自然灾害统计制度范文

自然灾害统计制度篇1

[关键词]互联网+；自然灾害；社会救助

[中图分类号]X43 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）09-0068-04

互联网+自然灾害救助是指利用互联网平台、大数据、智能终端以及云计算等新信息通信技术，建立政府主导、社会参与的多元化自然灾害防灾减灾救助统筹机制与救助服务网络。互联网+自然灾害救助是推动我国当前农业产业结构转型升级和加快农村经济社会快速发展的国家战略，也是我国城乡社会救助工作智能化创新发展的重点方向。2014年至今，尤其在国家《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》后，国内一些科研团队、自然灾害救助等行政部门积极开展理论政策研究与实践探索，提出了互联网+自然灾害预警、互联网+自然灾害金融扶贫、互联网+智慧农村信息等发展方向。这些颇有价值的研究和探索取得了一定实效。然而，互联网与自然灾害救助深度融合、共享发展的理论与政策研究及实践探索尚处于起步阶段，仍存在一些亟待讨论解决的突出问题和重点难点问题。

一、互联网+自然灾害救助存在的突出问题

（一）政府相关部门对互联网+自然灾害救助工作观念转变速度滞缓

一是重视程度不够。农业、民政等自然灾害救助部门虽积极探索互联网+防灾减灾救灾工作模式，但实际上并不十分重视，甚至是抵制，行政层级越低，问题越严重。二是对大数据下的互联网+自然灾害救助工作安全存在担忧心理。尤其对大数据海量资源使用和信息公开存在“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。常以涉及国家安全为由拒绝公布社会民众具有知情权的公共数据。三是工作人员排斥互联网+自然灾害救助新兴工作模式，不愿意改变原来的线下工作模式，认为线上和线下频繁转换比较麻烦，抵制互联网+自然灾害救助工作模式，导致线上和线下两种工作模式无法快速融合发展。四是工作人员懈怠学习“互联网+”新知识。不了解其科学内涵和互联网+自然灾害救助的政策思路，有些人甚至歪解互联网+自然灾害救助的国家战略意图，竟然认为互联网+自然灾害救助融合是政府的噱头。

（二）互联网+自然灾害救助基础工程建设滞缓，城乡二元结构特征明显

农村地区是自然灾害的重灾区，农业灾害损失和救助问题比城镇地区更加突出，但是农村地区的数字化基础工程建设却远落后于城镇地区。一是农村地区年度互联网普及率大大低于城镇地区。2008年到2015年，农村年度互联网普及率依次为12.3%、15.5%、18.6%、20.7%、24.2%、28.1%、28.8%、30.1%，分别低于城镇地区年度互联网普及率21.6个百分点、27.5个百分点、31个百分点、33.9个百分点、33.2个百分点、32.2个百分点、34个百分点、34.1个百分点。农村地区年度互联网普及率虽然逐年提高，但是仍远低于城镇地区年度互联网普及率，且城乡差距逐渐扩大。例如，2015年农村地区年度互联网普及率是30.1%，大大低于全国互联网普及率的50.3%。二是城乡地区网民数占比差距总体上呈逐年扩大趋势。2008年到2015年，农村网民数占全国网民总数的比重依次为28.4%、27.8%、27.3%、26.5%、27.6%、28.6%、27.5%、28.4%。城乡占比结构约为7？押3。截至2014年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比45个百分点。截至2015年12月，农村网民数占比低于城镇地区占比43.2个百分点。这些突出问题阻碍了互联网+自然灾害救助发展进程。

（三）互联网+自然灾害救助工作机制建设明显滞后

一是目前，国家对互联网+自然灾害救助工作机制建设缺乏科学规范的顶层设计，就连《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》对互联网+自然灾害救助工作机制建设也缺乏应有的表述，地方政府构建互联网+自然灾害救助工作机制缺乏标准和指导。二是政府救灾行政部门对互联网企业参与自然灾害救助仍未给予足够的重视，政府大包大揽的指令性救灾机制未发生根本变化。绝大多数地区的自然灾害救助行政部门并未与诸如百度、阿里、腾讯等各类知名互联网公司建立战略合作平台和共享运行机制。互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面发挥的积极作用仍被政府自然灾害救助行政部门排除制定精准救灾方案之外。三是对互联网+自然灾害救助服务体系全民化趋势缺乏足够认识。

（四）互联网+自然灾害救助法规制度体系尚未健全

一是各部门之间的信息互联互通共享平台和机制暂未建立，部门间信息割据、数据资源不能共享的问题严重。例如气象部门、地震部门与减灾部门、民政部门之间没有建立常态化信息共享机制，数据分割问题严重。即便是同处于民政系统的救灾业务部门和救灾物质储备调度部门之间也是如此。二是互联网+自然灾害救助标准匮乏。现有的自然灾害救助行业标准主要是线下的标准，且标准数量占防灾减灾标准总量的比重太小。截至目前，全国已编制完成的国家标准和行业标准共计353项，其中灾害救助标准只有22项，占比6.2%。国家标准合计135项，其中自然灾害救助标准仅5项，占比3.7%。行业标准合计218项，其中民政行业标准只有17项，占比7.8%。也就是说，在现有的自然灾害救助行业标准中，互联网+自然灾害救助标准基本没有。三是互联网+自然灾害救助大数据资源的保护和确权法规建设滞后。2016年4月份，贵阳市在全国首创大数据确权结算和产权保护试点改革，但多数省份仍在观望，并未启动大数据资源保护和确权法规制度体系建设工作。四是管理机构设置和部门业务分工缺乏统筹性、战略性的法规调节和规范。一个突出表现是法规制度体系设计理念滞后，管理机构层级较低。2014年年初，广东省成立了大数据管理局，不是独立机构，而是设在广东省经济和信息化委员会，属于正处级内设机构。此后的四川成都市、湖北黄石市、广东广州市等地成立的大数据管理局级别都是正处级。概言之，从长远发展战略角度单独设立层级较高的大数据管理局的地区实属凤毛麟角。

（五）互联网+自然灾害救助的技术手段应用较为滞后

一是物联网+自然灾害救助发展滞后。自然灾害救助工作重点、难点和关键点是帐篷、棉衣棉被、食品、饮用水、居住设施、服装、药品等救灾物资应急调度。2013年雅安地震灾害救助物品曾因没有使用RIFD物联网技术致使发放混乱。如今救灾物资网络化联接已成历史大趋势，然而一些地方政府并不重视物联网推广使用工作，对构建地面、高山、水中、空中四位立体化的物联网救灾体系缺乏整体规划设计与大量设备投入，未在致灾因子上普遍安置读写器、传感器及地震带上安装监测装置，且RIFD技术使用推广滞缓。二是移动互联网+自然灾害救助方式的使用滞后。手机报灾APP系统应用范围小，安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统与北斗、GPS等导航定位技术系统融合度低。三是无人机和互联网远程遥控智能机器人等救灾救助工具的使用范围狭窄。影响了监测灾害、图像视频信息传输及灾后搜救成功率。

（六）互联网+自然灾害救助大数据资源挖掘力度小，大数据蕴含的重要价值未得到充分重视和使用

对互联网+自然灾害救助的大数据资源挖掘存在固化思维。未充分理解大数据时代的主要特征，存在重视样本数据而忽视全体数据；重视确定性而忽视混杂性；重视因果关系而忽视相关关系等旧有思维。同时对大数据与自然灾害救助管理之间逻辑关系的发展趋势认识不够。大数据正在推动科学研究向除了以观察和实验为代表的经验研究、以逻辑分析为代表的理论研究和以模型为代表的计算机仿真研究以外的以大数据挖掘和分析为代表的研究范式转变。四是缺乏对基于移动互联网的受灾地区人群行为信息的深度挖掘。

二、互联网+自然灾害救助的应对措施

（一）政府部门应转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念

一是切实提高重视程度。互联网对自然灾害救助工作的冲击是颠覆性的，政府自然灾害救助等行政部门应尽快转变并牢固树立互联网+自然灾害救助理念。尽早构建互联网+灾害预警、互联网+灾情、互联网+社会参与、互联网+灾害救助、互联网+救灾捐助、互联网+舆情应对等重点保障机制和平台。防灾救灾部门和工作人员应改变抵制、漠视、懒政等做法，深刻理解互联网+自然灾害救助工作的大趋势，提高认识，加快推进多元化、社会化、全民化“互联网+自然灾害救助”服务体系建设进程。二是地方政府应改变工业经济时代的工业园区建设思维和认识盲区，禁绝大张旗鼓的招商引资，在本行政区划内自建独立的信息数据库。要具有虚拟全球思维，同等对待本土互联网企业和国内知名互联网企业在自然灾害救助中的作用。

（二）加快互联网+自然灾害救助基础设施建设

一是政府应根据《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，加大互联网基础设施建设以及政策扶持力度。尤其是加大农村地区的网络基础设施建设，缩小城乡差别，提高农业自然灾害救助工作成效。二是加快推进自然灾害救助服务体系与互联网、物联网、通信网、遥感网、传感网等技术系统的深度融合。2013年9月5日，国家发改委、工信部等14部委联合下发了《2013-2015年物联网发展专项行动计划》，10个物联网计划中就包含有“公共安全防范与动态监管”计划，这一个计划的应用领域是“重大自然灾害预警与防灾减灾能力建设”。各地区应抓住这一物联网应用示范和规模化推广专项行动契机，取得新进展、新突破。同时还应注意物联网业务种类细分导致的大量“信息孤岛”现象，促进物联网与自然灾害救助业务快速融合。三是为乡镇、村级组织配备必要的网络设备和技术系统。扩大农村地区APP技术系统覆盖面，使其辐射到村级社区、农户、乡镇企业和其他组织。四是健全自然灾害救助政府门户网站，及时更新信息，清理僵尸网站，发挥部门领导信箱、QQ咨询、微信平台、公众号的作用。五是积极培育建设网络新基础设施。互联网+自然灾害救助体系的新基础设施可归纳为云、网、端。其中应重点发展云技术和智能终端。

（三）构建以政府+互联网企业为主要框架的多方合作防救机制

一是政府应改变大包大揽的救灾理念，充分调动民间力量参与救灾。二是建立自然灾害救助部门与各类知名网络公司的战略合作平台和运行机制。发挥百度、阿里、腾讯等互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面的积极作用，为政府制定精准救灾方案提供有力支撑。三是重视全民参与救灾的时代趋势，充分发挥移动互联网和智能终端在自然灾害救助中的服务功能。最大程度的吸引社会大众参与灾害预警信息传播、受灾情况报送等工作。推广互联网+远程医疗救助服务，提高救助率和人员生还率；推广互联网+金融平台服务，捐赠信息，便于民间捐赠，让捐赠资金接受社会监督。依托互联网，利用视频监控及人脸识别快速搜索需要寻找的人。

（四）健全互联网+自然灾害救助法规制度和标准规范体系

一是依据《自然灾害救助条例》和《国家自然灾害救助应急预案》、《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》等制度，健全体制和标准规范。完善基于互联网的全国性防灾救灾救助风险管理信息平台与数字减灾工程建设。二是健全大数据公开、资源使用、数据确权等制度。三是建立健全灾害舆情监测和监管处罚制度。依法监控和打击虚假灾害信息传播行为。四是制定民间志愿者参与灾害救助管理办法等制度。五是依法建立互联网+自然灾害救助互联互通信息共享机制，转变“信息公开是例外，不公开是惯例”的旧观念。破除信息孤岛、数据割据等观念、理念、部门利益保护意识。充分发挥政府海量信息数据资源在自然灾害救助中的重要作用。把气象、地震、农业、民政、国土、海洋等部门存储控制管理的信息整合成一个互联互通的共享平台。

（五）提高互联网+自然灾害救助中的技术手段的使用范围和效率

一是加快移动互联网+自然灾害救助体系建设。首先，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备普及率高先决条件。在农村移动互联网接入设备中，网民使用智能手机上网的比例最高。截至2014年12月，农村地区网民使用手机上网的比重是81.9%，远高于使用台式电脑（66.6%）、笔记本（31%）、平板电脑（25.4%）、电视（13.2%）等四种设备接入网络所占的比重。其次，移动互联网+自然灾害救助体系建设具备技术优势。当重大突发农业自然灾害发生时，由于信源通道不同，灾区的电话往往都打不通，而手机微信却能畅通。因此要发挥微信、微博、新闻客户端等移动互联网工具在灾情播报、辅助救援、通信联络等方面的重要作用。最后，移动互联网+自然灾害救助体系建设具有丰富的基层人力资源。加快开发推广村级、乡镇级的移动电话报灾APP应用技术系统，设置干旱、洪涝、风雹、台风、地震、山体崩塌、山体滑坡、泥石流、低温冷冻、雪灾、风暴潮、海啸、森林草原火灾、生物灾害、其他等模块，以文字、照片、视频、语音等形式上报灾情。村级、乡镇级的移动报灾APP应用都要指定专人和负责部门，明确权利、责任和义务，做到据实上报灾情，防止虚假信息引发居民恐慌和灾后救助混乱。

二是完善信息技术系统和救助方式。首先，利用互联网尤其是移动互联网基础设施和工具及时报送灾情，进一步开发推广手机报灾APP系统，使其与安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统融合，并与北斗、GPS等导航定位技术系统融合。其次，使用无人机监测灾害，通过互联网传输采集的图像和视频信息，提高救灾救助综合分析能力。最后，使用互联网远程遥控智能机器人开展灾后搜救，提高灾后搜救成功率。

三是重视物联网+自然灾害救灾物资运输管理。首先，加快储备救灾物品智能化建设进程。对分散运输的救灾救助物品的不同组成部件采用RFID技术，可确保不同部件数量、型号在发放和组装时能完全匹配。尤其需要注意救灾帐篷各部分的智能化问题。对于食品、饮用水等对安全性要求较高的生活物资，借助RFID技术，可快速准确识别生产日期、类型，确保灾民安全放心使用。其次，利用RFID对救灾救助物资进行精准管理，实时了解物资的运输及分配情况，根据实际需要对物资进行及时调配和分发。最后，发挥顺丰、申通、中通等民营物流企业免费邮寄救灾物品作用。

（六）挖掘发挥互联网+自然灾害救助大数据资源的价值

一是充分重视网络大数据下的人类行为信息对自然灾害预防的价值。实时监控、及时统计分析网络信息，深入挖掘人群行为和自然灾害发生之间的相关性。二是充分重视灾后有价值大数据的深度挖掘。这一方面可以借鉴日本和欧洲的一些经验，日本和欧洲的科研团队高度重视基于互联网+自然灾害信息深度挖掘。东京大学科研团队采用东日本大地震灾害中受灾人群使用手机信息研究了人们疏散的时间、方向、距离、道路拥堵、回流等问题，精确地计算出了人们逃离灾区的中长期避难行为的具体里程数、受灾城市不同时间点的人口变化率等数据。意大利、英国等科研人员基于移动互联网研究了海地大地震和阿尔卑斯山受灾人群疏散时间、方向、距离、回流等问题。在关于海地大地震的移动互联网大数据挖掘中，研究人员精确地计算出了人们在灾后一个月内撤离到同一省份的比例（85.5%）等数据，误差仅为0.85%～1.6%。同时应转化国内的科研成果，国防科技大学、电子科技大学、国家减灾中心减灾和应急工程重点实验室等国内科研机构和团队目前也在积极挖掘基于移动互联网的灾害救助数据信息，并取得了积极成果，自然灾害救助部门应加速推广诸如此类的科研成果。

参考文献：

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[2]范一大.防灾减灾从“+互联网”到“互联网+”[J].中国减灾，2016，（3）：12-15.

[3]陶亮.从世界互联网大会看互联网+减灾救灾[J].中国减灾，2016，（3）：28-29.

[4]邵志国.“互联网+”助力社区防灾减灾能力提升[J].中国减灾，2016，（3）：24-25.

[5]陈敏.北斗导航技术在山地休闲旅游应急救援管理中的应用研究[J].四川林业科技，2016，（2）：111-114.

自然灾害统计制度篇2

自然灾害风险行政管理作为公共管理的重要组成部分,受到各国的高度关注,特别是作为自然灾害频发的几个国土面积较大的国家,更是关注对自然灾害的风险管理工作。依据对北美洲、亚洲、欧洲等国自然自灾害风险管理工作的比较[8],本文将其划分为以下三种管理模式。

(一)美国式的自然灾害风险管理

詹姆士·米切尔系统地介绍了美国的灾害管理政策和协调机制[9]。从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的综合行政管理体系。2003年3月1日以后,FEMA整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部[DepartmentofHomelandSe2curity(DHS)],其功能和力量更为加强。目前,该系统作为美国国土安全部的五个核心机构,掌管国家的应急响应准备和行动工作,除在首都华盛顿设有总局机关外,还在全国建立了十个区域机构和两个地区机构,形成了以联邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模式)。与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、意大利也与此类模式相似[8]。

(二)日本式的自然灾害风险管理

叶耀先系统地介绍了日本防灾和灾害应急管理情况,并与中国进行了比较[10](P254-290)。日本在一整套详细的与自然灾害风险管理相关的法律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制度,一旦发生紧急情况,指定行政机关、指定公共单位应对自然灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依据“灾害对策基本法”,必须制定防灾计划并予以实施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾害风险行政管理体系。

(三)中国式的自然灾害风险管理模式

中国政府历来对自然灾害管理予以高度重视。近年来从参与实施国际减灾计划和减灾战略过程中,加强了自然灾害风险管理工作。1989年响应联合国发起的国际减灾十年计划,率先成立了由国务院领导负责的中国国际减灾十年委员会。减灾十年结束后,于2001年该机构调整为中国国际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员会,并成立了该委员会的科技委。国家减灾委作为一个部际协调机构,已成为中国应对自然灾害之中央政府的最高机构,其办公室设在民政部。此外,民政部还组建了国家减灾中心,作为承办国家减灾委和民政部相关工作的一个技术支撑单位。目前,中国各类自然灾害风险的行政管理,依自然致灾因子仍然由与此相关的部委局负责管理,例如中国地震局负责地震灾害的风险管理,中国气象局负责气象灾害的风险管理,水利部负责水旱灾害的风险管理,国土资源部负责滑坡、泥石流灾害的风险管理,海洋灾害的风险管理由国家海洋局负责,森林火灾由国家林业局负责,农业病虫鼠害及草原火灾则由农业部负责等。为了加强对一些影响较大的自然灾害的风险行政管理,国务院还特别设立了一些自然灾害管理的领导小组,如国务院防汛抗旱领导小组、国务院抗震领导小组等。与政府设置的有关自然灾害风险管理机构相对应,还在全国各级地方政府设置了相应的机构。由此可以看出,中国政府目前运行的是以部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比利时、挪威等国。

上述三种自然灾害风险行政管理模式,都包括灾前的监测、预报和预警,以及各种减灾工程建设;灾中的应急响应;灾后的灾情评估、救助救济、恢复与重建,通常形成一种循环的模式。这三种自然灾害风险行政管理模式,都呈现出“条与块”的结合,或以“条”为主,或以“块”为主,或“条”与“块”并重。美国式管理突出了“块”的重要性,强调了联邦和州、县三级政府的作用,辅以妥善协调联邦政府下设部门的功能;日本式管理突出了“条”的重要作用,强调中央政府各相关部门各负其责,辅以协调发挥都道府的作用;中国式管理突出了“条块”并重,发挥其整体功能的作用不显著。因此,应从系统和综合的角度着眼,突出“块块”的核心作用,并协调“条条”的专业职能。

二、自然灾害风险的复杂性与链性特征

自然灾害的突发性与渐发性特征,决定了其对承灾体影响的方式、程度,并且还影响人类的响应措施。自然灾害系统的复杂性与链性特征则决定其风险形成的多因性和综合性。

自然灾害系统的特征主要表现在组成因素之间相互作用机制的复杂过程(图1)。从中可以看出在一个特定区域和特定时段,自然致灾因子发生种类和频率及强度都是随机的,致使对其预报一直成为灾害研究领域的世界难题,至今进展甚微。因此,准确地估计自然灾害致灾因子发生的概率,进而计算其造成的风险(假定受其影响的承灾体不变)仍然是自然灾害风险管理工作中的一项艰巨任务。承灾体是区域社会经济系统的总称,由于区域政治制度、经济体制,人口数量、经济水平、文化差异的存在,使得具有相同致灾强度的致灾因子发生后,造成的影响迥然不同。如1991年中国淮河流域发生流域性洪水,水情资料表明其上中游和下游几乎接近百年不遇,但造成的损失在两地产生明显差异,不仅因区域经济水平的差异,还因防洪排涝能力的差异所致。由此可见,承灾体的脆弱性对灾情大小的影响是显然的。受承灾体灾后恢复力差异的影响,诸如是否吸取了经验教训,是否加大了对区域自然灾害风险控制的能力等等,这不仅对致灾因子的强度产生影响,而且还进一步影响到承灾体的脆弱性,进而影响自然灾害风险的大小。区域灾情的大小对区域自然灾害风险评估的影响,不仅取决于绝对水平,而且还与区域整个经济社会水平相关。通常我们对“小灾大害”和“大灾小害”的描述就充分反映了这一点。区域经济社会水平高的地方,抵御自然灾害的能力较高,尽管同样的自然致灾因子造成灾情的绝对值可能比经济社会水平低的地方要高,但因其恢复力强,可大大降低其风险水平。因此,可以看出自然灾害风险既受自然因素,还受人为因素的影响。因自然灾害系统内各要素相互作用,使其呈现出极为复杂的特性,就显然影响着对其进行管理途径和措施的确定。

自然灾害系统还表现出链性的特征,即以主发致灾因子为诱因,形成灾害链。我们曾总结了发生在中国的四种主要的自然灾害链,即地震灾害链、台风-暴雨灾害链、寒潮灾害链、干旱灾害链(图2-a、b、c、d)[11](P187-189)。从中可以看出,致灾因子牵一发而动全身的链性特征。由于自然灾害链的存在,不仅对客观估计自然灾害风险造成困难,还对自然灾害应急预案编制、自然灾害应急处置、灾后救助与恢复,以及灾前的备灾等各项减灾工作造成影响。

三、自然灾害风险的综合行政管理模式

针对区域自然灾害系统的复杂性和链性特征,借鉴前面已有的三种自然灾害风险管理的行政模式,参考Okada提出的“综合灾害风险管理”的塔式模式[12],席酉民等提出的“和谐管理”模式[13],本文提出整合纵向协调、横向协调、政策协调为一体,减灾资源高效利用的自然灾害风险的综合行政管理“三维矩阵模式”。

Okada在其倡导的综合灾害风险管理模式中,强调协调社会各方面与减灾相关力量的能动性,重视发展与风险控制相平衡,并通过系统的营养动力过程,实现整体管理的优化。前述自然灾害风险管理的“日本模式”,在很大程度上体现了Okada提出的综合灾害风险管理模式的思想,这就是强调以纵向协调为主辅以横向协调的综合管理模式。席酉民倡导“和谐管理”的思想。他认为,对以人与物两类不同性质的基本要素构成的系统,其在复杂和不确定的状况下,维持持续发展的基本途径,在于如何充分地发挥系统内有差异个体各自的能动作用。而这种能动作用的发挥系于系统内的两种基本秩序,也即系统内各种互动关系的本质就是人类行为的两种基本秩序———和与谐,其中前者表征了系统内演化的方式,后者表征了基于人类理性设计的建构方式。“和谐管理”理论的终极目标是:对复杂多变环境下的充满不确定性的一系列管理问题,提出一种较为全面的解决方法。

由于区域自然灾害系统的复杂性及链性特征,实施对其进行综合行政管理,就必须首先强调对现有行政管理方式的纵向协调,即充分发挥中央政府与地方各级政府的作用,特别是要强调基层社区对自然灾害风险管理的作用。中国政府在处理2003年SARS公共卫生事件的过程中,强调以属地为核心的行政管理就是强调了基层组织在社区水平上的重要作用,收到了明显的效果。这种中央政府与地方各级政府的纵向协调,就是强调了各级政府的主要负责人在管理自然灾害风险的组织中,协调好不同行政区域间的关系,突出“和”的原则。诸如发生水灾时,流域上、中、下游之间的防洪减灾协调,就要突出涉及各级行政区之间的协调,通过实现“和”的原则形成“合意”的“嵌入”,实现减灾资源利用的最大效率化和效益化。

与此同时,在强调纵向协调的同时,遵循区域自然灾害系统所具有的链性特征,对其实行综合行政管理,就必须同时强调对现有行政管理方式的横向协调,即充分发挥各级政府设置的与减灾相关的机构的能动作用。这正如Okada所阐述的“螃蟹”行走模式,多条腿协调一致向前走的作用,这也是体现自然灾害风险综合行政管理“和”的原则基础上,形成“合力”的一种具体体现。中国政府在同一级政府中所设置的与减灾相关部门间的协调机构,就是对这一横向协调机制的具体实践,如国家减灾委、国务院防洪抗旱领导小组均由多个国家部委局负责人组成。

如何充分发挥纵向协调和横向协调的再协调,则必须通过制定各类标准、规范、指标体系,以实现自然灾害风险管理信息的共建和共享,以发挥灾前、灾中、灾后减灾信息资源的高效利用,以最大限度地发挥获取这些信息资源装备和设备的使用效率。与此同时,制定各种与自然灾害风险管理相关的法律,以规范纵向与横向协调过程中的组织和个人行为,以此,充分调动各种减灾力量的积极性(如政府减灾资源和社会减灾资源等)。这就是通过对区域自然灾害风险管理相关政策的协调,实现对自然灾害风险的综合行政管理。为此,从管理学的角度,就是寻找发挥所有减灾要素在区域自然灾害风险管理中的“合理”的投入。这就是要遵循席酉民等提出的“谐则”[13]。“谐”是指一切要素在组织中的“合理”的投入,是一种客观、被动的状态,“谐则”是指在“谐”的概念基础上,概括那些系统中任何可以被最终要素化的管理问题,系统中的这个方面是可以通过数学量化处理模式且根据目标需求得以解决的[12]。我们通常说的优化系统结构,寻求系统整体功能作用的最大化,就是要在区域自然灾害风险综合行政管理过程中,通过协调各类与减灾相关的政策,使之从系统的整体角度,发挥纵向与横向减灾资源的功效,通过非线性系统优化模拟实现纵横之间的优化配置。如区域发展与减灾规划之间的协调,平原城市规划与河网格局之间的协调,土地开发规划与生态建设间的协调,以及水旱灾害与水土保持间的协调等。

我们将上述区域自然灾害风险综合行政管理模式中的纵向、横向和政策协调,概括为如图3框架,并称其为“灾害风险行政管理的系统综合模式”,即是一个“三维矩阵模式”。图3中“和度”对应“和则”、“谐度”对应“谐则”。与席酉民等提出的“和谐管理”理论体系中的“和”和“谐”、“和则”与“谐则”的含意是一致的;考虑到区域灾害系统所具有的链性特征,我们在此模式中,增加了“合度”和“合则”,即在同级行政管理体系中,强调各个与减灾相关部门之间应形成合力,即在席酉民等强调“人与物要素的互动关系”的基础上,关注物与物之间、人与人之间的互动关系的优化与和谐。

四、中国自然灾害风险

综合行政管理体系建设的建议针对中国自然灾害系统的复杂性和存在多种灾害链的特性,依据上述论证,提出构建中国自然灾害风险综合行政管理体系的建议。

首先,加强国家关于减灾政策协调的力度,健全减灾管理法制。尽快出台“中国自然灾害防御基本法”、“中国自然灾害应急管理法”,以此协调现有的单一自然灾害管理法规体系之间的矛盾,完善并补充现有单一自然灾害管理的法规体系,特别是要完善对各类自然灾害产生的孕灾环境、致灾因子与承灾体管理之间的法规协调,即有关生态环境保护与自然灾害管理法规的协调,城市规划、土地利用规划与自然灾害管理法规的协调。

其次,加强各级政府相关部门之间减灾职能协调的力度,完善减灾管理机制。完善区域“自然灾害风险管理信息共享”机制,特别需加快制定有关自然灾害风险管理的标准、规范及指标体系。厘定各相关部门的职能,尽可能实现各相关部门在辖区自然灾害风险管理过程中的良好衔接,如在水旱灾害风险管理中,气象、水利、农业与民政部门之间的职能明晰;减轻水旱灾害过程中科技、教育、国土、财政、金融、发展与改革等部门之间的职能界定。再次,加强中央政府与地方各级政府之间的合作,改革减灾管理体制。针对辖区所发生的自然灾害的严重性程度,明确中央政府与地方政府在自然灾害风险综合行政管理体系中的责任,加强辖区自然灾害区划、减灾规划、应急预案编制、应急行动、救灾救济基金、恢复与重建等项工作,从而实现明确目标、分级负责、协同作战,充分调动各方面的积极性。

整合上述三个方面关于区域自然灾害风险综合行政管理功能,具体操作方案如下:

在各级政府组建辖区自然灾害风险管理的行政职能部门———自然灾害风险管理局。考虑自然灾害风险管理的周期性[14],其下设减灾法制管理、信息共享、技术、应急管理、物资储备、应急行动(可实施军政双重领导)、救灾救济、装备管理等部门。在上述辖区“自然灾害风险管理局”设立的基础上,针对辖区自然灾害系统的特征,明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。一般可包括气象灾害、海洋灾害、地震灾害、地质灾害、水旱灾害、生物灾害、火灾与病虫害等主要自然灾害风险管理部门。内陆辖区则可不设海洋灾害风险管理的专业机构。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高,以及相应的标准、规范和指标体系的完善。

五、结论与讨论

本文在分析区域自然灾害系统复杂性和链性特征的基础上,吸取各国关于区域自然灾害风险管理行政模式的优点,参考有关研究提出的模式,提出了自然灾害风险综合行政管理模式,即纵向到底、横向到边、政策高效的“和则、合则与谐则共存,和度、合度与谐度合一,纵向协调、横向协调与政策协调集成为一体,减灾资源高效利用”的“三维矩阵管理模式”,以此加强辖区减灾区划、立法、规划、应急预案编制、应急物资储备、应急行动、救灾救济等能力的建设。

在上述自然灾害风险综合行政管理模式指导下,我们认为,中国各级政府应构建自然灾害风险综合行政管理体系,即组建辖区“自然灾害风险管理局”,下设减灾法制、信息共享、科技、应急管理、应急行动、物资储备、救灾救济、装备管理等部门。在此基础上,明晰并完善辖区现有的气象、海洋、地震、地质、水旱、生物、火灾与病虫害等主要自然灾害的监测、预报与预警、风险评价、应急预案制定等相关专业技术的管理工作。

自然灾害统计制度篇3

为了快速、有效地发展农业保险工作，就必须要利用现代化的技术手段[1]。着眼于农业风险的管理控制，实现最大程度的防灾减损的目标，可以为保险公司建立基于GIS技术的农业保险系统。在农业保险中建立GIS系统，主要是为农保公司提供防灾减速的决策支持和为农户提供相关的农业服务，可以对农业的灾害预测提供分析和预测，从而可以使农户提前防灾，降低灾害损失。利用GIS（地理信息系统）对空间数据的各种处理功能以及在农业气象灾害的模型研究和应用，可以为农业灾害的研究和系统的展示提供强有力的技术支持。综合利用遥感、地理信息系统和全球定位系统集成方法，构建GIS辅助巨灾保险风险管理系统，主要通过运用GIS技术集成农业保险灾情预测、农业保险防灾减损预案以及农业保险损失评估等模型，并实时、动态地接收遥感和全球定位系统技术提供的目标监测信息，为农业保险公司提供农业保单的巨灾风险评估预警服务和防灾减损决策支持服务。

1GIS在农业保险中的应用现状

在国外，GIS技术起步早且很快得到应用。在20世纪70年代，GIS技术就已经开始应用在农业信息管理中；90年代后，GIS技术已经在农业系统的仿真、统计分析、土地评价、灾害预测等方面广泛应用，现在已经取得了迅速的发展和广泛的应用，并建立了多种与农业相关的灾害模型。目前，世界许多国家已将GIS与DSS、GPS、RS等高新技术有机结合在一起，综合各种技术的优势及时有效地解决农业发展中的具体问题。“3S”（遥感RS、地理信息系统GIS、全球定位系统GPS）的有机结合，通过RS与作物的生长模型相结合，可对作物的灾害和灾情进行动态监测和预估。这些技术的成功应用，说明GIS在农业保险中的应用发展为农业保险中最关注的灾害预估、农业灾情监测提供强大的基础和依据。

在国内，GIS技术的应用研究较晚，发展也较缓慢，只是在一些预测和分析工具上有应用。在农业领域中主要用于气候资源上，从最开始的绘制气候起源分布图和一些基础数据的空间查询，目前已发展到图形数据的处理和分析，其中专题图和地理数据叠加的分析在GIS的技术应用和保险行业的应用中都起了很重要的作用。当前，GIS技术在农业气象的灾害评估方面也有一些研究，主要是利用GIS的特性，对历史数据的模型演变进行分析，从而找出灾害发生的一些基本规律、空间分布等，为防灾减灾提供分析依据和对策。在国内也有一些比较成功的系统案例，如通过气候分析和环境影响评判等方法设计出的安徽省重大农业气象灾害测评系统[2]。通过历史的洪灾发生频率以及影响洪灾危害的一些因子，利用GIS技术强大的空间分析和叠加功能，得出了每个影响因子的灾害影响程度和栅格图层，并再次对其图层进行叠加分析，应用于湖北省洪涝灾害危险性评价[3]。马军等通过结合GPS、GIS、GSM和GPRS技术，构建了保险查勘车监控调度系统，通过集成地理分析，实现了对查勘车的实时监控、定位和通讯等，就近调度和历史回放等功能都已实现，有效克服了传统人工调度的缺点[4]。

2GIS在农业保险中的作用

我国也有一些GIS技术在农业保险的相关理论的方法的研究，但是功能仍只局限在规划数据的图形化显示、管理及简单的气象模型分析，并没有对农业保险的各项业务工作进行深度地分析，也没有相关辅助决策的支持。在农业占据很大地位的我国，农业政策性保险也在逐步发展，因此需要针对农业保险业务的各个主要环节，深入地进行GIS应用及开发，并有效整合农业防灾减损、综合服务的资源，为农业防灾减损提供有力的决策支持。通过深入分析，GIS在农业保险中主要可以用于信息管理、统计分析、模型分析和决策支持等方面。

2.1信息管理

2.1.1承保管理。承保管理应包括客户信息管理和保单信息管理，通过与承保系统对接，实现信息在地图上直观地展示。

2.1.2理赔管理。将出险查勘的理赔数据通过与理赔系统对接，实现案件信息实时在地图上直观展示，并能对赔付率、第一现场查勘率等指标进行统计。

2.1.3经营管理。出险发生后，及时调度相关保险机构人员查勘，利用模型计算出出险地与保险机构距离情况，查勘面积（或数量）情况、派出查勘员的数量和级别、使用的交通工具情况等在系统中都能够直观地显示，并测算出该次查勘所需费用，并与实际报销费用进行核对，防止多次报销的情况发生。

2.1.4灾害区划管理。自然灾害区划是减轻自然灾害的基础，目的是了解自然灾害的分布规律和灾害发生的强度、频度与规模。减灾区划是在自然灾害区划的基础上开展规划，为国土利用、区域经济发展与建设、自然灾害保险等提供依据。

2.1.5专题图管理。根据各个机构管理区域、销售业绩、投保面积、投保种类、保费金额、理赔金额等信息和受灾的统计数据，综合分析其内在关系，可制作出销售业绩变化曲线图、投保金额变化图、理赔金额变化曲线图、投保面积分布图、投保率分布图和受灾种类分布图、受灾程度分布图、受灾概率分布图等专题图层，为公司管理、综合评定业绩变化和分析保险业务信息提供依据和便利。

2.2统计分析

2.2.1空间统计。空间统计提供对特定对象数据进行归纳与统计，通过对特定对象数据数值型字段进行计数、求平均数、累加、求最大值与最小值、求取值范围、求标准差、求方差等内容，满足和实现统计需求。

2.2.2绘制保险费率图及灾种损失率图。根据不同的地理区域内各灾种的活动规律及不同区域内保险标的的抗灾性能，可以对不同的保险费率进行区域划分，根据以往不同灾种所造成的损失情况，可编制不同灾种的损失率分布图。

2.2.3编制风险分布图及区域危险等级划分。在获得有关地域空间和自然灾害的信息后，可以分析出不同地理区域以及不同灾种的历史分布情况，编制风险分布图，并根据某一区域内灾种发生的历史情况分析找出灾种的发生规律。另外还可以对不同的区域进行危险等级划分。

2.2.4空间缓冲区分析。根据分析对象的点、线、面实体，自动建立其周围一定距离的带状区，用以识别这些实体或主体对邻近对象的辐射范围或影响度，以便为某项分析或决策提供依据，从而预测可能产生的损失，进而采取相应的措施将风险损失降低到最低程度，最大程度挽回受灾主体、保险公司及政府的损失。

2.3模型分析和决策支持

2.3.1模型分析。在采集足够多的数据样本基础上，运用空间统计分析等科学方法，建立数据分析模型，根据不同地理区域内各灾种的活动规律及不同区域内特定标的的抗灾性能，对不同的特定标的进行区域划分；根据以往不同灾种所造成的损失情况，编制不同灾种的损失率分布图，在获得有关地域空间和自然灾害的信息后，分析不同地理区域以及不同灾种的历史分布情况，编制风险分布图，并根据某一区域内灾难发生的历史情况，可分析出灾难的发生规律，建立分析模型。另外，还可以对不同的区域进行危险等级划分，为某项分析或决策提供依据。

2.3.2承保决策支持。实时统计承保量，并直观展示位置、历史损失情况、风险状况、风险指数等，为承保提供依据。商业险可以决定是否承保、承保费率；政策险可以准确确定承保量，避免漏报、多报情况发生。

2.3.3理赔决策支持。对出险标的的品种、出险位置、损失情况进行实时统计和展示，并建立损失预测模型，辅助查勘定损工作。可以将损失模型测算结果与报损数据进行比较，防止多报；在出险发生后可以及时调度相关保险机构人员进行查勘。

2.3.4防灾减损决策支持。根据损失预测模型，结合测试地区的防灾条件，预测保险标的未来损失发生的位置、概率及规模，并给出防灾减损工作方案，建立预警方式。

3农业保险GIS平台

系统采用ESRI的ArcSDE作为空间数据引擎，在数据库中可以存储各种空间、时间相关的数据和数据规则。通过ArcSDE来完成海量空间数据的集中管理和共享。采用ArcMap对地图进行处理，可以作为系统的地理依据，以辅助决策农业保险。GIS平台在农业保险的具体应用体现在多方面，如图1所示。农业保险GIS应用系统定位为辅助支撑平台系统，其总体设计为辅助支撑平台确定整体框架和结构，是GIS系统工作的核心和系统开发的依据，是与核心业务系统对接和展示的基础平台。在总体设计方案指导系统开发的全过程，不但要使系统开发的近期目标和远期目标得以实现，而且要使所设计的系统达到优化[5]。根据保险公司对GIS信息系统的基本需求，以及开展农业保险业务的特殊需要，设计方案可分为2大核心子系统：即业务系统与决策支持系统。农业保险信息系统的基本框架如图2所示。

GIS可以与GPS及其他动态数据采集系统高效集成；同时，GIS也可以方便地与各种视频系统、多媒体数据集成。该系统通过建设监测站点，结合运用有关部门卫星遥感数据、无人飞机航拍数据以及GPS实测数据，采集各个地区的地理位置、土壤状况、农作物种植情况、水利基础设施分布情况，以及气象灾害和病虫害发生情况等，利用不同时期自然灾害的专题数据，形成矢量数据库，输入GIS空间和属性数据库，利用GPS测量系统获取灾情发生区域的动态数据，将遥感影像（遥感时空数据库）、图形图像（地理空间数据和GPS获取的动态观测数据）以及保险公司提供的其他信息，经过校正和标准化后叠加在一起，使基础灾害信息和空间信息分层表现在图层上，利用这些信息进行灾情动态监测、交互查询、动态更新，建立损失评估模型，对灾害损失进行评估，根据损失评估结果辅助涉农中小企业进行防灾减损决策。其建设内容如图3所示。

系统采用B/S+C/S+M/S相结合的系统模式并支持灵活扩展，其中C/S部分侧重于系统数据维护、专业性分析，B/S模式侧重于信息的查询统计和分析。M/S模式为移动式平台，结合手机端GPS与拍照、录像功能，可以为现场查勘理赔提供定位、丈量、信息记录、声音图像记录等大部分内容。系统可通过灵活地扩展，来满足用户各种不同需求。其C/S主界面、B/S区划主界面分别如图4、图5所示。

系统具备较好的完整性，符合损失评估的工作流程，从基础数据处理分析到模型运行以及运算结果输出等自成一体。整个系统是一个人、机交互系统，在模型运行中来自于用户判断、实时输入的内容通过用户和计算机系统反复交互予以实现，因此系统必须具备友好的人机交互界面以及灵活的操作性能。系统的接口设计合理，既能保证系统内部各模块之间的数据高效传递，又能实现与外部模块和保险业务系统的动态关联，以利于分散开发的大系统的各部件在统一环境下有机地集成并顺利地运行。强调系统功能的实用性，同时系统还应具备安全性、先进性、可扩展性、可移植性、易于维护等特点。农业保险分析决策管理系统的建立本身是一个系统工程，组织尤为重要。在系统的设计中，要遵循综合性、标准化、规范化、安全性、面向用户等设计原则。

4结语

自然灾害统计制度篇4

关键词：救灾；灾害管理；政府危机管理

中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1673-291X（2008）011-0162-02

2008年初的这场可以称为国难的南方雪灾，实在是来的突然和棘手。民政部报导，1月10日以来的低温雨雪冰冻灾害造成浙江、江苏、安徽、江西、河南、湖北、湖南等19个省（区、市、兵团）不同程度受灾，因灾死亡60人，失踪2人，紧急转移安置175.9万人（含铁路、公路滞留需救助66.7万人）；农作物受灾面积7270.8千公顷；倒塌和损坏房屋108.5万间；因灾直接经济损失537.9亿元。这场突发的雪灾，再次考验了中国的灾害管理机制。

一、我国现行灾害管理机制的问题

1.备灾环节

首先，缺乏完整而完备的灾害应急法律体系，缺乏统一的国家防灾减灾基本法保障。至目前，在防灾减灾方面我国已经出台了不少相关法律和行政法规，如《防震减灾法》、《防洪法》等，但这些都是单灾种防灾法，并不是统一处置灾害的基本法。在每次危机过后，应将预案及时修改，如果说今年的雪灾前，政府有足够的法律准备，以及预案措施，就不会造成后来的很多相关系统的瘫痪。

其次，危机来临前的演习培训和抢救训练准备不足。救灾物资储备量不够，缺乏系统的战略和发展规划，管理观念和装备水平比较落后；救灾储备物资缺乏应有的目录和标准，管理不尽规范；综合协调不足，救灾资源不能整合利用；工作力量薄弱，专业技术人员缺乏等。

再次，灾害信息的管理和使用不尽人意。卫星地面接收系统在救灾中基本没有使用；灾害信息的处理系统如气象、海洋、地质、水利、地震等的成果在救灾工作中还没有形成合力，缺乏灾害信息管理的调度体制的建设；过分地注意数据的全面性，但却不太注意数据的应用性。

2.抗灾环节

一方面，协调机构的工作协调机制运转不理想。协调机构没有具体而详细的工作制度和工作程序，除了救灾工作在紧急协调救助方面曾经在灾情发展过程中召开过几次协调会议之外，其他系统只是召开一些年度会议或研究有关政策的会议。本次南方雪灾我们就可以看到，气象、军队、交通和政府几个部门之间没有很好的沟通协调，出现了春节回不了家和军队在最初无法及时投入救灾活动中的后果。

另一方面，机构职能分散和交叉。各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统，难以做到信息共享；水利、公安、地震等部门建立了各自的专业紧急救援队伍和各自的救灾物资储备体系，这种重复建设造成了巨大的资源浪费，导致行政运行成本增加，同时也增加了协调的难度。

3.灾后重建环节

首先，职能缺位。目前我国灾害管理和救助体系中对于灾时救助有十分详细的规定和处理办法，但灾后救助缺位严重，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。

其次，政府包揽过多，社会化程度低。政府长期担当救火队的角色,对灾民的生活实行全包,导致其陷于大量繁杂的具体事务之中；救灾资金和物资的分配中容易滋长那种不要白不要和谁叫的声大谁就可能得到较多救济的不道德报灾行为,这可能会形成对灾情的虚报,容易滋生负责救灾工作官员的腐败。

再次，基层救灾款发放使用过程中存在挤占、挪用、不及时转拨问题；救灾物资储备上中央级救灾储备物资品种单一，数量不足；地方救灾物资储备工作进展缓慢等。

最后，在灾后重建的资金来源、灾民家园重建以及灾民就业等问题上没有严格的保障。在雪灾中，虽然保险业在抗灾救灾中发挥了积极作用，但保险覆盖面有限,险种也较为单一。从保险公司角度说,自然灾害具有的规律性,导致多灾地区愿意交费,而少灾地区则不愿交费,无法满足保险的大数原则；从农民角度讲,超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能；受传统农业的影响,农民的保险意识还较差。

二、美国灾害管理的实践经验

当前美国灾害管理机制的基本特点是：统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。具体看，美国有如下详细的系统措施：

1.法律体系。美国联邦政府的灾害管理是通过立法形式予以保障的，包括总的灾害处理法，还有各个单位的灾害种类的立法以及救助法等。

2.管理机构。主要的管理机构为联邦应急管理局，其主要任务是领导全国做好防灾、减灾、备灾、救灾和灾后恢复工作，提供应急管理指导与支持；建立以风险管理为基础的应急管理体系，降低人民的生命和财产损失。

3.政策和计划。美国的政策可以分为强制性政策、提醒政策、恢复政策、技术开发政策、技术推广政策、规章政策等十个类型。而政策是通过一系列具体的联邦机构，按一定的具体计划来实施，计划大体是灾前减灾计划与灾后救灾计划类。

4.恢复重建。在美国,当发生灾害后,首先由所在州进行自我救援。当州提出援助请求后，美国联邦应急管理局（FEMA）在当地的事务局会评估当地损失，向总统提出建议报告，总统据此决定是否发出救援命令。

三、政府危机管理

救灾中能充分体现的是政府在危机管理方面的能力，所以我们必须要先了解“政府危机管理”。

1.政府危机管理，指政府在危机的产生、发展过程中，为减少或消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策。危机爆发后，就需要政府调动力量，综合运用各种手段和措施，以最快的速度、最大的努力挽回政府的形象和大众的损失，尽快渡过难关。

2.政府危机管理的原则，包括居安思危原则、公众利益至上原则、透明度原则、真诚坦率原则以及快速反应原则。

3.政府危机管理机制，分为危机前的危机预防机制和危机发生后的危机救治机制。 危机预防机制具体分为危机预警机制和危机预控机制，其中，危机的预警机制包括了危机迹象的监测、危机迹象的识别、危机迹象的诊断和危机迹象的评价；危机预控机制包括思想准备、组织准备、物质准备、基础设施准备以及危机处理准备。

四、提升我国救灾能力的建议

根据政府危机理论将危机处理机制分为危机前的预防机制和发生后的救治机制，并结合我国目前出现的问题，参照国外经验，我们将提升和完善我国救灾能力的工作也分为下列两块：

（一） 灾害预防管理能力的提升

1.完善灾害管理和救助的法律体系，包括：（1）制定综合的灾害管理基本法，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设；（2）制定国家的减灾总体规划和各级政府的减灾计划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，对已有的减灾规划重新补充和完善；（3）制定各级政府重大自然灾害的应急预案，并形成统一的体系，用于指导各部门作出紧急反应。

2.构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制。我国也可以建立统一的、专门的自然灾害管理机构，实现由单一减灾向综合减灾的转变。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦危机事件爆发，随即应当转为国家应对有关危机事件的具体指挥与协调，权威地分配资源。

3.建立以现代科技为基础灾害预警、预报系统。气象、水利、地质等部门要组织专家和专业人士，运用电子信息技术和现代化的手段，加强对不同类型灾害的分析、判断和监测，提高灾害信息预警、预报的准确度。

4.提高国民防范意识，防止次生灾害的出现，组织专业急救知识培训和实际演练，培养专业救援技能；雪灾中我们建立由相关专业人员组成的灾害救援队，如医疗、电力、通讯和机械施工等专业人员，发动社区和党员，形成临时救援队伍；继续加强救灾物资储备管理，对于部级救灾物资储备仓库及储备中心的建设要统筹规划，合理布局。

（二） 灾害救治管理能力的提升

1.抗灾法律制度要严格执行，职能机构间互相协调配合，充分调动各类人力资源来全面投入抗灾队伍，尽量减少或控制灾情。另外，政府要重视灾后救助，灾后救助缺位严重。灾害过后，灾区、灾民生产生活建设困难重重，求助无门。除此之外，很多地方忽略了对灾后灾民的心理健康恢复工作。

2.切实保证灾后重建的资金来源。灾后的恢复重建是社会保障的重要组成部分，其中，社会救济是最低层次的保障，而社会保险是救灾的重要筹资渠道。雪灾截至2月12日，保险业共接到雨雪灾害保险报案85.1万件，已付赔款10.4亿元。我国各地经济发展水平不一样，在救灾补偿上也要因地制宜，形成层次不同、标准有别的社会救助保障体制，在中等富裕或富裕地区推行灾害保险，在贫困地区实行政府和社会救助，完善捐赠机制。

3.切实解决灾民家园重建，以及帮助曾经以农林牧副为生，但遭灾害破坏无法就业的灾民重新就业。社会保障部门应该有新的合理的途径解决这部分劳动力问题。建立完备的救灾物资管理监督制度，保证救灾物资及时完整的到达灾民手中。

参考文献：

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[4] 章博.论政府在灾荒救济中的作用――以武汉1931年水灾为个案的考察[J].江海论坛,2006,(10).

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[8] 腾五晓.试论防灾规划与灾害管理体制的建立[J].自然灾害学报,2004,(3).

On promoting the ability of managing disaster

YANG Wen-jian， HE Jing

(The School of Public Administration, the Hohai University, Nanjing 210098, China)

Abstract： China is one of the fewer countries where natural disasters most frquently happen and where economic loss is the greatest. However, there exist many problems in the management of disaster, which acts as an important integrant in governmen daily work. With the snowstorm being the background, it points out the deficiencies in the system of disaster management.It also puts forward some suggestions on our homely management of disaster on the basis of the union of the abroad success of providing disaster relief and the theory of government crisis management.

自然灾害统计制度篇5

关键词：地质灾害；可持续发展；现状；展望

l概念简述

（1）地质灾害是指由于地质作用和人为作用的单项因素或综合因素，使地质环境产生突发的成累进的破坏，并造成人类生命、财产损失的现象或事件。（2）地质灾害可分为狭义和广义两种。狭义上地质灾害为地震、火山、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂缝、海水入侵、特殊土类灾害等十几种。广义上主要包括狭义地质灾害在内的三十余种灾害。一般我们讲的地质灾害主要是狭义上的地质灾害。（3）地质灾害防治工程学是基于地质工程学，以地质、地质环境和社会科学作为研究对象的特殊工程。它是区域调查、重点地质灾害勘察、监测、防治工程可行性研究、设计、施工、监理与管理的一个反馈体系。

2产生与发展

自人类出现至今，出于改善生存条件和居住条件的需要，逐渐产生了岩土工程学。该学科是基于地基改良、工程安全运行而发展起来的。但由于岩土工程学理论中缺乏甚至忽略地质环境保护和防灾减灾的意识，从而导致了许多地质环境问题。

为弥补岩土工程学存在的天生不足，20世纪80年代末90年代初，以联合国环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》为标志，可持续发展的人地观形成，地质工程学应运而生。它是对自然或人为作用产生的有害地质现象进行防治的科学，是一门研究与解决工程施工和运行全过程的与地质有关的工程问题的科学。它认为地质体乃至地质坏境都是同一个系统工程的重要组成部分。

具体讲，地质工程学是根据地质事实对地质体进行设计施工的地质控制论，它不仅包含岩土工程学，而且充分的吸收了地质灾害防治工程学这一新学科全部的内容。并以地质灾害防治工程学作为地质工程学的最大特点，且包含了更全面地对地质生态环境合理开发与管理的思想，显然符合以人为本和可持续发展的方针。

3现状

3.1研究现状概述

地质灾害的研究和防治真正从理性上明确是近些年的事，而且它有了更宽广的范围和内涵。它不仅突破了传统的以单一地质体或地质体群为研究和防治对象

的范围，拓展到地球内部机制和全球变化问题，而且还同天体学、天体地质学、矿物晶体学和地理信息技术联系起来，为地质灾害的形成、发生机理提供了更广阔、更合理、更科学的理论支持和技术支持。例如对嵩明至待铺高速公路滑坡及边坡、沅江至磨黑高速公路的滑坡及边坡勘察工作、景东县县域地质调查与区划的工作总结。由自然作用诱发地质灾害在所有地质灾害中所占的比例较少。大部分是人类活动，特别是工程活动诱发的地质灾害。对于后者应采取相对积极的方法防治，如各高速公路、铁路的边坡支护工程等等，都是很好的佐证。

3.2地质灾害的特征、预报和防治

（1）地质灾害虽种类繁多，产生因素各异，但地质灾害有其自身特点：

①地质灾害的必然性与可防御性。地质灾害是由内、外力地质作用和人为因素引起的，是地球物质由不平衡向平衡转化、能量由高能向低能转化的过程和结

果。它的产生是必然的。然而人类在地质灾害面前并非无能为力，有其可预防性。

②地质灾害的随机性和周期性。地质灾害是多种动力作用的结果，影响因素复杂多样，其发生的时间、地点、规模带有很大的不确定性。但是，地质作用是有周期可寻的，由地质作用引发的地质灾害同样也是有规律的，有其周期性。

③地质灾害的突发性和渐进性。突发性是具有骤然发生、历时短、强度大、成灾快、危害大。渐进性是灾害发生缓慢、持续时间长，它对生态造成的影响较大，后果往往很严重。

④地质灾害的群体性和诱发性。许多地质灾害不是孤立发生或存在的，常常可能是后一种灾害的诱因，它们具有群发性特点。有许多的地质灾害是由于气象、地质作用和人为因素诱发的。

此外，地质灾害还有成因多元性和原地复发性、破坏性与“建设性”、影响的复杂性和严重性、人为成因的日趋显著性、地质灾害防治的社会性和迫切性等特点。

鉴于地质灾害的以上特点，预报和防治就成了处理地质灾害的主要手段。

（2）地质灾害的预报与防治：

①在地质灾害发生前如发现各种征兆时，预测预报能较容易进行。人们有意识地采取有益监测手段，密切注意灾害的动态变化。灾害发生时间可较准确的预报，其准确程度可达到月、日，甚至小时，即通常所说的灾害临发前的预报，一般只适用于滑坡、崩塌等斜坡变形的地质灾害的预报。

地质灾害的引发有各种各样的影响因素，在这些因素与灾害发生的时间之间建立联系的难度较大。实际上，前者为定性的而后者为定量的，它们是不同范畴的概念，如何将前者定性因素转化为后者定量数据，除应对当地历年发生的灾害进行回访和数理统计外，很重要的是经骏的分析和逻辑推理，没有在理论上形成标准的尺度。

除此之外，气象因素是诱发地质灾害的主导因素之一，要真正把握灾害发生规律和准确预测预报灾害的发生时间、规模和破坏程度，就必须考虑两个问题：其一是该地区降雨量多大的情况下可能产生何种类型、何种规模的地质灾害，这就必须了解以往该地区发生过的滑坡、泥石流等地质灾害的成灾临界雨量。临界雨量确定后，也只能说明该地区各种地质灾害在临界雨量响应下可能产生灾害，还无法确认何时发生灾害。要预测预报何时会发生灾害，则应结合气象预报，然而气象预报准确度不高。小区域降雨量的准确预报更困难。在山区，特别是暴雨，往往受小气候和地形的控制而有很大的差异，山前、山腰和山顶的雨量迥然相异；分水岭两侧的雨量也有差异，同时，灾害的发生总是相对滞后于气象因素。这些情况，都给灾害产生的时间的预报带来困难。而自动雨量计的设置远未能满足灾害预报的需要，雨量计的管理也是薄弱环节。

地质灾害预报和防治是复杂的非线性系统，现在理论上多倾向于非线性动力学理论和分形理论分析评价灾害问题。分形理论研究自然界具有自相似性但没有

特征长度的图形和现象，或者说在形态、结果、功能和信息等方面具有自相似性或统计白相似性的研究。国内有许多年轻学者在此方面取得了一定成果。如建立

地质灾害数据模型和矿物包体在地质灾害中的应用等。

目前，我国对地质灾害的预报主要是基于监测数据的基础上的。它不仅包括传统的地面地质灾害调查，平面及高程监测，还有按照工程地质综合集成理论

（EGMS）提出地质灾害监测系统；提出以“3S”（RS、GIS、GPS）技术为主要手段，建立“3S”地质灾害信息立体防治系统；有数字化、自动化和网络功能的地质灾害监测系统；地下水与地质灾害的相互依存关系等基于地理信息系统地质灾害监测系统，把计算机科学的高新技术：数据库技术、方法、模型库管理技术、图形图像空间分析技术以及人工智能专家系统技术结合为一体，为主要地质灾害的预测、防治以及经济损失分析提供有效服务、具有先进的“四库一体化”结构的智能决策支持系统。

实际上，地质灾害监测和预报中最重要也是最难把握的问题是监测技术（包括手段、方法、设备和监测内容）和时间的预测预报问题。

②地质灾害的防治工程是防、治结合，以防为主的系统工程。现在学术界对此存在两种观点：荷载支护体系观点和地质体改造观点，并引入大量的新技术和新方法，如“3S”地质灾害三维防治技术、模型模拟定量计算洼等。但现阶段我国在地质灾害防治工作中通常采用不同的技术手段和工作程序，即钻探、物探、测试手段和地质体改造技术、计算机辅助设计技术和灾害勘察阶段、可行性研究阶段、设计阶段、施工图设计阶段、施工阶段和施工过程及结果反馈检查阶段。

根据施工中出现的新问题更改、完善施工方案，最终达到灾害治理的目的。

过去，施工设计方案常常要耗费大量的人力、物力和时间，现今由于大量的地质体改造技术和计算机辅助设计结合技术日趋完善，防治方案设计较过去更有效、更合理。当前常用的方案设计软件主要是基于GIS、CAD和freehand技术辅助设计软件，例如理正岩土、天正设计软件及其各种附加载件、MapGIS、Arc Info等软件。

结果反馈阶段主要是通过自检和监理检测和管理实现的。自检的实质是防治设计和设计优化过程的一个环节。监理是通过监理工程师在设计和施工过程中对建设方提出意见、建议，发现问题及时通告建设方，以及时改进和决策。管理是一项政府行为，它由政府相关职能部门负责，政府职能部门不负责灾害治理的具体技术问题，只对项目立项、技术要求、经费预算与使用、项目进展和质量进行控制性管理。其中专家或专家顾问团是地质灾害防治I程管理部门的参谋和建设方施工指导人员，有其特殊的角色地位。

4展望

随着地质灾害在政府、学术人员、建设施工等单位重视程度提高，地灾防治正在建立起覆盖全国的管理一监测一传输数据一数据库一实时分析预报中心一防治工程研究与设计中心一整套人工神经网络数据链接系统，为地质灾害监测数据的自动化传输、管理、分析和可视化提供了极大方便。建立和完善现代化的气象灾害监测与预警系统，开发和建立新一代气象灾害的预测预报业务系统，不断加强地震观测的基础建设，增强“环境与灾害监测小卫星星座”地面系统建设，进行部级地质灾害监测网建设，开展对地观测技术在地质灾害监测中的应用研究，开发全国地质灾害预报预警体系建设，加强风暴潮常规监测及现场调查能力，发展风暴潮预报、预测技术，完善赤潮灾害监测体系等监测、预报和防治体系。

参考文献

[1]刘传正，论地质灾害防治工程[J].水文地质工程地质，1996（3）.

[2]孙广忠.论地质灾害防治[J].中国地质灾害与防治学报，1996（1）.

自然灾害统计制度篇6

〔关键词〕发达国家；档案；自然灾害；防治；启示

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.09.028

〔中图分类号〕G273.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）09-0140-05

当今世界，地球变异，生态恶化，导致自然灾害频发且破坏力逐渐加大，对于肩负维护历史真实面貌之重任的档案部门来说，自然灾害防治工作，任重而道远。发达国家如美国和日本，在档案自然灾害防治过程中，经过长期探索，积累了丰富的经验。美国三面临海，东临大西洋，西临太平洋，南面为墨西哥湾，大量的水汽经常向美国大陆汇集；而美国中部以广阔的平原为主，使得南北方气流可以直接汇合，从而产生强大的气旋。特殊的地理位置和地形条件使得美国飓风灾害频发，给包括档案部门在内的全国各个行业带来了巨大损失。而日本由于地处大平洋板块与亚欧板块交界处，板块之间经常碰撞挤压，使得地震灾害频发，档案部门在灾害中遭受的损失巨大。面对频繁发生的自然灾害，美国、日本等发达国家的档案部门依托国家雄厚的经济基础以及全球领先的科技实力，建立了一流的自然灾害防治体系，取得了较为显著的成效，并在长期的灾害防治实践中提高了危机防范意识。深入分析并总结美国、日本等发达国家档案部门自然灾害防治的举措，对于提升我国档案自然灾害防治水平和能力是不无裨益的。

1美国的档案自然灾害防治

1.1美国档案自然灾害防治的演变

美国的档案应急计划最早出现于20世纪80年代，它们由专业人员制定，内容包括了灾前准备、灾时应对和灾后恢复等阶段，非常完整。应急计划中还提出了定期组织演习、定期更新计划、进行现场记录及评估抢救结果等具体的要求[1]。可见，20世纪80年代的美国档案部门就已经树立起高度的自然灾害防治意识。此外，得力于先进技术设备的支持，美国从20世纪70年代中期就开始进行灾难备份，使档案部门具备了充足的防灾和抗灾能力。

2001年美国9·11事件进一步强化了档案部门的防灾意识，它使包括档案部门在内的所有美国民众都懂得了灾难的来临永远猝不及防，必须随时做好防灾准备。美国档案部门开始将防灾热点转向信息系统灾备研究。美国国家标准和技术学会在2002年了多项指南，如《信息技术系统的应急计划指南》、《信息技术系统风险管理的指南》、《制定信息技术系统安全计划的指南》等。针对档案行业，美国各地方政府制定了重要文件异地存储标准或指南，如《纽约地方政府非现行文件异地存储指南》、《密西西比档案与历史部异地存储标准》等。在这些标准和指南中，都对异地存储的物理位置、建筑结构、安全等方面做出了具体规定[2]。截至目前，美国的很多档案馆都拥有自己的灾备中心。

自然灾害统计制度篇7

1、制定自然灾害救助应急预案的目的和意义

自然灾害救助应急预案是应对突发灾害的工作制度和行动方案，是各级政府和各有关部门明确救助责任、落实救助职责、规范救助行为的重要手段，也是促进建立和完善救助法规体系的有效措施。通过制定救助应急预案，进一步提高灾害应急反应能力和救助工作科学化管理水平。一旦灾害到来，能有效地保证救助工作顺利进行，使灾害损失降到最低限度，切实保障灾民的利益，保障灾区社会稳定。

2、自然灾害救助应急预案的工作原则

救灾救助工作遵循统一领导，分级负责，部门分工，综合协调的原则。县政府统一领导和指挥，各乡镇政府具体负责，县直各单位承担相应的职责任务，相互配合和衔接，共同完成应急任务。救灾救助工作要坚持以人为本，采取自救为主、政府补助为辅的救助方式，依靠群众和基层组织及社会团体大力开展自救互助和社会捐助活动，及时帮助受灾群众解决衣、食、住、医等方面的困难，确保灾民的基本生活。

3、本预案适用于我县境内发生的洪涝灾害、干旱、大风、冰雹、霜冻、寒潮、低温、高温等气象灾害，山体滑坡、地裂、泥石流等地质灾害，农业生物灾害以及森林火灾和其他异常自然现象造成的危害。

二、组织指挥机构及职责

1、县成立自然灾害救灾领导组

县自然灾害救灾领导组作为全县自然灾害救灾指挥决策机构，组长由分管副县长担任，县委办、政府办、县委宣传部、水利局、发改委、经贸局、民政局、财政局、交通局、供电公司、农业委、国土局、电信公司、*局、建设局、卫生局、教育局、气象局、粮食局、林业局、广播电视局、供销社、人武部等单位负责同志为成员。领导组下设办公室（设在县民政局），作为自然灾害救灾工作的综合协调机构。并从县防汛办、气象局、民政局、农业委等单位抽调专人办公。其职责为：①传达领导组的工作指令并负责监督落实；②及时收集评估灾情和救灾进展情况向上级报告，并负责救灾工作信息；③负责救灾工作过程中协调工作；④完成领导组交办的其它工作；⑤自然灾害发生后实行值班制度。

2、领导组成员单位的职责

1）县委办、县政府办：负责协调对外（上）联络接待工作和其他重要工作事宜。

2）县委宣传部、广播电视局：负责组织开展生产救灾工作的宣传报道。

3）民政局：组织协调救灾工作，组织核查统计报告灾情，申请和管理、分配救灾款物；组织指导救灾捐赠；协助灾害发生地的乡镇政府做好灾民转移安置，倒塌房屋的恢复重建工作。

4）水利局：承担县防汛抗旱指挥部办公室的日常工作，负责洪水预测、预报和旱情监测、预报，指导全县防汛、抗旱工作，汛期河流的水位、流量信息及旱情水势情况，对主要水库水量实施调度，负责灾后水利设施的修复。

5）经贸局：协调商务、物资、医药等部门的抢险救灾工作。

6）发改委：统筹考虑将减灾救灾应急储备项目建设纳入国民经济和社会发展计划及年度计划，负责灾毁工程恢复重建项目审批、核准、备案以及向国家争取项目建设资金和以工代赈资金的核报工作。

7）财政局：负责救灾资金安排、拨付。

8）交通局：负责修复境内中断的省道、县乡公路和有关设施以及内河交通安全和救助打涝；组织交通系统开展救灾工作，保证救灾人员和物资运输以及受灾群众的安全疏散。

9）农业委：负责组织农作物病虫害和动物疫病防治工作，及时报告农作物重大病虫灾害情况，会同县民政部门查核、评估农业因灾损失情况；落实灾区补种、改种农作物所需的种子，组织农技人员赴灾区帮助指导生产自救，恢复农业生产。

10）国土局：负责全县地质灾害的监测、预报、预警和应急处理及防治规划工作，并收集有关灾害数据，会同民政部门核查、评估灾情，提出灾后重建总体设想及治理措施建议，协助乡镇政府做好灾民房屋倒塌新建房屋选址工作。

11）电信公司：负责通讯联络畅通，及时修复电信设施。

12）*局：负责维护灾区社会治安，打击各种违法犯罪活动，协助组织灾区群众的紧急转移工作；负责维护重要目标和要害部位的安全；维护灾区交通秩序，保证救灾工作顺利进行。

13）建设局：负责指导灾后群众住房和灾区校舍、卫生院等公共设施恢复重建的规划、设计、建设和质量监理工作。

14）卫生局：负责调度卫生技术力量，抢救伤病员，对重大疫情、病情实施紧急处理，防止疫情、疾病的传播、蔓延。

15）教育局：负责组织、协调、转移安置受灾学校学生和财产，做好灾后校舍恢复重建和教育教学工作。

16）气象局：组织天气预测、预报，为防灾抗灾提供服务。

17）粮食局：负责救灾粮食调拨和供应的组织、协调工作，保证灾区的口粮需要。

18）林业局：负责森林火灾、病虫害的监测、扑救、损失统计和防治工作。

19）供销社：负责县级救灾物资的储备、管理工作，并按照调拨命令程序组织调拨和供应工作。

20）供电公司：修复损坏的电力设施，保证灾区灾民用电。

21）人武部：负责协调驻歙部队和民兵的抢险救灾工作。

县直其他部门要各司其职，通力合作，共同做好自然灾害救灾工作。

3、灾情核查组分工

为及时准确掌握灾情损失，并积极协助指导当地乡镇、村干部有效地开展好各项救灾工作，根据工作职能，全县成立8个灾情核查组。灾情发生后，灾情核查组要立即赶赴灾情发生地开展灾情核查工作。具体分工如下：

（1）民政局：负责核查统计灾区受灾、死亡、失踪、伤病人口数；校舍、厂房、灾民房屋损坏、倒塌间数；大牲畜死亡头数；灾民缺粮、衣、被数等情况。

（2）水利局：负责核查统计灾区汛期水利设施损失及塘、库容量、河流流量，受淹村庄、受淹被困人口数，水产业损失和旱情水势情况以及灾民饮水发生困难等情况。

（3）农业委：负责核查统计灾区农作物受灾、减产、绝收、病虫害等数据；汛期农田受淹，耕地毁坏的面积以及养殖业受损情况。

（4）交通局：负责核查统计灾区省道、县乡公路的损坏、塌方、中断交通以及内河交通损失等情况。

（5）国土局：负责核查统计灾区地质灾害造成的损失情况。

（6）供电公司：负责核查统计灾区电力设施损坏、电力中断的损失情况。

（7）电信公司：负责核查统计灾区电信设施损坏、通讯中断损失情况。

（8）林业局：负责统计灾区林业损失情况。

灾情核查组要及时将灾情损失情况报告县自然灾害领导组办公室，为开展救灾工作提供决策依据。

三、应急救援队伍的组成及物质储备

1、应急救援队伍的组成

重大自然灾害发生，实行全民动员，党政机关、各派、社会团体、各企事业单位及社会各界人士都应积极投入到救灾抢险活动中。充分发挥基层党员、干部的战斗核心作用以及社会团体、社区、个人灾害救助的整体效能。

县组织成立紧急救援大队（100——200人），各乡镇建立应急救援小分队（30——60人），紧急救援队伍组成人员应以基干民兵、党团员、退伍军人为主。县紧急救援大队由县人武部负责筹建集训，乡镇应急救援小分队由乡镇政府负责筹建集训。紧急救援队伍必须做到服从指挥、组织严密、机动力强、反应迅速。

县卫生局组建医疗防疫救护小分队。

2、物资储备

乡镇政府和当地粮食供应部门要落实一定数量的粮油储备。县民政局要储备一定数量的救灾帐蓬、救灾棉被衣物和救灾款；县医疗卫生部门要配备必要的药品和医疗机械、救护车。

县直各单位、各乡镇政府要配备救灾专用器械、传真机、直拨电话、高音喇叭、通讯广播等设备，要确保救灾信息的迅速传递，救灾物资快速调运，以提高紧急救援的时效性。

在县自然灾害救灾领导组的统一指挥下，各乡镇对本区域内的救灾人力、器械、物资和资金以及来自上级和外地的支援力量实行统一调配。

四、预警、预报

1、灾害预警、预报

县气象局、水利局、国土局、民政局对自然灾害的发生要及时发出预警、预测和报告灾害对特定区域内群众生命财产造成的威胁或损失。各专业指挥部办公室之间要做好信息通报工作。

2、灾情信息的搜集评估报告

灾情损失达到大灾以上程度时，当地救助预案开始启动，救灾工作全面展开，乡镇政府要根据分级负责管理体制的要求，立即开展救灾工作，组织人员察看灾情，收集和上报灾情，迅速、有效地开展紧急救援安置工作，并要按照“救灾工作迅速，上报灾情及时”的要求，在初步掌握灾情损失后，半小时内向县政府和县自然灾害救灾领导组办公室及县直有关部门简要报告灾情，并派员深入灾区查灾核实。县灾情核查组的负责单位和其它县直有关单位要深入灾区指导救灾并进行灾情的核查工作，确定灾情实际损失情况，县自然灾害救灾办公室在灾情发生3小时内向上级有关部门报告，并在当日内形成书面材料向上级报告灾情。在灾情稳定之前，乡镇政府均实行24小时零报告制度，并每天8时前将截止前一天24小时的灾情向县自然灾害救灾办公室报告，县自然灾害救灾办公室每天9时之前将截止前一天24小时的全县灾情向上级报告。

五、应急响应

1、Ⅰ级响应

（1）启动条件

全县范围内一次性灾害过程造成下列损失视为特大灾情。县启动Ⅰ级响应。

①农作物受灾面积20万亩以上，绝收面积1000亩以上；

②倒塌房屋500间以上；

③因灾死亡5人以上；

④因灾转移安置500人以上；

5直接经济损失1.2亿元以上。

（2）启动程序

县生产救灾办公室在接到灾情报告后，第一时间向县长提出启动Ⅰ级响应的建议，由县长决定启动Ⅰ级响应。

2、Ⅱ级响应

（1）启动条件

全县范围内一次性灾害过程造成下列灾情损失的视为重大灾情，县启动Ⅱ级响应。

①农作物受灾面积10-20万亩，绝收面积500-1000亩；

②倒塌房屋300-500间；

③因灾死亡2-5人；

④因灾转移安置200人以上

5直接经济损失0.8-1.0亿元。

（2）启动程序

县生产救灾办公室在接到灾情报告后，第一时间向分管县长提出启动Ⅱ级响应的建议，由分管县长决定启动Ⅱ级响应。

3、Ⅲ级响应

（1）启动条例

全县范围内一次性灾害过程造成下列灾情损失的视为大灾情，县启动Ⅲ级响应。

①农作物受灾面积5-10万亩，绝收面积100-500亩；

②倒塌房屋100-300间；

③因灾转移安置50人以上；

④直接经济损失0.5-0.8亿元。

（2）启动程序

县生产救灾办公室在接到灾情报告后，第一时间向分管县长请示同意后，由县民政局局长决定启动Ⅲ级响应。

六、行动和措施

1、人员的搜索和救援

如发生有人员失踪，应及时采取行动搜索，灾情发生地的乡镇政府立即组织应急救援队伍1小时内赶赴现场开展救援工作。县直有关部门在接报告后3小时内赶赴现场协助指导搜索救援工作。

①自救、互救的发动

灾情发生后，乡镇、村干部在灾害现场要全面发动组织灾民采取措施进行自救，未受灾人员或受灾较轻人员要主动帮助受灾严重的灾民开展互救活动。县直有关单位和乡镇政府要倡导群众之间开展多种形式的互助互济活动，帮助指导灾民开展生产自救，使灾情损失减少到最低限度。

②医疗救治的施行

县卫生系统根据灾区灾情实施医疗救治方案。在卫生医疗机构调派有技术力量的医生赴灾区实地进行防病治病工作，特殊病人和重病人运送至具备条件的医院进行治疗，对灾区的饮用水、食品及生活区进行消毒，传染疾病实行隔离治疗，以防止疾病的传播和蔓延。

③外界支援的接口

县民政局、县卫生局等有关县直单位和灾害发生地的所在乡镇在大灾发生后，要设立专门地点，确定专人负责，做好外援物资的接收工作，每一件物品都要造册登记，对食品、药品等有关物资要抽样送达县卫生防疫站、质量技术监督局进行化验检查，防止有毒有害物品和劣质商品进入灾区，确保灾区人民群众生命财产安全。

2、转移安置的组织

①紧急救援队伍的调动

乡镇应急救援小分队汛期要随时处在待命状态，一旦发生灾情，应首先调动本乡镇应急小分队，其后向周边乡镇求援，其他乡镇在接到灾情发生地乡镇的求援后，要立即集中应急小分队赶赴灾情发生地协助抢险救灾。县自然灾害救灾领导组可从县直紧急救援大队派员前往受灾地区，实施紧急救援。

②转移路线和安置地点

我县地处山区，地质情况复杂，灾情发生后需要转移安置的灾民，乡镇政府要根据当地的地理环境、道路、安置灾民的条件，制定灾民转移安置方案，同时将方案发放到村民，在村民组进行张贴宣传，做到家喻户晓，人人皆知。转移路线要从安全可靠、交通方便等因素出发，以保证救灾工作的顺利进行和救灾物资的运输。安置点以灾情发生地临近乡镇政府所在地为主，采取把灾民安置在其他未受灾的群众家中，并可以通过投亲靠友、暂住公有房屋和搭建临时住所等方式进行。灾情发生后，急需转移安置的灾民，乡、村干部必须根据已制定的方案对灾民进行转移安置。

③对灾区群众的宣传动员

乡镇政府和村委会干部要做好安置灾民的思想动员工作，讲清转移安置的必要性和重要性，把他们的生产生活安置好，使他们积极配合转移安置工作的开展。

④组织实施

灾民的转移安置工作由乡镇政府和县发改委、国土局、民政局、建设局等单位负责组织实施，以乡镇政府为主，县直有关部门密切配合。县发改委要对灾民转移安置点安排落实基建项目、项目建设资金和以工代赈资金；县民政局协助乡镇政府组织安置灾民工作，帮助和督促落实灾民安置点房屋的恢复和重建，并安排灾民建房补助资金和困难群众的生活补助；县国土局做好灾民安置点地质情况的调查，保证安置点不再发生洪涝和地质灾害；县建设局根据安置点的实际情况做好规划设计。

⑤安置点的物资供应、卫生防疫和安全保障

县供销部门和乡镇政府要做好安置点的物资供应工作，必须满足灾民日用品的需求，可采取在安置点开设临时售货点和组织人员定期配送生活必需品的办法以保障安置点的物资供应，稳定灾民生活。

县卫生部门要做好卫生防疫保障工作，县医院、中医院和乡镇卫生院要抽调医务人员组成医疗小分队驻守安置点，发生疾病及时治疗。

*派出所要配合乡镇政府做好安置点安全保障工作，协助做好安置点的值班工作，防止社会闲杂人员在安置点住宿，确保安置点社会秩序稳定。

3、灾区紧急救援的动员和支持

①灾区需求的评估和确定

灾情发生后，灾民的生活用品、粮食、衣被等发生困难，以及疾病的发生急需医疗、房屋倒塌住宿困难等问题相继发生，相关物资需求由乡镇政府根据实际情况作出评估，形成书面报告，县直有关单位派技术人员赴实地对乡镇政府评估的物资需求报告进行核实确定。

②救灾物资的筹措

根据灾区所需物资情况，县直有关单位要积极进行筹措。灾民所需的粮油由县粮食局负责筹集调运外地粮油或启用储备粮；灾区所需药品由县卫生局负责筹集；灾民的生活用品和必需品由县供销社负责筹集；灾民所需衣、被由县民政局负责筹集；灾民住宿困难由乡镇政府、村两委组织安排，通过投亲靠友、借住公房、搭建临时住所或启用县民政局储备的救灾帐蓬等方式解决。

③救灾物资的调集和运输

各单位筹集的灾区所需物资，由县自然灾害救灾领导组统一调集分配，物资的运输由县交通部门负责调集车辆进行运输，县*交警大队负责运输安全。

④救灾物资的发放管理

救灾物资运抵灾区后，当地乡镇政府要严格管理和保管，确保救灾物资不受损失，并由乡镇政府和县直有关单位确定人员组织发放。发放时一定要严格按照救灾物款的“专物专用、重点使用”的原则和规定程序、手续进行，使有限的救灾物资发挥出更大的救灾效益。

⑤社会捐赠的发动和管理

一旦大的灾害发生后，县自然灾害救灾领导组立即动员社会各方面力量参与救灾，广泛开展救灾捐赠活动，捐钱捐物、出力出技术，全力支援灾区搞好生产自救工作。在县自然灾害救灾领导组的统一部署指挥下，组织全县的救灾活动。各系统、各部门、各乡镇政府在本系统、本单位、本行政区域内组织救灾捐赠活动。县委宣传部、民政局、文化局、广播电视局、卫生局应组织开展义演、义卖、义诊等救灾募捐活动。

救灾捐赠款物的接收、管理分配原则及方式：

原则：接收管理捐赠款物必须做到专人负责、制度健全、专帐管理、手续完备。救灾捐赠款物坚持专款专用，重点使用，统一制定分配方案，分头组织实施的原则。捐赠款物，必须真正用于救灾，并尽可能用于帮助灾民恢复重建住房。定向捐赠款物，按捐赠者意愿分配使用。捐赠款物的接收、分配、使用情况及时向社会公布，自觉接受监察、审计部门以及新闻舆论的监督及群众的监督。

方式：县自然灾害救灾办公室统一接收县内外的救灾捐赠款物，全面掌握救灾捐赠款物接收的数量来源及分配使用情况；根据灾情统筹安排，制定捐赠款物的分配方案；加强协调，统一调拨，确保救灾捐赠款物及时送到灾区人民手中。

重灾乡镇政府负责接收本行政区域内村（居）民、在驻单位以及对口的联系县直单位所捐赠的款物，用于本地救灾。

党政机关、群众团体、企事业单位及非重灾乡镇应将救灾捐赠款物的接收情况及时报县生产救灾办公室，并分类妥善保管，按县自然灾害救灾领导组的指令具体组织实施分配。

4、救灾保障措施

①交通运输保障

交通、铁路部门、各乡镇政府，要尽快恢复被水毁的公路和有关设施，优先保证抢险救援人员、物资运输和灾民的疏散。

②通讯联络保障

通讯管理部门尽快修复被毁坏的通信设施，各部门、各单位也应尽快修复本部门本单位内的通信设施，确保救灾通信畅通。

③电力保障

电力部门要在最短时间内恢复被水毁的送、变、配电设施和电力调度通信系统功能等，保证灾区用电供应。

④粮油食品物资供应保障

粮食、供销部门负责调运粮食、食品与物资，保证灾区灾民口粮、生活必需品的供应。

⑤维护社会治安

县*局、驻歙武警部队积极协助灾区加强社会治安管理和安全保卫工作，预防和打击各种违法犯罪活动，维护社会治安，维护道路交通秩序、保证救灾工作的顺利进行。

⑥做好重要部门的警卫和灾区的消防工作

县*部门要增派警力，加强对灾区的政府机关、要害部门、金融单位、储备仓库、救灾救济物品的集散点、监狱等重要目标的警戒。各机关、厂矿、学校、商店都要组织人员守护。消防大队要协助灾区采取有效措施防止火灾发生和扑灭已发生的火灾。

5、工作协调和新闻宣传

灾害救助涉及社会的各个部门、行业、团体、社区及个人，为使整体功能得到充分发挥，整个救灾工作实行县政府统一决策，县直各部门按决策和各自职能，分工负责，互相配合；以乡镇政府行政区域为主，统一组织指挥，统一调配人力、器械和物资。

县委宣传部、广电局、文化局要充分发挥新闻单位的媒体宣传作用，宣传救灾工作成效和典型事迹，鼓舞斗志，树立信心，互助互济，重建家园，确保灾区社会稳定。

6、主要灾害和次生灾害的预防和处理

我县遭受的灾害主要是洪涝灾害，每年汛期给我县农业生产、人民群众生活造成很大损失，各地要高度重视洪涝灾害的发生，重点做好抗洪救灾工作。洪涝灾害发生极易出现大面积的裂痕，山体下滑、塌陷的次生灾害，各地、各部门要积极做好洪涝灾害的预防和处理。乡镇政府和县直有关部门要认真对待，解决灾民的基本生活并积极做好灾民转移安置工作。

七、附则

1、各乡镇政府、县直各有关部门应参照本预案，结合各自实际，制定本单位救助应急预案。

2、各地各单位干部要加强对本预案的学习，了解掌握预案内容，积极开展宣传，切实增加群众的防灾减灾意识，提高群众和社会力量参与救灾的积极性。

3、县直有关部门要进行救灾工作的演练，熟悉掌握救灾专用器械，发现问题及时解决。

4、本救助应急预案自发文之日起实施，有关信息反馈由县民政局负责受理。

自然灾害统计制度篇8

关键词：自然灾害；电力系统；影响；对策

一、电力系统在风灾、地震、冰灾等灾害中的影响

1、在引发电力系统的自然灾害中,风灾是最为严重的一种。日本的统计表明,其电力供给中所有故障的70%都是由架空输电线路的故障产生的。2005年登陆美国的数次飓风,都给登陆地区的电力系统造成极大的损失。其中飓风卡特里娜造成290万户用户停电,飓风威尔玛更是造成600万户用户停电。事实上,由强风暴所造成的大停电在近些年来在世界各地呈现递增的趋势。

除了在强风作用下输电塔的倒塌,导地线的裹冰舞动也是造成事故的原因之一。导地线在裹冰的情况下,由于截面形状的改变,再加上其他一些因素,即使在风速不高的情况下,也可能引起导地线的舞动。舞动是一种发散型的振动,振幅很大。日本对其国内的输电线舞动状况进行过较为全面的观测,通过研究发现,舞动所造成的事故包括线间短路和接地短路,所造成的损失包括电弧烧伤、断股、断线、杆塔损坏、倒塔、防振锤或间隔棒损坏等。

2、地震的发生也会对电力系统产生很大的威胁。近年发生的多次强烈地震都对所在地区的电力系统造成了严重的破坏。在这些破坏性强烈地震中,电力系统中高压变电装置的破坏尤其引人注目。在我国发生的地震中,也多次对电力系统造成严重威胁。例如: 1976年唐山大地震使电力系统遭受极大的破坏,从此展开了电力系统抗震的若干研究工作。

3、除了强风和地震外,其它的一些自然灾害也威胁到电力系统的安全运行和稳定。一些极端气候条件对电力系统的破坏还非常严重。除了冰灾、雪灾以外,洪水、沙尘暴等也会对电力系统造成很大的危害。

二、电网应对自然灾害的对策及建议

1、要不断提高电网的防灾抗灾水平，设计时应遵循普遍性与特殊性相结合的科学适用原则，综合政治、安全、经济等因素，充分考虑不同线路的重要性和差异性、同一线路不同地段的差异性、不同供电区域的差异性等因素。对重要线路提高设防标准，如重要电源送出线路、骨干网架、重点用户配电线路等；对跨越主干铁路、高等级公路、通航河流、重要电力线路以及运行维护和事故抢修特别困难的局部地段适当提高设计标准；对同样电压等级的线路，根据其在电网中的重要性，给予差异化的可靠度要求；从设计规范考虑，在不同地区建设的线路，针对不同的地理环境和气候条件，要有更详细的地区差异化设计原则。

2、自然灾害有许多不可抗力的因素，但有些自然灾害具有一定的季节性、地域性和可预测性，在技术措施和组织措施上可以提前防范。随着当今气候变化加剧、环境恶化、资源过度开发等因素的影响，地震、台风、暴雨、冰雪等极端自然灾害发生的强度和频率还会进一步加大。面对灾害我们有必要加快电力系统内部自然灾害预警机制的建立。加强与气象、地质、水利等相关部门的专业合作，形成电力行业自己的自然灾害数据解读能力，提高灾害预测和预警能力，真正做到防患于未然，尽量把灾害的损失降到最低水平。

3、加强电力系统相关技术及科学方法的研究，积极推进电力抗灾技术创新。研制和开发新型防冰雪、防污闪涂料及绝缘材料等抵御自然灾害的新产品，并加快其推广应用；优化导线、杆塔、金具等电网设施的设计，提高电网设施防强风、防冰冻、抗震减振等抗灾能力；研究输电设施故障测距、在线监测及报警系统、电力设施快速修复等技术，提升设备安全监测及防灾综合技术。应密切关注国内外先进的防灾研究方面的动态。

三、电力系统提高电力基建工程质量建议

1、实施全方位,多层次强网工程,构建坚强牢固电网

当前随着电网架构逐渐增大,系统日趋复杂,各级电网企业要针对电网系统存在的大面积停电风险和配网薄弱瓶颈制约等问题,以及近年来出现的自然灾害对电网造成的巨大破坏情况,增强风险意识,加大电网建设投资力度,通过加强电网技术改造,优化电网结构,解决重点和难点问题,防范发生大面积停电和重大社会影响的停电事故,提高电网安全稳定水平,防范各类风险和灾害冲击.要全面分析电网安全隐患和薄弱环节,加强输,配电网薄弱环节的改造力度,深入开展互联电网安全防御体系,电网应急处理技术等重大课题的研究,完善电网安全稳定措施,构筑牢固的电网安全稳定"三道防线",强化电网安全的技术支撑,提高驾驭电网的能力.

2、强化电网调度运行管理,厂网共同维护系统安全

大电网的调度运行日趋复杂,对电力调度运行管理提出了更高的要求,各级电力调度机构要从维护电网安全稳定出发,进一步加强调度运行管理,合理安排电网运行方式,加强负荷预测与监控,完善应急预案,有效应对各类突发事故,防范和化解电网风险,要严肃调度纪律,做到令行禁止.发电企业要服从调度管理,严格按调度指令安排运行生产,积极配合开展涉网安全性评价工作.各单位要高度重视涉网技术协调问题,加强电力二次系统安全防护,厂网共同努力保障系统安全.

3、继续深入推进各项安全管理工作