法律监督的原则范文

法律监督的原则篇1

一、启动模式

检察机关对民事调解行使检察监督权的启动模式一般有两种模式：一是依当事人申请启动监督；二是检察机关依职权启动监督。在民事诉讼监督中，原则上应当以当事人申请监督作为基本模式，对检察机关依职权监督的模式应受到严格的限制，在立法上采取列举主义，明确划定监督范围，检察机关自身则应采取审慎态度，恪守谦抑原则，除非法律明文规定，不宜依职权主动介入。［1］

1、依申请启动监督

如果案件调解的内容不涉及国家利益、社会公共利益，而是仅仅涉及个体权益的案件，只有在公民、组织提出申请且符合检察机关受理条件的情况下，检察机关才启动监督程序。具体讲依当事人申请启动监督程序应具备三个条件：一是当事人提出申诉。这是检察机关介入监督的前提条件。根据“意思自治”原则，案件当事人对自己的民事权利和诉讼权利在法律规定的范围内享有处分权。对当事人的处分权，检察机关必须予以尊重。因此，检察机关对案件提出抗诉，一般要以尊重当事人向检察院提出申诉为前提，当事人没有提出申诉的，一般不予抗诉。［2］二是当事人对申诉事项提出证据，体现了“谁主张、谁举证”的举证规则，这是启动监督的重要条件。三是证据能够证明调解违反了自愿或合法原则，案件处理在程序上严重违法，在实体上明显错误。这是启动监督的实质条件。

2、依职权启动监督

民事审判权行使的一个重要特征是不告不理，即如果当事人不行，法院不会立即审理。民事检察权是居中监督，不站在任何当事人一方的立场，是站在国家法律监督者的立场行使监督权，民事检察权的行使不完全是不告不理，对于发生法律效力的裁判或调解损害国家或社会公共利益的，检察机关应当依职权立案审查。［3］也就是说，涉及国家和社会公共利益的案件，检察机关应当依职权启动监督程序。因为在现有法律框架内，对国家和社会公益的损害往往缺乏适格的诉讼主体，在这种情况下检察监督显得尤为重要。2011年3月两高《意见》明确了检察机关可以对损害国家和社会公益的调解提出抗诉，这无疑是对现行法律的突破。体现了国家对某些私权的适度干预。具体讲依职权启动监督应具备两个条件：一是调解损害了国家和社会公益；二是法官严重违法，即审判人员审理该案时有贪污受贿、、枉法裁判行为的。符合上述两个条件之一的，即使案件当事人没有提出申诉，检察机关也应依职权提出抗诉。

二、审查方式

根据民事调解案件的特殊形式及调解结案的特点，检察机关对民事调解案件的审查应当遵循以“书面审查为主，调查核实为辅”的原则。

1、以书面审查为主

根据民事诉讼关于“谁主张、谁举证”的原则，当事人既然向检察机关申诉，就应当提供申诉的理由和依据，故检察机关在办理民事抗诉案件中一般不进行调查。［4］对调解书内容无涉国家和社会公益，虽有错误但不至于严重违法，如法官违反自愿原则强制调解或变相强制调解；应回避的未予回避；在调解中明显偏袒某一方当事人；当事人恶意串通损害他人合法权益等。这些案件需要当事人向检察机关申诉为前提，需要当事人实质性举证，检察机关只需对当事人提供的证据并结合案件卷宗进行书面审查，一般不应介入调查。［5］体现了“私权自治”原则。

2、以调查核实为辅

检察机关民事调解监督的来源除了当事人的申诉外，还有一部分是依自身职权。对依自身职权提出监督的，事先往往需要调查。如当事人恶意串通损害国家利益和社会公共利益，通常涉及案件标的真正权利人的确认；当事人进行虚假诉讼或虚假调解，侵占国有、集体或第三人财产的等都有调查核实的必要。笔者认为，对有下列情形之一的，检察机关可以向当事人或者案外人调查核实：（1）人民法院发生法律效力的调解可能损害国家利益和社会公共利益的；（2）审判人员在审理案件时有贪污受贿、、枉法裁判行为的；（3）民事诉讼的当事人在原审中因客观原因不能自行收集证据，书面申请人民法院调查收集，人民法院应当调查收集而未调查收集的；（4）民事审判活动违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的。［6］

三、标准和范围

《民事诉讼法》第182条规定：“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院查证属实的，应当再审。”可见，对调解再审的条件是违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。因此，笔者认为，对民事调解检察监督的标准应当以违背自愿和合法原则为标准，对调解进行检察监督的范围原则上应与法院对调解案件的监督范围一致。

1、对违反自愿原则调解的审查

调解制度的本质属性及正当性基础是当事人的合意。如果一方当事人或双方当事人都坚持不愿调解，法院就不能强制调解或变相强制调解，否则，人民法院在调解活动中违背当事人真实意思，该调解就因缺乏当事人的合意而不合法。在司法实践中如何审查调解是否违反自愿原则应结合以下因素考虑：一是一方当事人是否存在欺诈或者威迫行为，并直接影响到另一方当事人真实意思表示的。二是审判人员在调解过程中违反自愿原则强制调解或其他违反中立原则的行为。

2、对违反合法原则调解的审查

法律监督的原则篇2

人大开展个案监督，既要以保护当事人的合法权益、防止和纠正错案、实现司法公正为目的，又要以不妨碍司法机关独立行使职权、不损害司法的权威性为前提条件;既要与司法机关共同追求司法公正的价值理想，又要支持和监督司法权的合法行使。因此，人大个案监督应当遵循依法监督的原则、不代行司法权的原则、集体行使职权的原则、事后监督的原则和党的领导的原则。

一是要坚持依法监督的原则。人大要求司法机关公正司法，首先本身要依法行使职权。全省各级人大常委会实施每一件个案监督时，都要严格执行国家的有关法律，执行省人大常委会制定的关于个案监督的地方法规，监督的案件应当属于法律法规规定的监督范围，监督的程序应当符合有关法律法规的规定，提出的监督意见一定要以事实为依据，以法律为准绳，切忌主观臆断，切忌没有根据的泛泛议论，切忌把某些工作上的意见与对个案中的司法不公混为一谈，这是保证人大个案监督准确有效的重要基础，也是防止在监督中造成新的司法不公的重要前提。

二是要坚持不代行司法权直接处理案件的原则。权力机关监督个案与司法机关办案虽然都是面对具体的案件，但有明确的权力界限，不能以监督权妨碍司法权，更不能以监督权代替司法权。人大在监督过程中，对案件的检察、审查起诉、审理判决或裁定等诉讼活动不应实施具体的干预，应当从监督的角度提出批评、意见和建议。对于应该监督的错案，应当提出监督意见，交司法机关办理，督促其按照法定程序自行纠正错案，而不是代替司法机关去直接纠正错案。如果越俎代庖，就直接影响了司法机关的独立性，所形成的结论必然缺乏合法性和权威性，也不可能真正得以执行。因此，在人大实施个案监督工作中，对司法权的监督和对司法权的尊重应当达到高度的统一。

三是要坚持集体行使职权的原则。集体行使职权是国家权力机关的性质决定的。人大的职权是国家权力，任何个人都不应享有、也不能行使这种权力。人大实施个案监督也必须遵循集体行使职权的原则，这是开展个案监督的法律保证和组织保证。权力机关的领导人不能违反民主集中制原则，擅自决定问题。人大常委会组成人员和人大代表有权对司法机关办理案件提出批评、意见和建议，但不能以个人身份搞个案监督，个案监督中组织调查和审议决定的权力必须由享有监督权的机构集体行使。

四是要坚持事后监督的原则。一般情况下，人大对个案的监督是一种事后的监督。司法机关办理案件是否有错，是否违法，是否包庇了当事人或侵犯了当事人的合法权益等，都要在正常的司法程序终结，已经作出裁定、判决之后，才能从结果上看清楚。只有这样，人大才可以受理申诉，如认为有错误，方可实施个案监督。同时，也应当指出，如果有些严重违法问题在案件的办理过程中已经明显地反映出来，如超期限办案、超期限羁押、行贿受贿、徇私枉法、刑讯逼供等，也必须及时提出，纠正和制止违法行为，以避免可能造成的不良后果，最大限度地保护当事人的合法权益。

五是要坚持党的领导的原则。人大对司法机关的监督，是为了保证国家法律的实施，说到底也是保证党的意志在司法工作中得到切实的贯彻。党委对人大的个案监督工作要高度重视，加强领导，人大也必须自觉服从并积极争取党委的领导，对一些疑难复杂的案件要向同级党委多请示、多汇报;监督过程中遇到重大问题，要请党委及时指导和协调。

法律监督的原则篇3

[论文摘要]金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的法律规定提出六个金融监管法的基本原则，以指导金融监管法的实施。

[论文关键词]金融监管；金融监管法；基本原则

金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。

一、金融监管法

金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。

二、金融监管法基本原则

金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。

我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：

（一）依法监管原则

依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。

（二）监管主体独立性原则

国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。

（三）合理适度监管原则

适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。

（四）公开、公正原则

公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。

（五）安全与效率并重原则

安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。

（六）协调监管原则

协调监管原则是现代金融监管制度的根本要求。它是指监管主体之间应职责分明、分工合理、相互配合。这就有效避免了政出多门、重复监管、空白监管等问题的出现。具体包括：1.分业监管中中国银监会、中国保监会、中国证监会等不同监管机构的协调；2.国内监管与国际监管，除了以各国主权为基础的国内监管外，在当今国际金融市场高度一体化金融机构跨境经营，资本在全球范围广泛流动的情况下金融监管的国际合作也应不断深入，拓宽合作领域；3.金融机构内部监管与专门机关的外部监管、行业协会的自律性监管的协调。各金融监管机构相互间应建立分工合作、信息共享、协调配合的监管协调体制和制度，各个主体多管齐下，才能确保金融监管的有效实施。协调监管原则在以下法律中都得到了体现：《有效银行监管核心原则》第二十五条规定：母国和东道国的关系：跨境业务的并表监管需要母国银行监管当局与其它有关监管当局、特别是东道国监管当局之间进行合作及交换信息。《银行业监督管理法》第六条规定：国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。《银行业监督管理法》第七条规定：国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。

法律监督的原则篇4

关键词：监督行政法制；行政责任；行政救济；范畴

监督行政法制是现代行政法（学）的一个重要领域，也是实现依法行政的重要制度保障。由于现代行政活动面广、量大、情况复杂多样，行政权力又有扩张和滥用的倾向，在行政过程中有可能出现偏差，产生负面作用和影响，从而损害行政相对人的合法权益，因而必须按照现代法治原则采取有效措施来防止和纠正偏差，明确和追究责任，及时和公正地对因行政偏差致使合法权益受到损害的相对人予以救济。这既是贯彻依法治国方略和行政法治原则的要求，也是迈向21世纪的中国行政法学特别需要加强研究和认真解决的一个重要课题。明确概念是展开深入研究的基础。故本文对行政责任、监督行政、行政救济等监督行政法制的若干重要范畴试作探讨。

一、关于行政责任

（一）关于行政责任的概念和特征

由于看问题的角度不同，人们对于行政责任这一概念的理解有很大的差别。如某些行政管理学者是将政治责任、道德责任等也包括在行政责任范畴内的。即使在我国行政法学界，对此也见解各异。例如，前苏联行政法学者的如下“权威”定义在我国行政法学初创阶段译介进来后曾产生过相当的影响：“行政责任意味着行政处分的适用和实现。它是法律责任的一种特殊形式，……无论狭义理解或是广义理解，行政责任毕竟是行政强制的一部分。”〔1〕按此说法，行政责任是仅由相对人承担的一种法律责任，这显然是传统的“管理论”的观点，尽管早已过时，但它带来的影响现在仍不可忽视。

又如，在我国曾影响很大的《法学词典》甚至将违反企事业单位内部规章的后果也纳入行政责任的范畴，认为行政责任既包括法律责任又包括纪律责任，将行政责任定义为“实施法律或企业事业单位规章禁止的行为引起的行政上必须承担的法律后果。性质属于轻微违法失职或违反内务纪律，尚不够追究刑事责任，因而只能从行政上追究违反者的法律责任和纪律责任。”〔2〕这种将私人行政与公共行政混同一体的早期做法，现在看来太过宽泛，显然不当。

有的学者借用西方某些行政法著述的观点，将行政责任单纯视为国家赔偿责任。〔3〕这种定义显然过于狭窄，也不符合实际。

还有一些学者认为，对行政责任应从内涵和外延两方面来看：就内涵来看，是指行政违法即行为人违反行政法律规范或不履行行政法律义务所应承担的法律后果；就外延来看，行政责任的行为人是行政法律关系的各类主体，即行政主体及其公务员和行政相对人；因此行政责任就是“行政法律关系主体因行政违法而应承担的法律后果，它是同民事责任、刑事责任并列的三大法律责任之一。”〔4〕这是目前较有影响的一种广义的理解。

也有不少学者持一种狭义的理解，认为行政责任是“行政主体因违反行政法律规范而依法必须承担的法律责任。它是行政违法（以及部分行政不当）所引起的法律后果。”〔5〕这种观点目前在我国行政法学界也有较大影响和较多赞同者。

按上述狭义理解的行政责任，其主要特征有：1 行政责任是一种法律责任，而非道义责任或其他什么责任。它不是基于道义或约定产生的，而是由法律（行政法）单方设定的。2 行政责任是行政违法行为（以及某些行政不当行为）所引起的一种法律后果，它基于行政法律关系而发生。这也是它区别于其他法律责任的一个重要特征。3 行政责任是一种独立的责任，有其相对特殊的内容和承责条件。行政责任不能代替其他责任，其他责任也不能取代行政责任。4 行政责任是行政主体的一种外部责任，它不包括行政相对人的责任（如接受行政处罚），也不包括行政主体内部的责任（如受到政纪处分）。

（二）关于行政责任的构成、种类和形式

探讨行政责任的构成，旨在便于确认行政违法的后果及其性质，解决应否追究和追究哪种行政责任的问题。为此，需要着重考察行政责任的如下4个构成要件：1 已构成行政违法行为（包括某些行政不当行为）；2 行政相对人的合法权益受到了损害；3 行政相对人的合法权益受损是由行政违法行为（包括部分行政不当行为）造成的；4 必须是法定的应予以追究的由该行为主体承担的法律责任。

关于行政责任的种类，从不同角度有不同的划分方法。已取得较多共识的有如下三种划分方法：

1 划分为国家（行政）侵权责任和国家（行政）合同责任

这是英国行政法对行政责任的一种划分方法。在英国行政法学者看来：行政当局及其雇员执行职务中的侵权行为被诉后都应由普通法院管辖且确定有责任后由国家承担责任，行政当局违反行政合同应负赔偿责任，如因社会公益而单方改变行政合同条款则应予以补偿。简言之，行政责任通常因行政当局的侵权或违约而产生且应由国家予以赔偿或补偿。此种划分方法也为许多国家行政法学者所普遍接受。〔6〕

2 划分为惩罚性行政责任和补救性行政责任

前者是指针对具体实施行政违法或不当行为者的通报批评、行政处分、责令承担一定赔偿额等等，它通过惩罚来达到教育的目的；后者是指对因行政违法或不当行为而致合法权益受到损害的相对人予以各种有效补救，它是承担行政责任的主要方面。

3 划分为制裁性行政责任、强制性行政责任和补救性行政责任

这三类法律责任是紧密联系、互为补充和有所区别的。其中的强制性行政责任如：我国《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行发生法律效力的判决、裁定时，第一审人民法院可以强制执行，包括强制划拨和执行罚。

行政责任的表现形式多种多样，其中主要是补救性的行政责任形式（其中有一些例外也作为民事责任形式）。具体而言，可采用的补救性行政责任形式主要有如下八类：1 承认错误，赔礼道歉。这是非财产性质的最轻微的一种补救性行政责任形式。2 恢复名誉，消除影响。这也是非财产性质的补救性行政责任形式。3 履行职务。这种责任由行政失职者具体承担。4 撤消违法行政行为。对于行政违法行为，行政机关本身有义务撤消，行政相对人有权要求撤消，权力机关、上级行政机关、审判机关有权依法予以撤消。5 纠正不当。此即行政不当行为要予以矫正的责任。6 返还权益。当行政相对人的合法权益被非法或不当剥夺，因而撤消或变更该行政违法行为（或某些行政不当行为）时，必须返还相对方的权益。7 恢复原状，在行政违法行为（或某些行政不当行为）造成相对人的物品损坏时，行为人应承担恢复原状的责任。8 行政赔偿。行政侵权行为造成行政相对人财产上的实际损失，必须承担赔偿责任，这是一种纯粹的财产责任；而且这也是在无法恢复原状的情形下给予该相对人权利补救的一种形式。〔7〕

（三）关于行政责任的追究、免除、转继和消灭

行政责任的追究、免除、转继和消灭，是我国监督行政法制实务中大量存在和较有难度的问题，但在学界争论较小。对此，目前比较普遍的认识是：

行政责任的追究，是指在确定行政责任的基础上，有权机关强制负有责任的行为人履行一定的义务。在我国，法定有权追究行政责任的国家机关有三类，即：1 权力机关。例如，它可用“撤消”的手段来追究有关行政机关的责任。2 行政机关。由行政机关追究行政责任的权限范围是相当广泛的，表现在上级行政机关有权追究下级行政机关或所属部门的行政责任，监督职能机关有权追究其他行政机关的行政责任，等等，而且适用各种责任形式。3 司法机关。例如，人民法院在司法审查的范围内有权通过裁判来追究行政主体的行政责任。从我国监督行政法制的实践来看，追究行政责任必须坚持如下四项原则：其一，责任法定原则。必须是违反行政法律规范的行为才构成行政违法行为，且在追究法律责任时必须严格依法办事。其二，责任自负原则。这是现代法治的一项基本要求。其三，法律责任与违法程度相适应原则。有的学者也将这项原则称为“主客观相一致原则”。认为追究责任应与该行为的性质、情节和后果相一致，还应考虑是否具有从轻、从重或免除的条件。其四，惩戒与教育相结合原则。这项原则在我国具有特殊的意义。

行政责任的免除，是指虽然符合行政责任的构成条件，但根据某些法定条件或理由，追究机关决定不追究作出该行为者的行政责任。它分为两种情形：一种是一般免除；另一种是特定免除（又称豁免），其条件是法定的，其性质是强制的。

行政责任的转继，是指在法定条件下行政责任主体的更换，即行政责任从一个主体身上转移到另一个主体身上，原责任者的行政责任为另一主体所继受。这种转继关系实为转移人与继受人之间的行政责任转换关系。对此，需要明确如下几点：1 行政责任的转继是法定的，不是由行为人擅自决定的。2 行政责任的转继是有条件的，只能在符合这些条件的情况下才发生行政责任的转继。从主体条件上看，行政责任的转移人和继受人限于行政主体，而不发生在个人之间；从时间条件上看，处于行政责任已被确定，但尚未履行或者尚未履行完毕之际；从客观条件上看，出现了导致行政责任转继的某些法律事实，例如该行政主体被撤消、合并。3 行政责任的转继应当公开明确，否则就会失去有效监督，不利于确保有关的行政相对人之权益补救。

行政责任的消灭，是指行政责任被确定后，因某些法律事实的出现而不复存在（例如行政机关作出的行政赔偿决定在行政诉讼中被人民法院撤消）。它与行政责任的免除、行政责任的转继比较，有明显的区别。例如从时间的角度来看，区别在于：一是行政责任的免除发生在责任确定过程中，而行政责任的消灭发生在责任被确定以后；二是行政责任的转继发生在责任确定后尚未履行或尚未履行完毕之时，而导致责任消灭的法律事实之一却是行政责任已履行完毕。

二、关于监督行政

（一）关于监督行政的概念与特征

在我国行政法学教科书中，一般是在两个完全不同的角度上谈到监督问题：其一是将行政法上的监督理解为由行政执法者进行的关于监督检查的具体行政行为，即以行政机关为主体而对行政相对人是否依法行使权利和履行义务进行的监督检查，这实际上就是指的那种属于行政执法行为之一的行政监督检查，它显然不是我们这里所要研究的范畴；其二是将行政法上的监督理解为由监督者对行政进行的监督，即有监督权的组织和公民依法对行政机关及其工作人员进行的监督，它是现代行政法学最重要的研究内容之一，也正是本文所要研究的范畴。

在上述后一种理解的基础上，行政法学者又按自己对监督主体、监督对象、监督内容等要素的不同理解和研究题目的侧重，而对行政法上的监督问题作出了不同的划分和表述。例如，从对监督主体范围的理解之角度看，除了“行政监督”这个概念已约定俗成地被理解为仅指“由行政机关进行的行政内部监督”而较少歧见以外〔8〕，学者们对行政法上的监督可以说有着各种各样的理解。从监督主体的角度来看，可大致分为五种：1 最狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的国家机关；2 狭义理解，认为监督主体是各级各类国家机关（按此种理解，罗豪才教授近著称之为“监督行政行为”、应松年教授近著称之为“对行政的监督”）；3 较狭义理解，认为监督主体是除行政机关以外的有监督权的国家机关和各类社会组织；4 较广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织；5 广义理解，认为监督主体是有监督权的国家机关和各类社会组织、公民（按此种理解，王连昌教授近著称之为“监督行政”、皮纯协教授主编书称之为“行政法制监督”、朱维究教授主编书称之为“政府法制监督”）。〔9〕

笔者认为，作广义的理解更有利于全面地认识和把握行政法上的监督问题；而其中“监督行政”的表述比较简明，其实际含义就是“对行政的监督”（但其中应包括国家机关以外的监督主体对行政的监督）。对此试作如下简要分析：1 与行政（关系）相对应的互补范畴乃是监督行政（关系），它们构成了行政法的一对基础性范畴；2 监督行政的行为实施者包括行政外部监督者和行政内部监督者，它们完整地构成了对行政的监督主体框架；3 行政内部监督（即对行政的内部监督，或者说行政机关对其内部的监督）也常常约定俗成地简称行政监督，是一种外延较窄的概念，它属于国家权力性监督；行政外部监督（即对行政的外部监督，或者说外部对行政机关的监督）是一种外延较宽的概念，它既包括属于国家权力性监督的人大监督和司法监督，又包括非国家权力性监督的政党监督、民主监督、社会监督、新闻监督、民众监督等等。从现代行政法的实践看，非国家权力性监督也程度不同地逐步走上法治化轨道，许多原先属于所谓事实现象的监督行为也随着社会发展和法制发展的进程（如公民对环保行政机关的监督行为随着新的环保立法出台）而开始演变为有法律意义和法律效果的行为，这可说是此类监督纳入现代行政法研究范畴的原因之一。〔10〕从上述广义理解的角度，笔者赞同将监督行政定义为：有监督权的国家机关和包括政党在内的各类社会组织、公民依法对行政机关及其工作人员行使行政权力过程的监督。〔11〕

按上述定义，监督行政主要有五个特征：1 从性质上看，监督行政是一种法律制度，是我国整个监督体系中一个重要组成部分。2 监督主体多元多样化，大致分为两部分：一是国家权力性监督主体（权力机关、行政机关、司法机关等国家机关）；二是非国家权力性监督主体（国家机关以外的组织和个人）。3 监督对象比较确定，主要是行政机关及其工作人员，还包括授权组织和受委托组织。4 监督内容非常广泛，既包括行政立法、行政执法、行政司法等行政主体活动的全过程，又包括行政主体活动的合法性、合理性、合目的性等各方面。5 从行为程序来看，监督行为中的一部分（主要是国家权力性监督行为）须严格遵行某些法定程序，属于要式监督行为。

（二）关于监督行政的法治意义

对行政机关及其工作人员行使行政权力的过程进行有效监督，具有促进依法行政的重大现实意义，是加强我国社会主义民主和法制建设的重要任务，也是我国积极实践《公民权利和政治权利国际公约》的必然要求（我国政府已加入该公约）。〔12〕在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民，行政机关的权力从根本上说都来源于人民，故其应当对人民负责；同时，在人民代表大会制度下各国家机关依法实施、以及人民群众依法参与对行政机关及其工作人员的监督，这从根本上说也体现了宪法规定的民主监督权。行政权力是一种范围广、影响大的公权力，既有不可替代的积极作用，又有扩张和滥用的可能性。为防止行政机关滥用职权、以权谋私或作出其他违法失职行为而致侵害相对人的合法权益，有必要建立系统和完善的监督机制即监督行政法制，对行政进行有效监督。其主要作用有两点：一是监督和维护行政机关依法行使职权；二是依法保护公民、法人和其他组织的合法权益。这两个方面相互联系，相辅相成，不可偏废。历史经验表明：行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，故监督行政的首要目的是防止行政权力的失衡、失控和异化，以保护相对人的合法权益。因此，加强监督行政法制建设，实现监督行政的民主化、科学化、规范化、效能化和制度化，这对于正处在社会转型发展关键时期的我国来说，无疑具有重大的现实意义和多重的深远意义，是实现依法治国方略的必然要求。

（三）关于监督行政的原则

监督行政的原则是指导监督行政行为全过程的。对此，我国行政法学者提出了各种有益的见解。例如，有学者就监督行政提出如下十项基本原则：1 经常性原则；2 普遍性原则；3 系统性原则；4 公正性原则；5 具体性原则；6 明确性原则；7 有效性原则；8 实际性原则；9 灵活性原则；10 公开性原则。〔13〕

还有一些学者提出，要对行政权力的行使过程实施有效的法律监督，在我国现阶段应坚持如下八项原则：1 高位原则，即应通过立法赋予监督职能机构以较高的地位和较大的职权，增强其权威性；2 强效原则，即应使监督职能机构拥有强硬、高效和完备的监督手段；3 专职原则，即应切实做到监督机构必须专司监督之职，不要兼司他职；4 独立原则，即应使监督者在人、财、物和监督工作等方面具有必要的自主独立性，不因这方面因素受制于被监督者；5 网络原则，即形成以人大监督委员会牵头的网络化监督组织体系；6 民主原则，即充分发挥民主党派、人民团体、各种社会组织、传媒和人民群众在监督工作中的特殊作用；7 责任原则，即从制度上、组织上明确规定对某一行政权力行使过程的监督由谁负责及其失职责任，做到“监督者受监督”；8 保障原则，即从各个方面对监督职能部门及其工作人员（包括对各种社会监督力量）予以充分的法律和政策保障。〔14〕这些原则的覆盖面广、涵括性强，对于我国监督行政法制建设具有重要意义。

（四）关于监督行政行为的分类

监督行政行为是多元化、多样化、按一定方式有机结合而成的体系，从不同的角度可对其作不同的分类，其中有些分类存在相互交叉的关系。例如，可从主体、对象、范围、内容、程序、效力等角度作出如下分类：

-按监督的主体，可分为：1 国家权力性监督，如权力机关的监督，行政机关的监督，司法机关的监督；2 非国家权力性监督，如执政党、参政党和统战组织的监督，社团组织的监督，企业事业单位的监督，中介组织的监督，新闻舆论的监督，公民的监督。

-按监督的对象，可分为：1 侧重于对行政机关的监督，如行政复议、行政诉讼；2 侧重于对公务员的监督，如财产申报；3 既对行政机关又对公务员的监督，如行政监察、权力机关的监督。

-按监督的范围，可分为：1 对抽象行为的监督，如全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规（宪法第67条第七项的规定）；2 对具体行为的监督，如行政复议和司法审查中复议机关和人民法院撤消适用法律、法规错误的具体行政行为。

-按监督的内容，可分为：1 对行政主体行为的合法性的监督；2 对行政主体行为的合理性监督；3 对行政主体行为合目的性的监督。

-按监督程序（顺序、时间），可分为：1 事前预防性监督，如设立专门行政程序，权力机关组织人民代表视察行政机关的工作并提出建议，等等；2 事后纠错性和补救性监督，如行政复议，司法审查，行政赔偿，等等；3 行为全过程监督，如上级行政机关对下级行政机关、行政机关对其工作人员的行为实施的各种监督措施。

-按监督行为的法律效力，可分为：1 直接产生法律效力的监督行为，如机力机关作出的撤消决定，人民法院作出的撤消判决，等等；2 不直接产生法律效力的监督行为（但会产生政治影响力等其作用，且经转化也可能产生法律效力），如政党、社团、传媒、民众对行政机关工作的评价、批评和建议，等等。〔15〕

三、关于行政救济

从已经介绍进来的外国行政法（学）文献来看，人们对于行政救济有不同的理解，行政救济概念在各国行政法学中的使用情况也不尽相同。大致情况是：

在英国，“权利依赖救济”（威廉。韦德《行政法》第六编开篇语）的观念为人们所普遍接受，救济制度已成为当代英国行政法的重要制度，救济概念也是其行政法学中的重要概念。具体来说，当代英国法中的救济分为三大类：一是普通私法救济，包括损害赔偿、禁制令（Injunciton）、宣告令（Declaration）等救济措施；二是公法上的特别救济（Prerogativeremedies），主要有人身保护令、调卷令（Cdrtiorari）、禁令（Prohibition）、强制令（Mandamus）等救济措施；三是特殊的法定救济，它有时排除所有其他的救济。这些救济措施都有其特殊的程序，它们分别类似于我国行政诉讼和民事诉讼中的各项具体制度和措施。例如，强制令就相当于我国行政诉讼法第54条第（三）项的履行职责判决，它专门用来对付行政机关的错误的不作为（相比之下，调卷令和禁令则用来对付错误的作为）。在英国行政法学教科书中，往往都用较多的篇章讨论救济问题，而一般不使用监督行政、行政法制监督之类概念（如前述威廉。韦德的《行政法》、王名扬的《英国行政法》等权威著作均如此）。

在美国，“正当法律程序”的观念深入人心，行政程序法在美国行政法中有特别重要的地位；而行政程序实际上是关于监督行政的重要制度设计之一，行政程序与行政法上的权力（即行政组织及其授权）、司法审查（也是关于监督行政的重要制度设计之一）已并列为美国当代行政法的三大组成部分。从一些重要的美国行政法学教科书来看，当代美国行政法学大致包括“行政组织及其授权”和“监督行政制度”这样两大部分内容（有的也将行政程序从后者中单独列出来进行讨论而形成三大部分内容），一般也不使用行政救济这个概念而是直接使用司法审查这个概念为题列出专门章节进行讨论。简言之，在美国行政法中，监督概念已涵括了狭义的救济概念，监督行政制度是美国行政法的主要内容，其中的重点是行政程序和司法审查。

在德国行政法中，行政监督（其实际含义大致相当于本文所讨论的监督行政的概念）是一个普遍使用和含义广泛的重要范畴，它“首先是要监督行政行为的合法性”，其目的在于“使行政受宪法和法律的制约。……行政监督不仅是监督行政决定的合法性，同时也考查行政行为的目的性”，“监督的目的是保障一个好的行政管理而存在和运作”，它“因监督执行者的不同分为内部或外部监督”：“行政内部监督首先是对人和物的监督，……另一种方式是（上级机关对下级机关的）监管”：“行政外部监督的主要方式是各种法律救济，同时包括议会监督，在地方上则是地方代表监督，……还可以包括由审计署进行的预算监督和由公众进行的监督”。〔16〕此外，1976年通过的联邦行政程序法共有8章，其中第6章就是法律救济程序。可见，德国行政法中的救济概念是与监督概念密切联系且与后者相比较少使用和较为狭义的概念，从某种角度可以说在德国行政法中行政救济已涵括于行政监督范畴之内了。

在我国，长期以来行政法学者大都很少使用行政救济这个概念，也鲜有著述列出行政救济的专题章节进行讨论。目前较有影响的行政法学教科书、专著、综述和词典中，都未列专门章节论述行政救济，而一般是各有侧重和取舍地采用监督行政、行政法制监督、对行政的监督等概念以专章甚至专编进行论述，其具体内容大致有行政内部和外部的监督、行政违法与行政不当、行政责任、行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿等等。我国台湾地区行政法学教科书和专著的情形也大致如此。但是，近些年来我国已有一些中青年行政法学者借鉴英、法等国行政法学理论，在自己的著述中开始使用行政救济这个概念，而且专题论述行政救济的论文和著作也已经发表和出版了若干篇（本），行政救济范畴的使用和研究表现出逐渐增大的趋势。从已出专著来看，所论述的行政救济法的内容主要包括行政复议、行政诉讼、行政赔偿等三大部分，大致涵括在广义的监督行政的范畴之内。

由上可见，无论是英美法系国家还是大陆法系国家以及日本（现代日本行政法已兼具两大法系的特点）和我国的行政法学中，各国学者对行政救济与监督行政（或曰监督行政行为、对行政的监督、行政法制监督）这两个用语的理解和使用都有所不同，但总的看它们是密切联系、含义相近、交叉很大、重点不同、常可通用的概念。例如，从狭义上说，监督行政所强调的是对行政权力行使过程的偏差的预防和纠正，它犹如“事前、事中审查”；而行政救济所强调的是对行政权力行使偏差造成相对人合法权益损害结果的恢复和补救，它犹如“事后审查”。正是在这个意义上说，二者是有所区别和各有侧重的。大体而言，在对这两个概念的理解和使用上，我国行政法学与德国行政法学最为接近，许多行政法学著述也是在上述理解的基础上来使用救济与监督之概念的。

参考文献

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〔2〕该词典编委会。法学词典（增订版）[M].上海：上海辞书出版社。1984.337.

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〔7〕许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.535-536.

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〔9〕罗豪才。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社。1996.应松年。行政法新论[M].北京：中国方正出版社。1998.王连昌。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社。1997年版。许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.朱维究。政府法制监督论[M].北京：中国政法大学出版社。1994.

〔10〕刘光兴。中德行政法现状-行政行为、行政监督、行政审判。北京：社会科学文献出版社。1998.119-121.

〔11〕许崇德、皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.568-571.

〔12〕通讯员[N].人民日报1998-10-6（1）

〔13〕许崇德、皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.575-577.

〔14〕黎国智，王连昌，莫于川。强化和完善我国监督法制的宏观思考[A]理论建设[C].北京：1994.2.

〔15〕许崇德，皮纯协。新中国行政法学研究综述[M].北京：法律出版社。1991.577-580.

法律监督的原则篇5

笔者认为，个案监督权是人大对法律实施监督权的重要组成部分和具体内容，人大完全有权对司法机关办理的个案实施监督。离开了个案监督权，法律实施监督权就会虚化。至于地方各级人大在行使个案监督权存在的不足和问题，那是如何改进和加以完善的问题，不能因噎废食。下面笔者就如何加强和完善人大对法院的个案监督，谈几点不成熟的意见。

一、个案监督应明确监督范围

人大对法院的个案监督必须明确监督范围，实行重点监督。不宜把一般性质违法违纪和实体程序处理存在轻微问题的案件或向人大来信来访的普通案件，不分轻重一概纳入个案监督范围。笔者不是说个案存在一般违法违纪行为或实体程序处理存在轻微问题，人大就不应该监督，法院也不应纠正，听之任之，而是说，对该部分案件不宜列入个案监督范围，人大可告知当事人直接找法院处理，或由人大作一般来信来访转法院处理就行了，不必启用个案监督程序。之所以个案监督的范围不能过大，不把一般违法违纪、处理有偏差的案件纳入个案监督范围，是因为人大作为立法机关的职能决定的，其主要工作是立法。其监督职能是宏观的、粗线条的。如人大介入一般具体行政或司法事务过多，势必影响其主要职能发挥，混淆立法机关与行政机关和司法机关的关系。同时将一般违法违纪案件纳入个案监督，影响个案监督的效率和对影响重大案件的监督力度。

笔者认为人大对法院个案监督应以以下几类案件作为监督范围：1、社会影响大、人民群众反映强烈的案件。如牵涉到政府拆迁安置、集体上访闹事的案件；牵涉到企业破产、职工安置的案件；民办学校倒闭后学生何处读书、家长集体上访的案件等 .2、公安、检察、法院三家有争议、久拖不决的案件。3、法官有重大违法违纪行为，已被纪检检察机关正立案查处，但其所审理案件还未复查纠正的案件。4、处理结果明显违背宪法和现行生效法律规定的，或引用已失效法律法规作出裁判的案件。5、适用程序严重违背三大诉讼法规定，导致案件处理错误，危害当事人合法权益的案件。如案件审理法官明知自己与一方当事人有利害关系应回避而未回避、剥夺当事人应诉答辩权、文书未经合法送达即执行等案件。6、人大交办和转办后拒不处理和答复导致当事人重复上访的案件。7、上级人大及其常委会转办或下级人大及其常委会反映的重大典型案件。另外不宜把属于法官在法律规定范围内合理行使自由裁量权的案件纳入个案监督范围。

二、个案监督必须遵守规范既定的程序

目前在个案监督工作中，存在的主要问题之一就是个别地方人大对法院的个案监督没有建立健全科学合理并公正的程序，个案监督没有相关法律法规和制度加以规范，个案监督存在散而乱现象。个案监督变成了人大内部工作机构甚至个人的监督。当事人对法院裁判不服，上访到人大某部门或个人，该部门或个人仅当事人一面之词，既不立案调查，也未进行集体研究，一张转办单甚至一个电话到法院，就启动了个案监督工作。这种没有科学合理程序的个案监督，既降低了人大个案监督质量，损害了人大监督权威，又增加了法院工作量，降低了司法为民的效率。

对法院的个案监督必须依据宪法、地方组织法及相关法律法规规定，建立健全科学合理公正的程序，制定完善的制度，严格按法定方式和程序监督。要做到监督不越位越权，更不能由某个工作机构甚至个人作出个案监督决定。个案监督的程序至少应包括立案受理程序、调查听证程序、研究决定程序、交办督查程序、答复结案程序等。

在立案受理程序中，当事人对法院裁判或执行工作和其他法院工作不服，由当事人到人大特定的监督工作机构申诉。个案监督工作机构审查立案时，必须要当事人提交对法院裁判不服的申诉书、已发生法律效力的法院裁判文书、不服裁判的相关证据材料。作好立案接待记录。如未提供法院生效裁判文书和相关证据材料，则不予立案。如提供的裁判文书是尚未生效的文书，告知当事人向上级法院上诉。如经初步审查，当事人申诉的理由缺乏有效证据和法律依据，或属于当事人站在自己单方角度对法律认识错误，则书面驳回其向人大的申诉。如经审查当事人提供的材料齐全，其申诉理由有一定事实和法律依据，则立案受理。

人大个案监督工作机构 对当事人申诉立案后，不能直接启动个案监督程序，必须对该案进行相关和一定程度的调查，民事、行政案件要询问对方当事人，审查申诉当事人申诉反映的情况是否属实。重大疑难案件和群体上访案件还应举行双方当事人的听证会。当然这种调查听证不一定要把案件细枝末节都调查清楚，只要把当事人反映的基本事实调查清楚就行了。因为人大毕竟不是司法机关，而是立法机关，具体事实情节由法院复查时查清。

审查听证程序结束后，在研究决定程序中，先由负责个案监督工作机构集体研究决定是否启动个案监督程序。决定后形成书面意见或报告报人大主任会议集体研究决定，是否正式向法院启动个案监督。

经人大主任会议决定进行个案监督后，转入交办督查程序。由个案监督工作机构正式向法院发出个案监督书面意见函，并定期督查办案进展情况。

法院接到人大个案监督意见函，应立即对案件进行认真复查和依法再审，并将复查结果和再审结果书面报告人大个案监督工作机构。人大对法院的复查结果和再审结果有不同意见，可向法院质询和协调意见。如协商不能取得一致意见，报请上级法院作出决定。人大收到法院的复查和再审结果及上级法院书面决定后，答复上访申诉的当事人，并将法院的书面答复结果存档。这是答复结案程序。

三、个案监督必须坚持一定原则

个案监督必须在法律规定的职权范围内依法进行，否则就混淆了立法权和司法权两种不同性质的权力，带来负面效果。为此，在个案监督中，必须坚持以下原则：

依法监督原则。这是个案监督的首要和最重要的原则。个案监督必须在宪法和法律规定的职权范围内依法进行。在监督工作中必须贯彻以事实为根据，以法律为准绳原则。重点监督法院拒不执行宪法、法律、法规的案件，不能以法院拒不执行地方保护主义的地方法规规章为由启动个案监督程序。

不告不理原则。人大的主要工作是立法和工作监督，不是个案监督。因此，个案监督应贯彻不告不理原则。当事人不向人大反映和申诉，人大不宜主动启动个案监督程序。

事后监督原则。对法院的个案监督仅限于法院已作出裁判并发生法律效力确有错误的案件。不宜针对法院正在审理的案件进行个案监督，否则就有立法权侵犯司法权之嫌。

集体监督原则。人大个案监督不能由其内部工作机构或个人作出决定，必须由人大主任会议集体研究决定后，以人大机关名义向法院发出监督函。

回避原则。法官在审理案件中均实行回避原则，为保证个案监督的公正准确性，人大承办个案监督的工作机构和人员包括参加集体研究的主任、副主任与所监督的案件有利害关系，应主动回避。未主动回避的，当事人有权申请回避。

法院自己纠正原则。人大对法院个案监督只能是督促法院纠正错误的裁判，具体怎样纠正，可以提建议，但其实体处理和程序只能由法院按照法律规定进行，人大不宜直接对案件作出处理和答复当事人 .

法律监督的原则篇6

何谓财政监督，目前国内学术界看法不尽一致。有的将财政监督当作一种行为或活动。例如，有的认为，财政监督是政府财政管理部门利用其专职机构，对国家财政管理相对人的财政收支与财务收支的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查、调查处理与建议的活动。[1] 也有的将财政监督当作一种手段。例如，有的认为，财政监督是专门监督机构，尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查、处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。[2]

我们认为，应从广义和狭义这两个方面才能准确界定财政监督的内涵。从广义来说，所谓财政监督，是指包括各级权力机关、政府财政机关在内的财政监督主体依法对财政收入、财政支出等的合法性、合规性、效率性进行的检查和督促；从狭义上来说，所谓财政监督，是指财政机关依法对财政管理相对人财政收入、财政支出等的合法性、合规性、效率性实施的检查和督促。其中，广义的财政监督不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督以及社会监督等。狭义的财政监督，尽管有诸多优点，如有利于解决多头监督引发的监督混乱、监督信息不对称的问题，且因行政层级的严格性从而使财政监督更加有力和有效等等，但由于狭义财政监督主体范围的有限性以及其作为行政机关所具有的天然膨胀性和扩张性，仅仅靠其自身难以有效地约束行政机关的违法活动，必然会产生一些监督“空白地带”。

财政监督，就其本质而言，我们认为：

1、财政监督是经济监督制度的重要组成部分，是现代民主政治的重要支柱。十八世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠曾言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。历史经验告诉我们，无论在何种社会制度下，权力一旦失去制约，就会变成脱缰的野马，给社会带来严重危害。为防止权力的滥用，除了应建立起权力制衡机制外，监督也不可或缺。监督就其范围而言，非常广泛，但财政监督由于其抓住了政府权力的核心，因此最为至关重要。

2、财政监督体现着对政府权力的制约。依法治国、建设社会主义法制国家，首先要求政府行为法治化。而政府行为法治化的关键，就在于政府财政行为的法治化。这也是公共财政的基本要求。因为财政权是政府的一项重要权力，如果对政府财政权不加以约束和控制，就无法从根本上实现对政府权力的控制。与此同时，公共财政是为了满足社会的公共需要，对政府来说，只是受人民之委托来组织收入并安排支出，财政虽然由政府来组织和安排，但这决不意味着公共财政就是政府的财政，相反就其本质而言应当是人民的财政。由此决定了政府不仅应每年向社会公众公布其财政收支情况，而且在决策前应广泛听取社会各界的意见，以最大限度地保障人民群众的根本利益。而要维护人民的利益，就有必要对政府财政收支进行监督。相反，如果缺乏必要的规范和约束，那么就有可能导致政府及其官员财政收支活动的随意性，从而导致人民利益遭受不应有的损害，财政职能也就无法实现。

二、加强财政监督法律制度建设的必要性

加强对财政的监督，历来是我国经济监督工作的重点。围绕财政监督，我国目前基本上建立了一套比较完整的财政监督制度，同时也在财政监督实务上进行了积极有效的探索。从参与监督的主体看，有审计、财政、税务等机关；从监督层次看，有人大监督、财政监督、税务监督、审计监督和社会监督；从监督实践看，也取得了一定的成效。但令人遗憾的是，财经领域违纪违法问题不仅没有得到有效解决，反而在某些领域呈愈演愈烈之势。国家审计署《2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》（以下简称《审计报告》）所揭示的八个方面的问题就是最好的例证。

我国财政领域存在上述种种问题，可以说，与财政监督法律体系不健全、财政监督法律制度建设长期滞后有着不可忽视的关系。我国现行与财政监督有关的规定散见于相关法律规范之中。完整的财政监督法律制度尚未形成，现行法律法规也存在诸多缺陷，概括起来，主要存在以下几个方面的问题：

1、财政监督法制建设滞后，财政监督缺乏直接法律依据。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，财政监督缺乏直接的法律依据和独立完整的法律保障。财政监督法制建设的滞后，不仅使得财政监督主体缺乏必要的手段，而且也给财政监督工作带来诸多困难。

2、财政监督单行规范的效力层次过低，权威性不足。我国现行财政监督规定大多散见于《宪法》、《预算法》、《会计法》等法律法规中，单行的财政监督规定大多为财政部门制定的规范性文件或者地方法规、地方政府规章，不仅效力层次较低，直接影响了财政监督法律规范的权威性、稳定性。

3、现行财政监督法律规范存在诸多缺陷，缺乏应有的可操作性。例如财政监督与审计监督、预算监督就存在交叉和冲突，往往导致财政监督实务中的交叉和重复，加大了监督成本；又比如现行财政监督规范缺乏对财政部门监督权力的保障，如国家不仅从宪法的角度赋予了审计部门独立依法行使监督的权力，同时在《审计法》中又明确规定了审计机关的检查权以及对不接受检查的处罚权，但是作为预算管理部门和监督部门的财政机关却缺乏法律上的明确授权，严重影响了财政机关的财政监督权威。

6、财政监督存在的严重结构性缺陷。一是财政监督检查的范围、内容、程序、职责等缺乏立法保障，尤其是缺乏对违反财经法律法规行为的处罚规定，使得财政监督检查行为多无果而终；二是监督主体和部门虽然很多，但缺乏科学的配合与协调，不仅造成监督机构重叠、监督成本昂贵，而且监督机构之间因缺乏配合而造成诸多监督空白；三是重视对预算内资金的监督，而对预算外资金则监督不力。从中央到地方各级财政的预算编制不完整，政府预算仅包括预算内收支，而大量的预算外资金则长期分散于各部门和单位，成为政府和中央难以掌握的“第二预算”，从而也不利于财政的有效监督；[3] 四是重视预算收入的监督，轻视预算支出监督，从而造成大量财政支出资金的低效与浪费；五是财政监督检查手段单一，过多集中于专项检查，忽视日常监督，财政监督仍未彻底改变“三大检查”时期的运动式、集中性、突击型的特点。

从国外来看，重视对财政的监督并建立较完备的财政监督体系及财政监督法律制度，是国外许多发达的市场经济国家的通常做法。不少市场经济发达国家都建立起议会监督、财政监督、审计监督等相结合的综合监督体系。鉴此，有必要借鉴国外一些国家的成功经验，加强我国财政监督法律制度建设，这对于推进公共财政体制改革、建立高效、廉洁财政以及完善我国公共财政法律体系、推进政府依法行政、依法理财，均具有十分重要的意义。

三、我国财政监督法律制度建设的对策建议

（一）财政监督法律体系的构建

我们认为，一个完备的财政监督法律体系应当以财政监督法为龙头来构建，具体来说，包括以下几个方面：

1、财政监督法。财政监督法应该是财政监督的基本法，是其他相关财政监督法律规范的母法。换言之，其他财政监督法律规范应当符合财政监督法的规定，或者说，至少不应与之相冲突。

制定财政监督法，我们认为，应当注意把握以下几点：

一是财政监督法立法模式的选择。如前所述，财政监督有广义和狭义之分，财政监督法也同样如此。财政监督法的立法模式，无非有两种选择：一是采取广义的财政监督法立法模式，亦即把立法监督、行政监督（包括财政机关、审计机关的监督）、司法监督和社会监督都涵盖其中；二是采取狭义的财政监督法立法模式，亦即仅规定财政机关的监督。就各地已经颁行的财政监督地方性法规、规章来看，均采用了狭义财政监督法的立法模式。我们认为，在我国，应采取狭义的财政监督法立法模式较为适宜。如果采用广义的立法模式，则有可能由于立法内容过于庞杂而造成立法体系的紊乱，另外，从立法技术层面上来说，广义的财政监督立法模式，由于涉及到不同类型的监督主体，无论是在监督的性质、目标、原则还是在具体内容的选择上，均存在较大差异，不仅立法难度大，而且也不利于实际操作。

二是明确界定财政监督法的具体内容。一些地方出台的财政监督地方性法规、规章，虽然对各地财政监督实践有一定的指导意义，但由于其内容过于简单、原则，如《吉林省财政监督条例》和《安徽省财政监督暂行规定》都只有22条、《湖南省财政监督条例》也只有20条，同时又普遍存在监督手段乏力、处罚措施空白这样的立法“硬伤”，因此很难实现以立法活动保障并推动财政监督实践的立法初衷。我们认为，《财政监督法》至少可以由八章组成：（1）总则。具体包括立法宗旨、适用范围、监督原则；（3）监督主体、监督对象和监督范围；（4）监督主体的职责；（5）监督主体的权限；（6）监督程序；（7）法律责任；（8）附则。

2、财政收入监督法。主要包括对税收收入的管理监督和非税收入的管理监督。对税收收入的监督，我国目前已经制定了《税收征收管理法》；对非税收入的监督，我国目前已经制定了《国库券条例》、《关于加强预算外资金管理的决定》、《行政事业性收费条例》。将来有必要在上述法律规范的基础上，制定《税收基本法》、《国债法》、《基金法》、《企事业单位收费法》、《彩票法》等，强化对财政收入的监督。

3、财政支出监督法。目前，与财政支出有关的现行法律规范主要有《预算法》、《政府采购法》、《过渡时期财政转移支付办法》等。按照公共财政支出改革的要求，将来亟需制定《财政转移支付法》、《财政补贴法》、《财政专项资金管理法》、《行政补偿法》等，对财政转移支付行为、财政补贴、专项资金拨付与使用、财政补偿等加以有效约束，同时要进一步完善现行《预算法》。

4、财政投资监督法。主要就财政投资的原则、程序、财政投资资金的运用等加以明确规定。

5、国有资产管理监督法。主要就国有资产的经营、转让等加以监督，规范国有资产流转秩序，防止国有资产流失。

（二）财政监督法律制度的具体设计

财政监督法律制度的建设是一项系统工程，涉及众多方面，学界虽然就如何构建与社会主义市场经济以及公共财政要求相适应的财政监督制度进行了大量研究，但在具体问题的认识上分歧较大。我们认为，财政监督法律制度建设，应着重探讨解决以下几个方面的问题。

1、构建以财政机关监督为主的财政监督体制

在我国，目前存在多个财政监督主体，概括起来，主要有各级人大及其常委会、财政机关、审计机关、社会中介机构以及财政收支的部门、企事业单位。我们认为，这种多头监督的财政监督体制，存在着监督主体多元化、主体关系平行化和监督职能重叠化的问题。财政监督主体的多元化，在一定的条件下对维护财经纪律有着积极意义，但从我国现行财政监督体系运行情况来看，多头化、平行化的财政监督主体，对财政管理的整体来说，还是弊大于利。弊端之一，造成了执法单位职能的相互交叉与混淆，甚至出现财政监督“越位”与“缺位”并存问题；弊端之二，影响了财政监督执法的统一性和严肃性，不符合依法行政的要求；弊端之三，势必造成重复检查和多头检查，影响了经济与社会发展环境；弊端之四，增加了监督成本，降低了财政监督的工作效率。[4]

多头监督既然存在上述种种问题，那么是否就可以转而采取由财政机关单独实施财政监督的单一主体的监督体制呢？我们认为，采用单一监督体制，虽然可以有效解决因监督主体多元化、主体关系平行化和监督职能重叠化而存在的问题，但难以实现对财政的有效监督。因为财政机关的监督只是一种内部监督，从本质上来说，属于一种行政监督，有着其自身不可克服的局限性，且由于自身力量的有限而有可能形成监督的空白点。从国外来看，多数国家均实行包括议会监督、财政监督、审计监督等相结合的综合监督体系。鉴此，我们认为，在明晰相关监督主体监督职责的前提下，我国应建立以财政监督为主且与立法监督、社会监督相配合的监督体制。而这个体制的建立尤其是有效运转，我们认为：

一是明确界定财政监督与权力机关监督、审计监督、社会监督各自的职权范围。权力机关监督，主要是通过人民代表大会审查并批准政府财政预算、决算来进行监督，多属于事前控制范畴，是一种最高层次的宏观监督，而不应当过多参与对具体财政活动的监督。否则，有可能造成立法权与行政权的混淆。审计监督，主要是向国务院负责对预算执行情况的审计检查，属于事后监督。包括对财政的某些专项资金使用情况的审计检查，本质上属于对财政监督的再监督，应当是一种更高层次的监督。如果说人大监督和审计监督是监督财政的两大主体的话，那么，人大监督是事前监督，而审计监督则是事后监督。财政机关的财政监督，其监督职能的实现：其一是通过财政部门专门监督机构，对使用财政性资金的预算单位预算执行情况的直接监督检查来实现财政性资金使用情况和使用效益的监督；其二是通过财政部门专门监督机构，对税务等收入征收管理部门执法质量的监督控制来实现对财政收入的监督；其三是通过财政部门专门监督机构，对会计师事务所及其注册会计师等社会监督机构执业质量的监督控制来实现对各预算单位、各经营单位会计信息质量的监督。在西方市场经济国家，社会中介机构被称为不拿薪水的“经济警察”，成为政府宏观调控和企业微观经营之间的中介。在我国，社会经济监督可以作为财政监督的补充体系，定位于微观经济的监督，由此财政监督对企业微观经济由直接监督转变为间接监督。同时建立财政监督对社会中介机构的再监督机制，依照《会计法》和《注册会计师法》等规定，对社会中介机构的执业水平、质量及其履行社会经济监督的公正性、公平性和合法性情况进行监督检查，提高会计信息的真实性。[5]

在上述几个层次的监督中，我们认为，财政机关应当是最主要的监督主体，主要对财政收支尤其是财政资金使用的合法性、合规性和效益性进行事前、事中、事后的全方位的监督。这是因为财政设有专门监督机构，且能够真实地了解财政收支的运行状况，因此应当以财政机关作为监督体系的主体。

二是将审计机关由隶属于政府改为直接向权力机关负责。审计监督是我国经济监督的一个重要监督方式，虽然近几年来审计监督取得了一定成效，但仍然存在监督难的问题。主要原因在于各级审计机关隶属于政府，很难依法独立行使审计监督权。审计监督应退出政府执法序列，归位于各级人大。审计独立于政府之外，代表人大行使监督权，这样即可以减少行政干预，同时也可以极大地提高审计监督的权威。与此同时，也有利于弥补人大监督力量的不足，可以理顺长期以来悬而未决的财政监督与审计监督之间的关系，充分发挥各监督主体的监督职责。

2、明确界定财政监督法的原则

关于财政监督法的原则，我们认为，主要包括以下几个方面：

一是依法监督原则。依法监督是指财政监督必须由享有监督权的主体在法定权限范围内按照法定程序进行监督。具体来说，财政监督主体由法律规定，监督权由法律授予，监督权的行使必须依据和遵守法律法规。亦即做到主体合法、依据合法和程序合法。强调依法监督，不仅是依法治国、依法行政的要求，而且也是规范监督行为，防止滥用监督权以维护被监督者利益的需要。

要做到依法监督，第一，应当尽快制定财政监督法，为财政监督提供法律依据，实现财政监督“有法可依”；第二，监督机关及其工作人员在监督过程中应当严格遵守和执行法律，做到执法必严、违法必究；第三，明确规定监督机关及其工作人员应尽的义务，如忠于职守、依法办事、不得利用职务之便牟取不正当利益、不得在被监督对象中兼任职务等，对违反该义务的行为，规定相应的法律责任。

二是独立监督原则。所谓独立性，是指必须从法律上明确监督主体享有的法定职责、完成职责的程序和应当具有的监督权，以及不受不正当干预的独立监督权。监督是一种权力对另一种权力的监督和制约，如果监督主体的经费来源、人事任免权等掌握在监督客体的手中，则势必会增强监督主体对监督客体的依附性，这样一来极易产生监督的主客体错位、或监督主体、客体两位一体，那么行政监督就会流入空泛。只有独立性，才能产生权威性，才能使监督主体对监督客体处于一种超然的位置，才能产生监督的效果。

要做到独立监督，第一，应明确监督主体的法律地位，并赋予监督主体以相应职权；第二，各级政府及其部门应当自觉接受监督，增强监督意识，不干预监督主体依法行使监督权；第三，在财政监督法中具体规定保障监督权独立行使的一些措施，对不正当甚至违法干预财政监督的行为，应规定相应的法律责任。

三是公开、公正原则。公开、公正、公平原则是社会主义市场经济法则和社会主义经济体制的内在要求，也是财政监督执法主体必须遵循的基本准则。公开原则，是指监督主体据以实施监督的法律法规及有关制度、信息应当向社会公开，在作出影响被监督者权益的行为时，应当让被监督者了解该行为的依据、过程和结果。“阳光是最理想的消毒剂”，强调公开原则，是保障被监督者合法权益、规范监督主体监督权的重要途径。公正原则，是指财政监督主体在监督、检查过程中处于超然的地位，一视同仁，公平对待被监督者，不偏袒任何一方。公正不仅是财政监督法的基本原则，而且也是法律所追求的基本价值之一。

要做到财政监督的公开、公正，第一，财政监督主体的监督检查活动或计划应增加透明度，尽量避免或减少因“信息不对称”而引起的对被监督者利益的损害；第二，加强对财政监督主体监督权行使的再监督，防止其滥用权力；第三，监督主体在监督过程中，应严格遵循法定程序，实事求是地处理问题。

四是效率监督原则。任何监督都需要付出一定的成本，财政监督也不例外。财政监督的效率原则，一方面是指财政监督主体自身在进行监督时要讲求效率，以最少的成本支出达到最佳的监督目标；另一方面是指财政监督必须以提高财政资金的使用效率为出发点，亦即使有限的财政资金真正发挥效益，而不是限制财政主体自主理财。强调效率监督原则，不仅是财政监督的本质要求，也是财政监督目标有效实现的必然要求。

要做到效率监督，一方面要求对监督机关、监督人员进行合理配置，提高监督人员的素质和水平；另一方面要合理制定监督计划，确立公共财政下的财政监督理念。

五是合作监督原则。财政监督涉及的领域和范围十分广泛，单靠财政机关的监督不可能奏效，在这种情况下，强调财政机关与其他监督主体在监督过程中的相互合作，就显得尤为重要。如前所述，我国目前实行的是多头监督，因此在监督过程难免出现相互矛盾和冲突。为解决这个问题，有的认为，在组织管理上，可以建立一个类似“银监会”的机构，称之为财政监督委员会，现有的财政监督机构要升格，要相对独立，但又不独立于财政部门之外。监督委员会的人员组成结构要广泛、合理，既需要培养专门的队伍，也可以吸收一些有丰富财政工作经验的人员和从事财政教育、科研的人员做兼职委员。监督检查人员的业务素质一定要高，能够适应财政管理工作中不断出现的新情况、新问题。[6] 还有的认为，要解决财政监督工作政出多门，各自为战的局面，可以考虑中央由人大财政经济委员会牵头，审计署及特派办、财政部监督局及各地专员办、国税监督机构、央行监督机构参加，在地方以省（市）人大财经委牵头，地方财政监督部门、地税监督机构、地方人行监督机构参加，发挥中介机构的作用，共同构成监督和再监督的联合协调监督机制。[7] 我们以为，第一种建议具有一定的可行性，既不增加机构和编制，也有利于协调各监督主体之间的关系。

3、重新界定财政监督的对象和范围

关于财政机关监督的对象和范围，从一些地方性法规、规章规定来看，均为涉及财政收支、财务会计管理事项的部门和单位，监督的范围涉及预算的编制、执行、预算调整、预算收入的征收与解缴、预算内和预算外资金的使用、国库有关事项、财务会计等。

我们认为，财政机关作为国民经济情况的综合反映部门，与社会再生产环节中的各种经济活动虽然都或多或少有着直接或间接的关系，但财政监督的对象尤其是范围不能过于广泛。我国目前正在着手建立社会主义公共财政体系，与公共财政相适应，公共财政管理也应当只限于市场失灵的领域并在此范围内发挥作用。否则，财政则极有可能再次“越位”。鉴此，财政机关监督的对象只能是与公共财政分配有直接关系的部门，监督的范围也只能限于与财政收支管理过程直接相关的事项，如预决算编制；预算的执行；财政收支是否合法、合规与有效率；税收征管与解缴；财政资金的使用；国库办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付；国有资本金基础管理等。企事业单位的财务管理等事项，则属于微观经济范畴，可以委托社会中介机构来进行监督。

4、改革现行财政监督的方式，强化财政监督的权限

一要更新监督理念。第一，逐步实现从微观监督向宏观经济管理的转变，提高财政监督层次，寓监督于管理之中，更好地为财政调控宏观经济运行服务。严格监督、严格管理是一种内在的有机统一。财政管理的范围决定财政监督的范围，财政监督的内容促使财政管理建立在法制化的基础之上，所以监督是管理的重要内容之一。管理离不开监督的实施。没有监督的管理只会流于形式，而管理一旦缺乏监督，也不会有权威性。就机制而言，不存在没有管理的机制，也不存在没有机制的管理，财政监督和管理在机制中得到统一的应用。[8] 第二，加大对财政违纪违法行为的处罚力度，实现从重检查、轻管理向依法监督、依法管理转变；第三，加强财政收支单位的内部控制建设，实现从注重对被监督单位的外部监督向注重强化被监督单位内部控制和自律意识转变；第四，强化服务管理的理念，实现从单纯强调监督向监督、服务并重转变。

二要确立规范的财政监督方式。财政监督方式要逐步由侧重于专项的、事后的、突击性的监督检查方式，向经常性的、全过程的监督方式转变，立足于财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新方式。对财政收支进行全方位监督，具体包括：（1）事前监督。亦即对本级预算编制的监督。检查本级预算的编制是否符合预算法基本原则、程序是否合法、预算编制是否保持收支平衡、收支规模是否合理等。（2）事中监督。亦即对本级预算执行的监督。监督本级预算执行过程中各项预算收入资金的征收、入库和各项预算支出资金的分配、管理、使用以及预算外资金的立项、收取、管理和使用等。（3）事后监督。亦即对本级预算执行结果的监督。监督的重点是财政收支是否真实、合法和有效率。

三要强化财政监督手段，赋予财政机关更多的监督权限。具体来说，在《财政监督法》中应当赋予财政机关以相应的执法监督权。具体来说：（1）依法制定财政监督规章、规则权；（2）要求监督对象报送与监督有关的资料权；（3）调查取证权；（4）现场检查权；（5）查询涉嫌违法资金、收入或者申请司法机关冻结涉嫌违法资金、收入权；（6）暂停或停止拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项权；（7）行政处罚权。当然，在赋予财政监督机关权力的同时，为防止其滥用权力，有必要对其行使权力的程序和要求作出明确规定。

6、严格财政监督法律责任

从我国有关财政监督的法律规范来看，虽然就财政违法行为规定了相应的法律责任，但存在不少问题。概括起来：一是比较零散，缺乏系统规定。对财政违法行为，散见于《预算法》、《审计法》、《会计法》、《注册会计师法》、《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》之中；二是有关规定存在严重的滞后性。例如《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》是国务院于1987年制定，许多内容与《行政处罚法》等相关规定不完全吻合；三是处罚过轻，难以实现对财政违法行为的制裁。例如《审计法》第41条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者拒绝、阻碍检查的，审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。”但依法追究何种责任，该法没有作出明确规定，同时也没有现行法律可以依据，实际上该条的规定无疑于“法律白条”。又比如《预算法》关于法律责任仅有3条规定，与该法的禁止性规定严重脱节，至使相当多的预算违法行难以得到有效遏制。鉴此，在制定《财政监督法》时，有必要对财政违法行为的法律责任作出全面、系统的规定。从违法的主体来说：一是应规定监督对象实施违法行为的法律责任；二是对监督机关及其人员、等应规定相应的法律责任。从法律责任的类型来说，包括民事责任、行政责任和刑事责任三种。就《财政监督法》而言，更多应强化监督主体和被监督主体实施违法行为的行政责任和刑事责任，通过加大处罚的力度，来遏制财政违法行为愈演愈烈的现象。

【注释】

[1]顾超滨主编：《财政监督概论》，东北财经大学出版社1996年版，第7页。

[2]李武好 韩精城 刘红艺等著：《公共财政框架中的财政监督》，经济科学出版社2002年版，第14页。

[3]刘晓鸥：《关于我国财政监督的若干思考》，《沈阳大学学报》2002年第1期。

[4]蒋敏元 李龙成：《论我国公共财政框架中的财政监督体系建设》，《学习与探索》2003年第5期。

[5]寇铁军 崔惠玉：《关于强化财政监管的若干思考》，《财经问题研究》2002年第2期。

[6]孙亦军：《对当前加强财政监督职能的思考》，《中央财经大学学报》2003年第4期。

[7]刘东 吴磊：《公共财政框架下财政监督体系探讨》，《四川财政》2002年第10期。

法律监督的原则篇7

关键词：社保基金 监管 完善

我国社保基金监管体系是以人力资源和社会保障部门行政监管为主,加以财政监督、审计监督、税务监督、银行监督、内部控制和社会监督的有机配合而建立起来的。表面上,社保基金监管体系看似完备,但是由于政出多门(强调部门利益)、彼此权限或存在真空或存在交集(可能导致消极监管)等方面的原因,所以只要熟悉并掌握这一体系的“薄弱环节”,就完全有可能加以利用、谋取私利,这也是为什么社保大案频发的原因所在。当然,尽管存在这样或那样的问题,也应当看到并承认,这一监管体系是我国国情的客观体现,是目前“不最坏”的选择。在既有的客观情况下,如何完善社保基金监管,真正保障人权,值得深思。

一、树立社保基金监管相关原则

社保基金监管原则既是对以往基金监管经验的总结,又是建立和完善社保基金监管制度的基础。依笔者看来,下面三大原则尤其重要:

1.依法监管原则

我国宪法第五条明确规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”在以行政监管为主的社保基金监管活动当中,秉持依法监管的原则是行政机关遵循宪法、依法行政的应有之义。

依法监管原则首先是指社保基金监管机构的设立及其职责都必须是由法律明确规定;其次,社保基金监管的对象及其范围必须由法律明确规定;再次,监管的内容、监管的标准、监管的方式和监管的手段,必须由法律明确规定;最后,因社保基金监管而引发的法律救济和法律问责机制,也必须由法律明确规定。而实际上,《社会保险基金行政监督办法》(原劳动和社会保障部,2001年5月18日,以下简称《办法》)第四条也规定:“社会保险基金监督应遵循客观、公正、合法、效率的原则。”《办法》中提及的“合法”,理应作此理解。

2.独立监管原则

社保基金直接关乎人民群众切身利益,能否从形式上到实质上对其实行的公正监管,保护好这份老百姓的“保命钱”,是检验政府依法行政能力和行政效能高低的重要标杆,也是关系到社会稳定和发展的重要事项。而独立监管正是寻求公正监管的必经之路。

独立监管原则是指社保基金监管机构在法律、法规赋予的监管权限范围内,依照法律、法规独立地行使行政监督权力,而不受其他任何部门、个人和组织的干预,以确保监督的公正性、权威性和有效性。《办法》中所称的“客观、公正”,除了强调依法监管之外,另一个体现就应当是独立监管了。

3.审慎监管原则

社保基金运营的一大困境就是如何在现有法律和政策允许的范围内实现保值增值,这也正是有些地方政府官员为追求个人政绩、利用监管漏洞违规使用社保基金结果导致事态恶化的症结之所在。对于社保基金监管机构而言,如何在日常监管活动中很好地贯彻审慎监管的原则,就显得尤为重要。

审慎监管原则是指监督机构应按照基金的流动性、安全性、效益性三大原则,合理设置有关监督指标,进行评价和预测,最大限度地控制风险,促进管理运营机构自我约束基金运作行为,但同时,又要在法律和政策允许的范围内鼓励和支持运营机构积极地探索社保基金的保值增值新领域。简单地说,就是既要“抓”,又要“放”。当然,随之而来的问题便是,如何实现“抓”与“放”的统一呢?

监督机构必须进行谨慎监管,谨慎的定论与处理,做到宽严适度,创造一个良好的监督管理环境,才能确保社保基金的保值增值。而社保基金监管机构的管理重心,应该放在为经办机构和基金管理服务机构的规范管理和运营创造适度的、市场化的竞争环境,防范经营风险的发生。

二、社保基金监管的完善思考

1.加大社保基金监管的投入

(1)如前文所述,我国社保基金监管赖以建立的法律基础层次过低,直接导致因违法成本低下而出现大量的挤占、挪用甚至是贪污社保基金的行为,监管力度已不能适应实际需要。国家应加大立法投入,尽快依照宪法制定社保基金监管的基本法律和配套法规,在关系人民群众切身利益的实质问题上,最大程度地整合现有的法律资源并加以合理利用,必定都是能够得到人民群众支持和拥护的。

法律监督的原则篇8

“法律监督的概念有广义和狭义之分。广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督是指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。[i]广义的法律监督根据监督主体不同可以分为国家监督（又称国家机关的监督）和社会监督两大类。国家监督包括权力监督（或称人大监督）、行政监督、检察监督和司法监督四个方面[ii]，其中行政监督主要指行政机关的内部监察，司法监督主要指司法审查。因此，我国的权力机关、检察机关、审判机关和行政机关都不同程度地拥有法律监督权[iii]，在这种法律监督权分配格局下的法律监督机制的效果如何？毋庸讳言，不尽如人意。

法律监督乏力、法律监督缺位是我国法制建设中的一个由来已久的伤痛。自上个世纪末以来，相关国家机关在其改革中，就涉及法律监督方面的工作也进行了一些积极的探索和改进，比如：

1993年9月，八届全国人大常委会第三次会议通过《加强对法律实施的检查监督的若干规定》；2002年8月，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》经九届全国人大常委会第二十九次会议初步审议；2006年3月9日，十届全国人大四次会议上，吴邦国在全国人大常委会工作报告中指出：继续把监督工作落到实处，监督法已列入2006年计划安排审议的立法项目。

最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革纲要》确定的39项改革任务，并于2005年10月26日发布了《人民法院第二个五年改革纲要》涉及8个方面的50项法院改革措施，两个纲要都包括改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制等内容。wWW.133229.cOM

最高人民检察院于2000年1月10日通过了《检察改革三年实施意见》，并于2005年9月20日公布了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，确定了增强检察机关法律监督能力，深化检察改革的主要方向。

不难看出，这些改革举措，都是各自为阵，着眼于本机关的法律监督工作和职责的改进，虽然这无可厚非，但这毕竟是局部的、浅层的、非系统的作法，我们应该着眼于整个国家的法律监督机制的建立健全，站在整体的、全局的高度，从国家政治体制、权力结构层面上审视，找出制度根源上的弊病并加以解决，从面建立起一个科学的、符合国情的、富有实效的法律监督机制，这是首先应该解决的问题，只有在这样的国家法律监督机制的整体架构内，各相关国家机关的法律监督工作的改进才有一个统一基础、指针和方向，否则，如果国家法律监督机制在整体上的缺陷没有解决，那么各相关国家机关在这方面的改革很难深入下去，国家法律监督的困境难以从根本上得到改观。

而在理论研究方面，多停留在法律监督的必要性和重要性的层面上，或者仅就法律监督机制的某一具体缺陷提出修补、完善的意见，虽然人们也认识到法律监督机制的缺陷存在着政治体制上的原因，但不少人认为只有实行“三权分立”才能解决，而忽略了我国人民代表大会制所具有的优越性，其实通过完善人民代表大会制本身也能很好地解决这个问题，且更符合中国的现实。

基于此，本文试从法律监督权的重新配置上入手，对我国法律监督机制提出一点制度上创新的构想。

二、我国法律监督机制的缺陷

本文所称的“法律监督机制”，是指以权力机关、检察机关、审判机关和行政机关为监督主体所形成的法律监督有机整体和运行体制。我国目前的法律监督机制从总体上看，其缺陷可归纳为以下几点。

（一）权力机关的法律监督权虚化

人大的监督权一般分为法律监督权和工作监督权。人大以其主体的最高性与权威性而居于法律监督机制的核心，是其他国家机关法律监督权的来源，人大法律监督作用的正常发挥是协调、监控其他国家机关正常、有效进行法律监督工作的基础和保障，直接关系个整个法律监督机制的运行。人大法律监督权的虚化导致了整个法律监督机制的乏力。人大法律监督权的虚化表现在以下几点：

1、在立法监督上

主要表现在：（1）违宪审查制度的缺失；（2）虽然《立法法》规定了对违反宪法、抵触上位法及不适当的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，但没有细化、过于笼统，不便于操作，使得监督流于形式；（3）行政机关的立法监督权（《立法法》规定上级政府有权改变或撤销下一级政府的不适当规章）与人大的立法监督权之间的协调缺乏切实可行的制度安排，往往损及人大的知情权力，从而无从监督。

2、在执法监督上

主要表现在：（1）人大法律监督与行政机关内部监督，一方面存在职能重叠，另一方面两者关系没有法定化、制度化，没有协调和沟通的渠道；（2）非立法性抽象行政行为的监督没有制度上的安排，抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为（即行政立法行为）和非立法性抽象行政行为（即行政机关制定、发布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等），人大对于前者可给予立法监督，但对于后者从实体到程序都没有明确的法律规定，而且法律还明确规定了抽象行政行为的不可诉性，也排除了司法机关的监督，从而导致行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督、违法行政的现象日益严重；（3）政务公开制度不完善，行政权力运作的公开性和透明度不够，影响人大的知情权力和执法监督的开展。

3、在司法监督上

主要表现在：（1）对司法解释的合法性审查缺乏制度的安排；（2）人大与检察机关的法律监督权限、职能划分不清；（3）对人大监督与司法独立之间没有找到平衡点并在制度上、法律上予以确定。

（二）法律监督机制缺乏整体协调

我国现有的法律监督机制在表面上虽然在上下、左右、内外都作了安排，但实际上并没有形成一个职权明晰、协调配合、高效有力的整体机制，主要体现在：

1、从上下来看，人大监督是具有最高法律效力的最高层次的监督，但它与检察机关的法律监督职权的划分不清，行政机关在监督职能上与权力机关也存在重叠，另外它与其他国家机关在法律监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，人大监督往往由此受到人力、物力及信息的限制而难以取得实效。

2、从左右来看，除权力机关以外的其他国家机关，在法律监督方面缺乏协调制度，他们之间的监督关系未完全理顺，权力配置存在失衡，如检察机关既要行使侦查、批捕、审查起诉、公诉的职能，又要监督公安机关、审判机关的司法活动，而公安机关、审判机关的抗衡手段明显不足。

3、从内外来看，内外监督存在主辅倒置，如就行政机关、检察机关而言，对他们的监督应该以外部监督为主，但是目前在制度上，注重的是其内部监督制度的建立，而其外部监督制度的建立相对较弱。这就形成了行政机关、检察机关以其内部监督为主的现状，然而由于其内部监督的监督主体受制于监督客体，难以实施有效的监督。

法律监督职权不清，监督职能重叠，上下沟通、配合及控制渠道不通，左右缺乏协调，内外本末倒置，使得我国的法律监督在体制上缺乏有序性和统一性，各搞一套，缺乏系统协调，相关国家机关在法律监督方面联系不密切，相互磨擦、相互掣肘，导致整个国家法律监督机制难以发挥其应有的效能。

（三）法律监督规则的欠缺

法律监督的规则包括法律监督的实体规则与程序规则两部分。

1、法律监督实体规则的欠缺

我国现行法律监督实体规则存在诸多欠缺，主要体现在对于法律监督权各项权能的完备和细化、监督客体相应的义务和责任存在空白和模糊。原因在于宪法、法律虽然对法律监督主体的基本职权作了的规定，但由于根本法和基本法受其原则性、概括性所限，不可能作出具体明细的规定；而对于法律监督客体的义务和责任，一方面由于法律监督主体权限的不完备和不具体，法律监督客体的相应义务和责任随之也出现欠缺，另一方面，虽然在有的法律虽然赋予了法律监督主体某项监督权力，但出于各种各样的考虑，而未规定法律监督客体的相应义务和责任，导致监督缺乏刚性和权威。

2、法律监督程序规则的欠缺

法律监督程序是实现法律监督实体权力、达到法律监督目的的途径，法律监督程序完备是现代法治的重要标志。而在我国法律监督程序规则的欠缺问题尤为突出，比如，对于人大法律监督程序迄今仍无专门立法，虽然全国人大常委会于1993年颁布了《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，但只是原则性的规定，并未作系统化的、步骤性的程序安排，也没有明确参与者的程序权利及义务，人大法律监督的在程序上基本上处于无法可依的状态。对此有人呼吁：“加强人大监督工作，缺少的不是权力，而是程序。是程序的缺失导致各项监督权或难以启动，或启动后难以行使，或行使以后也被人为地转换掉。加强人大监督，亟需程序支持。将现有宪法规定的人大监督职权程序化才是当务之急。”[iv]

（四）国家机关的法律监督与党的监督之间关系不顺

国家机关的法律监督与党的监督关系不顺，集中反映在人大监督与党的监督之间的关系不顺，这种不顺表现在两个方面，一是人大对党的监督，无论在实际中还是在制度上都不存在；二是两者对其他国家机关的监督没有制度上的协调，人大监督依法处于最高的法律监督地位，但在现实中，当其对其他国家机关行使监督权的时候，往往为党的监督所取代或因党的监督介入而不能有效开展。

造成人大监督与党的监督关系不顺的主要原因是人大与党的关系没有理顺。“党领导人大，人大监督党”这是目前人们对人大与党的关系的通行提法。

“人大监督党”是有根有据的，（1）我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”（2）宪法和人大组织法还规定：全国人大及其常委会行使宪法、法律实施监督权，保障宪法和法律在全国范围内的实施；地方各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。（3）《中国共产党党章》规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。

“党领导人大”则只是对我国政治现实的描述，存在的并不代表都是合理的，这在理论上仍有尚待研究的地方，虽然我国宪法在序言中确定了党在国家政治生活中的领导地位，但舍此以外，党的权力性质、权力内容，行使权力方式和程序，以及党的外部监督制度等等都没有作相应的立法，党实际上是游离在法律制度之外，党组织不属于宪法规定的国家机关却又超越了国家机关，其权力不属于宪法规定的国家权力却又超越了国家权力。这种没有法律予以明确约束的“超国家权力”的存在，显然不符合民主法治原则，也不符合我国宪法确立的依法治国，建设社会主义法制国家的目标。

党在没有法律具体约束的前提下去领导人大，而作为被领导的人大是受法律约束的，他必须依靠和按照法律去履行监督职能，那么人大到底该依靠和按照什么法律去监督领导者这种没有法律明确约束的“超国家权力”呢？这显然是个问题，要解决这个问题就必须将党的机构定位在国家机关体系内，党的领导纳入法制轨道中，党的领导法制化是建设社会主义法制国家必须迈进的一步，这既能巩固宪法赋予党的领导权，又能使党的领导与宪法确立的民主法治的基本治国方略在制度上融为一体。这个问题如果不能很好解决，那么人大监督与党的监督之间的关系则很难理顺，其他国家机关的监督与党的监督之间的关系则自不待言。当然，党的领导法制化是一个需要在理论上和实践中不断探索的长期过程。

[i] 卓泽渊主编：《法理学》，法律出版社1998年版，第342页

[ii] 葛洪义主编：《法理学》，中国政法大学出版社，1999年版，第458～465页

[iii] 法律监督的概念有广义和狭义之分，相应法律监督权也有广义和狭义之分，广义的法律监督权包括权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力及其他组织、个人享有的法律监督权利，狭义的法律监督权是指检察机关的监督权。本文论述的法律监督权仅指权力机关、检察机关、审判机关和行政机关的法律监督权力。