依法限期拆除、恢复土地原状。

22.环境行政处罚与治安管理处罚相结合

环保部门在查处环境违法行为过程中，发现有阻碍环保部门监督检查、违法排放或者倾倒危险物质等行为，涉嫌构成违反治安管理行为的，应当移送公安机关依照《治安管理处罚法》予以治安管理处罚。

如对向环境“排放、倾倒”毒害性、放射性物质或者传染病病原体等危险物质，涉嫌违反《治安管理处罚法》第30条，构成非法“处置”危险物质行为的，环保部门应当根据全国人大常委会法工委《对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见》(法工委复〔20*〕5号)以及环境保护部《关于转发全国人大法工委〈对违法排污行为适用行政拘留处罚问题的意见〉的通知》(环发〔20*〕62号)的规定，及时移送公安机关予以拘留。

23.环境行政处罚与刑事案件移送相结合

环保部门在查处环境违法行为过程中，发现违法行为人涉嫌重大环境污染事故等犯罪，依法应予追究刑事责任的，应当依照《刑事诉讼法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》(原环保总局、公安部、最高人民检察院，环发〔20*〕78号)，移送公安机关。

24.环境行政处罚与支持民事诉讼相结合

政法条例督察报告范文第3篇

一、指导思想、原则与目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面落实科学发展观，以建设法治政府为目标，坚持法制教育与法治实践相结合，坚持法制教育与经委业务工作相结合，坚持法制教育与道德教育相结合，通过采取灵活多样的普法活动深入开展法制宣传教育，大力推进依法治理工作，为经委系统发挥好职能作用，加快推进工业经济发展营造良好的法治环境。

（二）原则

1、坚持普法与依法治理相结合。针对经委系统工作特点，针对全市工业企业的实际状况，大力开展依法治理活动，通过普法推进依法行政和依法治企，使普法教育与法治实践有机结合起来。

2、坚持集中学习与分散学习相结合。要建立学习制度，保证学习效果，注重灵活多样学习形式，适时请专家搞好集中辅导。单位要确保时间、资料等必要学习条件，每人每年集中学法时间不少于50小时、自学学法时间不少于90小时，要有学习笔记。

3、坚持点与面相结合。普法学习宣传要在公共法律学习的基础上突出重点，以点带面，以面促点。与经委工作密切相关的重点法律、法规要组织系统重点学习；具有行政执法职能的单位、机构要注重行政执法能力培训学习。

4、坚持内与外相结合。经委机关普法要与企业普法相结合，重点抓好专业法律法规在企业的普法宣传学习，使机关普法与企业普法形成良好的互动局面。

（三）目标

通过深入扎实、形式多样的法制宣传教育与法治实践，经委系统干部职工的社会主义法治理念进一步增强，依法行政和依法治企的能力、水平进一步提升，机关和企业的各项工作逐步纳入法治化轨道。具体目标是：

l、经委系统干部职工的法律素质明显提高。经委系统各级领导干部的法制理论水平和依法管理经济和社会事务、依法决策能力明显提高，在宪法和法律范围内活动的观念进一步增强；广大干部职工能够全面熟悉国家的基本法律法规和专业法律法规，有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿的观念进一步增强，学法、用法、守法的自觉性明显提高。

2、经委机关依法行政能力明显增强。各级机关依法行政工作制度基本建立，具有行政许可、行政审批、行政处罚等职能的执法部门和执法人员，能够正确理解、熟练掌握和应用与本职工作密切相关的法律法规规章，能够做到依法行政、公正执法、严格执法。

3、全市工业企业依法经营和治理状况普遍改善。企业法律顾问制度进一步完善，企业法律顾问机构和人员的职能作用得到充分发挥，企业依法自觉遵守市场竞争规则，依法维护自身权益的自觉性明显增强，有法不依、违法经营的现象得到明显遏制，依法诚信经营、依法管理的氛围基本形成。

二、主要任务

（一）学习宣传宪法及相关法律法规

1、深入学习宣传宪法和国家基本法律制度。深入学习宪法和国家基本法律制度，学习宣传党和国家关于民主法制建设的政策、方针和理论，牢固树立宪法的权威意识，培养干部职工民主法制观念、爱国意识、保密意识、社会责任意识和国家安全统一意识，自觉维护宪法尊严。

2、深入学习宣传规范政府行政行为的法律。国家公务员要认真学习行政法学基本理论及规范政府行政行为的法律法规，重点学习好《公务员法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《 国家赔偿法》等基本法律，通过学习认真把握好所实施的行政行为的法律依据、法定程序、法定权限以及相应的法律责任。

3、深入学习宣传与经委工作密切相关的专业法律。机关和企业都要认真学习、宣传与全市工业经济发展及经委工作密切相关的法律法规，积极开展资源、电力、石化、科技、投资、公司治理、企业并购以及企业依法经营、依法维权等方面的法律法规的宣传教育，用法律手段确保我市工业经济和企业持续快速健康发展。

4、及时学习新颁布和新修订的法律法规规章。要及时将“五五”法制宣传教育期间新颁布和新修订的法律法规规章纳入普法学习内容中，认真学习掌握并结合实际工作贯彻执行。

5、深入学习宣传社会主义思想道德建设理论。在加强法制教育的同时，深入学习以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，提高思想道德觉悟，增强遵纪守法意识，把思想道德教育贯穿到法制教育与法治实践当中。

(二)通过普法推进依法行政

1、认真积极推进经委系统普法学法。围绕推进全市工业经济快速发展的中心工作和重点工作，积极加强节能监察、电力工业管理、企业减负、资源保护、煤矿安全生产、民营经济等方面的普法、学法，根据新形势和新要求随时做好和规范性文件的“立、改、废”，推进经委系统法律体系建设。每年一月份委属煤炭局、盐务局、电力处、资源处等执法部门都要制订年度学法计划，按月组织好学习，并报委法规处备案。

2、不断完善行政执法责任制。各级经委要认真梳理行政执法依据，明晰执法权限，规范执法程序，做到行政执法工作实体合法，程序合法；完善和推广行政执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，积极探索建立执法质量考核评议制度和案卷评查制度。

3、加强行政执法监督检查制度。坚持严格依法办案，有错必究制度，加强经委系统的行政执法监督检查制度；加强行政听证、行政复议等制度建设，加强上下级机关、机关之间以及机关内部法制部门与业务部门的沟通、协作和配合，提高依法行政的工作质量和水平。

（三）在普法中加强依法治企

企业要通过开展普法活动，积极推进依法治企工作，企业经营管理者要积极参加法制学习，要重视和加强企业依法经营和依法维权制度建设，建立健全各项规章制度，完善和规范企业运行机制，建立和完善企业法律顾问制度，加强法制机构建设，充分发挥企业法律顾问作用，加强对企业法律顾问的继续教育培训，采取多种形式对企业员工进行法制宣传教育，企业要成为诚信守法、依法经营、依法管理的遵纪守法企业。

三、普法对象和主要措施

（一）普法对象

经委系统第五个五年法制宣传教育工作的对象是：经委系统全体干部职工，重点是各级领导干部、机关工作人员、企业中层以上经营管理人员及企业法律顾问。

（二）主要措施

1、加强对“五五”普法工作的组织领导，确保普法取得实效。市经委成立“五五”普法工作领导小组，组长由市经委主任担任，副组长由主管法制工作的副主任担任，有关处室为成员单位。普法工作领导小组作为全市经委系统“五五”普法工作的领导机构，通过建立和完善领导小组定期会议、年度工作汇报、工作督察等制度，进一步加强对法制宣传教育工作的检查和督促，确保各项任务的落实。领导小组下设办公室，设在综合法规处，负责普法日常工作，对全市经委系统的普法工作进行指导、协调、督促、检查和考核难收；制定并组织实施市经委系统的“五五”普法规划；总结并宣传推广各县（市）区、经济局和有关单位的普法和依法治理经验。

2、充分利用现代网络媒体等平台，创造性地开展多种形式的法制宣传教育活动。继续坚持和完善党组中心组集体学法制度、领导干部法治讲座制度、重大决策前的法律咨询制度等，保证每年以党组名义进行二次以上法制讲座；坚持自学和集中学习相结全，继续利用好法制培训、法制讲座等传统法制教育形式，认真学习法律法规条文，做好读书笔记，保证学习时间和效果；可以采取“以案说法”、庭审旁听、建立法制学习园地形式，营造学法用法的良好氛围；利用网络平台，创建具有经委系统自身特色的法制宣传教育网站，建立法律法规资料库、典型案例资料库等；积极推进电子政务建设，向社会公示经委的行政职责、职权与管理方式，提高行政效率，降低行政成本，自觉接受社会的监督。

3、加强机关和企业法制宣传教育，着力提高依法行政、依法治企能力。各机关、企业要建立学法制度，按照国家和省市要求，制定第五个五年法制宣传教育工作方案，做到有计划、有安排、有落实、有检查。建立健全学法登记制度，结合岗位工作需要，制定学习计划，明确学习的重点和要求，加强学习掌握与本行业、本单位职能有关的法规规章，执法人员、法制工作人员要定期参加法律知识培训，以点带面，整体推进机关的依法行政工作；结合企业文化建设，企业经营管理人员要树立诚信守法、依 法经营的文化理念，采取多种形式，开展企业法治教育和法制培训，要加强企业法律顾问制度建设，要建立和完善法律事务工作机构，充分发挥企业法律顾问作用，做到在法治框架下规范企业运行机制。

4、加强法制宣传教育监督检查，着力完善普法工作制度。建立健全法制宣传教育工作检查制度，加强对法制宣传教育规划和年度计划落实情况的督促检查，控索法制宣传教育量化指标，完善评价体系，进行阶段性和年度考核，开展法制宣传教育表彰奖励工作。加强沟通交流，不断总结经验，改进法制宣传教育工作方法。每年12月15日前要向上一级部门报送本地当年法制宣传教育工作进展情况，反映存在的问题以及下一年度普法工作安排。

5、建立健全法制宣传教育工作的保障机制。一是建立健全组织保障机制。各单位都要成立“五五”普法工作领导小组并设办公室，要明确工作目标、任务和责任人，具体负责对“五五”普法工作的组织协调，部门之间要加强协作、交流，彼此配合，保证普法工作取得实效。二是建立健全人员保障机制。要配备懂业务、组织协调能力强的同志专门负责普法工作，要保证普法工作机构和工作人员的相对稳定，各单位法制工作机构要认真履行职责，创造性地开展工作，切实发挥法制宣传教育的骨干作用。三是建立健全经费保障机制。全面提高法制宣传教育的经费保障水平，将普法工作经费列入本部门的经费预算，专款专用，并根据实际情况，逐步加大对该专项经费的投入，积极创造有利的工作环境，提供必要的工作条件。

四、工作步骤和安排

“五五”普法规划从20__年开始实施，到20__年结束。共分三个阶段：

1、制定规划阶段(20__年下半年)

经委系统各级单位要做好“五五”普法的基础性工作，制定出详尽可行的普法工作方案，20__年年底前上报市经委“五五”普法工作领导小组办公室（综合法规处）备案。

2、组织实施阶段（20__年至20__年）

经委系统各单位企业要结合实际，每年制定工作计划，突出年度工作重点，做到部署及时、措施有效、指导有力、督促到位，确保“五五”普法规划全面贯彻落实，市经委“五五”普法领导小组将组织专门人员对普法规划开展年度检查工作。

3、总结验收阶段（20__年）

市经委“五五”普法领导小组将结合本规划方案，制定公布普法验收方案和标准，具体组织对各单位“五五”普法规划实施情况的总结验收，并在此基础上，全面总结，评选市经委系统“五五”普法宣传教育先进单位和先进个人上报省、市有关部门进行表彰。

附件：1、__市经委“五五”普法工作组织领导机构和工作分工

2、重点学习的法律法规规章文件目录

附件一：

__市经委“五五”普法

工作组织领导机构和工作分工

一、市经委“五五”普法工作组织领导机构

1、领导小组组成人员

组长：宋吉元（党组书记、主任）

副组长：刘长青（党组成员、副主任）

成员：张刘智、庞传义、朱冰厚、郭社会、张儒、林虎、赵亚平、原惠香、吴延春、陈春兰、阮久昱、王维民、王瑞春、哈元杰、高荣禄

2、领导小组办公室

普法工作领导小组下设办公室，设在市经委综合法规处，负责普法工作领导小组的日常工作。

二、“五五”普法工作分工

全市经委系统“五五”工作领导小组的统一领导下，由领导小组办公室具体组织实施。委机关普法工作按省经委要求和我市工作惯例由机关党委负责，办公室、综合法规处参与；委机关依法行政工作由综合法规处负责，各有关业务处配合实施。

附件二：

重点学习的法律法规规章文件目录

党和国家关于民主法制建设的方针政策：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》(同志在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告)、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强法制宣传教育的决议》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》等。

宪法和国家基本法律法规：《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》、《民族区域自治法》、《民法通则》、《刑法》等。

规范行政行为的主要法律法规：《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《公务员法》、《国家安全法》、《保守国家秘密法》、《审计法》《条例》、《行政监察法实施条例》、《社会团体登记管理条例》、《事业单位登记管理暂行条例》、《国家赔偿费用管理办法》、《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》、《__省行政执法过错责任追究办法》、《__省行政执法条例》、《__省实施行政许可程序规定》等。

政法条例督察报告范文第4篇

一、基层央行行政执法概况

长期以来，人民银行分支机构全面推进依法行政，按照科学行政、民主行政、依法行政的要求，积极推进基层央行法治化建设进程，不断提高依法行政水平，进一步建立健全科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度，进一步明确行政执法权限，完善执法程序，提高执法水平，广泛推行行政执法责任制、评议考核制，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。基层央行根据要求设立了行政处罚委员会、行政复议委员会等常设机构，配备了专业的条法干部负责日常的法律事务，行政执法工作不断向规范化、专业化方向迈进。基层央行严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）和《中国人民银行行政执法责任追究办法》（银办发〔2006〕116号），建立了行政执法责任制度，形成了内外相结合的监督体系，进一步规范了行政执法行为和执法程序，明确行政执法责任，保障行政执法的合法与公正，使依法行政工作稳步推进。根据《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《人民币管理条例》、《行政处罚法》、《现金管理暂行条例》、《人民币银行结算账户管理办法》、《中华人民共和国国家金库条例》、《中华人民共和国国家金库条例实施细则》、《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》、《金融违法行为处罚办法》、《会计法》、《统计法》、《统计法实施细则》、《金融统计管理规定》、《外汇管理条例》、《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内外汇账户管理规定》等法律法规，目前基层人民银行行政执法内容主要有如下几个类别：一是存款准备金管理；二是中国人民银行特种贷款管理；三是银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理；四是人民币管理；五是国库行为管理；六是清算管理；七是反洗钱管理；八是财务会计管理；九是调查统计管理；十是外汇管理。从上述行政执法依据及内容来看，近年来，人民银行基层行行政执法工作总体而言有逐步规范的趋势，对于执法行为和行政处罚行为有明确的法律依据，对于检查程序和行政处罚有严格的要求，严格遵守行使行政处罚权的告知、听证、处罚与执行等程序，做到有法可依，法治央行的建设在不断深化，但行政执法工作取得进步的同时，也存在诸多的问题。

二、基层央行行政执法存在的问题

（一）相关法律法规立法滞后，出现“法律真空”或法律冲突

基层人民银行作为行政处罚依据的金融法规、规章未及时修订，这使基层央行在行政执法过程中依据不明，困难重重。如1994年制定的《银行账户管理办法》对开户主体、开户条件、开户程序、账户设置种类、账户管理手段的界定等与现实的经济生活相脱节，无法满足账户管理的需要，一些支付结算中的风险点及新兴业务仍没有系统的法律法规对其加以约束，如对大额支付、电子支付工具及网上支付业务的监控等。1985年颁布的《国家金库条例》及其实施细则，整个思路和框架是计划经济体制的产物，没有体现国库风险防范的需要。一些重要的国库业务如国库监管、国库退库、国库拨款，以及一些新的国库业务，如支付系统往来、国库内部往来和横向联网等，没有明确的管理操作规定，使国库业务陷入制度盲区。由于无法可依或法制不健全，金融机构各行其是，基层央行在执法过程容易引起纠纷，在一定程度上削弱了基层人民银行行政执法的效力与权威。《反洗钱法》规定：对不建立反洗钱内部控制制度，与身份不明的客户进行交易或者为客户开立匿名账户、假名账户的金融机构，金融监督管理机构可以取消其直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员的任职资格。但是对高级管理人员任职资格的管理是由银行业监督管理机构承担的，作为反洗钱行政主管部门的人民银行仅有建议权，只能建议有关金融监督管理机构给予纪律处分。这使得基层人民银行处于一种虽行使反洗钱监督管理职能，但行政处罚权却受到限制的尴尬境地。此外，总行出台部门规章或行政执法操作指南，大区分行、省会中支及部分地州中支也相应出台执法检查指南，各操作指南虽然有相同之处，但有时部分法律文书格式有所差别，对程序要求也非完全重合，甚至出现自相矛盾的情况，在上级行进行检查时会适用不同的检查标准，这给基层央行适用何种行政执法指南造成疑惑。

（二）“重实体，轻程序”，未严格遵守行政执法程序

1.对程序的执行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能产生公正的结果，这是程序存在的价值，但目前基层央行执法过程中没有严格按照法律规定的程序操作，随意减少执法环节。笔者进行依法行政监督检查和案卷评查工作检查时发现，行政执法检查工作时经常出现如下问题：未及时调整法律事务工作领导小组人员；因调离人行、执法证遗失等原因未及时收回和注销执执法证；不发送行政处罚意见告知书，直接将行政处罚决定书发给当事人；行政处罚意见告知书中，未告知当事人有陈述、申辩的权利；做出数额较大的行政处罚时，未告知当事人听证的权利等；时间顺序颠倒，如调查取证日期早于立案日期、处罚决定书送达日期早于行政处罚决定的日期等；基层央行所检查单位的工作人员为熟知人员时未及时出示执法证件；新行员无执法证便进行执法检查；个别行政许可公示内容不够完整，未公示与行政许可事项有关的业务办理流程；单位人事变动后未及时调整行政处罚委员会、行政复议员会等内设法律事务部门组成人员。

2.对证据收集重视程度不够。在实际工作中，部分基层人民银行在进行行政执法检查过程中，执法人员未及时按检查程序要求收集账表、票据、证人证言、凭证等原始证据，或是收集证据不全，未形成强有力的支撑，未形成完整的证据链，这就给行政执法行为带来隐患，一旦被处罚人提起行政诉讼，则作为行政处罚主要判断依据的证据由于不全，其效力就会受到质疑，甚至陷入败诉的境地。

3.送达程序及手续不完备，法律文书送达困难。基层央行在执法过程中往往会不严格执行有关法律规定的形式履行相关手续等，不按法定程序送达问题比较突出，容易出现应当直接送达的文书未送达当事人或送达后没有送达依据；应当直接送达当事人的文书不直接送达当事人，而让其他人代收转交；文书能够送达到当事人却以公告送达方式进行送达；遇当事人拒收，留置送达不规范等问题。

（三）执法环境不够理想，易受外部环境干扰

基层央行大多由于受地域因素限制，人际关系较为微妙，行政执法工作易受当地人文环境的影响，执法环境不够理想，很难做到公平、公正、公开的执法。在县支行，执法活动受到这些因素影响特别明显。究其原因，部分源于基层人民银行自身，部分来自于其他单位和个人。在部分经济欠发达的地区，由于金融机构自身经营状况较差，金融机构负责人或主管部门认为对其进行处罚将加重金融机构的负担，个别地方政府从地方保护主义的角度出发，对人民银行行政执法行为施加压力。目前，很多基层央行的执法报告中体现出的多为次要问题，例如在人民币管理、账户管理、反洗钱管理进行执法检查中暴露出较为严重的问题常常不列入书面报告，存在重大法律风险，不利于依法行政工作的开展。

（四）执法人员专业素质有待提高，法律知识运用能力有所欠缺

多数业务部门执法人员为非法律专业人士，较少接受过专门系统的法学教育、培训，对法律专业知识掌握不够，法律素养长期得不到提升，行政执法队伍建设跟不上新形势下央行行政执法工作需要。以人行怒江中支为例，县支行未配备有法律专业的条法干部，在行政执法检查工作中会形成法律风险，执法队伍年龄结构、知识结构呈老化趋势。形成熟悉法律知识者具体业务知识不足，业务岗位人员法律知识缺乏的局面，部分执法检查人员没有在依法行政、履行职责、提高检查监督有效性的角度出发，对检查中发现的问题进行深入分析，剖析存在问题的原因，提出切实有效的整改意见，未及时进行宣传、解释、引导，未进行跟踪监测后续的整改工作。这导致行政执法检查中，重视检查实效少，流于形式多，屡查屡犯现象时常发生。

（五）行政执法案卷存有问题，规范化程度不高

按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，要健全行政执法案卷评查制度，建立健全行政处罚案卷评查长效机制，相关执法机构要定期或不定期对执法单位处罚案卷进行抽查，并及时将评查情况进行通报，指出案卷中存在的问题和改进措施，并将案卷评查结果作为年底重要考核依据。为此，多数基层人民银行自2006年开始，每年均会对行政执法形成的案卷资料进行评价，通过监督检查主要存在如下问题：

1.案卷材料填写不规范。一般按照立案、调查取证、告知、听证、决定、送达、执行、结案的顺序，案卷内的文书材料应按照办案的时间先后程序进行归档，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列。但在评查中，笔者发现部分县支行行政执法资料没有目录，或没有编码。另外法律文书中的书写用语不规范，有的部门在法律文书中使用繁体字或口语化的用语表述案件。案卷材料应该严格规范全面填写，但在评查中笔者发现部分执法单位案卷材料填写不规范，有错填、漏填现象，个别执法单位在文书中被处罚对象名称不一致或名称填写错误，处罚决定书送达回证没有送达人签字。

2.未注明处罚所依据法条的具体内容。由于行政相对人自身法律知识所限，对行政执法单位的行政处罚决定和强制措施所依据的法律具体条文并不熟悉，在文书中列明法律具体条文内容，可以起到说理劝服的作用，强化当事人自觉守法的意识，也可以保护相对人的合法权益，但部分基层央行在执法文书中未列明法条具体的内容。

3.执法所依据的法律法规引用错误。法律法规是处罚决定和其他行政执法行为的依据和支撑，但部分基层央行在处罚决定书或其他文书中由于疏忽或理解错误，所引用的法律法规名称或具体条款出现偏差。例如将法律的具体第几项看作第几款，或是直接将法律条款引用错误。

三、对策建议

（一）建立健全相关法律法规，执法操作指南要统一规范

应重新梳理过去制定的有关行政执法的各种法律、法规和部门规章制度，尤其是那些涉及到行政执法的规章、制度，从中找出相互之间的矛盾之处，并及时加以修改和完善，使之形成一个完整、规范的行政规章，弥补行政执法中相关法律法规不一致的问题。各有关法律法规的衔接要一致，特别是对涉及两个以上部门共同负责查处的违法案件，应明确界定参与方的权利、职责和义务，从而提高法规的执法力度，避免“法律真空”和法律冲突问题的出现。总行及相关部门要建议或主动对不适应新形势的法律法规、部门规章或执法相关的制度进行修订或者废除，要尽快出台一些与《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等有关法律法规相适应的实施细则或相应的司法解释、配套规章，修改《现金管理暂行条例》、《国家金库条例》及其实施细则等严重滞后于社会经济发展的法律法规，提请国务院尽快修订《金融违法行为处罚办法》等规范性文件。在处罚依据和适用范围上尽量细化规定，以增强基层执法的可操作性。建议总行出台统一的执法操作指南，各大区分行、省会中支及部分地州中支出台的行政执法指南要与总行的行政执法指南一致，避免出现因各行政执法指南之间产生冲突，从而使基层央行开展行政执法检查时使用何种执法指南造成困惑的情况。

（二）严格遵守相关法律法规，重视行政执法程序规定

基层央行要严格执行《中国人民银行执法检查程序规定》（中国人民银行令〔2010〕第1号）等法律法规，相关执法部门要加强与法律事务部门的沟通联系，相互配合、各司其职，对于执法相关程序要认真进行检查前的学习与领悟，在必要时，法律事务工作人员要对执法人员进行必要的检查前的执法培训，要求其掌握行政执法的程序以及要完成的相关法律文书，将制度执行到位，保证结果未出、程序先行，高度重视程序公正，避免“重结果，轻程序”的情况出现。

（三）加强行政执法管理，进行有效监督制约

1.构建法律、纪检、内审部门相互配合、各司其责的监督格局。根据行政执法行为的风险点和风险程度，定期或不定期组织开展对行政执法工作检查、案卷评查、监察和审计，将执法中存在的问题及时通报辖内各单位及执法部门，进行风险预警。建立和完善行政执法监督机制。各基层央行要成立由办公室、纪检监察室人员组成的金融行政执法督察组，负责对本行行政行为程序的合规性、行政处罚案件的合法性、法律文书制作和使用的准确性及行政行为人员的公正性和廉洁性进行督察，及时纠正不合规行为。完善执法责任制，实现责、权、利的统一。对执法人员在执行公务过程中，故意或过失地违反法律法规，造成重大执法错误所引起的法律责任要予以追究，从根本上改变有法不依、执法不力的状况。

2.进一步健全和完善行政综合执法制度。行政综合执法综合集中检查的方式能促进金融机构认真执行法律规定，降低执法成本，提高执法效率，缓解执法力量不足，提高执法信息共享度，减轻被查金融机构的负担。严格执行行政处罚、行政许可、行政复议备案制度，对于拟进行的行政处罚、行政执法检查要进行备案审查，保证执法权力的正当行使。

3.严格执行行政执法立项审批制度。对于行政执法项目（包括县支行）要由中心支行以上的法制工作部门进行充分的研究和论证，减少执法项目安排上的随意性，保证执法质量。加强本单位法律事务部门与执法部门之间的联系，将法律审核范围扩大到行政许可决定、现场检查意见书等行政文书，及时揭示执法风险，将问题及时进行预防。

（四）加强行政执法队伍建设，着力提高执法人员法律素质

切实提高基层央行执法人员的职业素质，建立一支高素质的行政执法队伍，是解决行政执法中存在问题的最有效方法。

1.提高行政执法人员在办理具体案件过程中的实际操作能力。加强基层央行执法队伍建设，认真开展以法律业务知识和操作技能等为主要内容的“应知、应会、应能”培训，建立一支责任心强、政法合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的金融行政执法队伍。通过加强业务培训，建设高素质的依法行政队伍，使依法行政人员的法律和遵纪守法观念明显增强，业务水平、理论水平和操作技能有较大的提高，为依法行政和强化监管打下坚实的基础。

2.加强法制学习，更新执法理念。基层人民银行要认真组织员工学习修改后的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《中国人民银行执法检查程序规定》以及与基层央行业务相关的法律法规，认真学习《中国人民银行关于贯彻〈全面依法行政实施纲要〉的意见》，使干部职工树立以人为本、执政为民、依法行政的理念，努力营造崇尚法治、遵守法律的氛围，实现基层人民银行的行政执法行为的程序化、法律化。

3.培养专职的法制干部，向专业化方向迈进。由于社会法制化进程的加快，基层央行的法制工作也变得越来越复杂，工作量也越来越大，工作的要求也越来越高。但从目前县支行的现状来看，不仅人员不到位情况较为普遍，法律事务工作大多由非法律专业人员担任。此外，专职的条法干部除从事法制工作外，还要从事办公室其他的事务，无法将全部的精力投入基层央行的法制工作中来。为此，县支行要配备有法律专业背景的条法干部，专门从事行内法律知识的培训、法律事务的咨询和法律业务的办理工作，做好行政行为的合法性、准确性、公平性的监督审查工作，及时发现和纠正行政执法行为中存在的问题，防范和化解行政执法产生的法律风险。

（五）加大案卷监督检查力度，保证档案资料完整规范

1.充分发挥法律事务办公室和行政处罚委员会的职能。法律事务办公室、行政处罚委员会和行政执法科室要实现良性互动，在各自的职责范围内发挥作用，同时法律事务办公室和行政处罚委员会要加强对执法科室和县支行的行政执法的监督与检查，为执法部门提供良好的法律服务；同时要定期或不定期的对相关执法部门及县支行进行依法行政监督检查和案卷评查工作，对于检查中发现的问题要及时提出，并要求责任部门按时整改，保证基层央行的行政执法所形成的案卷完整规范。

2.加强业务学习与案卷归档培训，分享先进工作经验。建立健全行政执法案卷学习制度，采用多种培训形式加大对执法人员的培训力度，加强工作人员间的经验交流，不断提高执法人员法律修养和执法水平，真正从思想认识上重视案卷制作工作。通过不断的学习，有利于进一步提高执法人员的综合素质，不断累积经验，逐步规范案卷归档工作。

政法条例督察报告范文第5篇

现在，我代表最高人民检察院向大会报告工作，请予审议，并请全国政协各位委员提出意见。

20**年检察工作的主要情况

20**年，在以同志为总书记的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会的有力监督下，全国检察机关认真贯彻党的**、**三中全会和**全国人大一次会议精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，紧紧围绕经济社会发展全局，忠实履行宪法和法律赋予的职责，各项检察工作取得新进展。

一、充分发挥打击刑事犯罪等职能作用，维护国家安全与社会和谐稳定

针对国家安全面临的新形势、刑事犯罪的新情况和社会矛盾的新特点，全国检察机关认真贯彻宽严相济的刑事政策，依法履行批准逮捕、提起公诉等职责，妥善化解矛盾纠纷，有力地维护了国家安全，维护了社会稳定，促进了社会和谐。

坚持依法打击刑事犯罪。把确保北京奥运会、残奥会安全顺利举办作为重中之重的任务，积极参与平安奥运行动，依法打击各类刑事犯罪，认真落实社会治安综合治理措施，全力维护北京奥运会、残奥会期间社会治安大局稳定。积极参加、反恐怖斗争，坚决打击危害国家安全犯罪。依法妥善处理发生在拉萨等地的烧严重暴力犯罪案件。与有关部门密切配合，深化打黑除恶等专项斗争，突出打击黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发财犯罪和犯罪，依法严惩走私、集资诈骗、非法吸收公众存款等严重经济犯罪。全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人**人，提起公诉**人，分别比上年增加3．5％和5．7％。

坚持对轻微犯罪落实依法从宽政策。着眼于加强教育转化、促进社会和谐，对涉嫌犯罪但无逮捕必要的，依法决定不批准逮捕；对犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，依法决定不。对轻微刑事案件快速办理，并建议人民法院适用简易程序或简化审理程序。对因家庭或邻里纠纷引发、当事人达成和解的轻微刑事案件，依法予以从宽处理。对未成年人犯罪案件，贯彻“教育、感化、挽救”的方针，采取适合未成年人身心特点的办案方式，依法保障未成年人权益。

坚持把妥善化解矛盾贯穿于执法办案的始终。进一步畅通控告申诉渠道，完善工作机制，办理群众418633件次。深入开展排查化解涉检重信重访工作，加大督查力度，通过依法处理、教育疏导、救助救济，千方百计解决群众的合法合理诉求，努力实现案结事了、息诉罢访。共排点案件**件，已办结息诉1832件。最高人民检察院派出工作组对214件重大疑难案件进行督办，就地联合接访、组织复查，已办结息诉2**件；对**件反映司法不公的重点案件进行责任倒查，分别对有关责任人员依法追究刑事责任或建议有关部门依法作出处理。加强涉检分析、研判和排查，努力从源头上减少问题的发生，最大限度促进社会和谐稳定。

二、深入查办和预防职务犯罪，保障经济社会又好又快发展

认真贯彻党中央关于党风廉政建设和反腐败工作的总体部署，把查办和预防职务犯罪摆在突出位置，促进反腐倡廉建设，为经济社会又好又快发展提供司法保障。

着力查办职务犯罪大案要案。坚持“一要坚决、二要慎重、务必搞准”的原则，完善案件线索管理机制和侦查指挥协作机制，加强与执法执纪部门的配合，提高发现犯罪、侦破案件的能力。全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件33546件41179人，已侦结提起公诉26684件33953人，人数分别比上年增加1％和10．1％。其中，立案侦查贪污贿赂大案17594件，重特大渎职侵权案件3211件；查办涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员2687人，其中厅局级181人、省部级4人。会同有关部门加强境内外追逃工作，抓获在逃职务犯罪嫌疑人1200名。

着力服务于经济社会科学发展。一是以集中查办城镇建设领域商业贿赂犯罪为重点，深化治理商业贿赂工作。最高人民检察院会同最高人民法院制定《关于办理商业贿赂刑事案件适用法律若干问题的意见》。立案侦查涉及国家工作人员的商业贿赂犯罪案件10315件，涉案金额21亿余元。二是为保障社会主义新农村建设、促进农村改革发展，开展查办涉农职务犯罪专项工作。立案侦查发生在农村基础设施建设、支农惠农资金管理等领域和环节的职务犯罪案件**件。三是为促进生态文明建设，开展查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪专项工作。立案侦查非法批准征用土地、违法发放林木采伐许可证、环境监管失职等国家机关工作人员渎职犯罪案件**件。四是紧紧围绕中央应对国际金融危机冲击的决策部署，最高人民检察院制定了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展服务的意见》，明确检察工作的着力点，积极主动做好服务经济建设的各项工作。

着力加强预防职务犯罪工作。落实中央关于建立健全惩治和预防腐败体系的要求，立足检察职能，重点围绕事关国计民生的重大建设项目以及职务犯罪多发行业和领域开展预防，分析职务犯罪发案原因、特点和规律，及时建议有关单位和部门堵塞漏洞、健全制度，共提出预防建议8239件。最高人民检察院就做好新增中央预算内投资项目的预防职务犯罪工作，向有关部门提出建议。广泛开展预防宣传和咨询，加强职务犯罪典型案例剖析，对国家工作人员进行警示教育。完善和推行行贿犯罪档案查询，共向工程招标单位、建设主管部门等提供查询**次。

三、强化对诉讼活动的法律监督，维护司法公正和法制统一

坚持检察机关的宪法定位，认真履行对诉讼活动的法律监督职责，抓住群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，加大监督力度，增强监督实效。

加强刑事诉讼法律监督，重点解决有罪不究、违法办案、侵犯人权的问题。推动完善和落实行政执法与刑事司法相衔接的机制，督促行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4％。对侦查机关应当立案而不立案的刑事案件，督促立案20198件；对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案6774件，分别增加15．9％和42．2％。对应当逮捕而未提请逮捕、应当而未移送的，决定追加逮捕20703人、追加16679人，分别增加28．5％和28．8％。对不符合法定逮捕、条件的，决定不批准逮捕107815人、不29871人，分别增加7．1％和6．7％。对侦查活动中滥用强制措施等违法情况提出纠正意见22050件次，增加43．8％。把有罪判无罪、量刑畸轻畸重，以及因徇私枉法和严重违反法定程序影响公正审判的案件作为刑事审判法律监督的重点，对认为确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉3248件，对刑事审判活动中的程序违法情况提出纠正意见2995件次，分别增加6．4％和14．5％。加强死刑第二审案件审查和出庭工作，探索开展死刑复核法律监督。

积极开展民事审判和行政诉讼法律监督，重点解决裁判不公的问题。适应民事诉讼法的修改，探索上下级检察院协调办案等机制，强化抗诉书说理，提高办案效率和质量。对认为确有错误的民事、行政判决和裁定提出抗诉11459件，比上年减少3％；提出再审检察建议5222件，比上年减少12．9％。对裁判正确的，重视做好申诉人的服判息诉工作。依法加强对损害国家利益、公共利益、案外人利益的虚假诉讼的法律监督。对造成国有资产严重流失等涉及公共利益的民事案件，通过检察建议督促有关单位及时提讼。

强化刑罚执行和监管活动法律监督，重点解决超期羁押和减刑、假释不当等问题。为切实防止罪犯逃避刑罚执行，维护被监管人合法权益，最高人民检察院制定关于监狱检察、看守所检察等四个规范性文件，加强和改进相关法律监督工作。着力纠正和防止超期羁押，落实羁押期限届满提示、超期羁押责任追究等制度，对超期羁押提出纠正意见181人次，比上年增加112．9％。探索刑罚变更执行同步监督，依法监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当4990人，增加34．6％；对侵犯被监管人合法权益等问题提出纠正意见116**件次，增加85．6％。

严肃查处司法工作人员职务犯罪，重点解决司法领域中的腐败问题。把监督纠正违法与查办职务犯罪结合起来，注意在诉讼监督中发现执法不严、司法不公背后的职务犯罪线索，依法查处涉嫌贪赃枉法、等犯罪的司法工作人员2620人。

四、坚持执法为民，切实维护人民群众合法权益

努力践行执法为民宗旨，把维护人民群众合法权益作为检察工作的根本出发点和落脚点，关注民生，服务群众，不断从人民群众的新要求新期待出发改进检察工作。

注重保障抗震救灾和灾后恢复重建。四川汶川特大地震发生后，最高人民检察院坚决落实中央部署，组织全国检察机关全力投入抗震救灾。灾区检察机关和广大检察人员在自身受灾十分严重的情况下，千方百计救助受灾群众，克服困难尽快恢复正常工作秩序，依法打击抢劫、盗窃和故意编造、散布谣言等危害抗震救灾及受灾群众利益的刑事犯罪，严肃查处和积极预防救灾款物管理、恢复重建工程建设中的职务犯罪，保障抗震救灾和灾后恢复重建顺利进行。

注重服务和保障民生。积极参加以改善民生为重点的社会建设，抓住关系民生的突出问题加大法律监督力度。依法严厉打击危害人民群众生命财产安全的制假售假犯罪，制售伪劣食品、药品等犯罪嫌疑人3320人，比上年增加21．4％。依法介入重大安全生产事故、重大食品安全事件调查，立案侦查严重失职渎职造成国家和人民利益重大损失的国家机关工作人员918人。最高人民检察院直接介入14起重特大事故调查，已立案侦查123人。加强对人权的司法保障，立案侦查涉嫌利用职权实施非法拘禁、报复陷害、破坏选举等犯罪的国家机关工作人员555人。

注重完善和落实便民利民措施。开设网上举报、申诉和信息查询系统，在一些重点乡镇设置联系点，推行下访巡访、预约接待，方便群众举报、控告和申诉。一些地方检察院设立民生服务热线，听取群众意见，提供法律咨询。扩大司法救助范围，对被害人因无法获得犯罪人经济赔偿造成生活困难的，积极协调有关方面给予救助，体现司法人文关怀。

五、加强对自身执法活动的监督制约，保障检察权依法正确行使

增强正人先正己、监督者必须接受监督的观念，不断完善内外部监督制约机制，保障检察机关执法办案活动严格依法进行。

自觉接受人大监督。**全国人大一次会议闭幕后，最高人民检察院及时召开电视电话会议，对全国检察机关认真学习贯彻会议精神、加强和改进检察工作作出全面部署。逐条研究全国人大代表提出的建议、批评和意见，认真对照查找检察工作存在的问题，梳理出*个方面30项任务，逐项研究和落实。各级检察机关认真贯彻监督法，主动向人大及其常委会报告工作，积极配合人大常委会组织的专题调研和执法检查，严格执行接受人大监督的各项制度。最高人民检察院就加强刑事审判法律监督工作情况向全国人大常委会作了专项工作报告，并根据常委会审议意见认真研究、落实整改措施；制定的司法解释均及时报送全国人大常委会备案；认真听取人大代表、政协委员的意见和建议。全国人大代表、全国政协委员提出的68件建议和提案，已在规定期限内办结。

自觉接受民主监督和社会监督。最高人民检察院制定了与各派中央、全国工商联和无党派人士联络工作办法，两次召开座谈会听取对检察工作的意见和建议。坚持和完善特约检察员、专家咨询委员制度，在检察决策和执法办案过程中充分听取意见，接受监督。推进人民监督员制度改革，进一步规范监督程序，明确监督重点，增强监督实效。人民监督员监督职务犯罪案件中拟作撤案、不处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”5291件。深化检务公开，加强网上信息，及时向社会公布检察工作重大部署和重大案件办理情况，继续探索实行公开审查等办案机制，增加检察工作透明度，保障人民群众的知情权、参与权和监督权。认真执行修订后的律师法，完善和落实保障律师执业权利的措施，注意听取律师意见，促进自身公正执法。

自觉加强内部监督。最高人民检察院更加注重加强执法规范化建设，重视对办案的流程管理和动态监督，着力解决执法不规范等问题。颁布《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》，加强对检察人员执法办案活动的监督。重点加强办理职务犯罪案件内部监督，严格执行立案、逮捕报上一级检察院备案和撤案、不报上一级检察院批准制度。完善讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。落实执法过错责任追究条例，对检察人员违法违规或者严重不负责任，导致案件处理错误的，严肃追究责任。全面推行检务督察制度，省级以上检察院均开展了督察工作，通过明察暗访等形式，对检察机关和检察人员履行职责、遵章守纪、检风检容等情况进行监督检查。最高人民检察院对5个省份的**个检察院进行了集中督察。

六、大力加强检察队伍建设，提高整体素质和法律监督能力

按照党的**关于严格、公正、文明执法的要求，最高人民检察院着力强化对检察人员的教育、管理和监督，努力造就高素质检察队伍。

坚持把思想政治建设放在首位。在全国检察机关深入学习贯彻党的**精神和总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话，认真开展“大学习、大讨论”活动，深入开展社会主义法治理念教育，引导广大检察人员坚定政治方向，统一执法思想，牢固树立推动科学发展、促进社会和谐的大局观，以人为本、执法为民的执法观，办案力度、质量、效率、效果相统一的政绩观，监督者更要接受监督的权力观。按照中央统一部署，省级以上检察院扎实开展深入学习实践科学发展观活动。最高人民检察院在深入学习调研的基础上，广泛征求全国人大代表、全国政协委员和社会各界意见，针对贯彻落实科学发展观存在的问题认真整改，进一步明确检察工作服务经济社会科学发展和实现自身科学发展的思路及措施。

突出抓好领导班子建设。最高人民检察院进一步加强领导干部思想教育和素质能力培训，对地市级检察长普遍进行了轮训，对部分省级检察院领导班子成员和新任基层检察长进行了培训。认真落实述职述廉、个人有关事项报告、任前廉政谈话等制度，对新任省级检察长普遍进行了任前廉政谈话。加强对领导班子的巡视工作，最高人民检察院对3个省级检察院进行了巡视，并对已巡视的省级检察院落实巡视建议的情况进行了检查；各省级检察院共派出**个巡视组，对**个市县（区）检察院领导班子进行了巡视。

推进队伍专业化建设。最高人民检察院认真执行检察官法，严格职业准入，坚持凡进必考；规范初任检察官选拔工作，与有关部门联合下发了公开选拔初任检察官人选办法；加强与高等院校的人才培养协作；选任法学专家、学者到检察机关挂职；开展检察业务专家评审工作；分类建立检察人才库；注重引进和培养高层次人才。各级检察院以执法一线检察官为重点，加大业务培训力度，共举办各类培训班2878期，培训检察人员10万余人次。广泛开展岗位练兵、业务竞赛活动，鼓励在职人员参加继续教育，提高检察人员执法能力和水平。

狠抓纪律作风建设和自身反腐倡廉建设。最高人民检察院认真落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系20**—20**年工作规划》，制定检察机关实施办法。严格执行党风廉政建设责任制，积极探索落实责任分解、责任考核、责任追究机制。注重运用正反两方面的典型，加强反腐倡廉教育。最高人民检察院深入剖析*起检察人员违纪违法案例，通报各级检察院进行警示教育。紧紧抓住群众反映强烈的执法不严、不公、不廉的问题，加大专项治理力度，开展规范安全文明执法专项检查。强化纪律要求，坚持从严治检，严肃查处违纪违法的检察人员258人，其中追究刑事责任24人。

加强基层检察院建设。坚持把检察工作和队伍建设的重心放在基层，推进基层检察院业务、队伍、保障和信息化相结合的管理机制建设。完善和落实上级检察院领导联系基层等制度，最高人民检察院领导带头下基层蹲点调研，认真研究解决影响基层检察工作的突出困难和问题。积极争取有关部门支持，补充政法专项编制重点充实基层，选派业务骨干到基层锻炼，缓解基层检察院办案力量不足、人才短缺等困难。加大对中西部和贫困地区检察院经费保障、装备建设的支持力度，推动落实县级检察院公用经费保障标准，基层执法条件得到改善。推行统一招录基层检察人员制度，注重提高基层检察队伍的思想政治素质、业务素质和职业道德素质，不断优化队伍年龄、知识结构，增强公正执法、为民执法的自觉性。一年来，全国基层检察院共有801个集体和**名个人受到省级以上表彰，涌现出一批一心为民、秉公执法的先进典型。

一年来检察工作的成绩，是在党的领导、人大监督和政府、政协以及社会各界的关心、支持下取得的。在此，我代表最高人民检察院表示衷心的感谢！

各位代表，20**年是检察机关恢复重建**周年。总书记等中央领导同志作出重要指示，充分肯定了30年来检察工作取得的成绩，对进一步做好新时期检察工作提出了更高要求。我们清醒地认识到，与党和人民的要求相比，检察工作还存在不少问题和不足：一是一些检察机关法律监督意识和能力不强，存在不敢监督、不善监督、监督不到位等现象，对民事审判、行政诉讼的法律监督仍然比较薄弱。二是一些检察机关和检察人员贯彻落实科学发展观、践行社会主义法治理念的自觉性不强，不能正确处理监督与配合、打击与保护、实体公正与程序公正、法律效果与社会效果等关系。三是少数检察人员宗旨意识淡薄，对群众态度生硬、作风霸道，滥用检察权损害群众利益，甚至执法犯法、贪赃枉法。四是检察工作中的一些体制性、机制性、保障还没有从根本上消除，法律监督制度、队伍管理机制、经费保障体制还不完善，执法规范化体系和自身监督制约机制还不健全。一些基层检察院办案力量不足、检察官断档等问题仍然突出。对这些问题，最高人民检察院高度重视，将继续采取积极有效措施，认真加以解决。

20**年检察工作的主要安排

20**年是党和国家事业发展进程中十分关键的一年。检察机关要全面贯彻党的**、**三中全会和本次全国人大会议精神，认真落实总书记等中央领导同志对检察工作的一系列重要指示，牢固树立社会主义法治理念，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，紧紧围绕保增长、保民生、保稳定这一全国工作大局，坚持科学发展，强化法律监督，维护公平正义，促进社会和谐稳定。

第一，着力保障经济平稳较快发展。增强大局意识，充分发挥打击、预防、监督、保护等职能作用，为我国经济平稳较快发展提供司法保障。积极参与整顿和规范市场秩序专项行动，深化治理商业贿赂工作，依法打击金融、证券、房地产等领域的犯罪活动。严肃查处和积极预防民生工程、基础设施、灾后恢复重建等建设项目审批和资金管理使用中的职务犯罪。依法打击造成重大环境污染、严重破坏生态环境的犯罪，继续深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪。加强对知识产权的司法保护，依法打击侵犯知识产权犯罪。依法妥善处理涉及企业特别是广大中小企业的案件，平等保护各类市场主体的合法权益。依法打击制售假冒伪劣农资等坑农害农的犯罪，加大查办和预防涉农职务犯罪力度，强化涉农法律监督工作，维护农民权益，保障农业生产，服务农村改革发展。

第二，切实维护社会和谐稳定。严格执法，准确把握宽严相济的刑事政策，坚持该严则严，当宽则宽，做到既有力打击犯罪，又促进社会和谐。坚决打击危害国家安全犯罪，严惩黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发财犯罪、涉众型经济犯罪和犯罪，维护国家安全和社会稳定。正确把握逮捕、条件，对具有从轻、减轻、免除处罚情节的犯罪嫌疑人落实依法从宽处理的政策。完善未成年人犯罪、老年人犯罪及其他轻微刑事案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制。加强检察环节的社会治安综合治理工作，结合办案做好法制宣传。进一步加强涉检工作，建立督查专员制度，加大责任倒查和责任追究力度。妥善处理人民内部矛盾，依法及时解决群众的合理诉求，促进社会和谐稳定。

第三，更加关注和保障民生。积极参与食品药品安全专项整治以及“质量和安全年”活动，严厉打击制售有毒有害食品、药品等犯罪，依法查办重大安全生产事故、重大食品安全事件背后的渎职犯罪。严肃查办社会保障、劳动就业、征地拆迁、移民补偿、抢险救灾、医疗卫生、招生考试等领域的职务犯罪案件。强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的法律监督。依法维护军人军属、归侨侨眷的合法权益，加强对妇女、儿童、残疾人、农民工、下岗职工权益的司法保护。对生活确有困难的刑事被害人实行救助。逐步开通全国统一的123**举报电话，深化文明接待室创建活动，进一步完善和落实便民利民措施，体现司法为民。

第四，全面加强对诉讼活动的法律监督。进一步提高监督水平，努力做到敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督，维护和促进司法公正。坚持打击犯罪与保障人权并重，加强对有罪不究、以罚代刑、刑讯逼供以及违法动用刑事手段插手民事经济纠纷等问题的监督，开展刑事审判法律监督工作专项检查，防止放纵犯罪和冤枉无辜。进一步加大对民事审判、行政诉讼的法律监督力度，探索开展对民事执行活动的监督，切实纠正裁判不公等问题。加强对超期羁押和减刑、假释、暂予监外执行不当的监督，促进刑罚执行和监管活动依法进行。严肃查处司法工作人员职务犯罪，纯洁司法队伍，维护司法廉洁。

第五，深化检察体制和工作机制改革。全面落实中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，从满足人民的司法需求出发，以强化法律监督和加强对自身执法活动的监督制约为重点，推进检察体制和工作机制改革。完善对民事、行政诉讼实施法律监督的范围、程序和方式。建立健全对适用搜查、扣押、冻结等侦查措施以及刑事立案、死刑复核、刑罚变更执行的法律监督机制。继续完善人民监督员制度。健全对重点执法岗位和环节特别是职务犯罪侦查的监督制约机制。进一步完善各项检察业务工作流程和执法行为规范。健全对人民群众举报、控告、投诉、申诉的办理、督察、反馈机制。深化检务公开，不断提高检察机关执法的透明度和公信力。

第六，加强高素质检察队伍建设。扎实开展深入学习实践科学发展观活动，深化社会主义法治理念教育。切实加强检察机关领导干部党性修养，树立和弘扬优良作风。开展全员教育培训，加强检察专门人才培养，提高检察队伍整体素质。制定实施检察官职业道德准则，强化职业道德约束。毫不放松地抓好自身反腐倡廉建设，建立领导干部廉政档案和检察人员执法档案制度，集中整治队伍中的违纪违法突出问题，坚决纠正损害群众利益的行为，保障严格、公正、文明、廉洁执法，切实维护社会公平正义。以执法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化为目标，深入推进基层检察院建设，加大对中西部和贫困地区基层检察院的支持力度，推动东西部地区检察机关互派干部挂职，认真解决基层面临的突出问题和困难，提高基层检察工作和队伍建设水平，筑牢执法为民的一线平台。

各位代表，接受监督是检察工作健康发展的重要保证。我们将更加自觉地接受人大及其常委会的监督，接受人民政协和派、工商联、无党派人士的民主监督，接受人民群众监督和新闻舆论监督，不断加强和改进检察工作。

政法条例督察报告范文第6篇

一、逮捕制度立法完善的基本思路

在我国现有的刑事强制措施体系中，逮捕无疑是最重要的一种强制措施，其重要性表现在两个方面：一是在立法上逮捕是最严厉的强制措施，被视为“防止犯罪嫌疑人或被告人妨碍刑事诉讼任务完成的最有效的手段”①；二是在实践中逮捕的适用率很高，成为侦查中普遍采用的强制手段。根据有关统计，1998年全国公安机关报请批准逮捕的案件447472件、689025人，人民检察院批捕388788件、582120人，批捕率是86.89％和84.48％②。从最高人民检察院工作报告的相关数据来看，近三年来全国检察机关的刑事案件批捕率均在90％左右。相比较而言，同样可以较长时间约束犯罪嫌疑人、被告人人身自由的取保候审、监视居住等强制措施实践中却适用得较少。与严厉性强、适用率高相对应，逮捕也是我国刑事诉讼中存在问题最多的强制措施之一，亟待通过刑事诉讼法的再修改来加以完善。我们认为，刑事诉讼法再修改时应当主要从以下方面来完善我国的逮捕制度：

（一）将“逮捕”变更为“羁押候审”，实行“逮捕前置主义”

从刑事诉讼法的有关规定可以看出，我国现行逮捕制度的基本特征是逮捕即产生羁押的效力，犯罪嫌疑人被逮捕也就意味着在一定时间内将被羁押，被剥夺人身自由③。在学理上，一般将逮捕的内涵解释为羁押，如权威教科书就将逮捕解释为：“逮捕是指公安机关、人民检察院、人民法院在一定期限内依法剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由并进行审查的强制措施，是刑事诉讼强制措施中最为严厉的方法。其严厉性表现为强行剥夺人身自由，羁押审查。”④学者也解释为：“逮捕是由法律指定的执法机构依照正当的法律程序，针对可能判处一定刑罚的犯罪嫌疑人、被告人采取的有时限羁押、剥夺其人身自由的最严厉的刑事强制措施。”⑤可见，无论就我国现行立法还是主流的学术理论，均认为逮捕与羁押基本同义。问题在于，这种将逮捕与羁押等同而没有明确区分的法律规定，极易造成理解上的混乱。因为刑事诉讼法在规定了“逮捕”这一强制措施的同时，又在多个法条中使用了“羁押”的措辞⑥，真正较长时间剥夺犯罪嫌疑人、被告人的人身自由的实际上是“羁押”而不是“逮捕”，但“羁押”却又不属于强制措施的范畴，这就导致“羁押”在现行刑事诉讼法中处于较为尴尬的地位。正如有学者所言：羁押在我国“既不是一种独立的强制措施，也不是一种惩罚性手段，而是拘留、逮捕后的剥夺人身自由的一种持续状态，这种持续状态没有独立的法律地位”⑦。世界上许多国家的刑事诉讼法中逮捕与羁押是两种不同的强制措施，这使我们在对外学术交流时会与对方就逮捕与羁押制度产生误解，不利于与国际接轨。因此，刑事诉讼法再修改时有必要对逮捕与羁押之间的关系进行重新梳理和定位。

各国刑事诉讼法对于逮捕与羁押之间的关系界定并不完全相同。大多数国家立法中，逮捕在法律效力上仅限于逮捕的动作行为，而不具有长期羁押的法律效力。逮捕产生的法律后果并不必然是羁押，逮捕只是羁押的前提，即实行所谓的“逮捕前置主义”。如在英美法系国家，司法警察将嫌疑人逮捕之后，必须在法定的最短时间内，将嫌疑人提交给法官进行审查。法官一般要举行专门的聆讯程序，在控辩双方的共同参与下，审查对嫌疑人进行羁押是否符合法定的条件，然后才能作出是否羁押或采取其他强制措施的裁决⑧。在德国，法官决定待审羁押时，应当签发书面逮捕令。根据逮捕令逮捕被指控人后，应当不迟延地向管辖案件的法官解交，如果不能及时向管辖案件的法官解交的，应当不迟延地至迟在逮捕后的第二天向最近的地方法院法官解交。解交后，法官应不迟延地对被指控人就指控事项予以讯问，以便作出是否维持逮捕即维持待审羁押的决定⑨。在日本刑事诉讼法中，逮捕与羁押是两种不同的强制措施。羁押必须以合法的逮捕为前提，羁押犯罪嫌疑人必须先实行逮捕或由检察官提出羁押申请，禁止侦查机关自行决定羁押。即在逮捕与羁押的关系上，日本也奉行“逮捕前置主义”。在日本学者看来，实行“逮捕前置主义”理由主要有：先行实行限制人身期间较短的逮捕，在必要情况下进而实行羁押，有助于提高侦查效率和实现司法监控，而且对犯罪嫌疑人实行逮捕后本身存在予以释放的可能性⑩。

我们认为，现行刑事诉讼法将逮捕与羁押混同的立法方式，一方面，如前所述容易导致立法及理解上的混乱，另一方面，逮捕即产生羁押的效力，容易导致对逮捕的后续行为即羁押这一剥夺人身自由的严厉措施缺乏必要的审查和规制。我们主张，刑事诉讼法再修改时应当采取大多数国家逮捕与羁押分立为两种不同强制措施的做法，对逮捕的含义进行重新界定并建立与之配套的一系列机制，将现行的逮捕制度明确变更为羁押制度，同时确立“逮捕前置主义”的诉讼原则，明确逮捕只是羁押的前提，逮捕后是否应当羁押，尚需要经过一定的审查程序，作出羁押决定后才能将犯罪嫌疑人、被告人交付羁押，从而使我国刑事诉讼法关于较长时间剥夺人身自由的强制措施的立法规定与多数国家的做法接轨。同时由于现行刑事诉讼法规定的逮捕的实质内涵是羁押，如此修改也使“逮捕”体现了其原本就是羁押的法律内涵。至于具体的措辞，我们主张采用“羁押候审”这一用语，理由有三：其一，“羁押候审”这一概念首先明确了该强制措施的基本特征是犯罪嫌疑人、被告人将在一定时间内被剥夺人身自由，被关押，这是羁押制度的本质所在；其二，“羁押候审”这一概念还揭示了采用羁押措施的目的是“等候审判”，是为了保证犯罪嫌疑人、被告人能够到庭接受审判，保障审判的顺利进行而采取的防范手段，明确了羁押是一种预防性措施而不是惩罚性措施，这与我国主流理论关于强制措施法律属性的界定相一致；其三，“羁押候审”还与“取保候审”相对应，形成了犯罪嫌疑人、被告人在身份确定后等候审判的两种方式：一是通过取保的方式被限制人身自由而等候审判，二是通过羁押的方式被剥夺人身自由而等候审判，从而建立了我国刑事诉讼中犯罪嫌疑人、被告人等候审判的较为完善的强制措施体系。

（二）细化“羁押候审”的法定条件，增强立法的可操作性

现行刑事诉讼法规定的逮捕条件即羁押条件有三个：一是有证据证明有犯罪事实；二是可能判处徒刑以上刑罚；三是采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要。在这三个条件中，第一个条件中的“有证据证明有犯罪事实”、第二个条件中“徒刑”的起刑点和第三个条件中的“社会危险性”都较有弹性而不易把握。这种模糊立法或许是受长期以来“宜粗不宜细”的立法思想的影响，但其产生的明显弊端就是司法实务部门在处理案件时普遍感到不好操作。

相比较而言，多数国家立法对羁押的条件规定都较为明确。如对于徒刑的起刑点和社会危险性问题，法国刑事诉讼法就规定得较为具体明确：羁押仅适用于重罪、可能判处的刑罚相当或高于一年监禁刑的现行轻罪或可能判处2年以上监禁刑的非现行轻罪案件；在符合刑罚要件的前提下，具备下列“社会危险性”的情形之一的，才可以羁押：一是羁押被审查人是为了保全证据，或者防止其对证人或被害人施加压力，或者防止其与共犯串供的惟一手段的；二是羁押是保护被审查人、制止犯罪、预防重新犯罪或者保证被审查人随时到庭接受审判所必要的(11)。在德国，理论上认为，羁押嫌疑人只是为了确保其到庭以及保持证据的完整性。但“因为审前羁押严重影响人权并且容易被滥用，所以刑事诉讼法对其规定了很多限制，包括实体性的以及程序性的。”(12)德国刑事诉讼法对于待审羁押条件的规定在明确性、具体性方面无疑堪称代表：德国刑事诉讼法第112条规定，根据一定的事实可以确定被指控人逃跑或者隐藏；分析案件情节，认为存在被指控人逃避刑事诉讼程序的危险；或者被指控人的行为，使他具有毁灭、变造、隐匿、压制或者伪造证据，或者以不正当方式向共同被指控人、证人或者鉴定人施加影响，或者让其他人去实施这类行为的重大嫌疑的，并且由此将产生难以侦查事实真相的危险时，即构成羁押理由。此外，德国刑事诉讼法第112条A还以列举的方式对被指控人触犯了刑法的哪些条款，涉嫌构成哪些罪名而构成进一步羁押的理由作出了规定；第113条对轻罪案件在哪些情况下被指控人构成羁押的理由作出了规定(13)。

当然，也应看到，过于具体的立法会导致法条繁琐。但是，我们认为，对于一些重大的诉讼制度如直接涉及公民人身自由的羁押制度，在立法上就应当尽量细化、具体化，从而增强其规范性和可操作性，而不应在乎法条的多少。故此，我们主张，刑事诉讼法再修改时对“羁押候审”的条件应当采取细化、具体化的立法方式，适当增加相应的解释性条款，改变现行刑事诉讼法中逮捕条件规定的模糊状态。具体而言，针对前述现行逮捕条件法律规定存在的问题，刑事诉讼法再修改时对于“羁押候审”的条件可以规定为：“有证据证明有犯罪事实，可能判处三年有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有羁押必要的，应当依法决定羁押候审。”根据此规定，即排除了可能判处三年有期徒刑以下刑罚的犯罪嫌疑人被羁押的必要性，因为此类案件一般罪行轻微，社会危害性小，没有羁押的必要，而且轻罪不羁押也可以缓解羁押场所紧缺的压力。同时，在该条后面可以增加两款解释性规定，以增强其可操作性：

其一，就“有证据证明有犯罪事实”作出明确解释。对此，我们认为，最高人民检察院制定的《刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第86条对“有证据证明有犯罪事实”的解释较为具体，较有可操作性，反映了司法解释所具有的“拾遗补缺”功能，刑事诉讼法再修改时可以将其上升到刑事诉讼法条文的层面，即可规定：“‘有证据证明有犯罪事实’是指同时具备下列情形：（一）有证据证明发生了犯罪事实；（二）有证据证明该犯罪事实是犯罪嫌疑人、被告人实施的；（三）证明犯罪嫌疑人、被告人实施犯罪行为的证据已经查证属实的。”

其二，就“社会危险性”作出明确解释。从羁押条件法律规定的逻辑上分析，“社会危险性”应当是指犯罪嫌疑人给社会带来新的危害的潜在可能性。它与“社会危害性”有一定的区别：社会危险性重在可能性，而社会危害性重在危害的现实性。从有关国家的立法来看，构成羁押条件的社会危险性可以分为两种情形：一是基于犯罪嫌疑人、被告人自身的人身因素而可能给社会带来的危险性，可以称为人身危险性。如前述法国刑事诉讼法第144条第2、3款，德国刑事诉讼法第112条对犯罪嫌疑人可能逃跑、妨害作证等而构成羁押理由的规定即属于这种情形。二是基于犯罪嫌疑人、被告人涉嫌实施的罪行的因素而可能给社会带来的危险性，可称为罪行危险性。如前述德国刑事诉讼法第112A条对被指控人涉嫌实施了哪些罪行而构成待审羁押理由的规定即属于这种情形。其实，我国现有的公安部制定的《公安机关办理刑事案件程序规定》（以下简称《规定》）第64条“对累犯、犯罪集团的主犯，以自伤、自残办法逃避侦查的犯罪嫌疑人，危害国家安全的犯罪、暴力犯罪，以及其他严重犯罪的犯罪嫌疑人，不得取保候审”的规定就包含了对犯罪嫌疑人人身危险性和罪行危险性进行衡量的要求；《规则》第38条“人民检察院对于严重危害社会治安的犯罪嫌疑人，以及其他犯罪性质恶劣、情节严重的犯罪嫌疑人不得取保候审”的规定，实际上就是对犯罪嫌疑人罪行危险性进行衡量的要求。如果换一个角度来看，“不得取保候审”也就意味着必须予以羁押。换言之，犯罪嫌疑人具有前述人身危险性或者罪行危险性的，即构成羁押的理由而不得取保候审。只不过无论《规定》还是《规则》，对于社会危险性的规定都稍嫌粗略，而且《规则》的规定只涉及了罪行危险性而未涉及人身危险性，更显不足。因此，我们主张，刑事诉讼法再修改时对逮捕的条件应当再增加一条或一款对“社会危险性”作出解释。具体而言，可规定为：“‘社会危险性’是指犯罪嫌疑人具有下列情形之一的：（一）实施犯罪行为后逃跑或者有证据证明可能逃跑的；有毁灭、伪造证据，干扰证人作证的行为或者有证据证明可能实施前述行为的；以自伤、自残、自杀的办法逃避刑事追诉或者有证据证明可能实施前述行为的；属于累犯、犯罪集团主犯的；可能继续实施犯罪行为，危害社会的。（二）犯罪嫌疑人涉嫌实施了危害国家安全犯罪、严重暴力犯罪，以及其他性质恶劣、情节严重，可能判处死刑、无期徒刑或者三年以上有期徒刑的犯罪。（三）其他可能发生社会危险性的情形。”

（三）建立“捕押分离”制度，增设遏制刑讯逼供的预防机制

“捕押分离”制度可以从两层含义上进行理解：其一是程序设置意义上的捕押分离制度，即将逮捕制度和羁押制度分别设置为不同的诉讼制度，强调的是程序分离。在这层含义上逮捕和羁押具有完全不同的内涵，是两种不同的强制措施。“从各国立法来看，逮捕不过是以强制方式使嫌疑人到案的一种措施，它一般只会带来较短时间的人身监禁”(14)；而羁押则是指“依法将被逮捕的犯罪嫌疑人关押在指定场所剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制措施”(15)。其二是执行意义上的捕押分离制度，即执行逮捕权和执行羁押权分别由不同的机关行使的诉讼制度，强调的是机关分离。在这层含义上执行逮捕的机关和执行羁押的机关通常具有不同的诉讼职能。执行逮捕的机关一般负有侦查职能，而执行羁押的机关则一般不具有侦查职能，专事羁押。前述将逮捕变更为羁押候审，重新界定逮捕的内涵，实行逮捕前置主义的论述即是从第一层含义上展开的。以下主要从第二层含义上就建立我国刑事强制措施中的捕押分离制度进行探讨。

根据现行刑事诉讼法的规定，我国刑事诉讼中的逮捕均由公安机关执行。而对于羁押由哪个机关执行，其实刑事诉讼法本身并未作出明确规定。但根据相关法律法规，羁押未决犯均由下设于公安机关的看守所负责执行。《中华人民共和国看守所条例》规定，看守所设在县级以上行政区域，由本级公安机关管辖。羁押犯罪嫌疑人、被告人是看守所的重要职责。换言之，我国刑事诉讼中的逮捕和羁押均由附属于公安机关的下设机构负责执行。与捕押分离相对应，这种逮捕的执行机关和羁押的执行机关均由同一机关负责的体制，可称之为“捕押合一”制度。在这种制度下，羁押部门和侦查部门都不过是在公安机关统一主管和领导下的部门与部门之间的内部关系，二者之间存在着千丝万缕的联系。既然羁押场所为看守所，而看守所和侦查部门在体制上都隶属于公安机关，这也就意味着犯罪嫌疑人的人身自由完全处于公安机关的控制之下，公安机关自然就有充分的时间和机会从被羁押的犯罪嫌疑人口中获取口供。由于是“兄弟部门”，是“在自家地盘上”办案，因此即使在获取口供的过程中，侦查人员存在刑讯逼供等违法行为，看守所的工作人员也不会证明有刑讯逼供的行为存在，这是导致司法实践中侦查人员敢于刑讯逼供，而刑讯逼供往往无法查证的重要原因。这种体制性原因是存在种种弊端的根源。在司法实践中，公安机关普遍认为，将犯罪嫌疑人、被告人羁押于看守所是“为了办案方便”。但是在便于侦查机关办案的同时，看守所也往往成了侵犯人权的场所，成了刑讯逼供、超期羁押等违法现象滋生的温床(16)。

从国外的立法来看，无论大陆法系国家还是英美法系国家，由于大多实行逮捕程序和羁押程序分离的制度，与此相适应，也实行逮捕的执行机关和羁押的执行机关分离的制度。普遍的做法是，由警察机关或检察机关决定的临时性羁押措施和由法院决定的较长时间性羁押措施，分别在不同的场所执行。而后者即通常意义上的羁押一般是由独立于侦查机关的司法行政机构或法院控制的羁押场所来执行。其中，英国的羁押制度最具有典型性，最值得我国借鉴。在英国，在警察提出之前，被逮捕的嫌疑人几乎都被羁押在警察局的拘留室中。为了防止警察权的滥用，避免嫌疑人的权利受到任意侵害，法律将警察的侦查权与羁押权进行了分离。具体而言，负责侦查的警察拥有逮捕、讯问、收集证据等权力，但对被羁押的嫌疑人的控制和管理则掌握在两种特殊的警察官员手中，一是羁押警官（Custodyofficer/custodysergeant），二是审查警官（ReviewOfficer）。二者的警衔一般高于侦查警察，也不受当地警察机构的直接控制。羁押警官的职责是确保被捕者在被羁押在警察局期间，获得法律所规定的适当待遇，对于被逮捕者在羁押期间的所有情况，羁押警官都要作出详细记录。羁押警官还有权对被捕者的犯罪证据进行审查，对不符合条件的及时释放，对符合条件的案件及时。“羁押警察的重要职责，就是使被逮捕人的权利得到保障，他要对被逮捕人在拘留所的一切权利负责。”(17)审查警官的职责是对羁押的合法性进行审查。此后每隔九个小时，审查警官都要对羁押的合法性进行自动的审查。这种审查一般会持续到警察对嫌疑人提出之时。由于羁押警官、审查警官都不介入警察的侦查活动，也不对侦查的成功负有责任，因此他们能够对案件保持相对中立和超然的态度。在警察向治安法院提出后，羁押不再由警察或皇家检察署负责，而必须由法院作出裁判。法院根据被告人的年龄情况来分别裁决被告人羁押于不同的场所。具体而言，如果被告人年满21岁，羁押场所是监狱；如果年龄在17岁至20岁之间，羁押场所为拘留中心或者监狱；如果不满17岁，则被羁押在当地的看护中心，例外情况下也可以羁押在拘留中心或者监狱。所有的羁押场所都不是由警察机构或者皇家检察署控制，而由专门的司法行政机构来加以管理。此外，英国为了防止警察将犯罪嫌疑人置于一种“帮助警察进行调查”的不利境地，还专门设立一种新的警种即看守官。看守官的职责主要就是保证犯罪嫌疑人的权利，他独立于针对被羁押犯罪嫌疑人的任何调查程序，不得参与从犯罪嫌疑人那里收集证据的调查活动，也不得参与针对犯罪嫌疑人的证据收集活动(18)。由此可见，英国法中，由于逮捕和羁押分离，检警机构对嫌疑人决定的羁押和法院决定的羁押分别羁押于不同的场所，分别由不同的、相对中立的警官或司法行政机构控制，这样对于防止羁押权的滥用，遏制刑讯逼供，保障犯罪嫌疑人的合法权益起到了良好的效用。

我们认为，如果刑事诉讼法再修改时只是实行程序上的捕押分离，而不建立相应的执行机构上的捕押分离，则改革将半途而废，对解决我国现行捕押制度中存在的问题所能起到的作用将极为有限。因为，如果仅仅是程序上实行捕押分离，而执行机构上仍然实行捕押合一，犯罪嫌疑人的人身自由仍然由侦查机关控制，则在羁押执行过程中侦查机关仍然可以随意侵犯犯罪嫌疑人的合法权利，侦讯行为的合法性仍然得不到有效控制。正如有学者指出：“如果看守所继续控制在公安机关手里，如果对嫌疑人、被告人的羁押仍始终由看守所负责实施，那么，任何旨在改善被羁押者处境的改革措施，都将注定会得到看守所的规避，被羁押者甚至将陷入更加不利的处境。”(19)所以，我们主张，为了切实保障被羁押人的合法权益，进一步建立遏制刑讯逼供、超期羁押等现象发生的预防机制，刑事诉讼法再修改时，应当在实行程序上的捕押分离制度的同时，确立执行机构上的捕押分离制度。具体而言，应当将看守所从公安机关中独立出来，交由司法行政机关主管，其主要职责是负责对犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押。对于逮捕后需要临时羁押的(20)或经有关机关决定羁押候审即较长时间羁押的犯罪嫌疑人、被告人，均交由下设于司法行政机关的看守所执行羁押。除了对犯罪嫌疑人执行羁押候审外，看守所的另一重要职责是对公安机关侦查人员侦讯行为的合法性进行监督，防止发生刑讯逼供等违法现象。如果发现侦查人员存在刑讯逼供等违法行为的，看守所的官员有权责令纠正并向有关部门反映。由于看守所不再隶属于公安机关，中立性相对增强，赋予其一定的监督职责是可行的，并可减少看守所的工作人员在对侦查人员是否存在刑讯逼供行为出庭作证时的顾虑。这样，通过建立较为完善的捕押分离制度，在我国刑事诉讼中就增设了一道防止刑讯逼供等违法行为发生的机制，这对于加强犯罪嫌疑人在羁押期间的人权保障，无疑具有积极的意义。

（四）合理配置“羁押候审”决定权，建立“羁押复查”制度，加强对被羁押人的权利救济

根据现行刑事诉讼法的规定，较长时间剥夺人身自由的羁押措施由人民检察院来决定。从诉讼法理上说，人民检察院作为检察机关，其基本的诉讼职能是对案件提起公诉，追诉犯罪，因此具有较强的追诉倾向，由处于控方地位的追诉机关来决定处于辩方地位的犯罪嫌疑人是否应当被羁押，有违控辩平等原则。因此，由哪一个机关来决定羁押候审，是刑事诉讼法再修改时必须考虑的一个问题。

从有关联合国刑事司法文件和区域性刑事司法文件以及绝大多数国家或地区的刑事诉讼立法来看，审前羁押的决定权通常都赋予法院，是否羁押犯罪嫌疑人必须接受法院的司法审查，侦查机关有临时控制犯罪嫌疑人的权力，但一般没有较长时间地羁押犯罪嫌疑人的权力。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条第3款规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。”《保护所有遭受任何形式羁押或者监禁的人的原则》第37条规定：“以刑事罪名被羁押的人应于被捕后迅速交给司法当局或其他法定当局。这种当局应不迟延地判定羁押的合法性和必要性。”《欧洲人权公约》第5条也有类似的规定。在法国，羁押通常由预审法官决定，预审法官的决定还可能因一方当事人的上诉而受到上诉法院刑事审查庭的审查；在德国，与羁押有关的令状及其他措施，基本上都由法院决定；在意大利，审判前的羁押由参与侦查程序的法官负责决定，后由审判法官决定；在日本，前的羁押原则上由检察官所属检察厅所在地的地方法院或简易法院的法官负责决定，后的羁押原则上由受理案件的法院决定；在英国，警察提出指控后，必须将在押犯罪嫌疑人不迟延地送交治安法院，由治安法院决定羁押或保释；已经决定交付刑事法院审判的案件，由刑事法院决定羁押或保释；在美国联邦系统，审前羁押的权力在定罪之前属于依法有权命令逮捕、并在逮捕后应将被逮捕人带到其面前的法官，在判刑或执行刑罚之前或提出上诉的期间，羁押权力属于初审法院或联邦上诉法院的法官。总的看来，各国之所以普遍将羁押决定权赋予法院，是为了用司法权来约束侦查权，防止侦查权的滥用，以有效保障犯罪嫌疑人的人身自由不被任意剥夺。

问题在于我国刑事诉讼法再修改时是否也应当将羁押候审的决定权赋予法院？我们认为，从理想的角度出发，将羁押候审的决定权赋予处于中立地位的法院，当然更有利于保证羁押决定的公正性，有利于实现法院对侦控机关追诉行为的司法调控。但是从现实出发，至少刑事诉讼法再修改时还不宜将羁押候审的决定权赋予法院。理由在于：第一，把羁押候审的决定权赋予法院将面临“违宪”的困境。根据宪法规定，任何公民非经人民检察院批准或者决定，不受羁押。在宪法没有取消人民检察院的羁押决定权之前，刑事诉讼法如果将羁押决定权给与法院，无疑将会与宪法相抵触，有违宪之嫌。第二，西方普遍奉行的司法审查制度之所以能够得到尊崇，与在这些国家法院所拥有的崇高的司法权威有很大关系，而在我国目前法院的司法权威尚未得到树立甚至越来越受到质疑的情况下，将羁押决定权赋予法院未必适当。而且在中国目前“大公安，小法院”的司法体制下，要想在刑事诉讼法再修改时就充分实现法院对侦控行为的司法审查还有相当的难度。第三，从保证侦查活动顺利进行的角度来看，将羁押候审的决定权赋予人民检察院虽然存在前述缺陷，但在及时控制犯罪嫌疑人人身，防止其逃避刑事追诉方面尚有一定的合理性，所以，虽然绝大多数学者都主张将羁押决定权赋予法院，但我们认为，刑事诉讼法再修改时仍然维持人民检察院的羁押决定权较为适宜。

不过，尽管可以将羁押决定权仍然赋予人民检察院，但是，为了减少这种由追诉机关决定羁押的制度存在的弊端，刑事诉讼法再修改时应当建立由中立的第三方对羁押进行审查的制度，以便及时发现和纠正羁押中存在的问题，有效防止超期羁押等侵犯犯罪嫌疑人合法权益的现象发生。我国现行的羁押制度存在的一个最为严重的问题就是超期羁押。虽然刑事诉讼法对羁押期限有明确的规定，一般最长不得超过7个月，但是司法实践中，超过法定期限羁押犯罪嫌疑人的现象相当严重、相当普遍而且屡禁不止。根据最高人民检察院的统计，全国2001年有38件45人被超期羁押5年以上，其中超期羁押8年以上的有18件23人(21)。在一些案件中，犯罪嫌疑人被超期羁押10年以上的也屡屡见诸报端。1998年，全国检察机关对超期羁押提出纠正意见70992人次，占全部批捕案件的12％；1999年全国检察机关共纠正超期羁押74051人次，占全部批捕案件的11％；2000年全国检察机关共纠正超期羁押64254人次，占全部批捕案件的8.9％；2001年全国检察机关共对超期羁押提出纠正意见66196人次，占全部批捕案件的7.8％。超期羁押统计数据虽然逐年下降，但绝对数字仍是相当惊人的。针对司法实践中的超期羁押问题，国家有关部门三令五申，采取了不少措施，如中央政法委、最高人民检察院、最高人民法院、公安部等机关都以单独行文或联合行文的方式颁布了一系列关于清理和纠正超期羁押的通知，采取了清理和纠正超期羁押的专项行动。但是，这些清理和纠正行动都具有“运动式”的特征，“来时一阵风，去时了无踪”，前清后超，边清边超，层出不穷，屡禁不止。正如2000年全国人大常委会执法检查组作出的结论指出的那样：“一些地方超期羁押的现象仍然比较突出，仍有一批超期羁押多年的案件没有得到解决，而且旧的超期羁押问题清理了，又出现新的超期羁押，变相超期羁押的情况也增多了。”(22)造成超期羁押的原因是多方面的，但清理和纠正超期羁押搞“运动”而不是从制度上去解决问题无疑是其中的重要原因之一。我国现行的清理和纠正超期羁押主要是由人民检察院基于其法律监督职责而进行的，但是人民检察院本身就是决定羁押的机关，这种自己纠正自己错误的做法，力度和效果都易受到质疑。从国外的立法来看，有的国家刑事诉讼中对羁押进行审查也是由检察官来进行的，如法国2000年6月15日的法律规定：共和国检察官在其认为必要时可以随时视察拘留所，每季度至少视察一次拘留所，并载入记录簿，2002年3月4日的法律将视察改为每年一次(23)。但法国刑事诉讼法规定的检察官对拘留所的视察是制度性的而不是运动式的，这是与我国现行的清理和纠正超期羁押的做法的一个根本区别。此外，在其他建立了对羁押进行审查的制度的国家，通常是由法官来对羁押情况进行审查，如德国刑事诉讼中羁押复查就由法官来进行(24)。我们认为，由处于中立地位的法院来对追诉方的羁押决定及其后续羁押状况进行制度性审查，更能够及时发现和纠正羁押中存在的问题，有效地减少超期羁押等现象的发生。因此，我们主张，刑事诉讼法再修改时应当建立由人民法院对羁押的合法性、必要性等情况进行审查的“羁押复查”制度，使清理和纠正超期羁押从“运动式”走向“制度化”。具体而言，立法上主要可从以下方面建构“羁押复查”制度：一是赋予被羁押人申请法院对羁押进行复查的请求权。“无救济则无权利”，我国现行羁押制度中被羁押人的权利之所以经常受到侵犯，与被羁押人对检察机关的羁押决定无法寻求有效的救济途径有很大关系。法律既未规定专门负责羁押救济的机关和人员，也未规定专门的救济制度和程序，这就导致了救济渠道的严重不畅。而建立羁押复查制度，则为被羁押人向法院申请司法救济提供了重要途径，是加强对被羁押人权利救济的一个重大举措。相应地，刑事诉讼法再修改时就应当明确赋予被羁押人有申请法院对检察机关的羁押决定进行审查的权利。法条可设计为：在羁押候审期间，犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、辩护人可以申请人民法院对是否应当撤销羁押候审或准予取保候审进行复查。二是规定法院负有依职权主动进行羁押复查的职责。在被羁押人未申请复查的情况下，为了及时发现和纠正羁押中存在的问题，应当规定人民法院在一定时间内应依职权对羁押情况进行复查。法条可设计为：人民法院自羁押候审之日起每隔两个月应当依职权进行羁押候审复查。三是明确规定羁押复查的内容。羁押复查应当主要审查以下内容：是否符合羁押候审的条件；羁押候审的条件是否已经消失；羁押候审是否已经超过法定期限；是否有继续羁押候审的必要等。人民法院经过复查，发现不符合羁押候审的条件或羁押候审的条件已经消失、羁押候审已经超过法定期限或没有继续羁押候审必要的，应当撤销羁押候审，或将被羁押人释放，或决定采取取保候审的措施。四是明确规定羁押复查的具体执行主体。我们主张，刑事诉讼法再修改时应当设立专门的对审前侦诉行为进行司法审查的预审程序，相应地配置专门的预审法官(25)。因此，立法可规定：羁押候审的复查，由预审法官负责(26)。

二、拘留制度立法完善的基本思路

根据学者的调查，在我国几乎80％的刑事案件的犯罪嫌疑人都被刑事拘留，而几乎80％被刑事拘留的犯罪嫌疑人被报捕。在实践中，拘留存在超范围、超期限以及将拘留与劳动教养混用等问题(27)。这些问题，有一些是可以通过刑事诉讼法的再修改来从立法上加以矫正的，而有一些则不完全是修改刑事诉讼法就能解决的，需要一些相关制度的配套改革(28)。以下主要从刑事诉讼法再修改的角度来探讨我国刑事拘留制度的立法完善。

（一）将“拘留”变更为“逮捕”，赋予拘留新的内涵

我国刑事诉讼法中规定的拘留，是侦查机关为了有效控制犯罪危害性的蔓延，制止犯罪的继续发生，在紧急情况下，对现行犯或者重大嫌疑分子所采取的临时剥夺人身自由的强制措施。在有关国际刑事司法文件以及大多数国家的刑事诉讼法中，均未采用中国法意义上的“拘留”措辞，只有个别国家刑事诉讼法典中规定有类似制度，如《法国刑事诉讼法典》规定，对于现行重罪案件和法定刑为监禁的现行轻罪案件，为了听取有关人员的陈述，在侦查所必需时，司法警官享有24小时的拘留权。该制度无论从称谓还是基本内容来看，都与我国刑事诉讼法中规定的拘留制度相似(29)。但从总体上看，我国的刑事拘留在很多方面更类似于西方国家刑事诉讼法中规定的逮捕制度：其一，从适用的实质要件来看，我国的刑事拘留类似于西方国家刑事诉讼法中规定的“紧急逮捕”或“暂时逮捕”制度。二者一般都要求在紧急情况下，针对现行犯或者重大嫌疑分子适用，没有本质的区别，只不过西方国家刑事诉讼法中规定的紧急逮捕或暂时逮捕通常是无证逮捕，而我国并未建立无证拘留制度。其二，从适用的形式要件来看，我国刑事诉讼法中强调“有证拘留”，这与西方国家刑事诉讼法中规定的有证逮捕制度也较为相似，只不过我国刑事诉讼中拘留证是由公安机关自行签发，而西方国家刑事诉讼中逮捕证通常由法官签发。其三，从产生的法律效果来看，我国刑事诉讼法规定的拘留和西方国家刑事诉讼法中规定的逮捕实际上都是临时剥夺犯罪嫌疑人人身自由的强制到案措施，都会产生临时羁押的问题。只不过我国刑事拘留产生的临时羁押期限相对较长，最长可达37天，而西方国家刑事诉讼法中规定的紧急逮捕或暂时逮捕的临时羁押期限通常是24小时或48小时，一般不会太长。其四，从程序设计来看，西方国家实行所谓“逮捕前置主义”，逮捕并不必然产生长期羁押的效力，我国刑事诉讼中的拘留也并不必然产生长期羁押的效力，在大多数情况下，拘留也只是逮捕即羁押的前提，基本上实行的是“拘留前置主义”的捕押制度，从整个程序衔接来看，二者有异曲同工之处。

我们认为，如上所述，虽然我国的拘留制度与西方的逮捕制度在具体制度设计上有一定的差异，但是二者之间并没有实质的区别，现行刑事诉讼法采用“拘留”的措辞，使我国刑事诉讼法不能与有关国际性刑事司法文件和大多数国家的立法相一致，在理解和适用上带来一些不必要的困难，刑事诉讼法再修改时对我国现行的刑事拘留制度进行改革的首要举措应当是将我国的“拘留”制度修改为“逮捕”，赋予“拘留”以新的内涵，同时建立相应的配套机制，如实行严格意义上的“逮捕前置主义”等，从而实现我国刑事诉讼中的拘留、逮捕制度与国际通行做法接轨。

（二）确立“无证逮捕”制度，解决“有证拘留”的实践困境

我国刑事诉讼法第64条规定：“公安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。”即我国实行的是有证拘留制度。这一规定对于防止侦查人员滥用拘留措施，保障公民的合法权益有一定的积极作用。问题在于，我国刑事诉讼中设立拘留制度的目的主要就是为了解决紧急情况下如何控制现行犯或者重大嫌疑分子的人身自由这一问题，“在法定的紧急情况下采用”是拘留制度的基本特征之一。而从逻辑上分析，在很多紧急情况下要求侦查人员实行“有证拘留”并不具备可行性，典型的如对现行刑事诉讼法第61条第（一）项规定的“正在实行犯罪”的现行犯实行拘留要出示拘留证就是不可能的。根据公安部颁布的《规定》第106条的规定，“拘留犯罪嫌疑人，应当填写《呈请拘留报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，签发《拘留证》。执行拘留时，必须出示《拘留证》”。而在犯罪分子正在实施犯罪行为的情况下，要求警察填写《呈请拘留报告书》并报经县级以上公安机关负责人批准，签发《拘留证》后再执行拘留，而不是立即将犯罪分子控制，这对警察来说程序上完全无法办到，其间存在的时间差足以放纵犯罪分子。所以，现行刑事诉讼法要求无论何种紧急情形下都必须“有证拘留”的规定，无异于自缚了侦查机关的手脚，是很不适应侦查实践的需要的。也正是意识到了严格按照现行刑事诉讼法“有证拘留”的规定操作存在的问题，《规定》第106条第2款才特别作了一个补充规定：“因情况紧急来不及办理拘留手续的，应当在将犯罪嫌疑人带至公安机关后立即办理法律手续。”从而在一定程度上弥补了现行刑事诉讼法存在的缺陷。

为了解决现行刑事诉讼法一概实行“有证拘留”带来的实践困境，我们主张，刑事诉讼法再修改时，应当在将现行拘留制度修改为逮捕制度的同时，建立“无证逮捕”制度，实行“有证逮捕为原则，无证逮捕为例外”的逮捕机制，即原则上规定：有逮捕决定权的机关决定逮捕的，应当签发逮捕证，公安机关逮捕人的时候，应当出示逮捕证；同时作出一定灵活性的规定：在紧急情况下，公安机关可以不经签发逮捕证即可逮捕犯罪嫌疑人，但应当在逮捕后立即补办逮捕证。这样，在对公安机关行使拘留权实行原则性规制的同时，又赋予其一定的灵活处置权，使之能更好适应侦查实践的需要，有利于及时控制和打击犯罪。需要指出的是，在国外立法中，无证逮捕已经是一种较为成熟的、在实践中大量采用的刑事强制措施。如在英美法系国家，逮捕一般分为有证逮捕和无证逮捕两种，有证逮捕是原则，无证逮捕是例外，二者都要接受法官的司法审查，但事实上大多数逮捕都是无证逮捕，只有在根据法律规定存在特殊必要性的某些情况下，警察才会事先申请法官签发逮捕证，传统上实行的逮捕需要法官签发令状的“司法令状原则”正在逐渐淡化出暂时剥夺公民人身自由的领域，无证逮捕出现扩大化的趋势，并已在事实上成为逮捕的常态。例如，在英国，自进入20世纪以来，议会通过制定法不断扩大警察无证逮捕的权力，到20世纪70年代，规定有无证逮捕权的制定法已经有近70部，《1984年警察与刑事证据法》“为警察对任何犯罪享有潜在的逮捕权提供了新的法律依据，从而正式确立了警察无证逮捕的一般性权力”；在美国，无证逮捕的一般化主要是借助于宪法解释的手段而实现的。在司法实践中，虽然法庭鼓励采用令状逮捕，但事实上除非是驻地逮捕，在警察工作中很少采用令状逮捕，在所有逮捕中，大约95％的逮捕属于无证逮捕(30)。可以预见，如果刑事诉讼法再修改时确立了无证逮捕制度，那么我国刑事司法实践中，无证逮捕也极有可能成为常态，这种常态一方面主要是侦查实践的客观需要形成的，另一方面也可能会产生侦查人员滥用无证逮捕权的情形，因此，如何对无证逮捕制度进行规制是刑事诉讼法再修改时必须考虑的一个配套制度完善问题。

（三）强化对侦查机关适用逮捕的监督和制约

有权力的人都有滥用权力的可能，直到权力用尽为止。逮捕作为侦查机关可以自行决定适用的一项诉讼权力，如果不对其予以适当规制，滥用的风险就会很大。由于逮捕具有临时剥夺人身自由的特征，如果刑事诉讼法再修改又确立了无证逮捕制度，一旦逮捕权被滥用，对公民的人身自由权利必然造成极大的威胁和损害。因此，逮捕制度改革必须考虑的一个重要方面就是如何对侦查机关可能膨胀的逮捕权进行必要的监督和制约。我们认为，刑事诉讼法再修改时主要应当建立以下两个方面的对逮捕进行规制的机制：

其一，建立无证逮捕的审查、备案和撤销制度。无证逮捕的主要目的是便于侦查机关在实践中能够及时控制犯罪嫌疑人，并不意味着其合法性不需要接受后续的审查。为了防止侦查人员滥用无证逮捕权力，刑事诉讼法再修改时应当规定侦查人员在对现行犯或重大嫌疑分子无证逮捕以后，应当立即向侦查机关的负责人报告，侦查机关的负责人应当立即对逮捕是否合法进行审查，符合逮捕条件的，应当立即签发逮捕证并完善相关手续，以确认无证逮捕的法律效力。同时为了更进一步加强对无证逮捕的制约，可以规定，侦查人员无证逮捕嫌疑人的，应当将无证逮捕的具体情况，在侦查机关负责人签发逮捕证后，立即报同级人民检察院侦查监督部门备案(31)。侦查监督部门如果认为无证逮捕不适当的，有权撤销侦查机关作出的逮捕决定。此外，立法也可以考虑建立人民检察院对公安机关所有逮捕决定进行审查的制度。

其二，严格控制逮捕后临时羁押的期限。从大多数国家的立法来看，侦查机关在逮捕后临时羁押犯罪嫌疑人的时间一般较短，通常要求24小时内至迟48小时内应当将被逮捕人带至法官面前对应否进行较长时间羁押进行审查。也有个别国家时间稍长，如英国警察逮捕嫌疑人后临时羁押的时间最长可达四天。一般而言，由侦查机关自行控制犯罪嫌疑人人身自由的时间越长，则侦查机关侵犯被临时羁押人的合法权益的可能性越大，这是各国普遍控制犯罪嫌疑人被逮捕后临时羁押期限的主要动因。而在我国现行刑事诉讼法中，犯罪嫌疑人被拘留后临时羁押的期限一般是10天，特殊情况下可以达到14天，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，则最长可达到37天。可见，我国现行刑事拘留制度中临时羁押的期限偏长。从实践来看，很多侵犯犯罪嫌疑人合法权益的行为也多发生在侦查机关直接控制的临时羁押期间。因此，我们主张刑事诉讼法再修改时应当缩短逮捕后临时羁押的期限。具体而言，刑事诉讼法再修改时应当取消现行刑事诉讼法第69条“在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一至四日”的规定而将公安机关提请批准羁押候审的时间原则上都限制在3日以内，因为“在特殊情况下”是一个很具有弹性的规定，实践殊情况经常演变为一般情况；同时，应当缩短流窜作案、多次作案、结伙作案的提请审查批准羁押候审的时间，建议此类情况最多延长至15日即可。因为随着我国社会经济的快速发展，公安机关技术设备的不断改善，此类案件已经不再需要很长的提请审查批准时间，如网络技术的运用就已经大大缩短了公安机关犯罪信息的查询时间；此外，应当缩短人民检察院审查批准的时间，以缩短到5日为宜，因为这种程序性审查规定太长的审查时间没有必要。综上，刑事诉讼法再修改时的临时羁押期限可以规定为：公安机关对被逮捕的人，认为需要羁押候审的，应当在逮捕后的3日以内，提请人民检察院审查批准。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至15日。人民检察院应当自接到公安机关提请批准羁押候审书后的5日以内，作出批准羁押候审或者不批准羁押候审的决定。亦即将侦查机关逮捕犯罪嫌疑人后临时羁押的期限控制在20日以内，从而减少侦查机关在临时羁押期间侵犯犯罪嫌疑人权利的空间。

三、取保候审制度立法完善的基本思路

取保候审制度是我国现行刑事强制措施体系中另一存在问题较多的制度。学界对现行取保候审制度存在的弊端已经进行了较为深入的探讨，大多数学者提出的基本改革思路是引进英美法国家的保释制度(32)。我们认为，虽然保释和取保候审在具体的制度设计上确实存在一些差异，但是从二者最基本的特征即犯罪嫌疑人、被告人向国家司法机关提供某种形式的担保以获得相对的人身自由，并不得逃避刑事追诉这一点而言，这两种诉讼制度的法律性质并无根本的不同。不少学者以英美法系中保释是犯罪嫌疑人、被告人的权利而我国取保候审被视为国家刑事司法权力的一种行使方式来作为二者的本质区别，实际上是一种误解。准确地说，这只是不同的立法模式反映出的不同诉讼理念，而不是两种诉讼制度的根本区别所在——虽然英美法系国家立法措辞上确实将保释界定为一种犯罪嫌疑人、被告人的权利，但是从具体的制度运作来看，是否保释的决定权依然掌握在国家司法机关的手中，保释实际上依然是国家司法机关的一种权力。所以，我们主张刑事诉讼法再修改时没有必要引进保释制度或者说没有必要将“取保候审”改为“保释”，而只需要针对现行取保候审制度存在的问题，在借鉴英美法国家保释制度中的合理做法的基础上，加以完善即可。具体而言，主要应当包括以下方面：

（一）确立“取保候审为原则，羁押候审为例外”的机制

取保候审作为一种非羁押性强制措施，在我国司法实践中的适用率是很低的，绝大多数犯罪嫌疑人、被告人都处于被羁押的状态。如根据统计，重庆市某主城区公安分局2002年移送审查900人，其中，逮捕850人，占94.44％，取保候审32人，占3.56％，未采用强制措施18人，占2％；2003年移送审查1011人，其中逮捕930人，占91.99％，取保候审53人，占5.24％，未采取强制措施28人，占2.77％。这种大量适用羁押而不适用取保候审的做法，一方面导致取保候审措施被虚置，另一方面增加了公安司法机关的羁押压力，也不利于维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。目前实践中这种高羁押率、低取保率的状态，与立法本身对适用取保候审未加以必要强调有很大关系。我国现行刑事诉讼法只对取保候审和逮捕即羁押分别作出了规定，但对于二者应当优先适用哪一种并未明确，而直接剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的羁押措施较之限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的取保候审措施无疑更能够保证犯罪嫌疑人、被告人不逃避刑事追诉，因此实践中自然出现羁押率高，取保率低的现象。在国外立法中，一般强调保释应当是常态，而羁押只是例外。如在英国，只要案件的诉讼活动尚未终结，还需要犯罪嫌疑人或被告人继续到庭，法院原则上必须给予保释；美国《联邦刑事诉讼规则》第46条（A）（1）明确规定：非因极刑犯罪被捕的人都应当适用保释，除例外情况外，保释是刑事被告人的一项权利。根据美国《1984年联邦改革法》第3142条第1款的规定，在审判之前，当被控犯罪的人出席于法庭时，除例外情况予以羁押以外，法官采取一定的方式让被告人保释；日本《刑事诉讼法》第89条规定：法院在接到保释的请求以后，除例外情况外，原则上应当允许保释；韩国《刑事诉讼法》第95条规定，除了例外情况外，法庭原则上应当准许保释。在刑事诉讼法典中明确规定原则上应当保释，而不应当羁押不仅仅是一种宣示意义，对于实践工作的开展更具有指导价值。因此，我们主张，刑事诉讼法再修改时应当借鉴国外保释制度立法，采取除外规定的方式，确立“取保候审为原则，羁押候审为例外”的强制措施基本适用规则。具体而言，刑事诉讼法再修改时不应再采取现行刑事诉讼法规定哪些情况可以取保候审的立法方式，而应当改为规定除哪些情况外，公安司法机关应当准许取保候审。换言之，只要不具备法律规定的禁止取保候审的情形，公安司法机关就应当批准取保候审。至于除外的情形，可以吸收现有有关法律解释文件中的合理规定。如可以参照前述关于社会危险性的解释，对取保候审的原则作出如下规定：犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审的，除具有下列情形之一的以外，公安机关、人民检察院、人民法院应当准予取保候审：（1）实施犯罪行为后逃跑或者有证据证明可能逃跑的；有毁灭、伪造证据，干扰证人作证的行为或者有证据证明可能实施前述行为的；以自伤、自残、自杀的办法逃避刑事追诉或者有证据证明可能实施前述行为的；属于累犯、犯罪集团主犯的；可能继续实施犯罪行为，危害社会的。（2）涉嫌实施了危害国家安全犯罪、严重暴力犯罪，以及其他性质恶劣、情节严重，可能判处死刑、无期徒刑或者三年以上有期徒刑的犯罪，或者法定最低刑为三年以上有期徒刑的犯罪的。（二）改革取保候审的担保方式

我国现行刑事诉讼法规定的担保方式有两种：一是保证人担保，二是保证金担保。出于包括经济利益驱动等种种原因，司法实践中，取保候审大多采取保证金担保的方式，保证人担保的方式较少适用。相比较而言，我国刑事诉讼中取保候审的担保方式是较为单调的，如保证人担保限于自然人担保；保证金担保限于现金担保。而从一些规定保释制度的国家的立法来看，犯罪嫌疑人、被告人可供选择的担保方式是较多的。如在美国，除自然人担保这种传统的保证人担保方式外，还允许在犯罪嫌疑人、被告人无力缴纳保释金的情况下，由职业担保公司替其提供担保；除缴纳金钱的保释金担保外，还允许以个人具结的方式获得保释，即某些诚信的被告人只要在法官面前具结发誓保证按时出庭受审，就可以获得保释。在英国，法律规定了三种保释的担保方式：一是具结释放即某人在法官或者治安法官面前签署保证书或者承诺书，保证自己实施或不实施某一特定的行为，或者将缴纳一定数额的金钱作为履行该保证书或承诺书的担保；二是保证人担保，即保证人向法官或者治安法官签署具结保证书，承诺如果被保释未能履行义务，保证人将向法庭支付一定数额的金钱；三是财产担保即要求被保释人为其免受羁押提供财产担保。担保物通常是现金，也可以是旅行支票或者任何其他容易保管、在违反保释义务而被没收时能够兑换成英国货币的有价物(33)。

我们认为，国外保释制度中担保方式多样化的立法值得我国刑事诉讼法再修改时予以借鉴，这将提供给犯罪嫌疑人、被告人更多取保候审担保方式的选择，有利于其能够及时获得取保候审。因此，我们主张，刑事诉讼法再修改时在担保方式方面可借鉴有关国家立法，作如下改革：一是对于具有罪行轻微且具有较好诚信品格的犯罪嫌疑人、被告人可以适用具结取保的自我担保方式。当然，鉴于这种担保方式的风险较大，在实践中应当从严审查和把握。不过从国外实践经验来看，具结保释的效果是很好的。美国20世纪60年代在纽约曼哈顿就具结释放进行过被称为“曼哈顿方案”的实验，结果表明，只要运用得当，具结保释是很有效的。在该计划实施的头三年，只有1.6％的具结保释的被告人故意不按时出庭受审，而同期却有3％的按照传统的保释制度被保释的被告人故意不按时出庭受审，后者几乎是前者的两倍。曼哈顿方案取得成功后，具结保释扩展到其他州，并被1966年美国联邦保释改革法所采纳，1984年新联邦保释改革法仍保留了这种保释方式(34)。二是在基本维持现行保证人制度不变的情况下，可以考虑规定只要被取保候审人违反取保候审义务的，保证人必须向执行机关缴纳一定数额的罚款，将保证人的义务与经济利益挂钩，从而加强对保证人的约束。相应地废除现行刑事诉讼法第55条在被取保候审人违反取保候审的义务的情况下，只有“保证人未及时报告的”才处以罚款的规定，因为保证人在被取保候审人违反取保候审义务之后才报告，一方面已于事无补，另一方面也成为保证人逃避保证责任的一种借口，如故意将被取保候审人放走然后再去报告等。通过前述修改，强化保证人的保证责任，保证人的担保风险增大，才能认真履行保证义务；三是将保证金担保改为财产担保。现行的保证金担保只能说是财产担保中的一种。为了方便犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审，应当规定广义上的财产担保。财产的范围，原则上是现金，但也可以提供其他等值的易于保管的财物、支票等有价证券以及房产证等财产凭证。

（三）规定取保候审的比例原则

与取保候审的担保有关的另一个问题是，如何解决确定保证金数额或者担保物价值这一久未解决的难题。以保证金为例，如果收取的保证金较低，则很可能起不到保证作用；反之，如果收取过高的保证金，则将加重犯罪嫌疑人、被告人的经济负担，很可能使取保候审成为少数“富人”的权利。现行刑事诉讼法对保证金的数额没有规定。“六部委”联合颁发的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》中则授权“对犯罪嫌疑人采取保证金保证的，由决定机关根据案件具体情况确定保证金的数额。”而三机关的解释中对保证金收取的数额规定也不一，除最高人民检察院《规则》中规定了保证金的下限即可以责令犯罪嫌疑人交纳1000元以上的保证金外，公安部、最高人民法院的解释中均未对收取保证金的上限和下限作出明确规定。由于法无明文规定，实践中收取保证金的随意性很大。有的象征性地收取少额保证金，起不到保证作用，有的则随意收取高额保证金，甚至高达数百万元，极大地增加了被取保候审人的负担或因无法支付高额保证金而受到不恰当的羁押。如吉林省公安机关实施的《关于取保候审保证金的规定》办法第4条规定：“经济案件按涉案金额收取保证金，涉案金额在50万元以下的收取40％～50％；50万元至150万元收取30％～40％；150万元至300万元收取20％～30％；300万元至500万元收取10％～20％；500万元以上的收取10％。”“其他刑事犯罪收取保证金的数额按照2000元以上50000元以下的标准执行，一般刑事案件保证金数额2000元至10000元，重特大刑事案件保证金数额为10000元至50000元。”(35)应当说前述规定有一定的合理之处，至少它给保证金的收取提供了一个指南，但该规定存在的主要问题是收取的保证金数额尤其是经济犯罪的保证金数额显然过高。

收取保证金或者提供其他担保物，首先要能够起到保证作用，其次要适当，不能过度加重被取保候审人的经济负担，而如何在这二者之间实现平衡则是立法上一个高难度的问题。我们认为，刑事诉讼法再修改时仍然不宜规定保证金收取的上限或下限，因为我国的经济发展水平不一，每一个案件的情况也不一样，机械地规定保证金的上限或下限都未必恰当，在国外实行保释制度的国家也基本未采取这种一刀切的方式。我们主张，刑事诉讼法再修改时应当规定取保候审中的“比例原则”来解决保证金或其他担保物的收取问题。所谓比例原则，也称为必要性原则或相应性原则，是指刑事追究措施，特别是侵犯基本权利的措施在其种类、轻重上，必须要与所追究的行为的严重程度相适应。比例原则主要是调控侦查机关侦查行为的诉讼原则，而强制措施的适用也可以纳入该原则调控的范围，对于轻微的刑事犯罪行为，不允许以调查真相困难为由而命令逮捕即羁押，是体现比例原则的一个范例(36)。从国外立法来看，对保释中的比例原则是较为注重的，多数国家刑事诉讼法中规定的“禁止过高保释金规则”就是比例原则在保释制度中的重要体现。所谓“禁止过高保释金规则”也称为“适当保释金规则”，其基本内涵是指法院不能以收取过高保释金的方法来限制犯罪嫌疑人、被告人的人身自由。从英国1689年的《权利法案》、美国1641年的《马萨诸塞州公约》以及稍后的《弗吉尼亚州宪法》，到1791年美国联邦宪法修正案都一再强调：禁止通过课以过重的保释金的方法，来限制被告人的人身自由。不过，何为过高保释金，何为适当保释金，其标准如何界定？即便在有着保释制度悠久历史的英美法国家也一直是一个悬而未决的问题。美国联邦最高法院曾经在史戴克诉博勒（StackV.Boyle）一案中对这一问题确定了一个标准即：如果法院设定保释金的数额远远高于经过合理计算出来的足以用来确保被告人到庭所需要的数量，即属于过高。但其实这依然是一个相对模糊的标准，因为如何确定“经过合理计算出来的足以用来确保被告人到庭所需要的数量”，联邦最高法院依然未能作出解释。从美国的司法实践来看，保释金收取的数额差异也是非常大的，有的案件保释金高达数百万美元，有的案件则只收取了数百美元。我们认为，对保证金收取实行“一刀切”肯定是不恰当的，而应当按照比例原则来处理这个问题，即由决定机关在排除必须羁押候审的情况下，根据犯罪的性质和情节、犯罪嫌疑人的人身危险性、现实经济状况以及涉嫌犯罪的数额等来裁量决定。简言之，保证金的确定应当与案件的具体情况相适应，既要起到保证作用，又要不过度增加被取保候审人的经济负担。这其中一个较为重要的指标是申请取保候审人的现实经济状况，因为这是能否缴纳保证金的关键，而涉嫌犯罪的数额不宜作为确定保证金数额的主要指标。实践中有的案件涉案数额巨大，但案发时赃款已被挥霍一空，再要求其缴纳如前述公安机关按照案值比例收取保证金已经不可能，而应当按照犯罪嫌疑人、被告人的现实经济状况来确定保证金的数额或者直接予以羁押。综上，我们主张，刑事诉讼法再修改时应当确立如下适用取保候审的比例原则：用财产提供担保的，被取保候审人应当提交与其现实经济能力相适应的担保财物或财产凭证。不得要求被取保候审人提交明显超出起到保证作用所需的价值的担保财物或财产凭证。

（四）明确取保候审的期限

现行刑事诉讼法第58条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月。”这十二个月是指整个刑事诉讼过程中取保候审的总时限，还是公检法三机关在侦查、、审判三个阶段都可以采用十二个月的取保候审时限？从立法本意来说，应当是指前者。但是由于现行刑事诉讼法立法不严谨，规定得较为模糊，因此在理解和执行上发生了很大的偏差。根据公安部《规定》第92条的规定，在侦查期间，取保候审最长不得超过12个月；最高人民检察院《规则》第55条规定：“人民检察院决定对犯罪嫌疑人取保候审，最长不得超过12个月”，第56条规定，人民检察院在审查时对公安机关已取保候审的犯罪嫌疑人要重新办理取保候审手续，“取保候审的期限应当重新计算并告知犯罪嫌疑人”。《规则》显然就是按照前述第二种理解来执行的。最高人民法院《解释》第75条也规定应当依法重新办理取保候审手续，取保候审的期限重新计算。显然也是按照前述第二种理解来执行。如果按照公检法三机关目前的这种解释方式，一个犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中仅取保候审的期限就可能达到三年。虽然取保候审是一种限制人身自由的措施，但一个公民如果三年都背负犯罪嫌疑人、被告人的名声而得不到最终处理，时刻处于遭到刑事追诉的可能之中，其受到的身心压力无疑是巨大的。我们认为，三机关的解释实际上反映了一种权力本位思想，体现了各机关都希望扩充自己权力的意识，是完全与刑事诉讼法的立法本意相违背的，而且一个案件取保候审可以达到三年也有违案件处理的常规。一般情况下，如果犯罪嫌疑人、被告人已经归案，一个案件的处理时间一年已经足够。这其中，侦查由于涉及到取证时间可能稍长，而到了、审判阶段，证据已经固定，再给与较长的时间就不一定有必要。按照刑事诉讼法的规定，人民检察院审查的期限为一个月，重大复杂的案件再延长半个月，人民法院审理案件的期限也是一个月，至迟不得超过一个半月。在和审判环节上再分别要求十二个月的取保候审时间，显然毫无意义。而且太长的取保候审时限也会助长公安司法机关办理案件时可能出现的惰性，不利于提高诉讼效率。我们认为，刑事诉讼法再修改时应当对取保候审的期限重新予以明确，方案有两个：其一是对现行刑事诉讼法第58条的措辞进行修改，强调十二个月是适用取保候审的总时间。如可以规定：在刑事诉讼过程中，对同一犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审的期限累计不得超过十二个月。其二是可以考虑采取分阶段的方法来规定取保候审的时间，将总时间控制在12个月以内。如结合前述关于期限和审判期限的规定，可以规定：公安机关在侦查过程中对犯罪嫌疑人采取取保候审的期限不得超过六个月。人民检察院在审查过程中对犯罪嫌疑人采取取保候审的期限不得超过三个月。人民法院在审判过程中对被告人采取取保候审的期限不得超过三个月。这样既与人民检察院、人民法院的案件处理时限相衔接，也考虑到了侦查程序的特殊性，并将取保候审的总时间控制在了12个月以内，也不失为一种较好的选择。

（五）强化对“逃保”的惩戒

所谓逃保，即弃保潜逃，是指犯罪嫌疑人、被告人在取保候审后潜逃，以逃避刑事追诉的行为。逃保是被取保候审人违反取保候审义务的极端表现。我国司法实践中，被取保候审人尤其是罪行较为严重、可能判处较重刑罚的被取保候审人逃保的现象屡见不鲜。导致被取保候审人敢于逃保的一个重要原因是现行刑事诉讼法规定被取保候审的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审的义务（其中当然包括了逃保这种情形），所受到的处罚只是“已缴纳保证金的，没收保证金，并且区别情形，责令犯罪嫌疑人、被告人具结悔过，重新缴纳保证金，提出保证人或者监视居住，予以逮捕。”换言之，逃保只会产生程序上的不利后果，却不会遭致实体上更为不利的处分，最多不过作为原犯罪行量刑时的一个酌定情节。两相比较，对于罪行较为严重、可能判处较重刑罚的被取保候审人来说，逃保自然是一个有利的选择。

对于逃保行为的规制，国外立法有较为成熟的做法。其基本要点是被保释人逃保的，在实体上构成独立的罪名，与原犯罪行实行数罪并罚。如英国《1976年保释法》规定：如果被保释人未自动归案且无正当理由或者未在指定期日之后合理可行的时间内到指定地点自动归案，将构成犯罪，其犯罪行为将由治安法院或者刑事法院进行审判，将可能构成潜逃罪或者按藐视法庭罪处罚。如果由治安法院进行简易审判的，犯罪人应当被判处不超过3个月的监禁，或不超过400英镑的罚款，或者两者并用。如果由刑事法院进行审判或因藐视法庭罪受到处罚的，应当被处以不超过12个月的监禁或罚款，或两者并用(37)。美国《1984年联邦保释改革法》规定，对于被保释人逃保的，构成脱保罪。对于脱保罪，根据原被指控的罪行的轻重来处以不同的刑罚，即（1）原被指控可判死刑、终身监禁或15年以上监禁犯罪的，脱保罪将处以罚金或10年以下的监禁或者二者并处；（2）原被指控可判5年以上监禁的犯罪的，脱保罪可处以罚金或5年以下监禁，或二者并处；（3）原被控其余重罪的，脱保罪可处以罚金或2年以下监禁或二者并处；（4）原被控轻罪的，脱保罪可处以罚金或1年以下监禁。同时对于脱保罪，法律要求在对被告人原被指控的犯罪的判决中一并进行审判(38)。在我国香港地区，根据《刑事诉讼条例》第91条第（1）、（2）款，已获保释而没有合理理由未能按照法院的要求回复羁押的，即为犯罪；任何已获保释者有合理理由但未能在法庭指定的时间里回复羁押的，同样也构成犯罪。这两种罪行经简易程序认定后可判处7.5万港元罚金，并处12个月监禁(39)。

我们认为，规定被取保候审人逃保构成独立新罪的这种立法方式，虽然不能杜绝逃保现象的发生，但是由于它增大了逃保的风险，加强了对逃保的惩戒力度，较之现行刑事诉讼法的规定，对于规制逃保行为肯定能够起到更好的效果。被取保候审人同样也会权衡利弊，仅仅因为逃保而遭致更为严重的刑罚对其而言肯定是得不偿失，自然逃保的可能性、积极性就会降低。因此，我们主张借鉴有关国家或地区的立法，规定被取保候审人逃保的，构成独立的新罪，即可以在刑法修改时增设或以司法解释的方式增设逃保罪，与原犯罪行实行数罪并罚，立法上可以作出如下规定：刑事诉讼中，被取保候审人潜逃的，处以三年以下有期徒刑；情节特别严重的，处以三年以上七年以下有期徒刑，并与原犯罪行实行数罪并罚。这样，被取保候审人基于对加重刑罚的畏惧，将更好地遵守法律规定的义务，从而有效防止弃保外逃，取保而不候审的现象的发生。

四、拘传制度立法完善的基本思路

在现行刑事诉讼法规定的强制措施体系中，拘传是严厉性最轻的一种强制措施。或许正因为此，刑事诉讼法对拘传的规定也最为简单，只有第50条、第92条有所提及，而且第92条关于拘传时间也未纳入强制措施一章作出规定，实际上是作为讯问犯罪嫌疑人的时间来规定的。对于拘传的条件、拘传的程序等基本问题现行刑事诉讼法也都未作规定。值得注意的是，司法实践中拘传的适用率是很低的。如根据统计，重庆市S区公安机关2002年到2003年移送1312人，适用拘传为0人；S区人民检察院2004年的自侦案件中，共查办13件16人，无一适用拘传的强制措施(40)。尽管如此，鉴于在未采取限制或者剥夺人身自由的强制措施的情况下，拘传具有不可替代的作用，而且拘传的目的主要是讯问，与讯问犯罪嫌疑人的侦查行为紧密相关，因此，拘传措施在刑事诉讼法再修改时应当保留并予以完善。

（一）明确拘传的条件，规范拘传的程序

现行刑事诉讼法第50条规定：人民法院、人民检察院和公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人、被告人可以拘传。但对于拘传的条件、拘传的程序等基本问题却未作出明确规定。公安部《规定》第60条、第61条对拘传的条件、程序作了补充规定，在一定程度上弥补了刑事诉讼法的缺陷：公安机关根据案件情况对需要拘传的犯罪嫌疑人，或者经过传唤没有正当理由不到案的犯罪嫌疑人，可以拘传到其所在市、县内的指定地点进行讯问。需要拘传的，应当填写《呈请拘传报告书》，并附有关材料，报县级以上公安机关负责人批准；公安机关拘传犯罪嫌疑人应当出示《拘传证》，并责令其在《拘传证》上签名（盖章）、捺指印。最高人民检察院《规则》、最高人民法院《解释》也对拘传的条件、程序作出了相应的规定。我们认为，刑事诉讼法再修改时应当吸收这些法律解释文件的合理之处，对拘传的条件、程序等基本问题作出明确的规定：公安机关、人民检察院、人民法院根据案件情况对需要拘传的犯罪嫌疑人、被告人或者经过依法传唤无正当理由拒绝到案的犯罪嫌疑人、被告人，可以拘传。执行拘传的人员不得少于二人。拘传时，应当向被拘传人出示拘传证。

（二）正确界定拘传的持续时间，明确两次拘传之间的间隔时间，防止变相拘禁犯罪嫌疑人、被告人

根据现行刑事诉讼法的规定，每次拘传持续的时间最长不得超过12个小时。对此，侦查机关普遍反映时间太短，实践中公安机关大量采用留置盘问措施而不愿意采用拘传，或将拘传与留置盘问混用以及在极短时间内连续拘传等问题的存在都与争取讯问时间有很大关系(41)。而理论界对于拘传时限如何改革也观点不一。有的学者认为现行刑事诉讼法规定的拘传时限确实太短，有必要将其延长至24小时；有的学者则认为现行刑事诉讼法规定的拘传时限已经较长，主张将拘传持续时间限定为不得超过8小时。我们认为，如果将拘传时间延长至24小时，固然有利于侦查机关讯问活动的开展，但这也就意味着犯罪嫌疑人、被告人要持续接受24小时的讯问，未免有搞疲劳战术，侵犯犯罪嫌疑人、被告人权利之嫌。而在现行刑事诉讼法规定12小时拘传时间尚不适应讯问实践需要的情况下，再将拘传时间缩短为8小时，固然有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的休息权利，但无疑将更加束缚侦查机关讯问活动的开展，也就将迫使侦查机关采用更多的“变通”措施来弥补讯问时间的不足。因此，我们主张，鉴于延长或缩短拘传时间都是两难的问题，而相对而言，现行刑事诉讼法规定的12小时拘传时间尚较为合理，故刑事诉讼法再修改时对于拘传时间以维持现行刑事诉讼法规定的最长不得超过12小时为宜。

刑事诉讼法再修改时还必须解决的一个问题是应当明确规定两次拘传之间的间隔时间。现行刑事诉讼法虽然规定不得以连续拘传的形式变相拘禁犯罪嫌疑人，但是对于两次拘传之间的间隔时间为多少却未作出明确规定，也就导致何为连续拘传无法界定，以至于实践中出现了犯罪嫌疑人刚出拘传室的门就又被再次拘传的做法。对于两次拘传之间的间隔时间究竟应为多少，理论上也有争议。一些学者主张，为保证被拘传人有足够的休息和安排工作或生活的时间，应当规定两次拘传之间的间隔时间不得少于12小时(42)。我们认为，两次拘传之间间隔12小时未免过长，即使在英国这样所谓注重人权保障的国家也未给与犯罪嫌疑人两次讯问之间间隔12小时的处遇。英国《1984年警察与刑事证据法》执行守则C第12.2条规定：犯罪嫌疑人在警察署接受讯问时，“在任何24小时内，必须允许被拘留者享有连续8小时的休息时间，不应受讯问、转移或来自警察人员的打扰。休息时间一般应在夜间。”因此，我们主张，刑事诉讼法再修改时可以借鉴英国立法，对两次拘传之间的间隔时间以界定为8小时为宜，一方面通过明确间隔时间，起到防止以连续拘传的方式变相拘传犯罪嫌疑人的作用；另一方面也避免间隔时间过长，以利于侦查机关侦讯活动的及时进行。

五、取消监视居住制度

我们主张，刑事诉讼法再修改时应当取消监视居住制度。主要理由如下：

（一）监视居住与变相羁押之间的界限难以把握，执行难度大

学理上一般认为，监视居住是一种较取保候审严厉，并不剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由而仅是限制其人身自由的强制措施。但是根据现行刑事诉讼法第57条第（一）、（二）项的规定，被监视居住的人未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所；未经执行机关批准不得会见他人。而这种状况，根据刑事诉讼法第58条的规定，最长可以持续六个月，再加上由于立法对到底是在整个刑事诉讼过程中最长不得超过六个月，还是在侦查、、审判每个阶段都可以最长不超过六个月没有明确规定，也就意味着最长可以持续到18个月。无论从字面上理解还是司法实践中的操作情况来看，一个人在6个月甚至更长的时间内不能离开自己的住处或指定的居所，不能会见其他人，而且一举一动处于被监视之下，这与被羁押六个月或是更长时间有何本质的区别？——只不过把羁押地点从看守所改到了被监视居住人的住处或者指定的居所，把监视人由武装警察改为侦查人员，少了高墙电网而已，其严厉程度在某些方面如持续时间长等甚至超过拘留、逮捕而产生的羁押措施。监视居住与变相羁押之间的界限到底如何界定？到底被监视居住人的活动范围应当有多大？监视的尺度如何来把握？如何防止在监视居住时侵犯其同居者或相关人员的利益？如此等等，这些问题要具体执行起来，都是难度非常大的。对于这样一种问题很多，不好操作，执行难度大，容易侵犯犯罪嫌疑人人身自由权利的强制措施制度，我们认为，没有再保留的必要。

（二）监视居住极大地增加了执行机关的诉讼成本，不符合诉讼经济原则

所谓诉讼经济原则，是指以较小的诉讼成本，实现较大的诉讼效益，或者说为实现特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法和手段。刑事诉讼中的诉讼经济原则，主要是指司法机关和诉讼参与人，应以尽量少的人力、财力和物力耗费来完成刑事诉讼的任务，并实现刑事诉讼的基本价值即客观公正。诉讼经济的实际根据在于司法资源的有限性(43)。如果按照诉讼经济原则来审视，监视居住这一强制措施制度可以说完全与其是背道而驰的。从监视居住的实际运用情况来看，绝大多数情况下，不论被监视居住者有无固定住所，执行机构均在指定的居所监视，并派专人看守。如有的公安机关将被监视居住人的住处换为派出所、看守所或原收审所内的特定房间和场所；有的公安机关将被监视居住人置于宾馆、旅店的特定房间不得离开；有的公安机关租用一个或几个招待所，将所有被监视居住人都关押在内，另加警察看守等等(44)。撇开这些做法的合理性和合法性不言，仅就经济角度来看，指定居所就意味着国家诉讼成本中的财力、物力成本增加，专人看守就意味着国家诉讼成本中的人力成本增加，将监视居住变成变相羁押就意味着国家诉讼成本中的错误成本(45)增加。在我国司法资源原本就极为有限的现实国情下，监视居住这样一种高成本、低收益的强制措施没有再保留的必要。

（三）监视居住适用条件模糊，适用率低，实践价值不大

一般认为，监视居住是一种比取保候审更为严厉的强制措施，从实践中执行情况来看，确实也比取保候审严厉得多。但根据刑事诉讼法的规定，监视居住的适用对象、范围与取保候审是相同的。对符合法定条件的犯罪嫌疑人、被告人，公检法机关既可以取保候审，也可以监视居住，具体由公检法机关根据案件情况决定。实践中，“一般来说，监视居住适用于找不到保证人且无力交纳保证金而无法取保候审的犯罪嫌疑人、被告人。”(46)换言之，实践中适用监视居住的条件和立法上规定的条件相去甚远。而且，仅仅因为找不到保证人且无力交纳保证金而无法取保候审就被采取更为严厉的强制措施，这对于犯罪嫌疑人、被告人来说，是不公平的。

正是由于监视居住存在前述条件模糊，界限难以把握，不好操作，诉讼成本高，执行难度大等问题，司法实践中，公安司法机关一般不愿意采取监视居住的措施，监视居住的适用率在现有强制措施体系中是最低的。如根据统计，重庆市S区公安局2003年移送审查1013人，适用监视居住1人，适用率不到千分之一；S区人民检察院在自侦案件中自2000年至2005年以来，只对1人适用过监视居住措施。对于这样一种在实践中没有多大适用价值的强制措施，没有再保留的必要。

结语

丹宁勋爵曾经指出：“每一社会均须有保护本身不受犯罪分子危害的手段。社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用。而假如它被人滥用，那么任何暴政都要甘拜下风。”(47)刑事强制措施制度作为保护社会不受犯罪分子危害的重要手段之一，作为刑事诉讼中国家权力与公民权利的平衡器之一，其改革和完善无疑是我国刑事诉讼法再修改中极为重要的一环。本文关于建构“拘传、逮捕、取保候审、羁押候审”的新的强制措施体系以及对相关制度的改革建议，为刑事诉讼法再修改时完善我国刑事强制措施制度提出了一种可供选择的模式。

注释:

①(43)徐静村主编：《刑事诉讼法学（上）》（3），法律出版社，2004年版，第244、138页。

②宋英辉、吴宏耀：《刑事审判前程序研究》，中国政法大学出版社，2002年版，第210页。

③严格意义上讲，我国现行刑事诉讼法中规定的逮捕包含了两种情形：一是动词意义上的逮捕，即控制犯罪嫌疑人、被告人人身的行为。如刑事诉讼法第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形以外……”即是此层意义上的逮捕，类似于侦查实践中所谓的抓捕。二是名词意义上的逮捕，即较长时间剥夺犯罪嫌疑人、被告人人身自由的羁押状态。由于现行刑事诉讼法没有将“羁押”规定为一种强制措施，实际上逮捕措施就直接产生了羁押的效力。如刑事诉讼法多个法条中“需要逮捕的”、“不批准逮捕的”等规定，实际上是指“需要羁押的”、“不批准羁押的”。由于动词意义上的逮捕是瞬间行为，而名词意义上的逮捕是持续行为，而且瞬间行为直接导致持续行为的产生，因此，我国现行逮捕制度的基本特征可以概括为逮捕即产生羁押的效力。

④陈光中、徐静村主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社，1999年版，第235页。

⑤孙谦：《论逮捕》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》（第5卷），法律出版社，2000年版，第89页。

⑥如刑事诉讼法第74条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件……”；第124条规定：“对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过两个月。”等。

⑦周欣、王大为：《对中国刑事拘留、逮捕及其执行中存在的问题的思考》，载《中德强制措施研讨会论文集》，中国人民公安大学出版社2003年版，第235页。

⑧参见陈瑞华：《刑事诉讼前沿问题》，中国人民大学出版社，2000年版，第263页。

⑨(13)(24)参见《德国刑事诉讼法典》第114、115、115a条，李昌珂译，中国政法大学出版社，1995年版，第50～51、48～50、53页。

⑩参见彭勃：《日本刑事诉讼法通论》，中国政法大学出版社，2002年版，第86页。

(11)(29)参见《法国刑事诉讼法典》第144条，余叔通、谢朝华译，中国政法大学出版社，1997年版，第68、30页。

(12)［德］托马斯·魏根特：《德国刑事诉讼程序》，岳礼玲、温小洁译，中国政法大学出版社，2004年第96页。

(14)(19)陈瑞华：《未决羁押制度的理论反思》，载陈瑞华主编：《未决羁押制度的实证研究》，北京大学出版社，2004年版，第5、25页。

(15)陈光中主编：《刑事诉讼程序法学》，中国政法大学出版社，1998年版，第286页。

(16)绝大部分刑讯逼供都发生在看守所内，甚至有的刑讯逼供是由看守所干警来进行的。如山西岚县割舌案就发生在被害人被羁押时所在的看守所内，看守所指导员根据公安局副局长的指示对嫌疑人进行了令人发指的刑讯逼供。参见《南方周末》2001年3月1日第1版。

(17)中国政法大学刑事法律研究中心：《英国刑事诉讼制度的新发展——赴英考察报告》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》（第2卷），法律出版社，1998年版，第327页。

(18)［英］安祝·桑达斯等：《英国警察权力与犯罪嫌疑人权利的立法平衡与实践》，载陈光中、江伟主编：《诉讼法论丛》（第2卷），法律出版社，2000年版，第192页。

(20)对于临时羁押的，除统一交由下设于司法行政机关的看守所执行羁押这一思路外，还有一个改革思路即借鉴英国的羁押立法，对公安机关逮捕犯罪嫌疑人后需临时羁押的，可以在公安机关内部设立临时羁押所。同时，临时羁押所由公安机关下设的警务“督察”部门管理，管理人员应当具有较高级别如警督以上的警衔。该部门不得参与侦查活动，其主要职责是保证在临时羁押期间侦查机关的侦讯行为依法进行，保障犯罪嫌疑人的权利不受侵犯。根据目前公安机关下设机构的职能分工，警务“督察”部门现有的职责即是对警察的违法行为进行监督审查纠正，因此，由其来负责临时羁押，是较为恰当的。但这种改革方案存在的主要问题是由于根据本文的设计，逮捕将成为刑事诉讼中最常用的一种强制措施，逮捕后需要临时羁押的量是很大的，这就意味着要重新修建大量的拘留所，而这也就意味着诉讼成本的大量增加。在目前我国司法资源投入有限的情况下，象英国法类似的设计是不太现实的。而将看守所划归司法行政机关管理，相对来说，可行性要大得多。在这种体制下，公安机关将犯罪嫌疑人逮捕后，交看守所临时羁押即可。看守所在管理上则可以将被临时羁押的犯罪嫌疑人和被羁押候审的犯罪嫌疑人分别进行羁押。

(21)《超期羁押绝不亚于错案》，载《人民日报》2002年7月31日第1版。

(22)《执法检查，不走过场》，载《法制日报》2001年3月1日。

(23)陈卫东等：《法国刑事诉讼改革的新进展》，载《人民检察》2004年第10期。

(25)参见潘金贵：《我国建立刑事预审程序的若干问题研究》，载徐静村主编：《刑事诉讼前沿研究》（第3卷），中国检察出版社，2005年版，第135页。

(26)参见徐静村等：《中华人民共和国刑事诉讼法第二修正案（学者拟制稿）》，载徐静村主编《刑事诉讼前沿研究》第4卷，中国检察出版社，2005年版，第20页。

(27)(41)(44)参见陈卫东主编：《刑事诉讼法实施问题调研报告》，中国方正出版社，2001年版，第12～14、11、19页。

(28)如实践中公安机关将劳动教养与拘留混用以规避刑事拘留期限就涉及到劳动教养的很多问题，仅在刑事诉讼法的层面上是解决不了的。

(30)宋英辉、吴宏耀：《刑事审判前程序研究》，中国政法大学出版社，2002年版，第210页。

(31)这种侦查机关控制犯罪嫌疑人后立即向检察机关报告的制度在国外有立法例可循。如法国刑事诉讼法就规定，司法警官因侦查所必需，在拘留嫌疑人后，应当在最短时间内报告共和国检察官。参见《法国刑事诉讼法典》第63条。余叔通、谢朝华译，中国政法大学出版社，1997年版，第30页。

(32)参见陈卫东主编：《保释制度与取保候审》，中国检察出版社，2003年版。

(33)参见徐静村、潘金贵《论英国保释制度及其借鉴意义》，载《现代法学》2003年第6期。

(34)李剑非：《美国保释制度简介》，载《中外法学》1993年第4期。

(35)王纯：《取保候审保证金执行中存在的问题与对策》，载《中国刑事法杂志》总第34期。

(36)［德］约阿希姆·赫尔曼：《德国刑事诉讼法典》中译本引言。载李昌珂译，中国政法大学出版社，1995年版，第13页。

(37)参见中国政法大学刑事法律研究中心组织编译：《英国刑事诉讼法》（选编），中国政法大学出版社，2001年版，第190页。

(38)参见王以真主编：《外国刑事诉讼法资料选编》，北京大学出版社，1995年版，第310页。

(39)参见赵秉志主编：《香港刑事诉讼程序法》，北京大学出版社，1996年版，第87页。

(40)实践中，拘传适用率低的主要原因在于：拘传的法定时间为12个小时，公安机关普遍嫌短，因而宁愿采取时间较长的留置措施。检察机关自侦案件鉴于案件性质的特殊性，要么直接采取羁押措施，要么直接采取取保候审或监视居住措施，由于此类案件犯罪嫌疑人一般有较高的文化素养，在对其采取非羁押性措施的情况下，基本上都能随传随到，无需用拘传的手段保证其到案。

(42)陈卫东主编：《刑事诉讼法实施问题对策研究》，中国方正出版社，2004年版，第7页；徐静村主编：《21世纪中国刑事程序改革研究》，法律出版社，2003年版，第74页。

(45)所谓错误成本（ErrorCosts）是指由于国家专门机关对被告人的不当追诉或错误判决所造成的耗费。参见李文健：《刑事诉讼效率论》，中国政法大学出版社，1999年版，第76页。

(46)张弢主编：《刑事侦查程序研究》，中国人民大学出版社2000年版，第107页。

政法条例督察报告范文第7篇

一、兴县：二十世纪的“新县制”

一个国家在政治现代化领域中，行政现代化常常走在前头。例如日本，在建立大学培养高级行政人才，建立现代文官制度，建立警察制度，实行地方自治，推行行政现代化的各个方面，到十九世纪末已基本赶上欧美国家；而在建立现代议会、政党、工会、新闻体制，实现政治民主化的各个方面，则落后了半个多世纪。二十世纪初的中国把日本作为"追赶现代化"的标兵，自然也把行政现代化作为政治现代化的主要内容。鉴于县制在传统行政体系中的关键性作用，县制改革便成为中国行政现代化进程中的重头戏。县制改革的目标就是要提升县的地位，推行新县政，实现县自治，从而确立"新县制".

县制地位的提升

清末新政，确定按照日本方式实行地方自治。1909年1月，清廷如期颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程，1910年2月，又颁布《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》及相应的选举章程。[1]在这些章程中，县处在官治与自治的结合部，同时又与府厅州同为上级地方自治团体。这就大大地提高了县的行政地位，使之在建立地方自治、加强地方权力、减少行政层级等方面，处于枢纽的位置。

地方自治运动基本上是以地方绅商为参与主体的绅权运动。与绅权的伸张相应对的是胥权的削减。1901年，清廷鉴于胥吏制度积弊太深，下令各省将书吏罢斥，另找替代。[2]事实上，早在十九世纪后期，在吏部的正式官员编制没有增加的情况下，从省到县纷纷成立了大量临时性的"局"，在其中担任各种"委员"的则是日益增多的后补官员。这些候补官员一般都是绅商出身，拥有比胥吏更高的社会地位，由他们来替代胥吏是顺理成章的一种选择。当然也有一部分资深、有才干的胥吏成功地转化为新体制中的"科员"、"办事员".县政府从官员"与胥吏共天下"到完全实行官治，其过渡期一直延伸到民国初年。此后，直到1930年代各省陆续建立行政督察专员制度之前的几年中，县的行政地位达到了秦汉实行郡县二级制以来的巅峰。

县政的现代化转型

县政的现代化转型，主要表现在"三班八房"的退位与"四局"的兴起，以及行政与司法的分离。所谓"四局"，是指教育局、警察局、建设局和财政局，在1928年南京国民政府颁布《县组织法》统一机构名称之前，各地的相应机构先后有过许多不同的名目。行政与司法的分离，是指由县行政长官兼理司法到设置独立的县法院。

在清末新政中，袁世凯担任总督的直隶省表现尤为积极，在许多方面都走在全国的前列。一般认为，在清末民初的各项现代化事业中，兴办新式教育方面的成绩最为显著。例如，直隶新河县于1906年成立劝学所后，"先后创立初级小学百余所"，劝学所长"亲赴各村视察教习之教授法与学生之程度，奖励优秀，促其竞进之心，详考各村情形，扩充学堂，复晓乡民以教育之重要与夫读书之利益，以启其向学之念。女子小学亦筹设数十处，高等小学肄业生徒因之俱增"，并在高小内附设了师范。清末至1920年代，直隶各县均先后设立了公立高小或完小一至数所，公立初小数所，简易师范一至数所，村立初小数十至数百所不等，不少县还设立了多所民众学校和一些职业学校，中小学生在校人数普遍在数千人以上，有些县且达到一万数千人之多。[3]1910年3月民政部奏称："查各省举办巡警于上年咨报到齐。其直隶、安徽、广东等省则已将全省厅州县巡警成绩表册送到部，江苏省亦经奏称各厅州县巡警于元年十月内一律办齐，湖北省上年三月奏举办已在八成以外，其余名省或均粗具规模，或已成立过半，迭据各该省依限咨明，尚无延误。"[4]1934年统计，全国1933个县中，设立公安局的有735县，设立公安科的116县；1943年统计，有519县设立了警察局，579县设立了警佐室（长警名额不足50名的县设警佐室，50名以上的县设警察局）。[5]由此可见，在全国普遍建立现代警察制度几乎用了半个世纪的时间。而在早期警察局的职掌中，包括了现在十几个行政部门的职能，因此警政现代化可以视为行政现代化的一个缩影。

1907年，原商部改组为农工商部，各省则陆续建立农工商务局，由劝业道主持局务。[6]1930年国民政府颁布《修正县组织法》后，各地的县实业局改称建设局，"举凡道路建筑、农田水利、工矿商业以及其他公益团体事业之发展，靡不在筹划范围之内".[7]清末州县推行诸项新政，起初被定位为地方自治事务，国家财政概不拨款，各州县必须自行筹集经费，并设立机构经理。民国《满城县志略》写道："自创设警察、学堂、自治、实业诸政，所费恒以万计，一切悉责之地方，而赋税正贡已尽数提解以去，丝毫不为地方存留。于是地方不能不筹费，如随粮附征、补助公益、附加税等项目，日益繁多，不能不专设管理机关，势使然也。"这些财务管理机构最初系自发产生，名称各地不一。至1909年顺（天）直（隶）咨议局成立，正式通过决议，"各县立理财所".1928年颁布《县组织法》，县财务机构先是统一定名为财务局，后改称财政局。[8]清末新政效法西方和日本的制度，确立了司法独立的原则。1906年刑部改为法部，专任司法（行政）；大理寺著改为大理院，专掌审判。随后大理院确定于各地方成立乡谳局、地方审判厅、高等审判厅，而以大理院总其成。1909年法部拟定了《各省城商埠各级审判厅、检察厅编制大纲》，确定在各省城设高等审判厅，非省城的大商埠（如天津）设高等审判分厅，各府首县设地方审判厅，商埠设地方审判分厅，县设初级审判厅，构成"四级三审"的审判体系。

1912年3月10日，中华民国临时大总统命令，清廷颁布的上述《编制大纲》继续施行。[9]1935年7月1日，修正的《法院组织法》开始实施，清末以来的四级三审制改为三级三审制，地方法院建在县一级，不再是县法院的上级法院。同年4月分布的《县司法处组织条例》规定：凡未设法院各县之司法事务，暂由县政府设司法处处理之，废止县长兼理司法的制度。[10]中共领导的各根据地，在县一级基本上没有建立过法院，先后设有承审室、司法处、司法科等主管审判的政府机构。

中华人民共和国成立后，中央人民政府于1951年9月颁布《人民法院暂行组织条例》和《各级地方人民检察署暂行组织条例》，确定人民法院分为三级：最高人民法院及其在各大行政区的分院，省级人民法院及其在各专区的分院或分厅，县级人民法院。各级人民检察署的设置与人民法院同。二者均在同级人民政府的编制内，并受后者的领导和监督。1954年新宪法通过后人民法院实行四级二审制：县、市、辖区设基层人民法院，地区、自治州、较大的市和直辖市内设中级人民法院，省、自治区、直辖市设高级人民法院，以及最高人民法院。各级人民检察院的设置与人民法院同。二者不再是人民政府的组成机构，"一府两院"均向同级人民代表大会负责。[11]1952年政务院规定县人民法院员额：特等县12人，甲等县11人，乙等县10人，丁等县9人；人员设置：院长、副院长各1人，秘书、科员各1人，审判员4至8人，接待员1人，勘验员1人，书记员1人。[12]到1955年前后，各省才普遍建立和充实了县级人民法院、检察院的机构和人员。

南京临时政府成立不久，于1912年2月2日公布了《法官考试条例》，于2月4日至7日举行了中华民国第一届司法官考试，录取沈毓奎等18人。紧接着，临时大总统在提请参议院议决法制局拟定的《法官考试委员职官令》及《法官考试令》的咨文中，进一步强调所有司法人员，必须经法官考试合格，方得任用。[13]相对其他公务员种类来说，民国时期的法官考任制度是执行得最好的。据统计，北京政府若干年内任用的380名法官中，不通过考试而任用者仅16人。国民政府司法院院长居正称，自1927年至1936年的十年间"考试录取之法官计八百十八人，连以前计之约一千四百余人，占全国法官人数的三分之二".[14]虽然县级地方法院在全国的普及相当迟缓，但本着宁缺毋滥的原则，基本上保证了法官的质量。县自治的理论与实践

清末地方自治的重点是城镇乡自治，府厅州县作为上级地方自治单位，实行的是一种半官治、半自治的体制——既有作为朝廷命官的行政长官，又有议事会、参事会等地方自治组织，但最后决定权在官治一方。对于议事会及参事会之议决事件，府厅州县长官有交令复议及核销之权；督抚遇有不得已情节，可咨请民政部解散府厅州县议事会。袁世凯掌权时，于1914年下令停止进行地方自治，并令内务部重新厘定自治制度。当年12月，政府公布《地方自治试行条例》，确定以县下的区作为地方自治单位。此外，省的地位问题一直是民初政争的焦点。起初，极力主张实行省自治和省长民选，后来联省自治运动兴起，又转到反对者的立场上。孙中山经过反复考虑后，选择以县为地方自治单位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治实行法》中确定："地方自治之范围，当以一县为充分之区域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《县自治法》[17].国民政府成立后，按照孙中山制定的《建国大纲》，积极推行县自治。县自治的涵义包括自治法人、自治行政、自治财政、自治选举等项内容，下面逐一介绍它们的具体进展。

抗日战争初期，为贯彻《抗战建国纲领》，决定制定并实施"新县制".1939年9月19日，国民政府公布《县各级组织纲要》，首次在正式法规中明确规定："县为地方自治单位"，"县为法人".公法人具有法律上的独立人格，不再仅仅是上级政府的人。这意味着：（1）县作为地方自治团体，在法律范围内，得为单独的意思表示，得自行处理地方的事务，而不受干涉；（2）县有独立的财源与财产，受法律之保障（《建国大纲》第十一条）；（3）明示地方自治团体之层级，"县为法人"即确定县是国家行政区划体系中享有自治权的实级，而县以上之行政督察专员公署和县以下之区署则不是实级。[18]国民政府时期的县自治与清末民初的地方自治，在性质上已经截然不同。清末自治注重的是"官办"与"民办"的区分，各种自治团体在一定程度上还属于私法人的性质，其主持者不具有公务员的身份，行政公署与自治机关泾渭分明。县自治注重的是"中央"与"地方"的区分，按孙中山的说法，就是"将地方上的事情，让本地方人民自己去治".[19]上级委办事项与县自治事项，都是"地方上的事情"；"县市行政与地方自治打成一片"，行政公署与自治团体混合为"整个机关"；自治"官办"，即由地方公务员取代地方士绅来办理地方自治。"地方上的事情""悉由县长总其成"、"统一指挥"，"使成整个之机体，俾收臂指相使之实效"，因此"新县制"规定县长职责为：（1）受省政府之监督，办理全县自治事项；（2）受省政府之指挥，执行中央及省委办事项。[20]清末举办各项新政，正税中并无一文开支，而是由地方另行筹措自治经费。1919年，北京政府颁布《县自治法》，规定县自治团体之经费有以下五款：（1）县自治团体财产之收入；（2）县自治团体公共营业之收入；（3）县自治税；（4）使用费及规费；（5）过怠金。[21]但是，当时的政府并没有制定出县自治税的具体法规，因此县自治经费的主要来源仍然是各种赋税的地方附加及其田赋附加。国家财政与地方自治经费分为两截的作法从清末一直延续到国民政府时期。1920年代末的定县，县公署与区公所的开支由省财政厅拨付，由县财务局管理的自治经费包括下列五项开支：党费（县党部经费，占15.6%）、政费（"四局"办公费、公安经费等，占40.7%）、教育费（占36.5%）、建设费（占1.4%）、特别费（占5.9%）。[22]1934年的第二次全国财政会议议决通过《财政收支系统法》，呈经国民政府公布施行。这是继1913年民国政府颁布《国家税、地方税划分标准》，划分中央财政与地方（省）财政后，首次确定将两级财政改为中央、省、县市三级财政。1937年3月，国民政府又颁布《财政收支系统法施行条例》。[23]1941年11月8日国民政府明令次年1月1日起施行《改订财政收支系统实施纲要》，将全国财政分为国家财政与自治财政：前者包括原属中央省与行政院直辖市（除自治财政收支部分外）之一切收支出；后者以县市为单位，包括市县乡镇之一切收入支出。从表面上看《纲要》好像是突出了县自治财政的地位，但由于把原属地方财政系统的田赋与契税悉归中央，而且要求田赋征收实物，事实上是强化了中央财政。1946年，国民政府又恢复中央、省、县市三级财政体制。[24]中华人民共和国建国初期，中央人民政府实行高度集中的统收统支财政管理体制，县自治财政被取消。1952年在一些省份重点试办了县级财政，如辽西省台安县。[25]从1953年起实行中央、省、县三级财政体制，开始划定县级财政收支范围，成立县总预算，乡镇经费也纳入其中。[26]至此，县级财政才算是最终确立，但自治财政也不复存在了。

清末民初，选民选举府厅州县之议决机关，为议事会。议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法，城镇乡议事会应议决而未能议决之事件，依法令属于议事会权限内之事件，此外还有申覆官府咨询及向本级和上级行政长官建议之权。议事会就议员之中选举十分之二为参事会成员，并选同数之人为候补成员。参事会为议事会的副议决机关，即议决、辅助议决者，二者关系有点类似于现在的县人大及其常委会，但参事会的会长由行政长官担任，每月举行一次常会。[27]1939年的《县各级组织纲要》规定，县设参议会，由乡镇民代表会议选举县参议员组织之，每乡（镇）选举一人。到1943年，实行新县制的16省1106县中，召开县临时参议会的321县，召开乡镇民代表会的203县，召开保民大会的507县。[28]直到抗战胜利前后，在统治区才普遍设立了县参议会。

1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》把选举因素带进了县长的产生机制，该省宪第一百零三条规定："县长由县议会选举六人，交由全县公民，决选二人，呈请省长任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹锟宪法"第一百二十八条第二款规定：县长由县民直接选举之，执行县自治行政；但司法尚未独立及下级自治尚未完成以前，不适用之。[29]该宪法于次年即被段祺瑞临时政府废止。1929年国民政府制定的《县组织法》第十二条规定："凡筹备自治之县已达建国大纲第八条所规定的程度者，经中央查明合格后，其县长应由民选。"关于这一规定的含义，1934年2月12日中央政治会议通过的《地方自治原则》有如下解释：地方自治分为三期进行，（1）扶植自治时期，县长由政府任命，县参议会由县长聘任一部分专家为议员；（2）自治开始时期，县长由政府任命，县议会由人民选举；（3）自治完成时期，县长和县议会均由民选。[30]根据对于军政、训政、的划分，以宪法制定完毕作为开始之期。1947年1月1日公布的《中华民国宪法》规定，县长和县议会议员"由县民选举之".但是，这种县级直接选举没能来得及在大陆实施。《台湾省各县市实施地方自治纲要》于1950年4月24日公布后，[31]在台湾的中国人才首次行使了直接选举县（市）长和县（市）议会议员的权利。

二、废县：市制对县制的冲击

县制不适应城市化进程

地方行政区划随着工业化、城市化而不断发生变化，地域型行政建制逐渐被城镇型行政建制取代，是一个世界性的现象。美国传统的行政区划，是在联邦各州下设县（在新英格兰地区还设有乡镇），随着市建制的兴起，县的作用逐渐式微，现在不少县与市合并，有些县成为市下行政区域，有些农业县只有数百居民，有几个州则干脆取消了县的建制。在许多发达的工业国家，市、镇已取代县、专区一类建制，如法国，县、专区只起司法和选举的作用。[32]中国在1950年代城市化进展顺利时，也曾在县制改革方面进行过尝试，由于""失败，城市化停滞乃至倒退，使得历史上县制得以延续至今。现行县制与城市化进程的不适应，可以从人口规模和资金集聚两面分析。

中国的城市大致分为三个档次，100万以上人口的特大城市，20-100万人口的大中城市，10万人左右的小城市。目前，特大城市的形成一般以省的范围为腹地，大中的形成以地区和地级市的范围为腹地，小城市的形成以县和县级市的范围为腹地。对于西部地区人口30万以下的县来说，以县城所在的镇作为培育小城市的胚胎，在一个县的范围内形成一个小城市，是比较恰当的。对于东部和中部地区人口80万左右乃至超过100万的县来说，现行县制把资源过多地汲取到县城，在一个县的范围内仅形成一个小城市，已经不能适应加速城市化进程需要。沿海省份一些非县城所在地的中心镇，人口现已达到或超过10万，经济也很繁荣，例如东清的柳市镇常住人口9.7万，外来人口4万，预计2001年实现工业总值100亿元，国内生产总值38亿元。[33]但在现行行政区划制度下，这些地方不能置市建制和享有市的管理权限，对于城市化的发展十分不利。

有学者研究指出：江苏省人口密集，一个县有100万左右的人口，农村城市化除重点发展县城镇外，更应注意发展中心镇。江苏各地中心镇发展不平衡，有些县除县城外没有中心镇；有些县中心镇数量过少；也有些县虽然在县城以下众多的乡镇中已有几个乡镇发展水平较高，但由于没有实行重点建设，因此中心镇不突出。在县城以下各乡镇平行发展，显然是尚未摆脱自然经济和半自然经济格局的表现，不利于城乡经济紧密衔接，不利于人口城镇化的发展。[34]还有人专门探讨了县域双中心城镇现象，指出山东省泰安市辖的5个县或县级市都存在政治中心与经济中心相分离的问题。在城建投资分配上，一些县政府总是把县城建设放在第一位，把经济中心城镇建设放在比较次要的地位。某县政府驻地镇人口规模仅为该县经济中心镇的一半，而前者城建累计投资额是后者的3倍，这显然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的过程，也是资金和其他资源聚集的过程。赫希曼在其代表作《经济发展战略》中指出，在经济增长空间传递过程中存在着两种效应："滴流效应"（trickingdowneffect）和"极化效应"（polarizationeffect）（或译为辐射效应和集聚效应）。[36]现阶段的中国城市化进程，尚处于极化效应起主导作用的时期。根据亚洲开发银行考察团的研究报告，按地方政府层级划分的1993年财政收入构成，省占16.7%，地（市）占据43.9%，县（市）占24.2%，乡（镇）占16.7%；财政收支出构成，省占23.8%，地（市）占31.7%，县（市）占30.2%，乡（镇）占12.7%.实行分税制后，地方财力进一步向地（市）集中，在1999年江苏省地方税收收入中，省、地级市、县（市）分别占16.24%、59.91%和23.85%.如果把预算外资金和"自筹资金"计算在内，地（市）和乡（镇）两级的收支比重还要增加。[37]1980年代以来，地区和地级市作为区域经济增长极的作用日益突显，尽管这一行政层级迄今尚不具有宪法地位。按现行分税制体制，在税收大头增值税的收入中，县乡财政只能得到12.5%的分成，县属企业从总体上说又是亏损的，不能给县财政带来任何收入。为了维持县政的运转，县政府既要向上伸手要钱，还要向下伸手抢钱，截留挪用本该属于乡镇的城建维护税、土地收益，甚至包括从乡镇企业收取的治理污染费等。[38]从全国范围来说，乡镇一级的财政收入大于支出，其余额则被县里搜刮去了，这显然妨碍了沿海地区一些经济发达的中心镇向小城市的发展。上述亚洲开发银行考察团提出的政策建议是：中国应将县乡两级财政合二为一。在农村地区的县及其所属的乡之间，存在大量的财政支出职责交叉。在贫困地区，乡和村太小了，无法筹集足够的资金，以满足提供基本服务的支出需要，如基础教育、公共卫生和社会福利（"五保户"）。在这种情况下，财政支出职责应当再度集中到县政府。在一些富裕地区，乡财政拥有足够多的自有财政收入来源。在这种情况下，应将全部财政支出职责下放乡财政。这些改革将使财政支出职责更加明确，同时还可以简化政府间转移支付的设计。从更长期的观点分析，贫困地区的乡和富裕地区的县可能会变得没有存在的必要，如能将它们取消，就可以减少地方政府的级次，从而更接近国际惯例。[39]中国的地区差异相当大，如果实行地方自治，可以由地方自治体——府、州（即现在的地区和地级市）自行决定下面的行政建制和财政体制，但发展方向显然是以扩并后的乡镇和未来的县辖市财政取代现在的县财政，而不是相反。

县制的"终结"

在工业化、城市化进程中脱颖而出的市制，在整个20世纪不断蚕蚀着县制的地盘。先是划县设市（切块设市），然后是撤县设市（整县改市）。按照现行的撤县设市办法，本世纪中期绝大多数的县都会改成市，届时具有两千多年历史的县制将会"终结".然而，县改市只是改了一名称，而没有把地域型（广域型）行政建制改变为城镇型（城市型）行政建制，也就是说，在"市制"的新装下保留了传统县制的实质。

以划县设市方式建立的市包括三个行政级次：直辖市、地级市（省辖市）、县级市（专辖市或地区代管市），当然它们还有过其他的行政建制名称。南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》。在抗日战争爆发前的十年中，先后设置过8个特别市（院辖市）和17个普通市（省辖市）。1943年5月，国民政府对《市组织法》进行了一次"根本修正"，规定凡符合下列三项条件之一者即可设立省辖市：（1）省会，（2）人口在二十万以上，（3）在政治经济文化上地位重要，人口在十万以上。同时还取消了省会不设院辖市的原有规定。这次修改为院辖市和省辖市的增设开辟了道路。截止1947年底，全国共设69个市，其中院辖市12个（南京、上海、北京、天津、沈阳、大连、哈尔滨、青岛、汉口、广州、重庆、西安），省辖市57个。[40]中华人民共和国成立以后，在原有的院辖市（直辖市）和省辖市基础上，进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权，同时又将直辖市交给大行政区管辖，从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。1953年3月12月，政务院了《关于改变大行政区辖市及专署辖市的决定》，规定：原大区直辖市一律改称中央直辖市；各省专署辖市一律撤销改划，符合设市条件改省辖市，其余的恢复原建制。[41]但是在省辖市中，事实上一直存在着相当于地级的市和相当于县级的市两个级别。

1982年，中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知。1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求"积极试行地、市合并".[42]地市合并、市领导县的初衷是想要克服"在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多"，以及两个同级机构同城而人为地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托现有的地级市机构，合并作为省政府派出机构的地区行署。下一步，同城的地区与地级市合并演变为同城的地区与县级市合并，这样就不是两个地级机构的合并了，因此又叫"地（区）改市".地区摇身一变为地级市，就从省政府派出机构转化为一级政府，随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，地市合并、市领导县起到了绕开宪法规定，增设一级政府的作用。同时，按照中央编制委员会的规定，地级市的编制比地区的编制可以有大幅度的增加。

在"地（区）改市"的过程中，原来的县级市通常与所在的县合并，然后改为新的地级市的一个市辖区，并领导被合并县所属的乡镇。既然县级的市辖区可以领导乡镇，那么县级市自然也可以领导乡镇，于是从"地（区）改市"中演绎出"县改市".1986年2月3日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，国务院于4月19日批转各地试行。民政部报告认为，目前的城乡状况发生了很大的变化，为了适应这种新情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（即所谓"切城设市"），而且还应该把符合条件的县撤县改市（也称为"整县改市"）。此后，县级市建制数目增加得非常之快。1985年底，全国的县级市仅159个，1992年底增至323个。1993年2月8日，民政部向国务院上报了《关于调整设市标准的报告》，国务院于5月17日批转试行。"整县改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之间、100人的县，分三档制定了不同的标准，各项指标比1986年标准有所提高。1980年至1997年底，全国新设县级市459个，其中切城设市43个，占9.4%，整县改市416个，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新设立几十个县级市，但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明，县级市与地级市一样，也已经城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。1983年全国共有县（自治县、旗、自治旗）2071个，2000年底减至1671个，[44]每年减少23.5个，以这样的速度"整县改市"，到2050年前后，除西北、西南边镜的少数民族地区，全国绝大部分的县都将不复存在。

整县改市（区）后，农民依然是农民，并不因为设市就变成了市民，有些县级市的城镇户口甚至达不到总人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口统计和中外交流的困难。有的时候，设市改区对于实质性的城市化进程反而有不利的影响。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果严重影响到城市的规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的统一领导，先后成立了党的城区工作委员会之类的机构，但因毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设等带来许多人为造成的困难。[45]然而，县级机构的党政官员是非常欢迎县改市的，因为整县改市后，不仅机关的人员可以扩编，而且可以扩大行政权限。县级市可以拥有一定的外汇额度，审理人员出入境手续，设立海关，建立银行支行（因而可以作投资担保或发行较大额度贷款），拥有审批较大面积用地权力，直接管理车牌和驾驶证件审批发放工作，定编充实安政法队伍名额，以及增加城市建设维护费的提留，等等。[46]整县改市还会造成"马太效应"，一些富县改市后能够获得许多政策上的实惠，这势必造成富县更富、穷县更穷，从而加剧县（市）际经济发展不平衡。其实，县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现，没有必要设置名不副实的"市".[47]由于已经有相当数量的特大城市和大中城市的存在，在目前的县和县级市范围内，城市化的主要任务是培育和发展小城市。为了帮助实现这一目标，行政区划改革的最佳模式既不是划县设市（切城设立县级及县级以上的市），也不是撤县设市（整县改为县级市），而是县下设市（保留县级政区，设立县辖市）。在20世纪初筹建市制时本来就是这样设想的，但后来却逐渐偏离了这一既定方针，经过近一个世纪的摸索，最终还是要回到符合世界城市化道路的模式上来。

北京政府1921年7月和9月颁布的《市自治制施行细则》划分了特别市与普遍市：特别市的行政地位相当于县；普遍市的行政地位与乡平级。[48]南京国民政府于1928年7月3日公布了《特别市组织法》和《市组织法》，改变了普遍市的行政地位和隶属关系。《市组织法》规定：市直隶于省政府，不入县行政范围；凡人口满二十万之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建为市；市设置市政府，依中国党义及中央及省法令，综理全市行政事务；市设市长一人，由省政府呈请国民政府任命之，指导并监督所属职员。[49]这两个市组织法勾勒出了国民政府时期市制的基本轮廓。

1947年12月，国民政府内政部拟定了《直辖市自治通则》草案和《市自治通则》草案，其主要内容为：一、划分甲、乙、丙三种市。甲种市为直辖市，乙种市为省辖市，丙种市为县辖市。首都划为特别行政区。二、直辖市人口在五十万以上，省辖市人口在十万以上，县辖市人口在一万以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陆，由于内战的缘故，上述草案未能成为法律付诸实施；但在台湾省，则依照草案规定的原则进行了行政区划调整。

1980年代后期以来，大陆学者纷纷提出设立县辖市的。譬如周一星的方案是：保留县，取消县级市，县内有几万人的发达的建制镇均设县辖市，今后主要"撤镇设市"；胡威提出："对城市化水平较高的县在设立县级市后可同是保留‘县’和‘市’两块牌子，市长和县长同兼一身，作为县长主管全县的区域，作为市长主管中心城区与镇区，当县内的某些小城镇发展成为拥有5-10万人口以上的小城市，可以设立县辖市。"[51]显然，在整县改市和县设市（撤镇设市）两种模式之间，必须尽快做出抉择。

三、虚县：未来地方自治体系中的县制

对于县制前途的三种意见

对县制的前途，现有三种意见：强县、废县、虚县。

《县域论》的作者张春根主张"缩省、撤市、强县"，实行"新郡县制"：减少行政层次，撤消地级市和地区行署，取消"市管县"体制，形成省-县-乡三级体系；将全国现有32个省、市、自治区调整为50-60个省，每个省辖40-45个县；改变县级政府"责任重大，权限不够"的状况，进一步放权强县，健全县级政府职能。[52]这种观点是人文地理学和行政学界的主流意见。[53]也有人进而主张在扩县基础上强县。蔡玉峰认为："按照现有的通讯和交通手段，县政府到最边远的乡距离为60公里左右较适宜，以这个距离为半径，则一个县的行政范围约为11304平方公里，按照这个范围，我国设县的数量理论上应为960个左右，可比现有的县数量减少60%."[54]强县论的依据主要有三点：第一，县制历史悠久。"中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，省制从元朝沿用至今，而省县之间的中间层次，或州或路或军或府或道或厅或专员督察区或专区或分区或行政区或自治州，反复无常，变更十分频繁，长期以来始终未能找到较为理想的方案，一直是行政区划力求解决的主要问题。"[55]如果减少行政层次，实行地方政府三级制，理应保留成熟和相对稳定的县制，撤消变更频繁的地级建制。第二，"缩省强县"的主张在学界传统深厚。从1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝枢、张其昀、李璜、黄炎培、蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸、黄国璋、洪绂、傅角今等著名学者及政界人士，持续不断地提出此类主张，并多多少少地影响到政府的决策。[56]第三，省-县-乡三级制法律基础坚实。地级政建制（地区、地级市）以及"市管县"体制，虽然已经实行多年，但迄今并不具有宪法和法律地位，是一种临时性的行政举措，严格地说，是违宪的行政越权产物。

笔者认为，如果全面实施"缩省、撤市、扩县"，那就意味着打乱所有的现行行政建制，在一张白纸上画最新最美的图案，这相当于一次行政改革上的，而""时期"并大县"的失败应当成为前车之鉴。如果中国实行地方自治，应当在省、地、县、乡四级建制中选择那一级作为主要的地方自治体呢？平均人口几千万的省太大，平均人口几十万的县太小，平均人口几百万的地级建制规模介于美国、德国的州和日本的县之间，比较适合作为上级地方自治体。康有为、梁启超、熊希龄、范源濂等在20世纪初规划行政区划改革时，就是把当时的道或者府作为主要的地方行政建制，道的人口相当于现在的地级建制的人口，地级政区的大小则与府的范围基本重合。[57]既然不能"撤（地级）市"而要"强府强州"（我们曾建议将地级市根据不同情况改为府或州[58]），就不能同时再"强县"、"扩县"，尤其是在县已经不再是基层政权，它的许多职能已经下放到乡镇的情况下。

废县就是按照现在撤县设市（整县改市）的路子走下去，一直走到"全国一片‘市’"."废县"论从文字上看好像很激进，实际上是最保守的。它无非是以文字游戏方式绕过宪法条文，变相实现地方政府四级制，即用省-地级市-县级市-乡镇来取供宪法规定的省-县市-乡镇。这与""时期通过以地区革命委员会取代地区行署，使地级建制实体化有异曲同工之妙。

笔者主张虚县而不是废县。县制历史悠久，源远流长，在其中蕴藏着人文与情感方面极为丰富的无形资产。改名或者废名，徒然增加统计、交流和历史研究的困难。县的政区完全可以保留，但县的机构与功能必须大幅度地改革，使之从实级改为虚级。各级地方政府有虚有实，有的层级是地方自治体，有的层级不实行地方自治，有的层级握有较多管理权限，有的层级事少权轻，这是世界各国的通常作法。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均设有郡与市、乡两级地方行政建制，挪威在1974年实行体制改革——郡议会由居民普选产生，设立与国家分离的郡级自治行政当局，允许郡议会直接向居民征税——以前，只有市、乡基层政权是地方自治体；芬兰的郡则至今还是非自治的地方行政体，国家在郡一级设有中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市、乡一级实行地方自治。希腊、葡萄牙、西班牙等国，也都没有在最高一级地方实行自治。[59]在美国，县的领导人虽然是由选民直接选举产生，但他们只担负司法检察、治安警察、财产评估等几个方面的职责，并不负责管辖和指导县域内市镇的自治事务。[60]在各级地方政府中普遍建立与中央政府各部门完全"对口"的相应机构，形成几十个自上而下的"条条"，其中每一个机构要向"条条"、"块块"双重负责；把同一项事权分割给多级政府行使，使得中间层级成为文件"收发室"、"中转站"，使得不增设许多专门出席会议的副职干部；这些才是必须废除的"中国特色".我们认为，在实行都、府、州和坊、市、镇、乡两级地方自治的情况下，县的政区可以继续存在下去，也可以设立必要的政府架构，但不作为地方自治体。[61]县不举行自治选举，不组建自治权力机构和自治行政机构，不设立本级财政，这就是虚县制的要旨。县长、县参议会与执行机关

在实行虚县制以后，县政府的基本架构应当是什么样的呢？首先参考一下法国大区和省政府的情况。

1960年代初，法国政府决定建立大区，每个大区由邻近的几个省组成，1982年，《权力下放法案》正式确认大区为地方行政单位；设大区议会和大区议会主席。大区议会包括两个机构：（1）大区会议，其中一半成员是从本大区选举产生的法国国民议会议员和参议院议员，另一半议席按各省人口比例进行分配，议员从省议会、市镇议会和市镇长中选出。（2）社会经济委员会，系咨询机构，由大区的社会、经济、文化、卫生、教育、体育、科技等各界人士推举的代表组成。大区议会的决议由大区议会主席负责执行；大区主席同时是大区行政首长，领导大区各行政部门。另外，中央政府在大区设有共和国专员作为国家代表。他保证法律的实施及监督行政工作，负责听取并向法国总理转达大区议会及其主席的意见，统一领导中央驻本大区的机构。1982年以前，法国的省长由中央政府任命，作为中央政府驻省的代表，监督中央法令在本省的实施，统一领导中央各部驻省机构，并作为本省最高行政长官，领导省内各行政部门工作。实施《权力下放法案》后，省长的部分职权转归省议会议长，虽然各行政部门仍在省长统辖之下，但省长只在省行政部门履行国家行政职能时负领导之责，而在履行地方自治性行政职能时，这些省行政部门则由省议会议长领导。[62]一个（共和国专员或省长）负责执行国家委托事项，另一个（大区议会主席或省议会主席）负责执行地方自治事项，笔者把这种地方政府架构称为"双头领导平行架构".另一种不完全自治的地方政府架构是"双重职能兼行架构"，可以清末民初的县为例。根据1910年2月颁布的《府厅州县地方自治章程》，县设议事会和参事会；议事议员由城镇乡选举产生，议事会职权为议决自治经费的预算、决算、筹集办法、处理办法；参事会议员由议事会推选4至12人组成，参事会由县知事召集会议，虽可议决议事会所决事件的执行方法，却不是执行机关；执行机关仍由县知事担任。[63]在这种架构下，由一个同时肩负两种职能，朝廷任命的县知事既负责执行国家委托事项，也负责执行地方自治事项。1982年法国地方政府改革以前的省长，其职权类似于清末民初的县知事。

笔者认为，由实转虚后的县政府应采用"双重职能兼行架构"，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在县级市），只能设立一个县辖市（建议依照台湾的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的"专员兼县"，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。

县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的"逐层递选制"，[64]由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各级上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。

虚县制将不设县本级财政。凡是国家和上级地方自治体委托的事项，由委托机关负责拨付相应的开支款项；凡县参议会议决的事项，由下级的地方自治体（市、镇、乡）财政部门分摊开支款项。有关款项可以交由首市财政部门具体经办，由县参议会任命的独立审计官负责监督审计。

对于庞大的县政府机构（含党群、人大政协、公检法机构），实行虚县制后的处置办法有四：一是转化，二是撤消，三是下放，四是上交。

随着政企分开与企业改革的深入，县政府主管企业的部门可以全部实现转化。譬如，正在进行的农电管理体制改革，将逐步把县属电力企业建成由省电力公司独资或控股的有限责任公司，成为电力市场中独立的配电公司。[65]这样一来，县政府的电力主管机构就没有继续存在的必要了。主管煤炭、冶金、轻工等产业的县政府机构的命运应当大致相同。

实行虚县制后，原来"五大班子"中的"四大班子"以及直接为其服务的机构可以全部撤消，县级领导干部人数可以减少95%以上。富余的一部分干部可以派到市镇乡，充实基层第一线的工作。

在广东等一些经济发达的省份，已经赋予试点镇享有县级项目、规划、土地、人事等经济管理和行政管理审批权限，并实行计划单列。[66]各级政府的事权必须划分清楚，凡是基层政权可以承担起来的职责，县政府就没有必要再继续把持在自己手里，造成行政审批环节过多与行政责任不明。特别是在设立县辖市后，目前作为县（县级市）政府工作重点的城市建设职能便可以移交前者。

张春根虽然主张"强县"，但他也同意县法院与县政府完全脱钩，实行"从中央到地方垂直管理的司法体系"，"经费由中央统一拨付"，以改变目前"司法机关在人财物上依附于地方政府"，"司法机关本身的利益与地方团体的利益成为一个荣辱与共的同一体"的不能公正执法的状态。[67]近年来，国务院陆续决定将质量技术监督系统、工商行政管理系统、药品监督管理系统实行省级以下垂直管理。将来，其他一些系统（如公安、交通、环保）的人事权和财务权也可以由县政府上交都、府、州，或者实行垂直管理，或者由上级地方自治体委托县长监督代管设在县内的分支机构。

注释：

[1][63]参见侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮——清末立宪运动史》，人民出版社1993年版，207、253-256页。

[2]参见刘小萌：《胥吏》，北京图书馆出版社，1998年版，233页。

[3]参见魏光奇：《地方自治与直录"四局"》，《历史研究》，1998年第2期，89-99页。

[4][5]韩延龙主编：《中国近代警察制度》，中国人民公安大学出版社，1993年版，160-162、129-131页，395-399、594-598页。

[6]参见费正清编：《剑桥中国晚清史》，下卷，北京中国社会科学出版社，1985年版，500-506页。

[7]民国《香河县志》，卷四，行政组织，1936年铅印本。

[8]参见李景汉编：《定县社会概况调查》，87-88页；《合川县志》；魏光奇：《地方自治与直隶"四局"》。

[9][12]参见《河北省志》，第73卷，审判志，河北人民出版社，1994年版，14页，35页。

[10]《江苏省志》，检察志，江苏人民出版社，1997年版，190页。

[11]参见杨一凡等主编：《中华人民共和国法制史》，黑龙江人民出版社，1997年版，759-768页。

[13]参见《陕西省志》，审判志，138页。

[14]郭宝平：《民国政制通论》，191-192、202-203页。

[15]《在沪尚贤堂茶话会上的演说》，《孙中山全集》，第三卷（1913-1916），中华书局，1984年版，323页。

[16]《孙中山全集》，第五卷（1919.1-1921.11），中华书局，1986年版，220页。

[17]田穗生等主编：《地方政府知识大全》，中国档案出版社，1994年版，614页。

[18][20][31]参见张俊显：《新县制之研究》，正中书局，1987年版，96-97页，98页，278页。

[19]《在广州全国青年联合会的演说》，《孙中山全集》，第八卷（1923.7-1923.12），中华书局，1986年版，324页。

[21]参见《台安县财政志》，中国统计出版社，1993年版，2页。

[22]李景汉编：《定县社会概况调查》，590-596页。

[23]陆仰渊等主编：《民国社会经济史》，中国经济出版社，1991年版，246-247页。

[24]参见张神根；《论抗战后期国民政府对国家与地方财政关系的重大调整》，《历史档案》，1997年第1期，127-132页。

[25]《台安县财政志》，173页。

[26]参见徐日清主编：《中国县级理财》，上海社会科学出版社，1991年版，100-101页；解学智等主编：《走向市场经济的中国地方财政》，辽宁人民出版社，1994年版，33-34、37-38页；陆学艺主编：《县级综合改革与经济社会的协调发展》，中国社会科学出版社，1993年版，347-350页。

[27]吕复：《比较地方自治论（增订）》，商务印书馆，1943年版，114-116页。

[28]参见李宗黄：《新县制的理论与实际》，中华书局，1943年版，238页。

[29]胡纯惠编：《民国运动》，402、581页。

[30][49]中国第二历史档案馆：《政府政治制度档案史料选编》，下册，525、536，303-308、498-503页。

[32]田穗生：《地方行政区域建制及其改革》，《政治学研究资料》季刊，1987年第2期，1-4页；张春根：《县域论》，中国文联出版社，1999年版，31页。

[33]参见胡兆量：《行政地位调整与小城镇发展》，《中国方域——行政区划与地名》，1994年第3期，30页；《强镇拉动大战略——访浙江省东清市委常委、柳市镇党委书记周三荣》，载1999年3月24日《中国改革报》。

[34]郭书田等：《失衡的中国》，河北人民出版社，1990年版，239页。

[35]孙胤社等：《县域双中心城镇问题浅议》，《中国城镇》，1988年第4期，40-43页。

[36]参见华东师范大学西欧北美地理研究所、城市和区域开发研究中心编：《区域经济和城市发展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51页。

[37][39]梁尚敏：《中国财政振兴的理论与实践》，中国财政经济出版社，1997年版，47-51页，303页；承玉松等：《县、乡财政状况的调查与思考》，载《经济研究参考》，2001年第64期，转引自"天府评论"网站。

[38]参见马春笋：《中国小城镇发展存在的问题与对策》，《中国方域——行政区划与地名》，1997年第4期，26页。

[40][50]田穗生：《旧中国市建制设置概述》，载《学术研究》，1985年第1期，112页；浦善新等：《中国行政区划概论》，知识出版社，1995年版，356-357页，112页。

[41]刘国新主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836页。

[42][55]参见浦善新等：《中国行政区划概论》，400页，541页；劳动人事部机构编制局编：《机构编制体制文件选编》，上，劳动人事出版社，1986年版，116-117页。

[43]浦善新等：《中国行政区划概论》，349-351；戴均良：《论设市模式与市制改良》，《中国方域——行政区划与地名》，1998年第6期，8页。

[44]《中华人民共和国行政区划手册》，光明日报出版社，1986年版，48页；《中华人民共和国县级以上行政区划统计表（截止二年十二月三十一日）》，《中国方域——行政区划与地名》，2001年第2期，25页。

[45]参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14-16页。

[46]高佩义：《中外城市化比较研究》，南开大学出版社，1991年版，120页；杜启铭：《市和城市两概念析》，《中国方域——行政区划与地名》，1993年第5期，8-10页。

[47]参见罗浩：《地域型政区及聚落政区刍议——兼论撤县设市模式的误区》，《中国方域——行政区划与地名》，1999年第5期，16页。

[48]参见王金主编：《中国现代资产阶级民主运动史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117页；刘君德主编；《中国行政区划的理论与实践》，华东师范大学出版社，1996年版，411页。

[51]参见华伟：《城乡分治与合治——市制丛谈之三》，《中国方域——行政区划与地名》，2000年第3期，15-16页。

[52]参见张春根：《县域论》，62-81页。

[53]参见刘君德主编：《中国行政区划的理论与实践》，149-160页；浦善新等：《中国行政区划概论》，538-544页。

[54]蔡玉峰：《调整县乡行政区划促进行政机关改革》，《管理世界》，1999年第4期，199-200页。

[56][57]参见于鸣超：《中国省制问题研究》，《战略与管理》，1998年第4期，21-23页，18-21页。

[58][61]参见华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。

[59]参见陈嘉陵主编：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社，1991年版，36页。

[60]参见查尔斯·A·比尔德：《美国政府与政治》，下册，商务印书馆，1988年版，906-915页。

[62]吴国庆：《80年代初法国地方管理制度的改革》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，543-544页；陈嘉陵主编：《各轩方政府比较研究》，188-189页。

[64]参见王力雄：《溶解权力——逐层递选制》，网上电子书。

[65]参见1998年10月8日《中国经济时报》关于农村电网建设与改造工作会议的消息。

政法条例督察报告范文第8篇

一、“战时”的界定

研究战时军事法，首先遇到的一个问题就是如何界定“战时”？所谓战时，人们习惯上称之为战争环境存在的状态，而把无战争存在的状态称之为平时。但是，法律上对战时的理解，有规范的法律含义。世界各国立法中“战时”一词的含义很广，理解也很不一样，大体说来，有广义、狭义之分。

有的国家将“战时”理解为最广义的“战时”，即只要有扰乱社会正常秩序的事情发生，都可称之为“战时”。在这些国家中，战时分为“战时”和“视为战时”两种，前者包括内战、对外抵抗入侵之战的战争状态，后者则把处于普通刑事犯罪行为威胁的区域都称之为“战时状态区域”，如实行、军事管制等区域。这样的国家以中国、意大利和前苏联等为代表。《中华人民共和国刑法》第451条规定“本章所称战时，是指国家宣布进入战争状态。部队受领作战任务或者遭受敌人突然袭击时，部队执行作战任务或者处置突发事件时，以战时论。”这里的战时是从广义上理解，包括战争和、处置突发事件等紧急状态。我国台湾的《军事审判法》第7条规定：“本法所称战时者，谓抵抗侵略对外作战期间，镇压叛乱而宣告之期间视同战时”⑴。在这里的战时同样是广义的理解。意大利的《意大利军事刑法典》由两大部分组成，即《平时军事刑法典》和《战时军事刑法典》。这两部适用于不同时期的法典是在同一天颁布的，并且于同一天生效。《战时军事刑法典》中对战时的规定是：“宣战之后和战争结束之前的战争时期”以及“在非常情况下，为了维护公共秩序而进行的军事活动”⑵。它的含义是比较广的。前苏联1990年3月14日通过的《苏维埃社会主义共和国联盟关于设立苏联总统职位和修改补充苏联宪法（根本法）的法律》，规定了战时紧急处置制度。该宪法修改补充规定，苏联总统“宣布总动员或者部分动员；在苏联遭受武装侵犯时，宣布战时状态并把这个问题立即提交苏联最高苏维埃审议；为了保卫苏联及其公民的安全，宣布在个别地区实行。实行的程序和的制度由法律规定。”“为了确保苏联公民的安全，提出关于在个别地区宣布战时状态的警告，而在必要的情况下，根据有关加盟共和国最高苏维埃主席团或最高国家权力机关的请求或同意，宣布实行战时状态并立即将所作出的决定提交苏联最高苏维埃批准。”并在上述规定的情况下，“可以在尊重加盟共和国和领土完整的情况下实行总统临时管制”⑶。

有的国家只从狭义的角度来理解战时，在这些国家，战时是一种独立的状态，而发生在全国或局部的通过国家行政权就可以加以控制的危险事态则称之为紧急状态。代表国家有美国、英国、法国等。就联邦法律而言，美国除宣战和全国紧急状态的战时规定外，还有和总统动用联邦武装部队的紧急处置制度。全国紧急状态是在遭到入侵、发生战争和在外敌支持的内部暴乱的情况下实施的一种只适用于战时的处置制度。后两种制度既适用于战时也适用于其他紧急状况。美国的制度则没有任何成文的法律规定，而是基于公共需要而实施。实践中，的使用范围较广，包括发生叛乱、暴乱、骚乱、司法程序或法律的实施受到严重阻碍等。总统动用联邦武装部队的权力，是指在发生叛乱、内乱、重大自然灾害等使法律秩序遭到严重破坏，并且州政府无法控制局势或不得不采取应付措施的情况时，总统作为联邦武装力量总司令动用部队，以平息民间动乱、恢复秩序的制度。在英国，战时属于紧急状态的一部分。成文法规定的紧急状态分为战时和普通紧急状态，曾立有30部法律，其中相当一部分现已被废止，目前继续有效的主要有战时的概念、宣布程序、期限以及可采取的措施等基本问题的法律。如1920年的《紧急状态权力法》和1964年的《国内防御法》等。在英国，战时专指战争或外敌入侵的情况；而诸如阻碍食品、水、燃料或电的供应和散发，或者阻碍人口的正常流动，或者是剥夺臣民或绝大多数臣民的生活必需品时，则不属于“战时”，政府可采取普通紧急状态。法国法律中，战时是指同总统的特别权利、紧急状态和行政法上的特别局势理论相并列的一种紧急情况。它专指“对外战争、内战、武装叛乱”等时期。法律将出现的公共秩序的严重破坏以及水灾、地震、爆炸等重大自然灾害、公共灾难性事件称之为“紧急事态”。在这里，战时显然是作为狭义上使用的。

鉴于上述各国立法对战时释义的五花八门，笔者认为，最好还是用“战时”来形容在一国全部或局部出现的非常事态为好。其实，战时同、军事管制、紧急处置、动员、宣战、媾和等名词既有联系，又有区别，它们是属于不同范畴的概念。战时指的是在一定时期、一定范围内的社会秩序的性质和状况，当然，这种社会秩序是混乱的或无组织的。而、军事管制、总统管制、紧急处置、动员、宣战、媾和等概念意旨在于某时某地发生了战时状态后，为了迅速恢复日常的宪法和法律秩序，使人民生命财产受到的损失达到最低限度，不得已采取的战时法律措施。战时同、军事管制、总统管制、紧急处置、动员、宣战、媾和之间的关系，是战时作为、军事管制、总统管制、紧急处置、动员、宣战、媾和等战时法律措施产生的条件，没有战时的发生，战时法律措施就没有存在的必要。当然，一旦出现了某种战时状态，对抗战时所采取的法律措施可以是多种多样的，既可以用一种法律措施来对付战时状态。也可以用几种法律措施来对付战时状态。具体采用何种战时法律措施，主要取决于战时的性质和状况，以及恢复正常的需要。从另一方面来说，战时一旦出现，如果不采取正当或适当的法律措施，那么，就可能造成战时发生地域社会秩序的全面混乱，人民的生命财产就得不到基本的安全保障，社会既有的组织系统之运行就会全面瘫痪。因此，战时同、军事管制、总统管制、紧急处置、动员、宣战、媾和之间的关系是相辅相成、辩证统一的，两者紧密联系。

二、战时的构成、宣布与期限

1、战时的构成要件

战时作为一种具有危险度的非法社会秩序，其产生、存在和终止并不是偶然的或者是盲目的。在任何一个由法律规则所控制的社会中，战时的产生要符合一定的法定条件，但并不是说，只要有危险的非法社会秩序的存在就可称之为战时。一般而言，构成现代民主法制国家所规定的战时，应该满足以下几个构成要件：战时事实的存在；危险迫在眉睫；战时法律措施之必须；合法程序的确认与合法程序的宣布。

战时事实的存在，即社会正常秩序或者说社会内部和社会关系之间出现混乱，国家机关之管理体制失灵，人民之生命财产处于危险的威胁中。战时事实包括两种基本事实：一是战时诱因的存在，不论是来自刑事犯罪行为，还是处于不可抗力的意外事件；二是由于战时的诱因出现，致使正常社会关系之运作机制遭受破坏，人民财产等基本权利受到侵害。战时事实的存在是战时赖以存在和成立的客观要件，是战时的前提条件，没有战时事实的存在，就不可能确认战时。

战时作为一种非法的社会秩序必须具有危险性，没有危险性的非法社会秩序也不能称之为战时。当然，这种危险性的确认取决于人民生命财产之损失或受到威胁之程度，也取决于正常的宪法和法律对其控制和恢复的力量。危险应该是现实的、迫在眉睫的，而不是存在于战时宣布者的主观想象中的什么危险情况。这里的迫在眉睫包括两层含义：一是危险威胁到人民生命财产之安全，战时状态确实出现；二是危险之露端倪，按照其发展之势头，必然会形成危险之事态。

法律上所指的战时，必须是经过合法程序确认的战时，未经合法程序确认的战时可能具有客观性，也可能不具有客观性。因为战时及其危险程度一方面是一种客观存在的事实，另一方面它又是人们的一种主观认识，因此，个体、集体成员以及全社会都可成为评价、判断战时及其危险程度者。但只有依照法律上所规定的权威机关之权威判断和确认，才能准确识别战时之法律性质。当然，这种权威机关必须是经过法律明确授权的，而不是随便哪个国家机关都可以担任这一角色。

法律上的战时必须经合法程序宣布才能产生，未经宣布的战时不发生法律上的效力。对于在宣布之前已经存在的战争事实和战争危险，法律上规定有溯及力的，战时之效力涉及此阶段。战时之宣布，因为会直接关系到人民财产之安全和个别人的切身利益，因此必须由有权机关和个人依照法律程序宣布，而不应该随意。无权战时命令的机关和个人之宣布不具有法律效力，一切法律后果由其自负。

2、战时的确认

战时的确认，是指战争事实和危险出现后，为了迅速消除紧急危险情况，恢复正常的宪法和法律秩序，使人民之生命财产损失降低到最低限度，由有权国家机关或个人依照法律规定的程序和期限查清和认定战争事实和危险存在之状况，并对其危险度作出分析和需要采取战时法律措施来消除战时的识别判断。战时一经合法程序确认后就发生法律效力，具有权威性和对战时的拘束力。战时的确认是战时宣告的基础。

战时往往因为其危险度高，涉及面广，甚至威胁到一国统治的基础，因此，对战时的确认须十分谨慎。为了避免确认战时的错误，给人民生命财产造成不必要的损失，给社会带来不必要的紧张局面，我们认为，战时的确认应以请求为基础。当然，实行战时的请求也不是随意的，必须有专门的国家机关或个人依照法律规定的程序提出。战时的确认者也就是决定或批准战时的国家机关即立法机关、国家元首和行政机关。但是行政机关通常确认的战时并不都具有最终法律效力的确认，其确认力可以被立法机关或国家元首所否决。如《委内瑞拉共和国宪法》规定“如果宣布处于战时或者如果限制或者停止保证，所适用的声明应当在部长会议中加以决定，并且在公布后的10天之内提请两个议院的联席会考虑。”有的国家规定的则是行政机关自主性的决定，如我国宪法第89条规定，国务院有权“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的。”此外，军事机构也是批准和确认战时的权力机构之一。尤其在情况严重、危险度高的战争出现之时，军事指挥机构则成了确认战时的有无、范围大小、程度之轻重的权威机构。如伊拉克规定，革命指挥委员会有权决定总动员或部分动员，决定战争和和平问题。

战时往往突如其来，当一个国家或局部地区出现了一种危险的、非法的社会秩序以后，有权批准和确认战时的国家机关或个人当时并不一定在工作，故对战时的确认可能是滞后的，也可能是失时的。在某些情况下，当公共危险迫在眉睫，其势态必然发生，还可以提前确认，以有效控制社会秩序，消除危险局势和最大限度地保障人民生命财产的安全。所以，战时的确认方式可以包括三种形式：事先预告、事中确认、事后追认。战时是一种具有危险度的非法的社会秩序，其发生往往会给人民生命财产造成重大损失。因此，为了将人民生命财产损失降到最低限度，迅速恢复社会秩序，法律应该重视对即将到来的、如果不采取有效的对抗措施来消除其危害就会给人民生命财产带来无可挽回的损失之战时可以事先作出预告。事中确认是指战时一旦发生，便及时地由有权国家机关或个人予以确认，这样，就能有效地采取各种对抗措施，迅速恢复社会秩序，减少人民生命财产的损失。当战时发生时，有权批准和确认战时的国家机关或个人不在工作时，可由其它国家机关或个人代为确认，但其确认效力事后必须得到有权国家机关或个人的认可，有权国家机关或个人还可依法变更或撤销非法或不合理的战时的确认，但被否决的战时的确认在被否决之前所产生的法律效果一般不予否决。

战时确认作为一种紧急法律行为，一经作出，便具有法律上的拘束力。其拘束对象主要包括以下几个方面：一是对战时宣告的确定力。一旦战时经合法程序由法定国家机关或个人确认或批准，就可以基于对战时的确认进行宣告。战时确认是战时宣告的前提条件，只有经过确认的战时才能予以宣告。同样，战时确认后，又必须经过战时宣告表达出来，才能发挥其法律效力。当然，战时宣告有时并不是建立在最终确认或最终批准的基础之上，这时，战时的宣告如果不符合法律规定，最终将被有权终决的国家机关或个人予以否决。二是对宪法规范的否定力。战时一经确认后便具有法律效力。由于战时期间战时权行使的特殊性，就产生了战时权同一国宪法的关系问题。各国立法实践有三种情况：对宪法的全部否定、对宪法的基本否定和对宪法条文的部分否定。三是对法律、法规的否定力。战时发生后，为了对抗战时，必须中止普通法律、法规的效力，而只依战时法。一般来说，战时的确认一般都导致普通法立法失效，当然也有个别国家法律中规定战时法未涉及的内容与之相关的法律可并行生效。战时的确认对法律、法规之否定力通常都是完全否定，此种完全否定包含了两层意思，即普通法律、法规完全失效，待战时终止后方能恢复效力；与战时法和战时权力相冲突的普通法律、法规无效。

战时是一种具有危险度的非法社会秩序，一旦发生战时，如果不及时采取有效的对抗措施，就会给人民生命财产造成不可估量的损失，更为严重的甚至会危及到统治阶级国家政权的巩固。因此，战时状态发生后，应该赶快予以确认，并采取有效对策。但是，由于战时涉及千千万万人的利益，所以，对战时的确认必须具有权威性和准确性。没有权威性，就可能人云亦云；缺乏准确性，不必要地宣布了战时，同样也给人民生命财产带来不应有的损失，给社会带来混乱，所以，对于战时的确认可以变更。战时的变更一般都由最终有权批准战时的国家机关或个人确定。被变更的战时往往基于以下几种原因：一是无权确认战时的机关或个人的战时确认力应变更；二是确认战时程序不合法，应改变，按合法程序重新予以确认；三是战时确认超过宪法所规定的职权，与该国精神相违背；四是对战时危险事态估价错误，重的定为轻的，轻的定为重的；此地定为彼地，彼地定为此地；全局定为局部，局部定为全局等。

战时的确认一旦需要变更，即可由有权变更的国家机关和个人予以变更，对于那些战时的确认不适当的，范围过宽过窄的，予以变更，使其适当；对于那些违法的确认，予以撤销。

3、战时的期限、延长与终止

战时一般持续时间都不会太长，即使是最危险的战事，通常也就只有几年时间。当发生了危险事态后，国家有权机关或个人依据战时法的规定，行使战时权，采取对抗措施，以图迅速恢复正常的宪法和法律秩序，减少人民生命财产的损失。当然，宣布实行战时必然会给人民的自由权利带来各种限制，这种限制跟现代民主的精神是格格不入的，故国家在立法中对战时生效的期限作了严格限制，以图更好地保障人民的权利不受侵犯和现代民主政治制度的正常运作。规定战时期限起码从以下几个方面体现了民主政治的要求：一是战时生效期实质上是对国家战时权的限制，是为防止国家机关或国家机关工作人员滥用战时权，肆意破坏人民民主自由权利的一种法律保障。二是规定战时生效期限是为了更好的采取战时法律措施，便于国家有权机关在实施战时期间有效的采取各种战时法律措施，迅速排除各种危险情势，恢复正常宪法和法律秩序。三是规定战时生效期限也是最大限度地减少人民生命财产的损失。如果没有一定的期限限制，那么，人民的生命财产就可能长时间处于危险情势之中，社会秩序也会处于动荡不定之中。四是规定战时生效期限也反映了战时发生的客观性特点。法律上确认的战时必须随客观存在的战时的危险事态而变，客观危险事态已经消除，那么，战时就应解除或终止。五是规定战时生效条件也是战时军事法原则的要求。法律上规定的战时不可能不遵循一定的程序或时限，没有期限限制的战时就不是法律上的战时，而只能是专制或随意性的独断。

战时确认并宣布后，一般都有一定期限的限制。这本身是现代民主政治制度的要求。但由于战时情况复杂，种类较多，故战时宣布后在生效的期限内往往不能完全恢复社会正常秩序，个别时期甚至会出现危险情势加重的局面，因此可以依据一定法律程序适当延长战时生效期限，直到完全彻底消除战时危险事态为止。一般来说有关战时延长的法律应包括以下内容：规定战时延长的确认者，战时延长的确认者应与原先的宣布者相一致。战时延长的确认程序，战时的延长只能由有权提出战时延长的申请者向有权批准延长战时的机关或个人提出延长战时的请求、必须有明确无误和充足的理由和严格的批准确认程序及次数要求。

战时的终止，意味着宪法和法律的正常秩序基本恢复。由于战时的产生是依法确认和宣布的，因此，其终止也必须符合一定的法律要求。从法律的角度看，战时的自然终止并不代表法律上战时的终止。只有出现法律上所确认的战时终止原因或条件时，战时才能宣布终止。这些原因或条件首先是战时危险局势的完全消灭。战时是对战时危险局势的法律确认，是对战时法律事实的认定。如果战时法律事实已不存在，那么，战时确定的法律效力也应终止。战时期限届满也可能导致战时的结束。如前所述，战时都有一定的期限要求，期限届满，无论是否存在着客观的战时危险状态，只要战时期限未予以合法的延长，那么，战时便宣布终止。法国宪法规定，令确定实施的市、区或省，确定的期限，期限届满时，如果没有新的法律延长令的效力，令自动解除。宣布战时的法律被撤销也是导致战时终止的一个原因，由于战时是基于有权国家机关或个人的确认而生效的，故当有权国家机关撤销战时的宣布，从宣布之日起，战时便告终止。这里的撤销并不是指战时期限届满的撤销，而是指战时确认被提前撤销，其原因主要是由于战时的确认缺少合法性或合理性。

战时终止的程序同确认程序一样，也必须符合法律的要求。一般来说，战时终止的程序也包括结束战时的请求、批准战时终止的请求、终止战时的宣告和终止战时的法律效力。通常有权提出战时终止的请求者也是有权提出战时确认的请求者；批准战时终止的请求同批准战时确认的请求，其批准者和确认程序都是相同的，都必须是法律规定的有权批准战时终止的请求者按照法律规定的程序来确认战时终止的请求。而战时除了要由有权国家机关或个人批准之外，还应该按法律规定的程序由有权宣布终止战时者宣告结束战时。战时作为一种具有危险度的非法的社会秩序，一经宣告终止，就意味着战时在法律上的取消和宪法及法律正常秩序的恢复。

战时终止的方式，主要是指结束战时的措施形式。这种形式既表现为自然性，又表现为法律性。战时终止的方式种类很多，一般随危险诱发原因的不同和危险程度高低的不同而有所差别。如战争终止的方式有停战、签约、投降和和平等，其他“视为战时”的状态终止的方式包括解严、取消军事管制、停止战时权、终止战时军事法效力等。

三、战时军事法的意义和性质

1、战时军事法的产生和意义

研究战时军事法，我们不得不涉及战争。克劳塞维茨认为，战争是迫使敌人服从己方意志的一种暴力行为，而这种暴力是没有限度，为了使敌人无力抵抗，必须最大限度的使用力量⑷。因而，无论战争的性质如何，战争本身潜藏着对人类生存和社会秩序的破坏。从法的角度来看，战争一定程度上与法律相悖离，它使所有限制战争行动自由的日常法律规则归于无效。早在十六世纪，马丁·路德就提出“紧迫时无法律”⑸的著名论断。但是战争又绝不可能超越法律之外。战争作为人类的一种暴力对抗形式，蕴含着预测、策划、动员、指挥、组织、协调、强制、督导等法的要素。从某种意义上说，战争是人类最富有技巧的一种法律控制行为。人们为了进行战争并在战争中取得胜利，必须掌握和运用战争中的预测、策划、动员、指挥、组织、协调、强制、督导等法律行为，从而取得战争的胜利。费希特和黑格尔认为，武力创造法律⑹。可见，战争与法是对立统一的关系。战争破坏法律的实施，如破坏平时的法律制度，它可能会使宪法全部或部分权利受到合法的限制。同时，战争必须遵守与战争相关的法律，如战时法、军事法、战争法，等等。没有这些法律的保障，战争不可能取得胜利，甚至还要受到战争法的制裁。自古以来，无数次战争产生了大量的国内战争法，如紧急状态法、动员法、战时军事行政法、战时军事刑法、战时军事刑事诉讼法。

所以，战争的存在不仅改变了法律适用的社会条件，而且产生了适合战争需要的战时军事法法。由于平时军事法所规定的法律制度，在战时条件下遇到了许多特殊情况，受到战争环境的限制，不仅操作起来有困难，而且更重要的是不能满足打击战时违法行为，保证战争胜利、维护国家根本利益的需要。针对这种情况，法治国家出于对司法权力的尊重和战时人权的保障，在平时军事法的基础上，又制定了战时军事法。

由于战争都带有一定的突发性和相当的破坏性，在战争状态下，人民的生命财产安全没有保障，国家的宪法秩序出现混乱，国家管理机关的权力无法行使，因此，只能由军事行动来对抗此种状态。从法律上讲，战时破坏了宪法原则和普通法实施的环境和条件，因而导致了宪法原则的效力和普通法效力的阻却。在此状态下，必须用适应特殊情况的特别法代替。国家如果不预先制定出相应的特别法规范，不对战争状态下可能出现的各种特殊的社会关系作出调整，一旦战争爆发，人们就将手足无措，社会可能陷入一种无序的混乱状态之中。即使是国家和军队能根据需要及时制定出一定的特别法规范，也往往会由于缺乏理性的慎密思考和论证而带有过大的偏差和失误。甚至会由于某些决策者的随意而使国家和社会陷入极端恐慌和混乱之中，人民的生命财产得不到最低限度的保障。前苏联法学家列夫·西姆金曾说过：“如果缺乏明确的关于调整战时的法律规定，往往导致灾难性的结果。”他举例说：“在第比利斯实行的宵禁是在宵禁实施之前几分钟的，这样很快就造成了一些人员的伤亡”⑺。战时，国家和军队必须用比平常更为快捷和严厉的手段，打击各种犯罪活动，以保证战争的胜利，维护国家的根本利益。因此，战时军事法是不可缺乏的。

除了大规模的外敌入侵外，其他如反叛、内乱等导致国家混乱或面临严重自然危险时，国家可能会宣布实施军事管制，由军队统一指挥、统一部署，强行统一人们的行为，消除内乱和危险，恢复国家的宪法秩序。此时，对于严重违反军事管制，构成犯罪的行为以及其他严重危害国家军事利益的犯罪行为，均可按战时军事法的规定予以追究，以维护军事管制的强制性、权威性。

2、战时军事法的性质

战时军事法是基于战时而产生的。没有战时的出现，战时军事法也就无存在的不要。战时军事法是对付战时的，也就是说，战时军事法是在迫在眉睫、具有一定危险度的非法的社会秩序出现后，为了迅速恢复正常的宪法和法律秩序，减少因战时而造成的损失，有关国家机关和国家公职人员所采取的各种对付战时的应急措施。战时军事法由一系列对抗应急措施组成，如总动员、局部动员、、军事管制、宵禁等。战时军事法的性质主要由以下几方面的因素所决定的：

一是宣布战时的原因。战时的宣布大体基于两种原因：一类是严重犯罪行为引起的危险，包括来自外部敌人的入侵、严重的内乱和扰乱社会正常宪法和法律秩序的骚乱；另一类是严重的自然灾害和不可抗力的原因，如地震、台风、洪水等。在有些国家，还可以因经济危机和国家政党管理活动陷于瘫痪而宣布战时。一般来说，引起战时的原因不同，所采取的战时军事法措施也有所区别。通常对因严重犯罪行为引起的战时，采用、军事管制、中止宪法和法律所规定的有关公民基本权利的行使，尤其是以限制公民的基本政治权利等措施来对抗。对于因严重自然灾害和大规模不可抗力因素而造成的战时，采取同犯罪行为相类似的对抗措施。对于因战争和国家因遭受入侵而引起的战时，立法上都规定了最为严厉的战时军事法措施。如全国总动员或部分地区的动员、军事管制、，在事态之前宣布战时和无限期延长战时直至战争结束。如我国宪法第80条规定，中华人民共和国主席令，宣布战争状态，动员令。

笔者以为，战时作为一种具有危险度的非法社会秩序，一旦出现，就会给社会和人民生命财产带来不可避免的重大损失，因此，在战时出现后，应该采取及时有效的对抗措施，以期迅速消除危险。所谓及时，也就是说，当战时一出现或者有明白无误的迹象表明危险即将发生，就应立即采取对抗措施，将危险事态消灭在萌芽之中或尽可能消除战时危险局势。所谓有效，是指战时军事法措施必须能够消除危险事态，所以，战时军事法措施应该对症下药，尽量减少给人民生命财产所造成的损失。一般而言，由于犯罪行为尤其内乱、战争引起的战时，因为这种事态直接威胁到统治阶级国家政权的巩固，所以，为了迅速消除危险事态，就必须采取动用武装力量和以中止宪法所规定的公民的政治权利为主的一些战时军事法措施；而对于由自然灾害或大规模不可抗力的原因造成的战时，则应该采取以中止宪法所规定的经济权利为主的战时军事法措施，如反对哄抬物价、打击投机倒把、控制基本生活物资等。

二是战时危险度。战时的危险度也是决定战时军事法措施的重要原因之一。通常，战时危险度越大，所采取的战时军事法措施的手段就越严厉；战时危险度越小，就可采取一般战时军事法措施加以处置。一般而言，战时危险度同战时的起因也是密切相关的，因外敌入侵和集体大规模犯罪行为造成的战时，其对统治阶级国家政权威胁的危险度就大；而因自然灾害或其他不可抗力的原因造成的战时对人民生命财产的威胁危险度较小。当然，这种不同原因造成的战时危险度其大小也不是绝对的，不同的起因往往对社会秩序某一方面威胁大，而对另一方面威胁就小。但是，当引起的战时危险度超过一定限度时，无论是什么原因引起的，都会对统治阶级国家政权的巩固和人民生命财产造成极大的威胁，带来极大的损失。

从立法和实施战时的实践来看，对于危险比较大的战时，一般都采取战争动员、、军事管制、宵禁等战时军事法措施。这些战时军事法措施的严厉性比一般战时采取的战时军事法措施要强。

三是战时军事法措施的采取者。一旦发生战时，根据法律规定，往往有权采取战时军事法措施的有许多行为者，而且这些行为者由于其权限不同，其采取的战时军事法措施的方式、影响力就不一样。在许多国家法律中都规定，军事机关战时措施的法律效力最强。换句话说，当战时危险局势极其严重，依靠正常的国家机器已不能有效地恢复社会秩序，消除战时，而需要军事力量介入时，那么，军事权在战时期间具有排它力，这种排它力具有以下几重含义：军事权优先，或者以军事对抗措施为主来消除危险事态；军事对抗措施可否定普通对抗措施；军事对抗措施排它力受一定法律规定的限制；战时消失后，军事对抗措施排它力应该与其同时取消。

四、战时军事法的基本特征

1、在适用条件上，战时军事法主要适用于战争状态，也适用于其他紧急状态

许多国家在法律上明文规定，在平时状态，非军人不适用军事法，平时军事法只适用于军人案件。但战时军事法既可用于军职人员，也可适用于非军职人员。

战时军事法主要适用于战争状态。这是战时军事法成立的最初依据。在正常状态下不能适用该法律而只能适用普通法律。这里的“战争”仅指外部战争，指国家与他国交战的状态，不包括内部战争，内部战争一般指内乱或武装叛乱。战争状态下，军事目的及全方位的军事支援成为国家一切活动的重心。尤其是在外敌的大举入侵，国家和军队面临生死存亡的关头，正常的秩序遭到破坏时候，国家和军队必须采取一切强硬措施保证战时利益，争取战争胜利。战时军事法就是为了保证这些强硬措施的实施。

“战时状态”是适用战时军事法的依据。处于“战时状态”下，普通法律自动失效，战时军事法自动生效。这就要求“战争状态”必须经国家首脑或有权机关依法定程序确认和宣布。未经这种确认和宣布程序，任何人不得以“战时状态”为由随意中止普通法律而启用特别法律。由于战争的性质、交战地点、战争的规模等不同，国家确认和宣布战时状态的方式和范围也有所区别。如果外敌入侵，在本国交战，国家通常会向军队作战命令，并向全国或某些特定的地区宣布“战争状态”、“”、“军事管制”、“宵禁”等。在一些国家的法律中，都有关于遇有外来侵略时，国家得宣布战时状态或的规定。在此情况下，“战争状态”及于全国或某些特定地区，即战时军事法适用于全国或某些特定地区。如果出兵在国外进行战斗，如中国人民的抗美援朝等，国家一般只向军队战斗命令，而不对国内宣布“战时状态”、实施或军事管制等非常措施。在此情况下，尽管国家可能会向全国动员令，号召人民以人力和物力支援前线，但这不是“战时状态”的宣布，因“战争状态”而启用的战时法律对国内不产生地域效力。

战时军事法也适用于因其他紧急状态而实行或军事管制的情况下。“其他紧急状态”主要指由内乱、有明显的战争或内乱的危险、严重的经济危机、特大自然灾害、治安状况恶化等非常情况。内乱即一国因政治、经济、军事、宗教、民族等不同的原因和目的而发生的武装叛乱、暴动、政治骚乱、种族屠杀、民族分裂等严重分裂国家、危害政权、破坏宪法秩序的大规模的破坏事件。这些紧急状态也会同战争一样引起一个国家的机构瘫痪、秩序混乱、人民生命财产的严重危险等，因此，许多国家法律都规定遇有上述紧急状态时，国家可以采取有效的法律措施加以遏制。由于紧急状态的严重程序不同，国家采取的法律措施也有区别，主要有、军事管制、宵禁、紧急动员、终止某些法定权利的行使等。并非在“其他紧急状态”下都适用战时法律，而只是在因为这些紧急状态而实行或军事管制的情况下才使用。和军事管制是最为全面、紧急、严厉的军事法律措施。尽管各国对军事管制的概念表述及具体规则的规定各有差异，但其基本点却是相同的，即在发生战争或其他紧急状态的情况下，国家依法定程序宣布在一定区域内限制宪法上的自由和权利的行使，由国家暂行立法、司法、行政权限的一种紧急管理措施。在多数国家，和军事管制视为同种措施，故在法律上有的只提“”；有的只提“军事管制”。在我国，同军事管制也是不同的，根据我国《法》的规定，是“警察管制”而非军事管制。

2、在适用主体上，战时军事法既适用于军事人员，又适用于平民

在战时，正常的宪法原则、法律规则如非军人不受军事法律追究等因战时状态的存在而发生变通。每个公民都有义务和责任积极配合非常时期的军事行动，暂且牺牲自己的个人利益，维护国家和社会的全局利益。无论是军人还是地方人员，如果反其道而行之，严重地违反义务和贵任，甚至进行各种破坏活动，将受到军法的严厉惩处。将战时军事法律延伸适用于地方非军人，是维护非常状态下最低限度的安全和秩序的需要。

许多国家在法律上明文规定，在平时状态，非军人不适用军事法，但战时军事法既可适用于军职人员，也可适用于一般平民。如法国“紧急状态法”第12条规定：“在已公布全省或部分省区处于紧急状态的情况下，根据司法部长和国防部长的报告而颁布的法令，可授权军事法庭受理属该省重罪法庭管辖的重要案件以及相关轻罪案件”⑻。南朝鲜法规定，从宣布“非常”（即军事管制）时起，司令官掌管区内的一切行政和司法事务。在“非常”地区，司令官认为军事上需要时，有权对逮捕、拘押、没收、搜查、居住、迁徙、言论、出版、集会、结社、团体行动等事项进行特别处理，并将内容提前公布，司令官可依法动员或征用民夫，必要时可命令对军事所需物品进行调查、登记和禁止运出，不得已时，可在“非常地区”破坏或烧毁国民财产，并在事后对造成的损失进行正当的赔偿。⑼政府的军事机关在时期握有司法审判权。1934年的《法》规定：凡时期警戒地域内的地方行政官和司法官处理有关军事事务，应受该地最高司令官指挥，接战地域内关于刑法规定的内乱罪、外患罪、妨害秩序罪、公共危险罪等类罪，军事机关可自行审判或交法院审判，接战地域内无法院或与其管辖的法院交通断绝时，刑事和民事案件均得由该地军事机关审判。⑽军事委员会1936年颁布的《各省行政督察专员及县长兼办军法事务暂行办法》中，就采取委任地方行政长官兼任行营军法官的办法，由他们检察、审判现役军人犯刑事罪或违反法令、军风纪者，非军人犯军事法令者，犯《危害民国紧急治罪法》者，以及依法令应归军法机关审判者等案件。同时颁布《各省最高军事机关代核军法案件暂行办法》，授予各省最高军事机关审核上述兼任行营军法官检察审判的案件，从而加强了军事机关对司法机关及军事司法权的控制。我国民主革命时期，战时军事法律也涉及非军人。1932年2月1日公布的《中华苏维埃共和国军事裁判所暂行组织条例》第2条规定：“在作战地带居民的违法行为，无论其犯军事刑法或其他法律，都由军事裁判所审理之，敌军的侦探、内奸等如在作战地带，也由军事裁判所审理之。”⑾1939年《陕甘宁边区抗战时期条例》（草案）第5条规定，在接近作战地域内犯泄露军事机密、破坏军事运输、国防要道等罪行者，军事裁判机关得自行审判，或交法院审判之。⑿1945年1月15日公存的《陕甘宁边区军民诉讼暂行条例》第5条规定：“普通居民违犯军法，如勾引军人逃跑叛变及刺探军情等，在战时由军法机关处理，在平时由司法机关或锄奸机关处理。”⒀

在战时，军队成为社会生活的领导和指挥者。军队有关战争的活动成为一切活动的中心，任何人对这种特定社会关系的严重破坏，即被看作是对国家根本利益即战争利益的破坏，就应受到战时军事法律的追究。《中华人民共和国国防法》第9条第3款规定，“违反本法和有关法律，拒绝履行国防义务或者危害国防利益的，依法追究法律责任，”拒绝履行国防义务或者危害国防利益的法律责任是指有国防义务的国家公职人员、军人、公民、法人、或者其他组织，故意或者过关不履行法定的国防义务，或者作出违反国防法和其他有关国防的法律所禁止的行为，而应承担的法律后果。如果非军人在战时构成犯罪，追究其战时的法律责任，应当适用战时军事法

3、在处罚手段上，战时军事法既贯彻从快、从严；特殊人员从重的原则，又注重酌情从宽

战时从快原则是指在战争状态下，对于严重违反法律构成犯罪、已经或可能导致作敌失利的军人或非军人，依照战时简易诉讼程序，从快审判和执行，以达到严肃军法、惩治违法者，及时教育和警戒其他人，保护国家战时利益的目的。也有学者将此称为“便于军事行动原则”⒁，即军事司法机关在履行职务行为时，必须优先考虑武装力量所进行的军事行动情况，尽可能地为军事行动提供方便，而不应使行使军事司法权与军事行动的紧迫需要发生对抗和冲突。

战时从快原则是各国战时军事法律制度中一个普遍适用的原则，也是我国必须坚持的一个战时军事法律原则。在古代战争中，军事指挥官有权当场行使刑罚权，惩罚直至处死违抗命令或从事其他破坏行为的人。在现代法制社会，对战时违法行为人不再由指挥官随意处罚，而是将其交付军事审判，依法定程序从快，既体现了现代民主与法制的精神，又兼顾了战时情况紧急的特点。因此，各国都普遍确立了这一原则。我国军事法对此也有规定，如《纪律条例》规定，在紧急情况下，首长可以直接决定对部属实施处分，但事后应当向党委（支部）报告，并对此负责。

战时犯罪有可能会影响战斗、战役乃至整个战争的胜负，故其危害性较平时要大的多，故处刑为重。例如：唐律第457条规定：诸征名已定及从军征讨而亡者，一日徒一年，一日加一等，十五日绞；临对寇贼而亡者，斩。军还而逃亡者，同在家逃亡法。即依第461条之规定处罚，亦即一日苔四十，十日加一等，罪止流二千里。第232条规定：密有征讨，而告贼消息者，斩；妻、子流二千里。其非征讨，而作间谍，绞⒂。可见战时处罚之重。军队的职能是通过武装活动打击敌人，抵抗侵略，维护国防安全，保卫国家。军人在战时切实履行职责，对于抵抗侵略，维护国家安全，保卫祖国，具有重要的意义。相反，战时军人违反职责的行为与平时相比，危害则更严重，必须从严惩处。只有这样，才有利于惩戒军人战时违反职责的犯罪行为，教育军人认真履行职责，保障我军夺取作战的胜利。战时从严的原则在军人违反职责罪中主要体现在以下三个方面：一是有些行为虽然平时也具有社会危害性，但不构成犯罪，只有在战时才构成犯罪。如违抗命令、拒不救援友邻部队、拒不救治伤病军人、造谣惑众、自伤身体等行为。二是有些行为平时和战时都构成犯罪，但战时犯罪的法定刑更重。如逃离部队罪，平时的法定最高刑是3年有期徒刑，而战时的法定最高刑是7年有期徒刑；又如故意或者过失泄露军事秘密罪，平时的法定最低刑是拘役，法定最高刑是10年有期徒刑，而战时法定最低刑是5年有期徒刑，法定最高刑是无期徒刑。三是有些行为平时和战时都构成犯罪；但法律明文规定“战时从重处罚”。如阻碍执行军事职务罪就是这样，这属于法定从重处罚；刑法对其他军人违反职责罪虽然没有这样明文规定，但法院在决定刑罚时，可以酌情从重处罚，这属于酌定从重处罚。

军人的职责因军人的不同职务或者所担负的工作而有所区别。其中有的职责是所有军人都应履行的共同职责，有的则是担任特殊职务或者工作的军人应履行的特殊职责。军人的特殊职责反映了保护国家军事利益的特殊需要，军人违反特殊职责所造应的危害往往更加严重，所以对特殊人员违反职责应从严惩处。过样有利于教育担负特殊职责的军人更好地履行职责，尽量减少军人违反职责所造成的危害，加强对国家军事利益的特殊保护。特殊人员从重的原则在立法上表现为，某些行为一般军人实施了不一定构成犯罪，而具有特殊职责的军人实施了就可能构成犯罪，也就是这些犯罪只能由特殊主体构成，如一般军人临阵畏缩，作战消极的，或者对处于危难中的友邻部队见危不救的，不构成军人违反职责罪，只能按违反军纪处理，而指挥人员则可能分别构成违令作战消极罪或者拒不救援友邻部队罪。再如同样情节的逃离部队，士兵可能不属于情节严重，因而不构成犯罪，而军官则属于情节严重，构成了犯罪，同样情节的临阵脱逃，军官就要比士兵处刑重。在中国古代，军官从重随处可见，如曹操“以发代首”，诸葛亮的挥泪斩马谡。再如唐律第229条规定：大集校阅而违期不到者，杖一百，三日加一等；主帅犯者，加二等。可见，对军官处罚要重。

战时从快、从严和特殊人员从重的原则虽然构成了战时军事法处罚原则的基本格调，但这并不意味着对军人违反职责的处罚要搞严刑峻罚。考虑到战时所采取的军事强制手段受到战时环境的限制，在处罚手段上呈现出灵活性和多样性的特点。我国刑法中的战时缓刑制度规定，对被宣告缓刑的犯罪军人在战时确有立功表现的，可以撤销原判刑罚，不以犯罪论处。这种从宽处理的规定，体现了战时军事法律的灵活性和特殊性，是普通缓刑中没有的。

注释：

⑴林纪东主编《新编六法全书》，茂荣印刷实业有限公司，1975年版，第796页。

⑵黄风译《意大利军事刑法典》，中国政法大学出版社，1998年版，第148页。

⑶⑺⑼徐高、莫纪宏编著《外国紧急状态法律制度》，法律出版社，1994年版，第6、第23、第54页。

⑷［德］克劳塞维茨著《战争论》，商务印书馆，1995年版，第1卷第13页。

⑸⑹［法］夏尔·卢梭著《武装冲突法》，中国对外翻译出版公司，1987年版，第13页。

⑻梁玉霞著《中国军事司法制度》，社会科学文献出版社，1996年版，第170页。

⑽⒂陈学会主编《中国军事法制史》，海潮出版社，1999年版，第327、147页。

⑾⑿韩延龙、常兆儒选编《革命根据地法制文献选编》第3卷，中国科学出版社，1981年版，第340、346页。

⒀田龙海选编《军事司法制度资料选编》（中国部分），西安政治学院军事法学教研室，第5页。

政法条例督察报告范文第9篇

同志们：

这次全国工商行政管理工作会议是经国务院批准召开的。会议的主要任务是，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中、六中全会和中央经济工作会议精神，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，回顾总结2006年的工商行政管理工作，安排部署2007年的工商行政管理工作。国务院领导对我们这次会议十分重视，总理会前在我的《讲话》送审稿上作出重要批示，吴仪副总理今天又亲临大会作重要指示，使我们深受鼓舞和鞭策。我们一定要认真学习、深入贯彻总理和吴仪副总理的重要批示和指示，在新的一年里倍加努力工作，取得新的更大的成绩，不辜负国务院领导的殷切期望。下面，我代表总局党组讲几点意见。

2006年工作的基本情况

2006年，在各级党委和政府的领导下，全国工商行政管理系统坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻科学发展观，认真落实党中央、国务院的决策部署和总理、吴仪副总理的重要批示，锐意进取，扎实工作，维护市场秩序、保护消费者合法权益和促进改革发展稳定取得显著成效，队伍素质有了新的提高，实现了“十一五”时期工商行政管理工作的良好开局。

一、坚持为促进科学发展和构建和谐社会营造良好的市场环境。整顿规范市场秩序取得新的成效

根据党中央、国务院的决策部署，针对影响市场秩序和社会和谐的突出问题，全国工商行政管理系统以“五项整治”为重点，深入扎实开展整顿规范市场秩序的工作，为营造良好发展环境、促进和谐社会建设发挥了重要作用。全系统共查处各类经济违法违章案件228．96万件，总案值386亿元，移送司法机关处理案件872件。

――深入开展食品安全专项整治，食品市场经营秩序进一步好转。各地认真开展食品安全专项执法检查和专项治理，全面清理规范食品经营主体资格，强化基层日常监管和食品质量监测，健全食品市场准人体系，积极推进食品安全监管长效机制建设，建立和完善食品分类监管制度、不合格食品退市制度、食品安全应急处置制度、市场巡查制度和经营者自律制度，认真实施对食品市场准入、交易和退市的全程监管，开展了全国范围内的食品安全大检查活动，有力地维护了食品市场消费安全，增强了人民群众的消费信心。全系统共出动执法人员560万人次，检查食品经营主体1040万户次，查处取缔无照经营15．18万户，吊销营业执照4629户，捣毁制售假冒伪劣食品窝点5900个，查处制售假冒伪劣食品案件6．8万件，对1．55万吨不合格食品实施了退市。

――集中开展虚假违法广告专项整治，广告市场秩序整体有所好转。各地认真落实专项整治方案，积极发挥联席会议牵头作用，广告监测工作进一步加强，查办案件力度进一步加大，集中整治了违法医疗、药品、保健食品、化妆品、美容服务等虚假违法广告，规范了电视直销广告和广播电视医疗资讯服务广告，禁止了报刊刊载部分类型广告。全系统共查处虚假违法广告1．66万件，责令更正2972件，责令停止2．12万件。严重违法广告得到有效遏制，虚假违法广告蔓延的势头得到控制。

――继续开展保护注册商标专用权行动，商标行政保护力度进一步加大。2006年共受理商标注册申请70多万件，核准注册商标26万件，我国注册商标累计已达276万件。强化了对商标违法行为的打击力度，对中外公众关注的商品批发零售市场进行了重点整治。加强了驰名商标认定和保护工作。2006年，总局依法认定驰名商标180件，全系统共查处商标侵权案件3．39万件，其中涉外商标侵权案件7439件，移送司法机关处理案件111件。保护了商标权人的合法权益，改善了市场环境。

――认真开展打击传销专项行动，重点地区传销蔓延势头得到遏制。面对部分地区传销活动有所抬头的严峻形势，总局先后两次召开专门会议研究部署打击工作。各地工商行政管理机关在当地党委、政府的领导下，与公安等部门密切配合，坚持取缔与规范并举，严厉打击传销，依法规范直销，查处了一批跨省市、涉及人员众多、传销金额巨大的传销大要案件。全系统共查处传销案件3587件，取缔传销窝点2．99万个，清查遣散传销人员60．64万人次，移送司法机关追究刑事责任案件422起、2111人。各地还大力开展宣传教育活动，增强广大群众识别、防范和抵制传销的能力，积极探索建立打击传销长效机制，为维护社会稳定做出了积极贡献。

――扎实推进治理商业贿赂专项工作，依法查处市场交易中的商业贿赂行为。总局制定工作方案，召开专门会议，及时部署、加强指导、认真督查。各地积极采取排查案件线索、查办大要案件、搞好部门协作等措施，稳步推进了治理商业贿赂工作的开展。全系统共查处商业贿赂案件8233件，案值14．6亿元。查处医药购销等领域商业贿赂案件工作取得阶段性成果。

在集中开展专项整治的同时，各地还切实加强了消费维权、反不正当竞争、打破地区封锁和行业垄断、查处取缔无照经营、商品质量和陈化粮市场监管、防控禽流感、打击走私贩私、打击非法拼组装汽车、 “扫黄打非”、禁毒、艾滋病防治、房地产市场整治、反洗钱、整治违法排污企业等监管执法工作。全系统共查处侵害消费者权益案件15,6万件，处理消费者申诉71．6万件，为消费者挽回经济损失7．49亿元；查处各类不正当竞争案件4．25万件，案值31．8亿元，有效保护了消费者和经营者合法权益。

二、坚持热忱服务，促进城乡经济协调发展和社会进步取得新的成果

――支持社会主义新农村建设成效显著。总局制定下发通知。召开专题会议进行部署。各地大力引导农民和涉农企业运用农产品商标和地理标志增收，培育发展农村经纪人，开展涉农合同帮扶工程，积极推广“订单农业”，为促进社会主义新农村建设积极发挥了职能作用。截止2006年底，我国注册的地理标志商标已达210件。全国已培育发展农村经纪人60万余户，经纪业务量2000余亿元。合同帮扶涉农企业12．8万多户，签约农户1057万多户，签约订单2223万份，金额3246亿元。各级工商行政管理机关深入开展“红盾护农”行动，严厉查处种子、农药、肥料和农机具及其配件等农资商品违法经营行为，农资市场秩序进一步规范。全系统共整顿各类农资市场4．01万个次，检查农资企业82．9万户次，取缔无照经营1．5万户，查处农资违法案件4．2万件，捣毁农资制假售假窝点934个，受理农资投诉1．7万件，为农民挽回经济损失4．5亿元。

――促进各类市场主体发展取得新进展。总局制定《关于外商投资的公司审批登记管理法律适用若干问题的执行意见》、修订《企业年度检验办法》、启用新版营业执照，保证了新《公司法》和《公司登记管理条例》的顺利实施。各地继续完善首办责任制、一次告知制和当场登记制等制

度，积极开展网上查询以及登记、年检网上受理业务，促进了各类市场主体稳定发展。截至2006年底，全国共有各类企业861．8万户，其中内资企业339．6万户，注册资本(金)17．6万亿元；外商投资企业27．5万户，注册资本9156．5亿美元；私营企业494．7万户，注册资本(金)7．5万亿元。个体工商户2576．2万户，资金数额6515．4亿元。

――促进区域经济协调发展扎实推进。总局参与主办和支持举办了中国中部贸易投资博览会、东西部合作与投资贸易洽谈会等招商引资活动。“长三角”、“泛珠三角”等地工商行政管理机关积极推进区域合作，开展重大食品安全事故和隐患预警应急合作，构建协作体系，加强合作区域内商标保护工作的协调和配合，有效促进了区域经济协调发展。

――促进就业再就业工作成绩突出。各地认真贯彻扩大就业再就业的政策，在市场准入、政策支持、收费减免、提供服务和优化市场环境等方面采取了一系列措施，促进了经济发展与扩大就业再就业的良性互动。2006年，有120万名下岗人员在个体私营经济领域实现再就业，有近一半的高校毕业生在个体私营经济领域就业，全系统为促进就业共免收行政性收费12亿元。

三、坚持提高执法水平和效能，监管制度改革创新取得新的进展

――监管制度改革取得阶段性成果。企业信用分类监管改革阶段性目标基本实现，全国工商行政管理系统已有43个单位实现与总局联网，总局通过联网共拥有679．4万户企业的基本信息和423．9万户注销企业的基本信息。个体工商户分层分类登记管理改革向纵深发展，分层分类登记管理取得积极成果。流通领域商品市场准入制度建设逐步完善，实施商品质量准入制度的地区范围和商品种类不断扩大。12315行政执法体系建设改革工作扎实推进。“一会两站”和消费维权信息化网络、组织网络体系建设迈出新的步伐，12315网络进乡镇、社区、企业、商场、超市等覆盖面迅速扩展，有5778个街道办事处和1．4万个乡镇政府建立了消协分会，在27万个社区、行政村建立了12315消费者投诉站(点)，在12万个商场、超市、企业等建立了消费者投诉点。对于及时有效地调解消费纠纷和保护消费者合法权益发挥了重要作用。市场巡查制、互联审批制、首办责任制等监管方式改革进一步完善，执法效能进一步提高。

――监管服务现代化水平进一步提高。“一库、两平台、三系统”建设进展顺利。工商行政管理网的应用进一步深化，政务信息实现了每日实时网上报送和网络。电子政务建设步伐加快。现代科技手段越来越多地应用于工商行政管理各个方面。总局加强了政府网站的基础建设，初步形成了总局电子政务对外服务平台。14个省市开展了外资企业网上年检试点工作，有15万户外资企业参加了网上年检。目前，全系统市以上工商局基本建立了市场主体管理系统，实行一审一核的登记机构达3404个，使用计算机软件登记的机构达3526个。2006年底实现了商标注册网上申请试运行。执法保障设备建设进一步加强，全系统已配备食品质量快速检测车363辆，检测箱2886个，其他快速检测设备886套，为提高监管执法效能提供了必要的技术支撑和现代手段。

――提高执法效能和规范执法行为工作迈上新台阶。2006年7月的全国工商局长会议，就进一步提高执法效能、规范执法行为的工作进行了专门部署。各地采取有力措施，狠抓工作落实，提高执法效能、规范执法行为的机制保障进一步健全和完善，维护市场秩序的问题发现能力、及时查处能力、应急处置能力、源头治本能力等全面提升，监管执法的针对性、有效性和长效性进一步提高，支持改革发展的措施、手段和方式方法进一步系统化、实效化，行政执法与刑事司法的衔接工作进一步加强，全系统执法效能和执法水平显著提高。

四、坚持全面推进依法行政。法制建设和国际合作迈出新步伐

――立法立规工作积极推进。总局积极参与了《反垄断法》的立法工作和《反不正当竞争法》、《商标法》、《合伙企业法》等法律法规的修订工作，制定行政规章8件。对与《公司法》、《公司登记管理条例》有关的规章和规范性文件进行了清理，废止规章1件、规范性文件53件。各地也积极参与了地方立法工作。

――执法监督和政务公开工作进一步加强。全系统认真开展了不同形式的执法检查活动，积极推进行政执法责任制的实施。总局向社会公众开放了商标网上查询系统，提供注册和待审商标的网上免费查询。全系统在过去公开行政执法依据、执法程序的基础上，扩大了行政执法结果公示范围，政务公开的规范化水平明显提高。

――国际交流合作取得新进展。更加广泛地参与了市场监管国际规则的制定，参加了世界知识产权组织《商标法条约》的谈判，参与了世界贸易组织、亚太经合组织等国际和区域性组织竞争、商标专用权保护等领域国际及区域性规则的磋商。国际执法合作和区域性多边交流成效显著，加入了国际消费者权益保护与执法网络，并参与该网络开展了“2006网络清理日”和“2006制止欺诈月”协同执法活动。成功举办了第二届中日韩消费者政策磋商会，签署了三方消费者政策领域谅解备忘录。积极开展对外宣传，充分利用国际交流合作平台，大力宣传我国在保护商标知识产权、维护公平竞争、保护消费者和经营者合法权益等方面的政策主张、法律制度和执法成效。

五、坚持狠抓队伍建设，干部整体素质和履行职责的能力有了新的提高

――以贯彻实施《公务员法》为契机，积极推进干部人事制度改革。全系统认真贯彻实施《公务员法》，平稳有序地做好公务员登记、工资制度改革等工作，并以此为契机进一步规范了公务员的岗位职责和行政行为。

――深入贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》，加强了领导班子和领导干部队伍建设。全系统坚持党管干部原则，严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，选好配强领导班子，切实提高了领导干部贯彻落实科学发展观的能力。进一步强化了对领导班子和领导干部的监督，认真落实并指导县级以上工商局建立健全干部监督工作联席会议制度，切实加强对干部选拔任用工作的监督。同时积极做好领导干部双重管理工作，建立并落实了省、市级工商局领导班子成员有关情况的年报制度。

――加强和改进干部教育培训工作，提高了干部队伍的整体素质。全系统大力加强理论学习和思想教育工作，认真开展宗旨教育、权力观教育、荣辱观教育，继续巩固和发展保持共产党员先进性教育活动的成果，广大干部的思想政治素质进一步提高。狠抓教育培训，进一步提高了干部的业务素质。总局共举办各类培训班19期，培训干部2100多人次。各地也采取一系列干部培训教育的措施，有力地推进了干部队伍建设。

――加强对基层建设的指导，基层建设取得新的成果。总局在山东召开了全国工商系统基层建设和人才工作会

议，总结交流了近年来各地基层建设和队伍建设的成功做法和经验，提出了“十一五”时期基层建设和人才工作的目标任务，促进了基层建设和规范化管理。全系统以换发新工商制服为契机，向社会展示了工商队伍的良好形象和精神风貌。广大基层干部认真履行职责，扎实有效地努力工作，涌现出“中国杰出青年卫士”黄振磊、“模范公务员”杨宽德等一批先进集体和先进个人。

――以建立健全惩防腐败体系为重点，进一步加强了党风廉政建设。各级工商行政管理机关继续认真贯彻落实中央惩防腐败体系《实施纲要》和总局党组的《具体意见》、《任务分工方案》、《07年底前工作要点》，构建工商行政管理机关惩防腐败体系工作稳步推进，有些工作已向纵深发展，取得一批重要成果。充分发挥工商职能作用，对总局承担中纪委部署的两项牵头任务和五项协办任务，积极会同有关部门认真落实。全系统党风廉政教育、工商廉政文化建设蓬勃开展，促进了“以廉为荣、以贪为耻”良好氛围的形成。建立健全了反腐倡廉宣传教育联席会议制度、干部监督联席会议制度，制定了资金分配使用、物资采购、工程项目建设等方面的监督管理制度。加强执法监督，各种形式的执法督察活动广泛开展。在全系统开展了行政性收费和罚没款收缴情况以及执行“六项禁令”情况的清理检查。部分工商行政管理机关还开展了基层工商干部在社区向监管服务对象代表述职述廉活动，努力探索接受社会监督的新方式。围绕人民群众反映的突出问题，严肃查处了损害群众利益的典型案件。

全系统各级协会、学会、中心和报社、出版社等单位，紧紧围绕工商行政管理中心任务，做了大量工作，取得了新的成效。

回顾过去的一年，工商行政管理工作取得的显著成绩来之不易，是全系统广大干部艰苦奋斗、努力工作的结果，也是历任总局领导班子和全系统各级领导班子带领广大干部拼搏奋进和开拓创新的结果。特别是王众孚同志担任总局主要领导十多年间，团结一班人带领全系统广大干部，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的一系列路线、方针和政策，全面落实科学发展观，锐意进取，改革创新，不断开拓工作新局面，是工商行政管理事业发展的最好时期，实现了工商行政管理职能的历史性转变，基本建立了适应社会主义市场经济发展需要的工商行政管理新体制：工商行政管理的立法立规、行政执法、市场监管制度改革取得重大突破，队伍建设、基层建设、基础设施建设和信息网络现代化建设实现了历史性跨越；为维护市场秩序、保护消费者和经营者合法权益、促进经济发展、构建和谐社会做出了重大贡献。我们回顾过去，更要展望未来，倍加珍惜已取得的成绩，坚持与时俱进，继往开来，共同努力，不断开创工商行政管理改革发展的新局面。

2007年工作的安排意见

2007年是深入贯彻落实科学发展观、积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年。根据党中央、国务院的统一部署和安排，2007年工商行政管理工作的总体要求是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大、十六届三中、四中、五中、六中全会和中央经济工作会议精神，按照以科学发展观统领全局和构建和谐社会的要求，尽心尽力促进国民经济又好又快发展和社会主义和谐社会建设，尽职尽责营造公平公正、规范有序、和谐诚信的市场环境，扎扎实实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，坚持不懈推进监管制度改革和队伍建设，锐意进取，开拓创新，以优异的成绩迎接党的十七大胜利召开。

做好2007年的工作，关键是要把十六届六中全会和中央经济工作会议精神贯彻落实好。总书记深刻指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”工商行政管理机关的基本职责是维护市场秩序，保护消费者和经营者合法权益，服务经济发展，促进社会和谐。构建社会主义和谐社会给工商行政管理机关赋予了更大责任，也提出了新的更高的要求。全系统广大干部要通过认真学习、深刻领会，切实把思想认识统一到中央对经济形势的分析判断上来，统一到贯彻落实科学发展观“六个必须”的新认识上来，统一到中央对经济工作的决策和部署上来，始终坚持以科学发展观统领工作全局，充分发挥工商行政管理在促进科学发展、构建和谐社会中的职能作用。要从思想观念、管理机制、工作方式和工作作风等方面实现新突破，进一步增强三种意识：一是创新执法思想理念，进一步增强服务科学发展、促进社会和谐的意识。要强化大局观念、发展观念、宏观观念和服务观念，牢固树立执法为民和服务经济社会协调发展的思想。在执法理念上由微观和感性思维转向宏观和理性的战略思考，把工商行政管理工作置于改革、发展、稳定的大格局中去思考研究和规划部署，既要高度重视着力解决影响市场秩序、经济发展与社会和谐的个性和微观问题，更要从市场监管和服务发展中发现的大量情况进行综合分析，善于研究和解决影响全局性、战略性重大问题，正确处理全局与局部的关系，打击与保护的关系，管理与服务的关系，切实做到在监管中体现服务，在服务中加强监管，努力实现监管与服务的统一，对法律负责与对经营者、消费者负责的统一，促进经济发展与促进社会和谐的统一，使工商行政管理工作更好地服从和服务于党和国家工作的大局。二是创新管理机制和制度，进一步增强依法行政、维护公平的意识。要按照促进科学发展、构建和谐社会对工商行政管理工作提出的新要求，强化依法行政和维护公平的意识。在监管执法上由专项行动和突击整治逐步转向全面加强日常规范管理，切实维护公平竞争和公平交易，健全法制，依法行政，规范管理，不断完善市场监管机制、经营者自律机制和社会监督机制，为监管执法和维护公平提供机制、制度保障。三是创新工作方式，改进工作作风，进一步增强求真务实、真抓实干的意识。要把创新工作方式、工作手段和改进工作作风作为发挥职能作用和促进和谐社会建设的重要条件，由传统管理和习惯做法转向现代管理和科学方法，建立健全发现问题报告体系、查办监督体系、综合分析和反馈体系、预警应急处置体系，并通过科技支撑和计算机网络手段不断提高工作的信息化、标准化、规范化水平。特别要切实转变工作作风，深入实际，调查研究，真抓实干，务求实效，善于研究新情况，解决新问题，采取新举措，开创新局面。

根据以上总体思路和要求，2007年要着重抓好五个方面的工作：

一、切实转变职能，提高服务水平。积极促进经济社会又好又快发展

社会要和谐，首先要发展。社会和谐在很大程度上取决于社会生产力的发展水平。必须坚持大力发展社会生产力，不断为社会和谐创造雄厚的物质基础。工商行政管理部门承担着服务经济发展和营造良好市场环境等重要职责，要按照十六届六中全会“转变职能、强化服务、改进管理、提高效能”的要求，充分发挥工商行政管理职能作

用，不断提高服务水平，尽心竭力为促进经济又好又快发展做贡献。

(一)健全市场主体准入服务体系，大力支持调整经济结构、转变增长方式和改革开放。促进经济结构调整和经济增长方式转变、加强资源节约和环境保护、推进深化改革和提高对外开放水平，既是今年经济工作的重点任务，也是促进社会和谐的客观需要。要充分发挥工商行政管理部门服务市场主体的职能作用，积极支持和服务改革与发展。一是认真落实国家宏观调控政策，促进经济结构调整和经济增长方式转变。大力支持发展先进制造业、高新技术产业和服务产业。积极促进优化产业结构，充分利用工商行政管理部门掌握的企业基本信息和资料，加强综合分析，既为政府宏观决策和制定产业政策提供参考，又积极引导企业及时调整投资方向和产业结构。要按国家淘汰落后生产能力和实现节能降耗、污染减排、安全生产等目标的要求，严把市场主体准人关，依法做好企业的变更登记、注销登记和吊销营业执照工作。二是大力支持深化企业改革，促进各类市场主体健康发展。大力支持国有企业深化改革。积极支持国有企业实施股份制改造、发展混和所有制经济和组建企业集团，增强公有制经济的活力和市场竞争力。继续支持加快电力体制、文化体制、铁路体制、金融体制等改革，打破垄断，促进竞争，实现投资主体多元化。支持稳步发展多种所有制中小金融企业。毫不动摇地鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。进一步放宽市场准入，凡法律法规未禁止非公有制经济投资的行业和领域，都要允许私人投资；支持个体私营企业收购、兼并或参股国有、集体企业：支持发展科技型、外向型个体私营企业，促进其建立健全现代企业制度。三是积极服务扩大对外开放，促进提高利用外资水平。积极支持外商在我国设立具有先进技术水平、高增值含量的加工制造企业和研发机构，引导外资向国家鼓励类、允许类的产业扩展。继续落实内地与港澳建立更紧密经贸关系安排的有关政策，依法支持港澳居民在内地申办个体工商户，支持港澳企业在内地投资办企业，促进港澳地区与内地经济共同发展。认真落实国家加强与台湾地区经贸往来的政策措施，大力促进海峡西岸等台商投资相对集中地区经济发展。总之，各地工商行政管理机关要进一步健全和完善市场主体准人服务体系，通过事前介入、主动指导、改进登记管理和提高登记质量与效率，不断创新服务经济发展和改革开放的工作机制。

(二)努力服务“三农”工作．扎实推进社会主义新农村建设。“三农”问题是全党工作的重中之重。“三农”问题的解决，关系到全面建设小康社会和实现我国现代化的进程，是构建和谐社会的关键所在。要认真贯彻落实中央农村工作会议和中央一号文件精神，积极服务“三农”工作，努力为推进新农村建设做贡献。一是要创新服务“三农”工作机制。进一步完善红盾护农、经纪活农、合同帮农、商标富农、权益保农、政策惠农和市场助农等工作机制，提高为新农村建设服务的效能和水平。积极促进农民专业合作社的发展，大力支持发展农村经纪人，促进农业产业化，搞活农村流通；支持发展特色农业和生态农业；支持发展农产品、农业生产资料、消费品连锁经营和城市流通企业经营网络向农村延伸，拓展农产品销售渠道；指导农民、涉农企业申请注册农产品商标和地理标志，提高农村市场化水平，促进农民增收。二是要认真落实惠农政策。对农民专业合作社一律免收登记费，对农村流动小商小贩、农民在集贸市场或地方人民政府指定区域内销售自产农副产品，一律免于工商登记和免收工商行政管理费。三是要依法保护农民合法权益。要强化对农村市场的监管，健全农村消费维权监督网络，进一步加大维护农民消费者权益的工作力度。要深入开展“红盾护农”行动，集中开展农资市场专项整治，认真清理农资市场经营主体资格，突出重点季节、重点地区、重点市场、重点品种、重大案件，加大查办案件工作力度，严厉查处制售假冒伪劣化肥、农药、种子等坑农害农行为。切实加强农资商品质量监测，支持建立农资连锁经营和农资放心店，建立农资市场监管长效机制，切实维护好农资市场秩序。

(三)积极支持实施国家区域发展总体战略。大力促进区域经济协调发展。实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展，是中央促进区域协调发展的重大决策，对于逐步缩小区域发展差距、实现共同富裕目标、促进和谐社会建设具有重要意义。要把促进区域协调发展作为工商行政管理部门服务经济发展的重要任务。一是要针对不同区域的优势和特点，实施分类指导。要扶持发展具有当地特色的产业、优势产业和龙头企业，带动当地经济发展；要统筹城乡发展，发挥城镇和中心城市的辐射功能，引导发展分工合理、特色明显、优势互补的行业和产业，推进城镇化进程，促进区域经济发展。二是要建立和完善工商区域合作机制。已建立的长江三角区域、泛珠三角区域等工商行政管理工作联席会议制度，要进一步巩固合作成果，建立健全情况和信息通报制度，完善协作制度和合作机制，实现执法资源共享，不断扩大合作范围、提高合作水平，促进全国统一市场的形成。三是要积极促进区域经贸合作与交流。要继续参与主办和支持举办中国国际中小企业博览会、中国中部投资贸易洽谈会、东西部合作与投资贸易洽谈会等经贸活动，引导个体私营企业参会参展，拓展内引外联渠道，加强区域经济交流与合作，促进区域经济良性互动和共同发展。

二、严格依法行政，深入整顿规范市场秩序。努力营造公平公正、规范有序、和谐诚信的市场环境

加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序，是中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确的重要任务。总理的重要批示也强调指出，整顿规范市场秩序是一项长期的任务。按照党中央、国务院的部署，全国工商行政管理系统切实履行职责，经过多年的不懈努力，整顿规范市场秩序取得了显著成效。但是，要清醒地认识到，市场秩序中仍然存在不规范与不和谐因素，制假售假、虚假广告、商标侵权、仿冒欺诈、商业贿赂、传销和变相传销等违法行为依然存在，甚至在一些地区、一些领域还比较突出，整顿规范市场秩序的任务还十分艰巨。各级工商行政管理机关要深刻认识整顿规范市场秩序的长期性和艰巨性，进一步增强忧患意识和责任感，坚持依法行政，加大执法力度，在深入开展专项整治和构建长效管理机制上下功夫，切实维护公平竞争和市场秩序，努力营造规范有序、和谐诚信的市场环境。

(一)加大食品安全专项整治力度．积极营造安全健康的市场消费环境。食品安全关系经济健康发展和社会和谐稳定。要按照总书记在党的十六届六中全会的重要讲话中强调要加强食品安全监管的要求，继续把食品安全专项整治作为今年整顿规范市场秩序的重中之重。要认真落实总理重要批示，对农村市场管理予以特别的关注和加强。一是要突出农村食品市场和重点品种、重点市场、重点区域，认真抓好专项执法检查和案件查办

工作，特别要集中力量认真抓好农村食品市场专项执法行动，开展农村食品安全示范店活动，并不断扩大覆盖范围。二是要强化对食品市场准人、交易和退市的全程监管，完善食品经营者经济户口管理、信用分类监管体系，加大市场巡查和基层工商所日常监管力度，着力解决食品安全方面的突出问题。三是要严格食品质量分类监管和质量监测，配备监测车、监测箱等快速监测设施设备，按照有关规定公布监测信息，及时进行消费引导和提示。四是要狠抓食品安全源头治理，严格食品质量市场准人和经营者自律制度，引导和监督超市、商场、批发市场和食品经营企业建立健全食品质量管理体系和自检体系，探索建立食品安全追溯机制。五是要在建立和完善食品安全长效管理机制上下功夫，着力构建以食品为重点的商品质量监管信息化网络，并与食品经营者内部质量管理逐步联网，努力实现网上监管，及时有效防范和查处食品安全突发问题，不断提高食品安全监管的现代化水平，切实保障食品市场消费安全。

(二)加大虚假违法广告专项整治力度．积极营造健康有序的广告市场环境。虚假广告，误导群众，欺诈消费者，是扰乱市场秩序、引发社会不和谐的一大诱因。要进一步采取有力措施，把虚假违法广告专项整治工作抓紧抓好。一是要以贯彻《医疗广告管理办法》为契机，进一步加大对药品、医疗、保健食品、化妆品、美容服务等广告的整治力度。加强对查处违法广告案件的指导和协调，建立查办案件落实情况通报制度，促进广告监管执法到位。二是要强化对广告环节的监管，会同党委宣传部门和广播影视、新闻出版等行政部门，积极落实媒体广告的各项管理制度，强化审查把关责任，指导媒体在广告活动中加强自律。三是要进一步加强广告监测工作，加大对重点区域和问题多发媒体的监测力度，增强发现虚假违法广告的敏感度，做到早发现、早制止、早查处。四是要建立健全广告长效监管机制，重点是认真落实违法广告联合公告、广告审查员、广告活动主体市场退出、广告企业资质认证、广告专业技术人员职业水平评价等制度，提高监管执法效能。五是要积极完善广告专项整治联席会议制度，加强部门间配合与联动，增强执法合力。六是要加强对广告业的指导，加强广告业的行业自律。积极协调相关部门，开展调研论证，尽快出台促进广告业发展的意见，促进广告业全面、协调、健康、可持续发展。同时指导开展以树立社会主义荣辱观、构建和谐社会为核心内容的公益广告活动，充分发挥公益广告在构建社会主义和谐社会中的积极作用。

(三)加大商标行政保护力度．积极营造知识产权保护的法制环境。商标是知识产权的重要组成部分，加强商标专用权保护，是保护创新成果、改善投资环境、加快经济发展、构建和谐社会的需要。一是要严厉查处商标侵权假冒案件。要以商品批发零售市场为重点，加大监管力度，切断商标侵权假冒商品的市场流通渠道。进一步加强对驰名商标的保护，加大对涉外商标、农产品商标和地理标志的保护力度，加强涉嫌商标犯罪案件移送工作，严厉打击商标侵权假冒行为。切实加强对基层办案的指导，健全有效打击商标侵权行为的工作机制和从源头上遏制商标侵权行为的长效机制。二是要进一步提高商标注册和商标评审工作水平。下大力气完善商标审查及审理制度，以解决商标注册周期延长的问题；严格执行商标审查及审理标准，提高工作质量；继续采取有力措施，着力解决恶意申请、恶意抢注、恶意异议、恶意转让等扰乱商标管理秩序和损害当事人商标权益的问题。三是要加大商标工作宣传力度。大力宣传商标法律法规和商标知识，积极支持企业实施商标战略，提高企业运用商标实施“走出去”战略的能力。同时，加大对外宣传力度，进一步树立我国保护知识产权的良好国际形象。

(四)加大治理商业贿赂力度．积极营造公平竞争的市场环境。治理商业贿赂，是维护公平竞争、促进社会和谐的重要举措，要进一步加大力度，扎实深入推进一是要大力加强案件线索的排查和调查取证工作，提高执法办案水平，集中查办一批大要案件，巩固治理商业贿赂的成果。要加强对药品、医疗器械生产经营企业和医疗机构的监督检查，牵头抓好严查医药购销领域商业贿赂案件的工作。二是要进一步研究治理商业贿赂工作的规律，探索建立长效监管机制，积极会同有关部门共同研究预防和惩治私营机构商务活动贿赂问题的对策，制定商业活动行为守则，促进形成行业自律机制和良好的商业道德。

(五)加大打击传销专项行动力度，积极营造诚信和谐的市场环境。传销活动的存在扰乱市场经济秩序，影响社会稳定和谐，必须继续保持打击传销的高压态势。一是要继续坚持打击与防范并举、处罚与教育并重，加大对传销重点地区的整治力度，会同有关部门，因地制宜开展区域整治。要集中力量查办大要案件，加强对网上传销的监控，建立传销组织者、策划者和骨干分子档案库，严惩传销组织者、策划者和骨干分子，摧毁传销网络。二是要继续建立健全打击传销长效机制。通过建立和完善打击传销的辖区责任制、过错追究制、投诉举报快速反应机制、应急处置机制、情况通报制度，完善“打、控、防”工作体系，努力将传销消灭在萌芽状态。三是要严格依法规范直销企业的经营活动。要继续依法协助做好直销企业审批工作，严把市场准入关。严厉打击未经批准擅自从事直销的违法行为。要严格依法查处直销企业违规招募直销员、违规培训、违法计酬等行为。严厉查处直销活动中的欺诈、误导行为，引导直销企业守法经营。

(六)加大整顿规范市场秩序各项工作的力度，积极营造规范有序的市场环境。要在认真抓好上述重点工作的同时，依法严厉查处各种扰乱市场秩序的违法行为。要深入开展反不正当竞争和反垄断专项执法、打击走私贩私、整顿规范房地产交易秩序、打击非法拼组装汽车等工作，大力加强对汽车、成品油、粮食、棉花、蚕茧等重要商品市场的监管。积极配合有关部门开展“扫黄打非”、反假币等专项整治。

三、坚持以人为本，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实保护消费者和经营者合法权益．促进社会和谐稳定

目前，我国经济社会发展还不平衡，人口资源环境压力加大，消费维权、劳动就业、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出。着力解决广大群众关注的重点问题、切实维护人民群众的根本利益，是促进社会和谐的迫切需要，也是工商行政管理工作的出发点和落脚点。我们要认真贯彻落实总理的重要批示，坚持以人为本、执政为民，及时采取有力措施，切实解决人民群众反映强烈的问题，充分发挥工商行政管理在维护群众切身利益中的职能作用。

(一)深入开展消费维权工作。引导成熟消费、节约消费和文明消费。强化消费者权益保护工作，营造和谐的消费关系和安全的消费环境，对于保障群众利益、维护社会稳定具有重要意义。一是要建立完善工商监管、行业自律和社会监督相结合的消费维权体系，进～步扩大

消费维权网络的社会覆盖面，积极推进农村消费维权监督网络体系建设，快捷高效受理和处理消费者申诉、投诉和举报，及时化解消费纠纷，切实维护消费者和经营者的合法权益。二是要着力解决与人民群众日常生活密切相关的消费领域热点问题。进一步强化流通领域商品质量监管，切实保障城乡市场消费安全。加大服务领域消费维权力度，以家电维修、餐饮、旅游、美容、装饰装修、互联网销售等消费者投诉比较集中的领域为重点，加强监督管理，引导经营者健全行业规范，引导和督促企业自律。三是要严厉打击利用商业欺诈、行业垄断损害消费者权益的行为。针对房地产、保险、医疗、电信、交通等领域的侵权和欺诈问题，规范行业经营行为，加强合同监管，制止霸王条款，打击设置合同陷阱、骗取合同保证金等违法行为。创新合同争议行政调解机制，实现行政调解与司法调解的有机结合，维护市场交易安全。四是要加强消费教育和消费引导工作，培育以节约环保、科学合理为特征的和谐消费文化。积极引导节俭、文明、适度、合理的消费理念，倡导绿色消费等现代消费方式，提高消费质量和效益。

(二)更加关注民生，积极促进就业再就业工作。就业是民生之本，也是保障经济持续发展、促进社会和谐稳定的重大问题。要结合工商行政管理职能，积极促进就业再就业。一是要积极鼓励自主创业和自谋职业。认真落实国家在政策支持、市场准入、收费减免等方面的优惠政策，鼓励、引导和扶持下岗失业人员、大学毕业生、退役军人创办个体工商户和私营企业，实现就业和再就业。二是要大力支持和促进劳动密集型产业、服务业、非公有制经济、中小企业健康发展，鼓励企业吸纳就业，多渠道、多方式增加就业岗位。三是要鼓励发展面向全体劳动者的职业技能培训、创业培训和再就业培训机构，加强对下岗失业人员、大学毕业生、退役军人等就业再就业的指导和服务。四是要配合有关部门加强对劳动者权益的保护。依法加大对拖欠农民工工资用人单位的处罚力度。进一步整顿和规范劳务中介市场，坚决打击黑中介。同时，在查处取缔无照经营中，要坚持取缔与疏导相结合，积极做好引导规范工作，扶持社会弱势群体合法经营，帮助他们解决生计问题。

(三)积极参与社会治安综合治理．维护社会和谐稳定。加强社会治安综合治理，是保障人民群众安全、促进社会和谐的重要方面。一是要按照中央综治委《关于深入开展农村平安建设的意见》的要求，依法加大对农村危害人民群众身体健康和生命财产安全的非法生产经营活动的查处力度，消除安全隐患。二是要积极参与整治煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、民爆器材、违法排污、油气田及输油管道生产治安秩序等专项行动，促进安全生产。三是要密切配合有关部门开展打黑除恶斗争，加强对互联网上网服务营业场所、电子游戏经营场所、洗浴中心、保健按摩等服务行业的监管，依法查处违法经营行为。四是要按照职能分工，扎实开展校园周边环境治理、查处取缔“黑网吧”、预防青少年犯罪、禁毒与艾滋病防治、刑满解教人员帮扶安置等工作。

四、积极推进监管制度改革创新，营造内和外顺的工作环境，不断提高行政效能

创新制度、改进管理、提高效能，是新形势对工商行政管理工作提出的新要求，也是工商行政管理部门服务科学发展、促进社会和谐的重要基础性建设。要坚持不懈地抓紧抓好，为工商行政管理改革发展提供机制保障。

(一)进一步夯实工商行政管理法治基础，为依法行政提供完备的法律依据。加强法制建设，是工商行政管理部门维护公平正义、促进经济发展和社会和谐的根本保证。一是要加快立法立规。总局要继续做好制定《商事登记法》、《反垄断法》的有关工作，积极做好饭不正当竞争法》、《商标法》、《广告法》等法律的修订工作，抓紧制定《市场违法行为处罚办法》、《农民专业合作社登记管理条例》、《流通领域商品质量监督管理条例》等行政法规。二是要进一步规范执法程序。抓紧修订《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，完善行政执法程序制度。加快修订《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规定》，使当事人有充分的诉求救济机会。三是要切实加强执法监督。积极推进行政执法责任制，明确责任，强化监督。认真做好行政复议工作，充分发挥行政复议化解矛盾、促进和谐的积极作用。认真做好行政执法与刑事司法的衔接工作，依法移送涉嫌犯罪案件，防止以罚代刑。各地工商行政管理机关要积极参与地方性法规的制定工作，并认真抓好法律法规的宣传贯彻和落实。

(二)认真巩固改革成果。深入推进市场监管机制创新。推进机制创新、管理创新，是提高执法效能的有效途径，也是完善市场监管体系的重要任务，必须进一步抓紧抓实。一是继续推进企业信用分类监管。按照“金信工程”总体方案和总局的要求，2007年底前要在各省、自治区、直辖市联网的基础上实现全国联网。通过总局和各地联网，使各级工商行政管理机关能充分使用全国企业信用共享数据，在对市场主体准入、退出及市场经营行为监管中，发挥整体职能作用，加强对辖区内企业的监管。二是大力推进12315行政执法体系建设。要加大12315信息化网络建设力度，扩大建立以省局或地市局为单位相对集中受理的12315中心。要加强总局与省局12315数据分析中心建设，建立总局12315消费者权益保护数据分析平台，扩大12315信息化建设试点范围，增加12315数据直报点；以建立消费维权“一会两站”为重点，大力推进12315进乡镇、进村组、进社区、进企业、进市场、进超市，把市场监管触角延伸覆盖到城乡基层。要建立健全消费者与企业的和解制度、经营者的自律制度、消费纠纷的调解制度和申诉举报制度，努力构建消费维权新机制。三是进一步完善流通领域商品准入制度。要以食品及涉及消费安全的商品为重点品种，以农村为重点区域，推进和规范流通领域商品经营者进货检查验收、索证索票、购销台账、协议准入、商品质量承诺、不合格商品退市以及市场开办者质量管理责任等自律制度，进一步完善流通领域商品质量监管制度，扩大商品准入制度的覆盖面。四是深化个体工商户分层分类登记监管改革。依托金信工程，积极推进全国个体工商户和私营企业登记监管数据联网应用系统建设，推动市场主体基础数据库建设。研究提出分类监管数据规范，建立信息采集与分析系统，加强对个体私营经济发展情况的分析及预测，进一步提高监管效率。五是大力加强信息化建设。高素质的工商行政管理队伍加上高科技的信息化管理手段，才能创造出高水平的市场监管工作。我们要不断推进管理手段现代化。要大力推进电子政务，要多方筹措资金，加强信息化技术在市场主体准人、食品安全监管、商品质量监管、广告监管、直销监管、商标专用权保护、消费维权等领域的运用，不断提高监管效能和现代化水平。要加强政府网站建设，方便社会公众查询和咨询。要大力推进基层工商所的信息化应用，强化工

商所监管市场的科技手段。

(三)正确处理依法履行职责与加强协作配合的关系，努力营造内和外顺的工作环境。营造内部和谐有序、外部关系顺畅的工作环境，是工商行政管理部门提高监管执法效能的必要条件。一是要切实履行法定职责。凡是法律法规和《三三定方案》赋予的职责，凡是党中央、国务院和各省(市)、自治区党委、政府部署的任务，都要积极履行职责，创造性地工作，自觉维护法律的权威，确保中央政令畅通。坚决纠正和查处有法不依、违法不究，执法不严、监管不力，、失职渎职的行为。二是要搞好内部沟通协调。全国工商行政管理系统上下之间，各机关、单位左右之间，要加强沟通、相互支持，遇有矛盾和问题，要积极协调，及时化解，营造良好的工作氛围，建设和谐机关，形成执法合力。要充分发挥个体劳动者协会、私营企业协会、消费者协会、广告协会、商标协会等协会组织提供服务、反映诉求、行业自律、规范行为的作用，进一步加强各级协会的组织建设、业务建设和规范化建设。三是要加强外部协作配合。凡是法律法规规定和维护市场秩序需要工商行政管理机关与相关部门相互支持配合的，都要增强大局意识、责任意识，主动配合、积极支持，做到不推诿、不扯皮。根据工作需要建立健全部门之间的情况通报制度和协作机制，充分发挥部门间的整体优势。总局机关要严格要求，规范管理，在建设和谐机关和营造内和外顺的工作环境中为全系统作出表率。

(四)积极拓展国际交流与合作，努力营造良好的国际市场环境。今年是我国加入世贸组织过渡期满后的第一年，要进一步加强工商行政管理领域的国际交流合作工作。一是坚持统筹国内国际两个大局，深入研究我国对外开放中工商行政管理领域出现的新情况新问题，采取积极应对措施。二是继续按照国家总体外交布局，全面拓展市场监管领域的双边多边交流合作，积极主动地参与竞争执法、消费者保护、商标保护等市场监管领域中国际规则的制定和修改，积极有效地推进国际合作。三是认真借鉴国外有益经验，继续做好国际交流合作成果的推广应用工作。

五、加强学习教育，全面增强队伍素质，不断提高促进科学发展、构建和谐社会的能力和水平

充分发挥工商行政管理在促进科学发展、构建和谐社会中的职能作用，队伍建设是根本。要按照总书记加强学习和十六届六中全会《决定》“提高职业素质和专业水平”的要求，进一步提高干部的政治素质、业务素质和道德素质，努力建设一支为民、务实、清廉的干部队伍，为充分发挥新时期工商行政管理的职能作用提供坚强的组织保障。

(一)加强各级领导班子建设，切实提高全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的能力和水平。推进新形势下工商行政管理的改革和发展，领导班子是关键，必须努力把各级领导班子建设成为团结带领广大干部开拓工作新局面的坚强领导集体。要进一步深化干部人事制度改革，健全完善干部选拔任用机制和监督机制，认真落实中组部《体现科学发展观要求的党政部门领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，制定符合工商行政管理部门实际的体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法；要加强与地方党委组织部门的联系沟通，做好省级工商局领导干部双重管理工作，建立省级工商局局长在全国工商局长分片座谈会上述职述廉等制度，举办省级工商局长高级研修班，加强落实科学发展观和构建和谐社会理论和政策的学习研究；要建立健全干部交流和培养锻炼制度，每年选派一定数量的机关干部到地方党委、政府部门挂职锻炼，有计划地安排一些基层干部到总局机关挂职锻炼，加强机关各司局之间和系统内干部的横向交流。要以和法纪教育为重点，继续巩固党员先进性教育成果，坚持不懈地推进党的先进性建设，教育党员领导干部作党性修养的表率、廉洁从政的模范。我们总局党组成员带头从自己做起。特别是党中央、国务院安排我来总局工作，我一定虚心向同志们学习，模范遵守，勤政廉政，尽职尽责，切实做好党和人民交给我们的工作。

(二)加强基层队伍建设和基层基础建设，进一步规范执法行为、提高执法效能。基层处于市场监管执法的第一线，是维护市场秩序、促进经济发展和社会和谐的主要力量，是服务人民群众、树立良好工商形象的重要窗口，必须坚持把抓基层作为队伍建设的重中之重。要认真落实全国工商系统基层建设和人才工作会议精神，扎实开展基层基础建设年活动，建立健全基层建设和人才工作联席会议制度，进一步整合基层执法资源，形成基层监管合力。要坚持人、财、物向基层倾斜，完善基层基础设施建设，改善基层办事、办公环境：要着眼于提高基层监管执法能力，以强化和规范工商所属地综合监管和执法办案职能为重点，合理规范工商所职责权限，制定工商所工作规范和执法办案能力素质标准，开展基层监管执法能力达标活动；要在企业注册官试点的基础上，积极开展行政执法类公务员、聘任制公务员试点工作，进一步健全公务员管理制度；从总局领导开始，建立各级领导干部联系基层制度，深入基层调查研究，帮助基层解决实际困难和问题，关心基层干部疾苦，逐步改善基层干部的工作和生活条件。

(三)加强干部教育培训，努力建设素质过硬的干部队伍。要在加强学习和能力建设上下功夫，不断提高队伍整体素质和执法水平。一是要建设政治上过硬的队伍。坚持用马克思主义中国化的最新成果武装干部，教育各级干部树立正确的世界观、人生观、价值观，抵御各种诱惑，保持清醒头脑，坚定理想信念，不断增强落实科学发展观的自觉性和坚定性。二是要建设业务上过硬的队伍。全面贯彻中央“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的要求，积极落实《关于加强工商行政管理系统基层建设的意见》、《2006―2010年全国工商行政管理系统人才队伍建设规划》、《2006―2010年全国工商行政管理系统干部教育培训规划》，认真组织干部学习市场监管的法律知识、现代经济知识、科技知识、管理知识，优化知识结构，提高业务素质和依法行政能力。三是要建设作风上过硬的队伍。要大力发扬求真务实精神，坚持真抓实干，切实履行职责，注重工作实效。要提倡勤俭节约，始终牢记“两个务必”，大力发扬艰苦奋斗的精神，努力建设节约型机关。

(四)加强党风廉政建设，健全监督制约机制，树立良好的工商形象。继续以贯彻落实中央惩防腐败体系《实施纲要》为总抓手，按照总局党组《2007年底前工作要点》的要求，以解决人民群众反映的突出问题为重点，深入推进工商行政管理机关惩防腐败体系建设。继续认真履行职责，落实好中纪委部署总局承担的牵头任务和协办任务。继续坚持教育、制度、监督并重，建立反腐倡廉长效机制。认真开展社会主义核心价值体系教育，加强示范教育和警示教育，广泛开展工商廉政文化建设活动，建立一批示范点，研究建立工商职业道德规范。继续坚持党风廉政建设责任制、干部任用监督制度以及资金分配使用、物资采购、工程建设项目等方面的监督管理制度。深入贯彻执行总局“六项禁令”，进一步规范执法行为；严格执法主体，在全系统组织换发“工商行政执法证”；继续开展执法检查、专项补助资金检查，推广执法督察；积极参加行风评议，以各种形式自觉接受外部监督，推进基层工商干部面向社区、监管服务对象述职述廉。全面深入推进政务公开，增加工作透明度。在推行行政执法结果、行政执法信息公开的同时，研究推行局务公开。推行电子监察，对执法行为实时监控。认真查处损害人民群众利益的典型案件，切实解决乱收费、乱罚款问题。严肃查办涉及工商行政管理人员接受和参与商业贿赂等案件。