公有制和国民经济的关系范文

公有制和国民经济的关系篇1

从市场在配置社会经济资源过程中发挥的作用来看,我国已进入市场经济社会上,但现行民主却基本定型于计划经济社会。因此,现行民主对于市场经济社会,难免存在不完全适应的情况。所以,现行民主必须作出相应的调整,但如何调整呢?笔者拟根据经济与政治间的互动关系原理对此作出尝试性回应。

一

我国市场经济社会有两个方面的特征:其一是基本经济制度方面的特征,主要表现为宪法序言关于社会主义道路的宣告,第6条关于社会主义制度的基础是生产资料公有制,消灭人剥削人的制度,实行各尽所能、按劳分配的原则,宪法修正案第5条关于国有经济是国民经济中的主导力量,宪法第8条第2、3款、第9条第1款以及第10条第1款的有关规定等,这是我国市场经济的本质特征,称为基本经济制度特征;其二是经济体制方面的特征,主要表现为宪法修正案第7条关于国家实行社会主义市场经济的规定,这是我国市场经济社会的非本质性特征,称为经济体制特征。市场经济社会的体制性特征的各种具体属性是有关经济体制自身固有的东西,不论姓社姓资,只要发育水平相等,它就有相同的经济属性。但这并非与基本经济制度毫无关系,事实上,后者虽不能决定其有无,但却主导或限制着它们的作用力方向。

马克思主义认为,“第一历史时代的经济生产以及由此而决定产生的社会结构,是该时代政治和精神的历史的基础”。2“任何民主,和任何政治上层建筑一样,归根到底是为生产服务的,并且归根到底是由该社会中的生产关系决定的。”3作为政治上层建筑的民主,是由该社会中的经济基础决定的,它可以促进经济基础的发展,也可以阻碍其发展。

作为一种国家形式的民主,是一种协调国家权力所有权(在实践中表现为公民权利,其表现形式主要是公民的政治参与)与国家权力行使权(在实践中体现为国家权力,其表现形式主要是国家权力的配置)的方式4。根据经济决定政治的原理,我们可以将民主从内容和形式两个方面加以区分:即与社会基本经济制度相联系的体现国家阶级本质的特定内容和与社会经体制相联系的实现其特定内容的表现形式。民主内容决定民主形式,但民主形式可以促进民主内容发展,也可以导致这种民主的衰亡。

比较而言,现行民主的内容即人民民主与我国市场经济社会的基本经济制度特征是适应的,并且已趋于相对稳定,而现行民主的形式即国家权力的配置与公民的政治参与离我国市场经济社会的经济体制性特征的要求还有不少差距。因此,我国社会主义民主建设的重点应当放到民主形式建设上,具体来说,就是要构建适应市场经济社会的国家权力的合理配置和公民的有效政治参与。

在政治现实中,国家权力往往表现为相对独立于公民权利之外而存在的集中运用的物质力量,具有通常分散存在和运用的公民权利所无法比拟的强度。因此,国家权力一旦形成就极易反过来控制公民权利,甚至奴役公民本身,使公民与国家机关及其官员之间政治上的主仆关系在现实生活中换位;此外,由于国家权力具有强烈的利益属性,极易转化为或还原为以金钱为代表的物质财富,因此失控的国家权力势必成为腐败之源。

“只有代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时,我们才有理由称之为代议制民主”5,真正的民主,必须是少数人的执政受到多数人的有效监控。为了确保公民权利对国家权力的控制,除了应当保持公民权利与国家权力的基本比例并加强这种权利的建设外,另一个不可或缺的措施就是限制国家权力的强度,不仅应适当分散国家权力以减弱其强度,同时还应当让国家权力的不同构成部分之间形成一定形式的制约与平衡关系以自我抵销一部分强度。这后一点对于一个公民自治程度不高的国家尤为重要。而要确保国家权力的运作不致于反仆为主,不违背国家权力委托人的意志和利益,其基本途径就是对国家权力进行合理配置和加强公民政治参与,这正是适应市场经济社会民主建设的根本途径。二

我国现行国家权力配置模式基本形成于计划经济社会,国家权力高度集中,高度垄断,适合于计划经济体制和人治,而不适应社会主义市场经济体制和法治,改革十余年来,针对权力过分集中的问题进行了一些局部调整,但总的看来,并未从制度上去解决根本问题,现行国家权力结构仍存在诸多弊端,具体表现为:

1.执政党与国家机关关系不明晰,党权、党政关系不明晰,“权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。”6这种关系不明晰造成党不适当地直接干预国家具体事务,不仅影响与法治,也影响党自身建设。

2.权力配置不合理,表现为权力分工不明,自由裁量权过大,权力越界行使,导致权力运行的失控。从横向权力配置看,政(政府)权(权力机关)关系、政、权与司法机关关系都不明晰,各级人大作为人民行使国家权力的机关,由于职能虚化,长期形同“橡皮图章”,使社会主义优越性的发挥受到极大抑制;司法机关的独立性也受到不同程度的干扰。从纵向权力配置看,尽管宪法第3条明确规定“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。但这毕竟只是一种原则性规定,而迄今为止仍未有一部具体的专门法来规范中央与地方关系,所以多年来我们总是迷惘于“一放就乱,一收就死”的尴尬境地,而且由于缺乏法制的界定和保障,“权力下放”后地方政府功能急剧膨胀,增强了地方利益扩张意识和垄断意识,出现“上有政策、下有对策”、“地方保护主义”等怪圈,中央宏观调控能力减弱,地方政府行为短期化。

3.监督制约乏力。由于权力配置的不合理,权力分工不明,故无法对权力运行进行有效监督制约;监督机制上存在的诸多问题也使得监督制约往往不能落到实处。现在看来,还是要从根本制度上解决问题,依法对国家权力进行合理配置,构建人民代表大会制度基础上的适应市场经济社会的权力结构。

1.把党与国家机关关系纳入法制轨道。从法理上而言,党不是一级国家机关,不能行使任何国家权力;但党既是执政党又是领导党,所以问题的关键在于:要把党权、党政的关系厘清7;可以考虑在适当时候直截了当地制定一部执政党与国家权力机关关系法,把所要确认和规范的内容包括进去。

2.在权力配置问题上,主要是确立人民代表大会的应有地位和赋予其实际职权,强化人民代表大会的权威,缩小行政机关的权力,保证司法机关完整独立地依法行使权力;加强人民代表大会的自身建设,使其担当起应有的责任;在人民代表大会制度下适当划分各种国家机关的权力限度。在中央与地方关系问题上,在保证中央权威的前提下充分发挥地方的自主性,可制定一部中央与地方关系法或者通过《立法法》来确认和保障这种关系。

3.针对现行监督制约弱化的现状,除强化各国家机关内部监督外,还应加强国家机关之间的权力制约。可以考虑设立专门的宪法监督委员会来保证宪法实施,制定一部专门的《监督法》来协调各种监督机制,成立权威性的专门反腐败机构来加强廉政建设等。

总之,适应市场经济社会的要求对国家权力进行合理配置的根本目的在于确保民主的实现,防止反仆为主;但是,国家权力不能过分分散,必须相对集中而足以防止政府功能的失效和防止公民滥用权利,维护必要的社会秩序,这对一个缺乏民主经验的国家尤为重要。

三

公民的政治参与是实践公民权利,保障人民民主的实现形式。一般认为,公民的政治参与有助于政府最大限度地集中公民的意愿,防止决策的片面性;有助于加强对政府的监督,以补权力制约之不足;有利于培养公民的主体意识,增强公民的政治责任感。所以,公民的政治参与也是保障实现民主的重要途径。

在中国,人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度以及基层群众自治制度等为公民实现政治参与提供了广泛的途径,公民的政治参与率也相当高。但是,我国公民的政治参与也存在一些问题,呈现出高参与率与低参与质量并存的现象,出现这种状况的原因很多8;发展社会主义市场经济后,甚至出现了一定程度的“政治冷漠”,这种政治冷漠并非意味着公民政治意识的完全消失,而是意味着人们的政治注意力相对和暂时的转移,因而可以说是一种政治能量的积累期,这种政治冷漠一方面有助于保持社会的相对政治稳定和集中精力抓经济建设,但时间长了就会因公民参与政治过程的减弱而导致政府行为合法性与权威性降低和对政治过程的监控程度降低而导致公共权力异化。造成这种现状的原因归纳起来,主要有两点:(一)政治参与水平不高,主要表现为参与的主动性和自觉性较低,参与的理性化较低等;(二)政治参与的机制不健全,主要表现为参与的渠道不畅、参与信息有梗塞等。随着社会主义市场经济的不断发展,公民的民主意识和参与能力不断提高,如果不及时加强公民的政治参与建设,使公民的利益表达能够在合法渠道内得以实现,势必影响我国的政治稳定。因此,提高政治参与质量和健全政治参与机制已成为公民权利建设的必然要求。1.提高政治参与的质量:(1)营造适应社会主义市场经济的政治文化,为政治参与创造良好的政治心理背景,大致说来,要培养普遍的平等观念、广泛的自主意识、强烈的责任感、和法制精神,克服政治急躁和政治冷漠情绪;(2)适当提高政治过程的公开化和透明度,使公民的政治参与落到实处;(3)把公民的参与行为与其实际利益联系起来,提高参与质量等。

2.健全政治参与机制:(1)改革和完善现有的政治参与机制,即改革和完善人民代表大会制度,中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度、基层民主自治制度等;(2)发展直接民主形式,如创制、罢免和复决,以济代议制民主之穷;(3)建立和健全大众传播媒介的组织结构,使新闻传播形成多层次、多渠道的网络体系,在整个社会中形成广泛的、大量的信息流,为广大公民的政治参与提供更多的渠道。

注:1参见左羽、书生:《市场经济社会中的国家财产所有权》,《中国法学》1996年第4期。

2《马克思恩格斯选集》第一卷,第81页。

3《列宁全集》第四十卷,第276页。

4参见拙文《论作为一种国家形式的民主》,《探索》1997年第3期。

5上海社会科学院法学所编译《宪法》第148页,知识出版社1982年版。

6《邓小平文选》(第二卷)第328-329页。

7参见郭道晖:《权威、权力还是权利》,《法学研究》1994年第1期。

公有制和国民经济的关系篇2

一、公法与私法之区分

要正确认识民法的地位，首先应明确公私法之划分。在前苏联和我国80年代以前，一般认为，这一分类是不科学的，对此持批评态度。否认公私法的划分最深层理论是否认各类利益的差别，否定了个人利益与社会利益、国家利益在一定条件下的对立，因而，在建立社会主义市场经济体制过程中，不可避免的需要重新加以认识。王家福研究员提出:“区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提。”日本学者姜浓部达吉将公、私法的区别称为现代法的基本原则。他说，在现代国家，一切法律规范无不属公法或私法之一方，且因所属不同而不同其意义。对于国家所制定的一切法规，若不究明属于公法或私法，而欲了解其内容和所生效果盖不可能。

公法有很多其自有的特点，从调整对象上看，是国家与公民、法人及其他市场主体之间的关系，尤其是国家机构相互之间的关系;从调整方法看，主要是合理组织公共权力，强行性调节社会关系。因为，公法几乎均与“公共秩序”相关，因而无论当事人意愿如何，却必须予以适用。私法主要调整市场主体及个人相互之间的关系。由于私法以私权为核心，因而特别强调当事人意思自治。市场经济是在市场主体局部利益的驱动下运行的，市场主体追逐自身利益的行为需要得到国家与社会的认可及保障，私法的职能即在于此。所以，以私权神圣和私人自治为中心的私法。②在市场经济体系中也就具有了重要地位。尤其是民法，被称为私法领域中的基本法。当前我们强调公私法划分，重点在于正确认识民法属于私法而不是公法，为社会主义市场经济法律体系的建立奠定了坚实的理论基础。

二、私法范畴内民法与其他法律部门的划分

1.民法与劳动法。

劳动法是调整劳动关系以及与劳动关系密切联系的其他社会关系的法律部门。劳动法的调整对象、调整方法在内涵和外延上，不同于民法。在调整对象上，劳动关系存在形式上平等与实际上并不平等的矛盾，劳动者与劳动组织在许多劳动关系中实际上处于不平等地位。不能把民法调整的互不从属的，等价有偿的一般劳务关系，混同于在从属条件下提供职业上的劳动，享受劳动保险、保护，在各种提留和赋税原按劳取酬的劳动关系。在调整方法上，劳动法与民法存在重大差别。劳动法为维护社会化大生产的需要，确认劳动者与劳动组织在劳动生产过程中的不平等地位，强调劳动纪律，确认劳动组织对违纪职工的纪律处分权，同时贯彻保护弱小一方劳动者利益的原则。劳动法规范为强行性规范，与民法规范之任意性也是不同的。

2.民法与婚姻家庭法。

把婚姻家庭法从民法中分离出来，使之成为独立的法律部门，是社会主义国家特有的法律现象。婚姻家庭法是调整婚姻家庭人身关系和体现这些人身关系的财产关系的法律体系，它与民法的区别表现在:

在调整目的上，民法的主要价值取向于充分运用价值规律，发展商品经济。婚姻家庭法的主要价值取向则在于全面调整好婚姻家庭的人身关系，维系家庭，实现家庭的社会职能。

在调整方法上，当民法调整的法律关系脱离民事法律关系轨道时，民法采用补与赔的方法使该社会关系回复到正常的民事法律关系模式中，而婚姻家庭法没有补与赔的理念。婚姻家庭法在坚持平等的原则外，还要充分考虑感情、伦理对婚姻家庭的影响，它对亲属间平等地位的维护也采取了民法所没有的一系列手段，贯彻保护妇女、儿童、老人等弱者的原则。民法的意思自治原则不完全适用于婚姻家庭领域，在婚姻关系的调整上，婚姻家庭法虽也讲婚姻自由，但是又从伦理和繁衍健康后代、教育青少年等社会角度出发，坚决反对对婚姻不负责任的态度，因结婚与离婚的条件和程序限制着婚姻的自由。

3.民法与商法。

商法作为伴随商事交易关系的萌生而建立发展起来的独立的法律部门，其自身的特点也较为明显;虽然民法被称为私法领域内的基本法，但商事法律规范与民事法律规范不可抹煞的区别性，决定了只有采取民商分立的立法形式，才能更好的发挥商法的法律效益和法律价值。两者的差别表现在以下几个方面。

第一，从规范的性质看，民法表现为任意性规范，处于平等地位的双方当事人完全以自愿原则参与私法交往，并在行为形式、内容范围甚至法律适用方面享有很强的自主性和自由意志性，而商法原则上表现为任意性规范和强制性规范相结合，其中对商事主体的交易行为的规则基本采取任意性规范，而对商事主体的组织行为则原则上采用强制性规范。

第二，从法律关系上看，民事关系是平等主体的公民之间基于各种民事活动而形成的社会关系之总称。商事关系则是营利性主体基于营业活动而引起的经营性社会关系，其范围仅涉及双方有偿的财产关系。

第三，从归责原则上看，民法实行以过错原则为主要归责原则，无过失原则有许多限制。而商法则在很多情况下适用无过失原则，而且有不断增加的趋势。

第四，从规范的公法性看，商法具有公法性是它区别于民法中普遍私法规范的一个显著特征。本世纪以来，由于现代经济的深刻变化。多数国家相继放弃了放任主义立场，而在商事立法领域实行大规模的公法干预政策，即向商法输人刑法、社会法等与经济活动有关的公法规范，从而拓宽了商法的领域。这使商法属于私法又不同于普遍的私法部门。

最后，从规范的国际性看，民法注重各国固有的传统，具有较强的地域性、民族性，而商法则往往超越国家、民族、地区的界限，在内容上具有明显的共同性和相容性，从而使其具有明显的国际性。

三、民法与公法范畴内相近法律部门的划分

进入二十世纪后，随着国家在社会经济领域中的活动日益扩张，在民法领域出现了一些公法性规范，如缔结契约以公法的监督，注重保护经济上的弱者，还有把登记作为物权变动的要件或对抗第三人之要件等。带来了所谓的“私法公法化”倾向。但这并不能削弱民法与行政法等公法部门的差异。只因私法中会有一些公法条款或公法中规定一些私法条文则就称“私法公法化”是不科学的，或称“公法私法化”也是不科学的，只说明公私法之间的界限不再不像以前那样清晰了。但公私法的划分仍然是可行的，基本的法律分类，公法就是公法，私法就是私法。民法作为私法中的基本法与行政法等公法部门的区分是显而易见的。

民法与经济法的关系问题，始终是法学界有争议的问题，至今在法学界仍没一致意见。在过去十几年占据主导地位的是“大经济法”观点，他们把大量本属于民商法的法律规范也纳入经济法体系，甚至出现了将民法包罗于“调整一切经济关系”或“调整纵横经济关系”的经济法，要求首先制定“经济法大纲”的思潮。确定作为私法基本法的民法在整个市场经济法律体系中的地位，就要澄清民法与经济法的基本差异。

1.民法与基本法的基本假设差异。

法律面对复杂的社会，根据不同的社会生活条件及在此条件下人性总的不同表现形式，及可改善程度，以不同的规范形式对人的行为进行规制，从而形成不同法律部门。不同的法律部门最根本的区别在于他们暗含的对社会人性假设的不同。

民法对正义的价值理念追求，要求国家对民事交易关系可以采取放任态度，让他们根据自己的意思，通过平等的协商，决定他们之间的权利义务关系。他们所订立的契约被视为具有相当于法律的效力，不仅作为他们行使权利和履行义务的基础，而且作为法院裁判的基准。这就是民法两个最根本原则平等和意思自治的背景，亦是私法自治的背景，也即民法是建立在个人理性的基础上，经济法对效率及公平价值理念的追求。要求国家以社会代表的身份介人经济活动，对社会经济进行干预，为使社会经济稳定、高效，公平发展，就必须依主体的两个基本原则:资源优化配置和差别待遇原则。经济法的手段也主要是财政、金融、税收、产业政策等方面的经济手段。经济法的基本原则、制度是建立在社会理性的假设基础上。

民法产生和发展的历史告诉我们，近现代民法的基本原则、原理形成于自由竟争资本主义时期，多数经济学家认为市场机制能够自发地调节经济运行，使多种要素达到平衡状态，因此应由市场自发地配置资源，由市场自动地协调经济运行。可见民法是建立在假设市场万能的基础上。民法的规制从经济学角度看，旨在保证市场机制运行的条件不受破坏。④市场机制正常运行所需的主体平等、意思自由、诚实信用等，都从民法制度中得到反映。经济法的基本理念、制度却形成于本世纪中叶以后，经济危机的频繁暴发及造成的破坏，使许多经济学家对市场机制的自我调节产生怀疑，认为许多原因都可导致市场失灵。可见市场机制并非可能当市场失灵时，必须通过政府的作用来调节经济活动，但政府调节并非完美无缺。由此，经济法学者们认为市场和政府都可能会失灵，但只要约束得当，政府失灵会小于市场失灵给人类造成的损害。经济法正是在这一基础上建立了既对市场主体行为进行规制及对政府行为进行规制的经济法独特的双重规范，并且着重对政府经济行为进行规制。

2.民法与经济法的本质。

经济法是国家从社会整体利益出发调控社会经济，使之良性运行，协调发展之法，属公法范畴。无论是西方国家或在中国，国家对经济的宏观调控体系正在日趋发达和完善，宏观调控法正逐渐上升为各国经济法体系的核心和主导地位。经济法作为现代市场经济的产物，它以社会责任的本质，是从社会整体利益出发来调控社会经济的，因此其社会性尤为突出。以全局观念综合调整是经济法特有功能，是国家全面调控社会经济的主要法律部门。经济法从社会整体利益出发，兼顾社会个体利益，坚持全局观念，对各类主体的意志、行为和利益进行平衡协调，以实现社会经济良性运行协调发展。

民法以促进个人利益最大化来实现社会整体利益最大化，来实现社会整体利益，属私法的范畴。民法本质上是自由的财产流传法，是市场机制运作的法律保障。民法以私权神圣为其原则。私权神圣即自然人和法人的人身权和财产权神圣。一个自然人或法人的人身权和财产权，不仅不受其他自然人、法人的侵犯;国家非依法定条件和程序亦不得限制或剥夺任何自然人或法人的人身权和财产权，民法是一个以权利为中心建立起来的规范体系。在处理权利与义务的相互关系上，民法以权利为本位。民事范畴的非权力性即平等自愿、自主诚信，对等补偿性，决定了民事范畴不能适用经济法—公法进行调整，而必须适用民法—私法进行规范调整。国家经济调节管理中的社会关系不同于民间主体平等之间的经济关系，经济法不同于民法。经济法是国家调节的主要法律保障，民法则是市场调节的法律保障。

参考文献:

①寇志新.民法典的制定必须以私法观念为指导.法律科学，1998(3):12

②王晨光，刘文.市场经济与公法和私法的划分.中国法学，1993(5):35

③刘水林.试析民法与经济法的基本假设差异.法律科学.1998(3):63

公有制和国民经济的关系篇3

[关键词] 经济公益诉讼；诉权；配置

[中图分类号] D922.29 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)09-0190-03

[作者简介] 胡学军，南昌大学法学院讲师，经济法学硕士，研究方向为经济法学。(江西 南昌 330047)

一、经济公益诉讼在我国的兴起及其特征

所谓经济公益诉讼，是指一定范围内的国家机关、社会团体甚至公民个人根据法律的授权，对违反经济法规定、侵害国家利益和社会公共利益的违法行为人提起的诉讼。作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行理念更新与突破的新型诉讼方式和手段，与传统的普通侵权救济诉讼方式和手段相比，这一制度具有以下特征：

1.经济公益诉讼目的上的公益维护性。在单纯私人利益受损害的情形下，个人作为自身利益的维护者，借助传统的诉讼手段即可维护自身合法权益。而作为经济公益诉讼标的的经济违法行为侵害或危及到社会性的经济公益，一般却并不直接损害原告私人的利益。因而经济公益诉讼之“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因经济违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。”经济公益诉讼制度设立的目的是希望通过司法力量维护社会经济公益。

2.经济公益诉讼功能上显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害实际发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提讼追究违法行为人相应的法律责任。这样可以把违法行为消灭在萌芽状态，有效地保护公共利益和社会秩序尽量不受违法行为的侵害。在经济公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为诸如公平的市场竞争秩序等社会经济公益一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以有必要在经济公益侵害尚未发生或尚未完全发生时就通过司法手段加以排除，从而阻止社会经济公益遭受无法弥补的损失或危害。

3.经济公益诉讼具有与经济法的契合性。“经济法的调整对象是具有社会性的经济关系，即直接涉及或影响社会或公众重大利益的经济关系。”经济法维护社会公共经济利益的本质与宗旨决定了追究违反经济法行为的法律责任就应采取公益诉讼的形式。从某种意义上说，经济公益诉讼是对传统诉讼法进行理念更新与突破的新型诉讼，是经济法的诉讼程序法。从经济法的调整对象、经济法法律关系与经济法责任等都可以验证经济法与公益诉讼的契合性。构建经济公益诉讼将是弥补经济法的可诉性缺陷、制裁经济违法行为、维护社会公共利益、彻底解决复杂经济纠纷的有效举措。

二、我国经济公益诉讼的诉权障碍及西方国家的启示

经济公益诉讼在国外已发展得较为成熟，但在我国则尚属于新生事物。构建我国的经济公益诉讼制度，无论在法律理念还是在法律制度方面都面临着一些必须克服的障碍。笔者认为，经济公益诉讼制度的问题实质上就是诉权配置问题或与诉权配置相关的问题。我国当前经济公益诉讼亟需解决的问题是诉权虚置，导致经济公益诉讼启动困难。我国经济公益诉讼程序上适用的是民事诉讼法，但传统的民事诉权理论和诉讼当事人理论认为，能够成为民事诉讼的正当当事人是发动司法诉讼程序的基本前提。诉权就是民事主体在其自身民事权益受到他人侵害或与他人发生争议时，请求法院通过审判予以保护的权利，有利益才有诉权。诉讼当事人指因民事权利义务关系发生纠纷，以自己的名义进行诉讼，案件的审理结果与其有法律上的利害关系，并受人民法院裁判拘束的人。民事主体必须与案件有直接的利害关系，才能够成为适格当事人。我国《民事诉讼法》第108条也规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”即是说，有资格作为原告向人民法院提讼的人，必须是本案实体权利的享有者。然而，经济公益诉讼是在案件没有直接受害人，或者虽然有直接受害人，但其因各种原因不愿或不能的情况下，由法律授权的机关、团体或者个人提起的诉讼。显而易见，法律授权的机关、团体或者个人并非案件的直接利害关系人，他们提讼的目的也并不是为了维护自身的实体利益。因此，在传统民事诉讼制度框架下，公民或社会团体作为经济公益诉讼原告的资格于理不符、于法无据。人民检察院作为法律监督机关，就目前的法律环境而言，也无权提起公益诉讼。各地检察机关曾经尝试以原告身份提起了多起涉及国有资产流失和反垄断的案件，虽然取得了良好的社会效果，但由于缺乏法律明确依据，最终被最高人民法院的一纸“法院不再受理检察机关作为原告提起的国有资产流失案件”的批复叫停。检察机关当然可以现行《民事诉讼法》第15条规定的“支持”原则而参与国有资产流失等案件诉讼，但支持并不是以自己的名义，这就使检察院在经济公益诉讼中的地位相当尴尬。如果公益诉讼的诉权虚置，则检察机关的“支持”也就无从立足了。要使我国经济公益诉讼走上正途，首先必须找到解决公益诉讼诉权配置问题也即公益诉讼的启动权问题的钥匙。

从西方各国法制发展历史来看，经济公益诉讼都是实践与经验先行的一个领域，是法制发展到一定阶段的产物。这些国家经济公益诉讼制度大致均经历了从判例到立法的上升路径。美国在大量的司法判例积累之基础上，发展出“私方检察官”理论，进而在若干经济法律、法规中确立了公益诉讼制度，以立法方式明确赋予私人为维护社会经济公益而向法院的权利。1890年的《谢尔曼法》、1914年的《克莱顿法》均规定对反托拉斯法禁止的行为，除受害人有权外，检察官可提起衡平诉讼。但在公益诉讼方面，最有美国特色的是公民诉讼和相关人诉讼的制度。公民诉讼是指任何人为了保护社会公共利益，都可以政府的名义提起公益诉讼。而相关人诉讼，是指有相关身份的公民可以特定的名义提起公益诉讼。在原告诉讼资格上，美国法律作了很大的扩张，并没有严格要求原告与该诉讼有所谓的“直接利害关系”。但美国这种过于鼓励公益诉讼的制度设计确实也在一定程度上造成了诉权滥用的弊端。以法国、德国为代表的大陆法国家检察机关依据法律有权代表国家提起经济公益诉讼，但在其实践中又产生了一种以社会团体为原告提起公益诉讼的团体诉讼形式。所谓团体诉讼就是将具有共同利益的众多法律主体提讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程与宗旨的诉讼，但其有利判决的效力惠及于其团体成员。这些国家往往通过一些特别法而不是民事诉讼法来赋予具备一定要件的团体如消费者团体、商业或手工业团体公益诉讼的实施权。如俄罗斯等其他国家也有类似的制度。西方国家经济公益诉讼从判例到立法的上升路径及诉权配置的多元化做法可为我国经济公益诉讼制度的建设提供有益借鉴。

三、我国经济公益诉讼的诉权配置构想

1.关于人民检察院提起公益诉讼。我国目前的公益诉讼实践中，普通公民提起的大多以失败告终，但有检察院提起或参与的公益诉讼则几乎都获得了胜诉，这就显示了检察机关在公益诉讼上的某种有效性。检察机关行使公益诉讼权，可以视为其法律监督权内涵的拓展，并不违反法理。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。因此，在国家利益受到损害时，检察机关有责任和义务代表国家利益进行。而且由检察机关代表国家和社会公益作为诉讼主体，与公民相比有着无可比拟的优越性：首先，公益诉讼的特点就是涉及国家或公共利益，而对公民个人的具体利益影响一般都不会太大，个人缺少提起公益诉讼的激励；其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额大，诉讼费用高，个人往往无力负担，或者不愿负担；最后，公益诉讼案件取证较难，被告往往是大公司、大集团，公民个人的法律专业水平无法与之抗衡，原、被告双方在实体地位、司法资源及诉讼手段上差距较大。为了平衡原、被告之间的差距，公益诉讼需要一个专业的诉讼集团来担负职责，而从现阶段我国的国情来看，检察机关最为适宜。由于公益诉讼的“公益”性，由国家机关代表国家提讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。检察机关作为国家权力机关直接产生的国家法律监督机关，地位比较超脱，对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为能采取正确的处理方式。其实，检察机关行使公益诉讼的诉权在我国也是有历史渊源的，我国检察机关创建之初，法律规定对于涉及社会公益的案件其有权提讼。我国入世后，WTO规则关于法的透明度、统一公正的法律实施、司法独立和司法审查等三项普遍性原则，也将迫使我国的检察制度同国际检察制度接轨。而检察机关提起公益诉讼，如前如述，正是世界上大多数国家的普遍做法。

但从经济公益诉讼制度长远发展趋势来看，检察院不宜作为公益诉讼的唯一提起主体。因为检察机关毕竟是法律监督机关，实行法律监督才是其最主要的职责。而办理公益诉讼案件是个消耗时间和精力的任务，如果全部由检察机关来承担，难免让检察机关不堪重负，而使公益诉讼效率下降。近期国家治理转型也要求“全能国家”向“后全能国家”转变，公益毕竟不等于国家利益，因此将来法律应该对检察机关提起公益诉讼的案件类型作出明确的规定，如涉及国有资产流失、反垄断等案件，以充分利用司法资源。

2.关于社会团体提起公益诉讼。我国也有很多学者认为我国应引进大陆法系国家的团体诉讼制度作为经济公益诉讼的主要形式，诉讼信托理论则为社会团体提起公益诉讼提供了法理上的支持。根据诉讼信托理论，当民众把某些公共利益信托给某一特定主体时，该主体就代表了民众的公共利益，同时被信托了代表民众的权利。具体来说，诉讼信托制度是建立在“专门维护公众利益的团体”和“这一团体有其自身的法益”两个概念基础上。如行业协会具有维护其成员利益的职责和要求，而其自身又具有较为独立的法益，在诉讼法层面应为一种适格的当事人形式。而且由社会团体提起公益诉讼无疑是代表民众提讼的最佳途径，这是仅靠国家机关代表提讼所难以取代的。而其中行业协会作为维护某一特定行业利益的自治性社会团体，具有提起经济公益诉讼的天然优势。一方面，行业协会是特定行业公共利益的代表者、维护者，在法理上它具有代表民众提讼的正当性，能够充分汇集广大民众的意愿，表达出他们的真实想法；另一方面，行业协会具有组织性、协调性、自律性，作为经济公益诉讼的原告，行为更为审慎和理性；同时，行业协会较之普通公民掌控着更多的社会资源，影响力更大，受到的来自对方或社会各方面的压力更小，使得经济公益诉讼中原告的弱势地位得以改观，从而增强经济公益诉讼制度的可行性。行业协会作为原告提起经济公益诉讼是公民通过社团组织集中行使权利，增加自身影响力的途径，可以最有效地制约经济违法行为，维护自身权益，更有利于经济公益诉讼制度价值的实现。

但是，我们对一种制度进行移植借鉴的时候，应该充分考虑到其本土的适应性。在我国，像国外那样的一些消费者团体、行业协会等并不发达。例如我国当前的消费者团体主要是各地的消费者协会，但是消费者协会并不是消费者自己成立的自律性的社会团体，它既没有对企业的处罚权，也不能通过章程吸收、约束、指导和帮助会员，处境比较尴尬。我国能够真正代表消费者的自律性的消费者组织并没有建立起来。在这种团体力量普遍微弱的情况下，公益诉讼对其而言，往往力不从心。因此，在我国现阶段的公益诉讼中，团体担负的任务是比较有限的，而长远来看，可考虑在时机成熟时通过特别法赋予某些社会团体以公益诉讼的原告资格。

(三)关于公民提起公益诉讼。目前，普通公民提起的公益诉讼往往未及进入法庭就被当事人适格问题挡在了立案之外。因为法院一般认为，公益诉讼是为了公共的利益，而不是私人的利益而讼，原告与该请求没有直接的利害关系，当然就不能够获得立案。极少数普通公民提起的公益诉讼并获胜诉就是因为原告与本案有直接的利害关系，原告就是该类法律关系中实际的受害者之一。这样的法律规定也是和传统的实体当事人诉讼理论相关联的。因为按照传统的当事人理论，法律只能给适格的诉讼当事人以救济，其出发点是救济，是与权利相关联的，无权利则无救济。这种诉讼当事人理论只适用于保护私权及个体利益的救济的民法，而不适用于保护公共利益的经济法。要使现行《民事诉讼法》能起到保护公益的目的，就必须对当事人适格作出扩张。在这方面，美国的“相关人理论”可资借鉴，如将“相关”理解为处在这种潜在的损害危险之下就可大大扩张公益诉讼的原告范围。并可考虑在修改《民事诉讼法》时将“与本案有直接利害关系”的“直接”二字删除。另外，要使普通公民能真正担负起经济公益维护的重任，还必须对我国的代表人诉讼制度作重大修改，如可考虑吸收美国集团诉讼制度的合理内核，赋予普通公民自愿代表全体利益受损的公民提讼的资格，从而达到以公益诉讼制度维护社会经济秩序的有序运行的最大功能。

但我国现阶段社会经济发展不平衡，普通公民的法制观念与“公民诉讼”的要求尚有较大差距。近年我国确实出现了一些公益诉讼的“弄潮儿”，如自费发起第一起环保类公益诉讼的浙江农民陈法庆；七次状告垄断业的山西“刁民”郝劲松；以一人之力憾动“全国牙防组”的李刚等，其榜样示范作用不容低估，但不可否认“厌讼”仍是我国主流诉讼观。私人为维护社会经济公益而提讼的现象正在世界范围内出现，这一机制将最大发挥对经济违法行为的“全民皆兵”的威慑功能，宜作为我国公益诉讼制度长远的发展方向。但在现阶段，基于诉讼经济和有效的考虑，在经济公益诉讼诉权配置上笔者主张以检察机关为经济公益诉讼的主导，以相关的公益性社会组织为补充，而不赞同将公益诉讼权赋予与诉讼标的没有利害关系的公民个人。普通公民对于违反经济法的行为，可向检察机关检举、告发，检察机关再据此决定是否有必要提起公益诉讼。

参考文献：

[1][意]莫诺・卡佩莱蒂.福利国家与接近正义[M].北京：法律出版社，2000.

[2]韩志红.经济法调整机制研究[M].北京：中国检察出版社，2005.

公有制和国民经济的关系篇4

一、两种属性的财政职能

财政职能按其所反映的分配关系来界定，可以概括为财政属性职能和以国家为主体的经济属性职能两类。

1.财政属性职能。

财政属性职能，是对国家财政凭借国家政治和社会，以政治统治者和社会管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家政权建设和社会发展进步所具有的内在作用或影响的最基本概括。它具有以下内涵。

第一，财政属性职能的范围是政治领域和社会领域。凡与国家政权建设和社会事业发展直接相联系的财政政策和财政分配活动，都是财政属性职能的具体体现。

第二，财政属性职能反映了财政属性的分配关系。(1)国家政务资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，同各阶级之间的经济利益分配关系，各行政部门之间的资金安排比例关系；(2)社会管理和社会事业发展资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，社会成员之间的收入分配关系，社会管理部门和社会事业单位经费支出同基建支出的比例关系，社会事业内部的比例关系。

第三，财政属性职能具有强制性、公共性和直接性的特点。(1)强制性。指财政凭借国家政治权力和社会权力参与分配所产生的影响是强制的，它不以任何经济组织、任何个人的意志为转移，不论其是否愿意，都必须受这种影响力的制约；(2)公共性。指用于政权和社会事业建设的支出所产生的作用是公共的和普遍的，这类支出的目的在于巩固国家政权，维持社会的安定和社会进步，其所带来的政治利益、社会利益为全社会所共享；(3)直接性。指财政属性职能对社会成员和各类经济组织的经济利益分配有直接的影响，从而起到引导和制约其发展的作用。

2.以国家为主体的经济属性职能。

以国家为主体的经济属性职能，是对国家财政凭借国家所拥有的生产资料所有权和宏观经济管理权，以生产资料所有者和宏观经济管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家经济建设和国民经济运行所具有的内在功能或影响的最基本概括。它具有以下内涵。

第一，以国家为主体的经济属性职能的范围，是经济建设领域和总体经济领域。凡与国家经济建设事业、总体经济运行相联系的财政政策和财政分配活动，都是这一职能的具体体现。

第二，这一职能反映了以国家为主体的经济属性分配关系。(1)国家经济建设需要同各经济组织、社会成员的国民收入使用权分配关系，国家同国有企业的利润分配关系，政府经济管理部门经费支出同基建支出的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系；(2)积累同消费的比例关系，财政收支总量的平衡关系，财政收支总量与社会供求总量平衡之间的关系。

第三，以国家为主体的经济属性职能按依据的权力不同具有不同的特点。其一，依据生产资料所有权而产生的职能，具有结构性和有偿性的特点。(1)结构性。指凭借生产资料所有权而组织的分配活动所产生的影响是结构性的。如，凭借国家生产资料所有者的信誉而组织的公债的发行对认购企业来说影响其投资结构；对认购个人来说影响其消费结构；财政经济建设投资、公债的运用、国有企业资产转移、财政性贷款、投资收益取得后的再投资等，主要用于重点建设、支持工交、高新技术和农业的发展，即用于产业结构的调整。(2)有偿性。指财政运用公债形式筹集资金和运用财政性贷款、周转金等形式使用资金，都是国民收入使用权的转移，是一种以国家为主体的债权债务关系，前者要按期返还本金和利息，后者要按其收回并获取收益。其二，依据宏观经济管理权而产生的职能，即以国家为主体的广义经济属性分配对宏观经济产生的影响，具有综合性和反循环性的特点。(1)综合性。指把财政的两种属性分配作为一个整体，构成国民经济总量的一个重要组成部分，对社会再生产的全过程、国家生活的各个领域产生综合的制约引导作用。(2)反循环性。指财政收入和财政支出总量平衡关系的变化，对经济波动具有抑制作用，对社会总供给与总需求的平衡关系起调节控制作用，对积累与消费的比例的形成起制约引导作用。

二、四个领域的财政职能

财政职能按其作用的领域来界定，可以概括为四类。

1.政治领域的财政职能。

在政治领域的财政职能，主要体现在调节各阶级经济利益，影响其占有国民收入的份额，对各所有制经济形式产生影响，以巩固发展社会主义的经济基础；为人民民主的国家政权建设提供财务保证和物质基础，安排行政管理各部门的经费使用比例关系，巩固社会主义上层建筑。

2.社会领域的财政职能。

在社会领域，财政职能主要体现在对各经济组织和全体社会成员的收入水平进行调节，避免社会分配不公；为社会事业的发展提供财力保证，促进文化、教育、科学技术、卫生保健、环境保护、社会保障、公用事业和公共服务等社会事业的全面进步。财政在国家政治领域和社会领域的职能，是财政属性的职能。

3.经济建设领域的财政职能。

在经济建设领域，财政职能主要体现在对人民眼前利益与长远利益的影响(例如，运用公债筹集资金产生的影响)，对投资与消费的比例关系产生的影响，对产业结构优化产生的促进作用，对国有资产的保值增值、壮大和巩固国有经济所起的作用，以提高社会生产力，增加国民收入供给，促进经济增长。在经济建设领域的财政职能，是以国家为主体的经济属性职能。

4.宏观经济领域的财政职能。

在宏观经济领域，财政职能主要体现在对局部与国民经济全局之间关系的影响，对中央财政与地方财政之间分配关系的影响，对积累与消费之间比例关系的影响，特别是对社会总供给与总需求之间平衡关系的影响，以抑制通货膨胀、增加就业、引导投资与消费、稳定国民经济。在宏观经济领域的财政职能，是以国家为主体、广义上的经济属性财政职能。

三、五种形式的财政职能

按财政职能的表现形式划分，财政具有五种形式的职能。即：筹集资金职能、配置资金职能、调节经济职能、监督管理职能和稳定职能。“财政的职能是以国家的职能为依据，既要反映国家组织领导经济的职能，必须同再生产过程结合起来研究，也要反映国家社会政治活动(包括人民民主的职能)，必须同国家组织领导政治和社会事业各方面的职能结合起来研究。”①因此，财政的上述五种形式的职能，既是以国家为主体的两种属性分配关系的客观反映，同时，又是国家各种职能的客观反映。

1.筹集资金职能。

财政筹集资金的职能，是指财政为实现社会主义国家履行政治职能、社会职能、经济建设职能和宏观经济管理职能的需要，而运用各种手段积累资金的职能。主要体现在四个方面：(1)运用税收手段为国家政权建设筹集资金，为国家的存在和国家政治活动、处理对内对外国家事务提供经费来源和物质基础；(2)运用税收手段为社会管理、社会全面发展筹集资金，为文化、教育、科技、卫生、社会保障、公用事业和公共服务事业等的发展，提供经费来源和物质基础；(3)运用公债、利润、公共行政预算结余等形式，为国家经济建设提供资金为国有经济的发展、现代化经济建设、优化产业结构、发展社会生产力服务；(4)综合运用税收、公债、利润等形式，为促进社会总供给与总需求的平衡和国经济的稳定发展筹集资金。

2.配置资金职能。

财政配置资金的职能，是指财政在充分发挥市场对资源配置的基础性作用前提下，运用资金，主动进行宏观资源优化配置的职能。主要体现在：(1)对不能由市场机制进行配置的行政管理、国防事业、通过无偿投资、经费拨款，以公共行政预算形式予以资金安排；(2)对市场机制作用迟缓的文化、教育、科学技术、卫生、环境保护、社会保障、公益事业、公共服务等社会事业发展和社会管理领域，通过无偿投资、全额经费拨款，差额预算补助、大量生产性财政补贴等形式，以公共行政预算形式予以资金安排和财务支持；(3)对市场机制不便作用的风险大、投资数额巨大、微利或无利的项目、国家为了增强调控能力必须控制的战略性产业、天然具有垄断性必胯由国家经营的产业，运用政府经济建设投资、投资入股、提供周转金、财政性贷款等形式，通过经济建设预算予以资金安排，具体表现为国家财政的经济建设投资活动；(4)对市场机制作用不好或无力作用、完全由市场机制自发调节会导致社会财富巨大浪费，引发经济波动的整个国民经济运行，综合运用社会救济、政府公共支出、经济建设支出等以国家为主体的两种属性再分配手段，作有利于社会总供给与总需求达到平衡的安排，例如，增加或缩减政府公共支出、经济建设支出、社会救济支出，等等。

3.调节经济职能。

财政的调节经济职能，是指通过财政筹集和配置资金，对以国家为主体的两种属性分配关系进行调节，促进党和政府在一定历史时期的政治、社会和经济任务的实现。(1)调节各阶级、阶层和个人在国民收入中占有的份额，调节它们之间的经济利益分配关系，促进社会主义公有制经济的壮大和多种经济成分的共同发展，巩固发展社会主义的经济基础，巩固人民民主国家政权；(2)调节社会成员的收入水平，调节社会利益在社会成员之间的分配关系(例如，社会普及教育、基本社会保障、基本的医疗保健以及享受基本的社会服务等)，实现社会分配公平；(3)调节资源的配置，调节产业结构的形成，调节国家与国有企业之间的经济利益分配关系，巩固和发展全民所有制经济，充分发挥公有制经济在结构优化和总量平衡中的骨干作用，推动社会生产力和社会主义市场经济的发展；(4)调节中央与地方之间、各地区之间的分配关系，社会总供给与总需求之间的平衡关系。促进国民经济平稳运行。

4.监督职能。

财政的监督职能是指财政在资金筹集和配置全过程，通过审核，检查和财政制裁等形式，对国民经济各个方面进行的监督，财政监督贯穿于财政分配活动的全过程(1)在资金筹集过程中，对有交纳义务的地方、部门、单位和公民，监督其是否履行交纳义务，对征收税款单位、监督其是否依法行使征收权力；(2)在资金配置过程中，同时对各地方、部门、单位的管理和使用资金进行监督；(3)在实施财经分配政策和法律法规过程中，利用财政监督，支持经济发展，对违反政策、法律、法规的行为进行斗争和制裁。财政监督按内容划分，主要包括预算监督、税务监督、财务监督、国有资产监督、会计监督，等等。财政监督是以国家为主体的财经法律制约关系的体现，裨是规范以国家为主体的两种属性分配关系。

5.稳定职能。

财政的稳定职能，是指财政通过筹集资金、配置资金，调节两种属性分配关系，实行有效的财政监督等，对国家的政治、社会、经济建设和国民经济运行产生的稳定作用。主要体现在：(1)稳定国家行政管理经费支出和基本建设支出规模，保证国家机器正常运转的资金需要。国家行政管理经费支出，是国家从事政治活动、管理对内对外国家事务所必须的开支，行政管理单位的基本建设支出则是国家履行行政管理职能的物质基础。国家机器的正常运转需要有稳定的财务保证，但是，国家行政管理方面的支出属于非物质生产部门支出，如果它占国民收入的比重过大，则会影响扩大再生产的投入，延缓经济建设速度。因此，财政在保持国家行政管理费供应，使其占国民收入一定比例的分配过程中，对于国家的政治活动有稳固的财源保证，起着重要的作用。(2)公平社会分配，促进社会进步和稳定。公平社会分配包括三方面内容，一是社会成员收入分配的公平，即避铭收入差距过大和贫富悬殊；二是社会成员基本生存权利平等，即保证社会成员都有基本的生活保障和均等的就业机会；三是享受社会利益的权利平等，即社会成员有平等的权利享受社会文化、教育、科学技术、卫生、公健、福利、社会安全、环境保护等社会进步所带来的利益。因此，公平社会成员收入分配，保障社会成员的基本生活需要，促进社会事业发展，为社会成员提供更多的社会物吕和劳务，是社会进步和社会稳定的基本内容。财政通过筹集资金调节社会成员收入水平，通过社会保障支出保证社会成员的基本生存权利，通过配置资金促进社会事业的发展，对实现社会的全面进步和维护社会的稳定，起着重要的作用。(3)优化资源配置，稳定最佳产业结构。优化资源配置的目的是达到国民经济各部门、各地区之间比例协调地发展。由于市场机制的盲目作用，社会再生产的比例关系经常处于不协调状态，影响经济增长速度，需要财政通过筹集、配置资金来调节社会再生产各方面的比例关系，使有限的社会资源得到最合理的利用，保持较快的经济增长速度。因此，保持产业结构经常处于最佳状态，即保持社会再生产经常处于比例协调状态，是财政稳定职能的重要内容。(4)稳定市场运行，稳定国民经济。随着社会生产的发展，社会分工程度进一步提高，产业分工也进一步细化，国民经济运行愈来愈复杂，与自然经济相比，经济体制的稳定性大为降低，而市场机制的缺陷又使经济的稳定性进一步降低，往往造成经济支行和经济发展出现波动，社会总供给与总需求经济处于不平衡状态，从而引发通货膨胀、物价上涨和失业等问题。因此，需要国家履行宏观经济管理者的职能，主动调节经济，以熨平经济波动。财政收入和财政支出总量的变化，对国民经济总量的平衡起着巨大的制约和引导作用，通过财政收支总量的调节，抑制经济波动，促进社会总供求的平衡，对国民经济产生稳定作用。

我们把社会主义市场经济条件下的财政职能体系界定和概括为两种属性、四个领域和五种形式，是为了从不同层面来界定财政的职能范围，以求全面把握财政的内在功能和影响力，据以为制定相应的财政政策，实现财政的各种职能提供一个基本的理论框架。其中，两种属性的财政职能是从性质层面对财政的内在功能进行界定和概括，重在强调不同性质的职能有不同的范围，反映不同的分配关系，具有不同的特点；四个领域的财政职能是从范围层面对财政的内在功能进行界定和概括，重在强调财政在不同领域所能产生的影响力；五种形式的财政职能是从表现形式层面对财政的内在功能进行界定和概括，重在强调财政的内在功能应当以哪些基本形式表现出来。这种界定和概括实际上是从性质、范围和形式三个方面为制定和执行财政政策提供了规定性。

公有制和国民经济的关系篇5

【关键词】

民商法；经济法；联系；区别

我国的目前的经济体制是具有中国特色社会主义性质的市场经济体制，其主要特色就是在发挥市场的基础调节作用的同时不放松国家对经济的调控，民商法与经济法便是这种经济体制的产物。民商法是民法和商法的合称，民法保护的对象是平等主体的个人利益，商法的作用是调整主体间从事商品贸易的各种权利义务关系。经济法的兴起较晚，是伴随着国家干预经济、强调社会公众利益而产生的。因此，二者既有差异性又有互补性。

一、民商法与经济法的联系

第一，二者调整的范围有交叉。现代的市场经济往往离不开市场与国家的双重调节，民商法是为市场调节服务而经济法则为国家调控服务，但在调整范围上二者还是有交叉的地方。民商法调整的是微观经济关系，例如企业制度；经济法则既调整微观经济关系也调整宏观经济关系，二者交叉的部分也不完全相同，经济法调整的微观经济关系仅仅是民商法的一部分，即因过于强调个人私利而对社会利益造成损害的部分。

第二，二者的取向趋同。民商法在本质上是维护私人个体的利益，同时民商法越来越注重公众利益，正朝着社会化、公法化的方向发展。例如民商法加强了对活动主体在合同的签订与履行中的规范，此外，民商法也强调追求社会正义以及对弱者的保护，这些在民商法的条款中都能体现。从这个意义上讲，民商法与经济法的取向是同质的、共生的。

第三，二者的某些要素通用。一个法律部门一般包括概念、原则、制度、调整方法等要素，民商法和经济法的某些要素是可以通用的，但必须符合一定的条件和一定的范围。如法人制度，民商法详细地规定了法人的权利义务关系，而在经济法中也对现代法人制度和治理结构做出明确规定；在民事责任的确定上，经济法中也有对其法律责任的规定；经济法中的“社会公益”、“诚实信用”等原则在民商法中也有使用。

第四，二者的职能互补。民商法对经济活动的规范体现了市场这只无形之手的要求，强调发挥市场的基础性调节作用，通过市场机制的自我调节规范市场秩序，民商法多采取任意性的规范而少有强行性的规范，引导市场主体自觉地遵守市场规则。经济法对经济活动的规范则体现了国家这只有形之手的要求，强调发挥国家的干预作用，弥补市场机制的缺陷，解决市场失灵问题，经济法多采用强行性的规范，从外部给予市场主体控制以保证市场经济健康有序地发展。

二、民商法与经济法的区别

第一，民商法强调意思自治，经济法强调限制意思自治。民商法要求市场主体以个人意志作为自己经济行为的决策依据，不允许任何其他人的意志强制。例如在选择法律时当事人可以依据自己的意志来决定，当事人也可以自己决定是否提讼、追究责任。经济法是从维护社会公众利益的角度出发，其调整目的是实现利益的平均分配、收入的公平分配、社会群体的平衡，它以国家权力为后盾，利用国家强制力对一切损害社会公众利益的市场行为给予制裁，甚至不惜牺牲个人自由以换得社会整体利益。经济法作为公法要求以社会权利为本位，要实现社会权利本位的法律手段就是对个人权利进行限制。

第二，民商法强调平等保护所有市场主体，经济法强调偏重保护部分市场主体。各主体地位平等作为民商法的基本原则体现在各种法律关系中，所有法律条款都是在平等主体的基础上设定的。民商法给所有市场主体同等的保护力度，赋予所有主体相同的权利，设置相同的义务，忽视了市场主体的强弱关系，也不识别市场主体的具体人格差异，唯一的特殊保护对象就是未成年人和精神病人，并且仅仅在行为能力制度和监护制度上。经济法则充分考虑了市场主体的强弱关系，对实力不等的市场主体给予程度不同的保护，赋予不同的权利与义务，从维护社会公众利益的角度出发保护弱势群体，限制差距的扩大，以实现社会经济的平衡发展。

第三，民商法强调实现个体经济利益，经济法不仅强调个体利益，还注重社会整体利益。经济法强调在发展经济的同时，不能忽视社会利益，即要遵循可持续发展的路线。而与市场机制相对应的民商法强调个体的经济利益，这无疑是与可持续发展的精神相背离的。经济法纳入可持续发展的要求，将环境、生态、资源的利用与保护以法律形式规定下来，利用经济手段与其他措施在发展经济的同时保护环境，减少社会问题、环境问题的发生。经济法的原则并不是完全牺牲个人利益来保全社会利益，而是既强调社会利益也强调个人利益，当二者发生冲突时以保护社会利益为先。民商法强调的个人利益最大化很可能会损害社会财富、破坏生态环境，这就需要经济法以国家强制力的方式来保障社会利益的最大化，最终也是保护个人利益。

第四，公平产生的基础不同。民商法是随着商品经济产生的，商品交换活动中建立的所有权规则、契约自由规则后来演变成了法律规范，此时产生的公平强调的是保护个人的私有财产权利，实现个人利益的最大化，完全与国家利益脱离，将政治权利与民事权利分离。经济法是伴随市场经济的失灵而产生的，是商品经济发展到一定高度的产物，政府已经不再是“守夜人”而是开始插手市场，对市场经济进行干预，此时的公平是社会公平或者整体公平，个人利益在次要地位，社会整体的公平才是首要目标。

第五，民商法强调国际通用，经济法突出本土化。民商法是与市场机制对应的，而市场机制对于各国市场都适用，这使得各国民商法律相互借鉴、相互引用的现象很普遍。而经济法是与国家干预相对应，每个国家的市场环境受历史、文化等因素的影响各不相同，这就决定了不同国家或者同一国家的不同时期其经济法的具体规则是不同的。

民商法与经济法的关系是辩证统一的，他们的关系犹如一对同胞兄弟，既有共同的血脉，又有不同的性情，但他们的共同目标是为经济发展和社会文明创造良好的环境。

参考文献：

[1]蒋秀兰，民商法与经济法关系探讨，法制与社会，2006（09）.

[2]刘璎葶，民商法与经济法关系研究，湖南科技学院学报，2006（01）.

[3]马建军，论民商法与经济法的关系，法制与社会，2009（09）.

公有制和国民经济的关系篇6

关键词:国有企业;经济法主体;经济法律关系主体;根据经济法主体制度成立的主体

一、经济法主体概念

(一)经济法主体概念界定

有关经济法主体的概念界定，目前学界对于“经济法主体范围包括经济法律关系中权利的享有者和义务的承担者”已达成基本共识，其判断标准采取的是实质判断标准，即一个主体是否能够成为经济法主体应当看该主体是否实际参与经济法所调整的经济管理、公平竞争、组织管理型的流转协作关系，包括具有经济职能的行政机关及内部机构，企业、组织及其内部成分和个人。但除了实质判断标准外，笔者认为还有一种特殊的形式判断标准，即形式意义上的经济法主体，具体指根据经济法主体制度成立的主体。这类经济法主体直接依据经济法律、法规、规章或国家政策成立，因此自其成立之日起就当然的具有经济法主体资格，而无需再进行实质判断。

(二)经济法律关系主体

1．经济法律关系主体定义

经济法律关系主体是指在经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作等法律关系中享有权利(力)、承担义务的当事人。①经济法律关系主体享有的既包括平等主体之间的民事权利，也包括有赖于国家强制力的、不平等主体之间服从与被服从的权力。在我国经济法律关系主体既包括国家机关、组织和个人，也包括政府、企业、组织的内部机构、组成部分或成员。值得注意的是，以上主体并非当然意义上的经济法主体，还必须满足实质要件，即参与经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系。例如，普通有限责任公司依法登记成立并开展经济活动，此时该公司参与的民商事活动受民商法调整而不受经济法调整，因此此时该公司不是经济法主体。但当该公司实施了不正当竞争行为或该公司利用自己的市场优势实施了垄断行为等扰乱市场秩序，商务部对该公司进行反不正当竞争或反垄断调查，此时该公司参与到维护公平竞争的经济关系中，受经济法调整，即成为经济法主体。再比如，该公司后来被行政机关授权或者委托承担了部分经济管理职能，此时该公司也因参与到经济管理的经济法律关系中而成为经济法主体。

2．经济法律关系主体分类

对经济法律关系主体进行再分类，大致可以分为经济管理主体和经济活动主体②:(1)经济管理主体，是指参与经济管理活动的经济法主体，主要包括依据宪法、行政法等设立的行政机关(如管理垄断行为的工商行政管理总局、国家知识产权局等)，或者经法律、法规或国家机关授权的承担一定经济管理职能的特殊企业或组织，以及政府、组织的内部机构、组成部分或成员(如街道办事处、工商所等)。(2)经济活动主体，主要指依据民商法设立，直接从事生产、流通、服务和经济协作等活动的组织和个人。主要包括各类企业、个体经营者、承包租赁企业、自然人等，还包含一定情况下的企业内部机构、组成部分或成员。

3．经济法律关系主体特点

从经济法律关系主体的定义和分类可以看出:(1)该类经济法主体具有广泛性。既包括政府机关、组织、个人还包括机关组织内部机构或组成部分，设涉及社会的方方面面，几乎囊括了社会生活中的一切主体。(2)该类经济法主体具有条件性，该条件就是应当符合实际参与经济法调整的经济关系实质要件。只有在满足条件，实际参与到经济法调整的经济关系时，才能成为经济法主体。(3)该类经济法主体具有具体性，即我们不能笼统的称某个或某类主体知否是经济法主体，而是应依据其所参与的经济法律关系，将其具体归类于某一类特定的经济法主体范畴，例如经济管理关系主体、税务关系主体等。(4)该类经济法主体具有可变性，即当其参与到经济法调整的经济关系时，它是经济法主体;一旦其退出经济法调整关系范畴，或者经济法所调整的事项结束，那该主体就不再作为经济法主体。例如，在我国取消农业税以前，农民是农业税收关系的经济法主体，而自2005年废除农业税后，农民就不再是该类经济法主体。

(三)根据经济法主体制度成立的主体

1．根据经济法主体制度成立的主体分类

除经济法律关系主体外，在现实中还存在一类根据经济法主体制度成立的主体。这些主体根据经济法律、法规、规章或相关经济政策成立，主要包括行政机关和特殊企业。行政机关中属于根据经济法主体制度成立的主体主要包括:国有资产监督管理委员会、中国人民银行、国家发展和改革委员会、国家外汇管理局以及地方各级国有资产监督管理委员会、中国人民银行各支行、地方各级发展和改革委员会和国家外汇管理局各分支机构。特殊企业是指根据经济法主体制度设立的特殊企业主要包括政策性经营的企业和专门从事国有资产投资或控股管理的企业，这两类企业的区别于普通企业最大的特点在于，不追求营利为其设立目的。政策型经营企业成立的初衷是执行国家政策和履行相应的管理职能，其典型的形式如我国的国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行等三大政策性银行。专门从事国有资产投资或控股管理的企业并不直接参与具体经营，而主要承担者国有经济管理的职能。2003年国务院批准设立中央汇金投资有限公司，作为中国目前最大的国有独资企业，其只能是根据国务院授权对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家乙方对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。除此以外，汇金公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动，因此又被称作“金融国资委”。类似的还包括中国投资有限公司③、国家开发投资公司、各地方政府设立的各种国有资产经营公司或投资公司。

2．根据经济法主体制度成立的主体特点

相对于经济法律关系主体来说，根据经济法主体制度成立的主体也是经济法主体的一种，但区别于前者有其自身的特点:(1)该类经济法主体范围具有专门性。根据经济法主体制度成立的主体必须是依据特别法、专门法规或者行政命令设立和运作的行政机关或组织，其成立或者成为经济法主体的前提是有法律法规或者行政机关的授权，这一点与经济法律关系主体中经济管理主体相同。与之不同的是，根据经济法主体制度成立的主体的授权是专门性质的，即该组织成立或者运行的唯一目的，即参与或达成某项经济目的，或者是有助于经济宏观调控，或者是维护市场公平竞争等。例如中国农业发展银行的成立，其目的就是按照国家的法律法规和方针政策，促进农业和农村经济的发展。(2)该类经济法主体具有稳定性，即该类经济主体一旦成立或者被授权，其当然的成为经济法主体而不论其是否具体从事到实际参与经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系之中。

二、国有企业在经济法中的主体地位

(一)普通国有企业与经济法主体

普通国有企业是依据《公司法》等相关民商事企业法规定设立，国家作为大股东参与公司决策和经营，并根据持股比例进行分红。普通国有企业以营利为目的，但因国家凭借股份优势间接控制企业，以达到一定的经济宏观调控等目的，例如各大商业银行、中粮集团有限责任公司、中国华润总公司、五粮液集团有限公司等。就普通国有企业是否能够成为经济法主体问题，根据上文对经济法主体类型划分，笔者认为:首先，普通国有企业不是根据经济法主体制度设立的经济法主体。该类经济法主体最本质的特征在于其设立或运行所具有的强烈的经济职能属性。普通国有企业虽然履行部分具体的经济管理职能，并可以使得国家某些经济管理意志通过国家控股的方式间接影响市场，在结果上产生一定的经济调控、维护公平竞争等宏观调控效果，但这并非普通国有企业设立目的———普通国有企业与其他所有制企业一样，仍以营利为目的，通过营利实现国有资产的保值和增值;与其他所有制企业不一样的是，普通国有企业并不以营利为唯一目的，在追求营利的同时也要考虑市场结构、市场竞争、供求关系等宏观经济态势，但这些因素对普通公有企业性质并不产生本质影响。其次，在一定的条件下，普通国有企业可以成为经济活动主体。普通国有企业虽然是国有投资控股，但因其以国有资产的保值、增值为目标，不享有特定的经济管理职能，也不涉及航天、军工、消防等关系关系国民经济命脉的领域，因此如果普通国有企业实施了某项经济法调整领域内的行为，则其可以成为经济活动的主体。例如，普通国有企业如果实施商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为，或者签订垄断协议，则该行为进入不正当竞争法和反垄断法调整范围，此时，该普通国有企业就成为经济法主体。最后，普通国有企业可以经过法律、法规或行政命令的授权而成为经济管理主体。如果通过法律法规的明确规定，或者行政授权、行政委托行为赋予普通国有企业一定的经济管理职能，那么该被授权的普通国有企业在该职能范围内即可成为经济法主体。

(二)特殊国有企业与经济法主体

特殊企业并非法律概念而是一个学理概念，是指依据特别法、专门法规或行政命令设立或运作，依法从事政策性经营、承担经济管理职能或者从事关系国际民生的重要活动。④在我国特殊企业包括政策性银行、投资公司、经营特殊产品或特殊行业的企业等。有关特殊国有企业是否是经济法主体问题，笔者认为并不能一概而论。依上文所述特殊国有企业大致可分为两类，一类是国家为实现社会管理、维护公平竞争等目的而设立或授权的专门从事政策性经营、承担一定的管理职责的企业;另一类是从事关系国计民生活动的企业。因此，在判断特殊国有企业是否是经济法主体时，也应当分别判断:

1．从事政策性经营或承担一定管理职能的企业

从事政策性经营或承担一定管理职能的企业就目前而言主要为国有独资企业或者国家绝对控股企业，从事政策性经营主要是指我国三大政策性银行为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动，例如三大政策性银行根据经济政策从事的融资、信用活动。承担一定管理职能的企业是指国有企业因法律法规规定或因国家政策授权而从事一定管理活动，这里的管理活动主要是指与经济管理相关活动，例如，中国投资有限责任公司成立的目的是通过对国家外汇储备进行积极有效管理，回收过剩的流动性，减轻汇率损失的风险和人民币升值的压力，合理引导对外投资，减少收入波动对经济发展和财政预算的影响，以支持国家的发展战略，实现中国政府的政策预期。⑤在笔者看来，从事政策性经营或承担一定管理职能的企业是典型的根据经济法主体制度成立的主体，该类国有企业的经济法主体的判断只需通过形式判断而无需对其行为进行实质判断。即该类经济主体一旦成立或者被授权，其当然的成为经济法主体而不论其是否具体从事到实际参与经济法调整的经济管理、维护公平竞争、组织管理型的流转协作经济关系之中。具体而言，从事政策性经营或承担一定管理职能的企业作为根据经济法主体制度成立的主体，根据其职能要求进行经济管理活动，除此而外，也不排除一些从事政策性经营或承担一定管理职能的企业从事部分商事经营性活动的可能，即成为受宏观调控和市场规制经济关系的法律主体。但就目前实践而言，从事政策性经营或承担一定管理职能的政策性银行、投资公司担保公司等，都不具体从事具体经营性业务，例如中央汇金有限公司章程中就明确规定:“公司根据国家授权，对国有重点金融企业进行股权投资，实现国有金融资产保值增值。公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。”⑥

2．从事关系国计民生重要活动的国有企业

有关从事关系国计民生重要活动国有企业是否属于经济法主体问题，学者普遍认为属于经济法主体范畴。例如刘文华教授认为，从事军工、航天等关系国计民生的重要活动企业属于特殊企业范畴，具备经济法主体资格。⑦笔者根据上文经济法律关系主体和根据经济法主体制度成立的主体两种分类，试做更为详细的解读，可以分以下三点来说:首先，从事关系国计民生重要活动的国有企业不属于根据经济法主体制度成立的主体。如前所述，根据经济法主体制度成立的主体，其设立的目的是为贯彻和配合国家特定的经济政策和意图，其形式要件是通过法律法规或相关国家政策的授权或委托。从事国防、消防、军工、铁路、航天、邮政等关系国计民生活动的企业的确通常来说是根据《铁路法》《邮政法》的特殊法调整，但自上世纪九十年代国有企业改制开始，关系国计民生的行业先后进行政府职能与企业职能分离制度改革，原单位的企业只能被国家或地方行政机关吸收，而改制后的国有企业则不再享有原单位的管理职权，因此不属于根据经济法主体制度成立的主体。例如2013年十二届全国人大一次会议审议并通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，决定撤销原铁道部，成立中国铁路总公司承担原铁道部的企业职能;而原铁道部的政府只能则有国家铁路局承继，并入交通运输部。由此看出，改制后的中国铁路总公司就不再具有经法律法规或政策授权而享有管理职能，因此不属于符合经济法主体制度目的的经济法主体。其次，从事关系国计民生重要活动的国有企业不属于经济法律关系主体，既不属于经济管理主体，也在通常情况下不属于经济活动主体:(1)从事关从事关系国计民生重要活动的国有企业因国有企业改制而不具有原单位的经济管理职能，也没有法律法规特别授权，因此不是经济管理主体。(2)从事关系国计民生重要活动的国有企业因其行业的特殊性，根据《发垄断法》第七条规定:“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业……”因此航天、铁路、邮政等属于合法垄断领域，不受反垄断法和犯不正当竞争法的调整，因此从事关系国计民生重要活动的国有企业也并非经济活动主体。(3)从事关系国计民生重要活动的国有企业并非以经济法主体身份受到《消费者权益保护法》的调整。从事关系国计民生重要活动的国有企业应受消费者法调整无可非议，如果中国铁路总公司实施的侵犯消费的权益的行为，消费者当然可依据消费者法之规定保护自己的合法权益。但笔者认为，从事关从事关系国计民生重要活动的国有企业受到消费者法的调整并不意味着该类企业即可成为经济法主体。其原因在于，经济法视角下的《消费者权益保护法》并非为了填补因经营者行为受到损失的消费者权益，而是从调整消费者与经营者之间力量平衡的角度，以维护社会经济秩序，促进市场经济的健康发展。类似的立法思路比如，《反不正当竞争法》是从调整经营者之间法律关系的角度，《发垄断法》是从调整力量悬殊的经营者之间法律关系的角度，以维护市场公平竞争、维持市场经济秩序。因此在经济法视角下的《消费者权益法》，仍主要关注的是经营者的经营行为，例如是否设定不公平、不合理的交易条件，是否强制交易等，其核心仍然是其行为是否破坏竞争、破坏市场经济秩序。因此从这个角度来看，从事关系国计民生重要活动的国有企业因其身处的合法垄断地位，而不会因其经营行为而破坏竞争、破坏市场竞争经济秩序。因此，就这一点来看，可以说从事关系国计民生重要活动的国有企业的经营行为受到《消费者权益保护法》的调整，是民商法主体;但是，因其经营行为通常不会破坏竞争、破坏市场竞争经济秩序，因此并不是经济活动的主体。最后从事关系国计民生重要活动的国有企业在特定条件下可以成为特定宏观调控经济法律关系中受调控的主体，例如作为纳税主体。综上所述笔者认为，从事关系国计民生重要活动的企业一般情况下不是经济法主体，在特定的情形下可以成为宏观调控经济法律关系中受控主体。

作者:刘燚 单位:首都经济贸易大学

注释:

①高桂林．经济法总论［M］．北京:中国法制出版社，2012．

②王卫国等编．经济法学［M］．北京:中国政法大学出版社，2012．

③中国投资有限责任公司是经中国国务院批准设立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司，于2007年9月29日成立，该公司成立后汇金公司变为其全资子公司．

④刘文华．经济法(第四版)［M］．北京:中国人民大学出版社，2013．

⑤中国投资有限责任公司章程，见中国投资有限责任公司官网⑥中央汇金投资有限公司官网

公有制和国民经济的关系篇7

关键词：公有制经济；中国特色社会主义经济；经营性国有资本

中图分类号：F121；11616

文献标识码：A

文章编号：1007―5194(2010)01―0075―06

一、巩固公有制主体地位的重要性

1.公有制是中国特色社会主义经济的核心制度。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国物权法》都规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。社会主义初级阶段的基本经济制度，这是当代中国立国的最基本的经济纲领，也是因物的归属和利用而产生的民事关系行为中必须坚持的最基本的经济实践原则。在多种经济成分中，占主体地位的是公有制，起主导作用的是公有制经济中的国有经济。公有制是中国特色社会主义经济的核心制度。

2.做好保稳定、保增长，保民生这项工作必须抓住巩固公有制主体地位这个根本问题。当前，面对世界经济危机对我国的冲击，党中央正在领导全党全国人民做好保增长、保民生、保稳定的经济工作。加强国民经济的宏观调控和扭转收入分配差距继续拉大的不良趋势，这是完成这项工作必须解决的两个重大现实经济问题。“宏观管理要体现在中央说话能够算数。”只有公有制的主体地位毫不动摇，中央对宏观经济调控的权威才能牢固的确立，并得以顺畅的贯彻；解决收入差距拉大问题，更需要巩固公有制的主体地位，正如邓小平同志所说，“只要我国经济中公有制占主体地位，就可以避免两极分化”初看起来，所有制问题似乎离开解决现实经济问题距离较远，其实不然。所有制是一个社会的整个经济形态的基础，现实的经济问题都与所有制的实现过程和实现形式关联着；所有制关系(生产关系)决定分配关系，分配关系决定阶级关系，这是马克思《资本论》揭示的客观经济规律，也是整本《资本论》得出的科学的经济结论和政治结论。我们要做好保稳定、保增长，保民生这项工作，为进一步实现全面建设小康社会的伟大战略目标打好当前的基础，就必须标本兼治，从抓问题的本质人手，而最重要的本质问题，就是要坚决地维护社会主义基本经济制度，维护公有制的主体地位。人民群众是创造历史的真正动力，维护公有制的主体地位，就能广大劳动人民看到走向共同富裕的希望，就能最大限度地调动广大人民群众的积极性、主动性和创造性，就能够克服前进中的一切困难。

3.在关键时候要坚决落实公有制为主体的原则。改革开放以来，邓小平多次指出要坚持公有制主体地位，特别强调，“在改革中，我们始终坚持两条根本原则，一是以社会主义公有制经济为主体，一是共同富裕。”显然，这两条原则是不可分割地联系在一起的。也指出，“没有国有经济为核心的公有制经济，就没有社会主义的经济基础，也就没有我们共产党执政以及整个社会主义上层建筑的经济基础和强大物质手段。这一点，各级领导干部特别是高级干部必须有清醒的认识。”在党的十七大报告中指出，改革开放“就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义”；并指出，“把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”，这是在我们这样一个十几亿人口的发展中大国，摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验之一。可见，党中央始终重视坚持公有制为主体这一重要的原则。问题在于一以贯之的贯彻落实，尤其国民经济运行遇到困难之时，在公有制的主体地位被削弱之时，各级领导干部更应当把这一原则贯彻落实到具体经济实践之中，这样才能真正体现“清醒的认识”，保证中国特色社会主义的伟大旗帜高高飘扬。

二、振兴公有制经济具有紧迫性

1.要重视公有制主体地位被严重削弱的事实。目前，虽然国家统计局尚未公布公有制和私有制的结构的正式数据。但是，近期中央报刊已经披露出，城镇非公有制单位就业人员的比例，从1978年的0.2％增加到2007年的75.7％。2007年“民营经济”创造了GDP总量约65％。这也就是说，到2007年，公有制单位(企业)就业人员占全社会企业就业人员总数的比重已下降到24.3％，在GDP总量中公有制经济的比重只占35％。公有制经济在国民经济中的比重严重下降，危及社会主义基本经济制度的巩固，这个事实必须正视。有人把这种状况归结为，非公有制经济正在“成为我国重要的经济增长点、提供新就业岗位的主渠道和满足人民不断增长的多样化物质文化需求的生力军”。这意味着，一方面，非公有制经济绝对量和比重在急剧上升、另一方面，公有制经济比重在严重下降。

2.公有制经济在国民经济中的比重严重下降，正在造成深层次不良问题的发展。主要是两大问题：其一，居民收入差距拉大及其引起的社会矛盾加剧。尽管党中央和国家政府在这方面采取了不少措施，但是这些矛盾并未得到得到缓解。其二，民族经济出现某种令人忧虑的殖民化倾向。主要表现在，在我国已开放的产业中，排名前5位的企业几乎都由外资控制，有资料披露，目前我国28个主要产业中，外资已在21个产业中拥有资本控制权。这种状况说明，马克思主义经济学揭示的生产资料所有制关系决定分配关系、只有社会主义生产关系才能使中国发展独立自主工业体系等重要原理，是反映客观经济规律的，是绝对不能违背的，违背了就必然妨碍经济社会的科学发展。

3.继续降低公有制经济的比重而加大非公有制经济并不能从根本上解决严重的经济问题。能否继续扩大非公有制经济，用财政再分配的办法来解决收入差距拉大的问题?回答显然是否定的。这种思路是建立在把私有制市场经济才能有高效率、把公有制经济与市场经济完全对立起来的这些认识误区上的。且不说英国等发达资本主义国家靠财政再分配搞福利制度，都遇到不可持续的难题。也不说“私有化加公共财政二次分配”这种思路，实质上就是与中国特色社会主义对立的民主社会主义的管理之路。仅从我国目前财政收支的实际情况来看，这也是根本行不通的。众所周知，正式公布的2009年 国家财政的年度预算已达到9500亿人民币的赤字。据财政部财科所专家估计，全国地方政府财政的负债总额，到2008年末已超过4万亿人民币。总共接近5万亿人民币的赤字。再要让国家政府追加财政支出解决诸多的社会矛盾，岂不会造成雪上加霜?

能否依靠扩大非公有制经济来制止殖民化倾向?回答更是否定的。我国的民族私人资本(其人格化即民族资产阶级)历来具有两面性，在社会主义初级阶段，这种性质并没有改变。目前，一些地方出现具有一定规模的私营大企业牵手外国跨国公司的现象，就是证明。这就是说，在公有制经济强大之时，一般私营经济可以依附于公有制经济，但是在公有制经济被严重削弱的态势下，有些私营经济出于自身利益，就开始寻找外国资本做靠山了。同时，民族私人资本的软弱性也没有改变。我国私人资本绝大部分在中小企业，在这次世界经济危机的冲击下，它们普遍陷于困境，纷纷要求国有银行提供信贷资金，这就很说明问题。我国私营经济的这些天然弱点说明，它们可以成为社会主义市场经济的组成部分，但是它们决不能成为我国独立自主的国民经济体系的主要支柱。

事实已经表明，如果不下决心尽快采取振兴公有制经济的积极措施，促进公有制经济上升到应有的主体地位并得到巩固和发展，上述两大问题将会继续恶化。而避开振兴公有制而采取的其他措施，只能起治标而不能起治本的作用。

4.应当充分认识振兴公有制经济的紧迫性。必须看到公有制主体地位面临的危险性。这就是，恢复和振兴公有制主体地位的有利条件正在随着时间的推移而逐渐减少。应当充分认识振兴公有制经济具有紧迫性。其实，目前比重越来越大的非公有制经济中，只有小部分是属于私人凭借自有资本发展起来的，对这样的私营经济，理所应当贯彻党的十七大精神，毫不动摇地继续鼓励、支持和引导其发展；但是，相当大部分的私营经济却是原先的国有企业和集体企业通过私有化“改制”而形成的，正是这种私有化导致了公有制主体地位的严重削弱。这类“改制”而成私营企业中的“老板”，许多原先是共产党员，受党教育多年，他们从内心并不完全认同私有化，只是地方政府强制性要求这样“改制”而不得不服从；这可以从一些“改制”企业的“老总”对私人购买这种“改制”方式有所抵制，有的还主动要求在企业中留下一定比例的公有股这种现象反映出来。因此，只要这些人健在，纠正私有化“改制”造成的公有资本流失、把私有化的企业改回公有制，就并不是难事。但是，随着时间的推移，这一批“改制”企业“老总”年龄将逐渐增大，经过十年左右，将会把企业交给继承者。如果到那时才想起“公有化”，代价的付出，将会比现在要大很多。振兴国有经济具有紧迫性，决不是危言耸听。应当说，今后几年，用较少的代价、在比较安定的氛围下实现公有制经济的振兴，是具有现实可能性的。关键在于下定决心和采取适当的步骤。

三、抓住振兴公有制经济的有利时机

1.世界经济危机对我国发生的不利影响有助于广大党员干部形成振兴公有经济的共识。必须看到，目前是振兴公有制经济的有利时机。2007年以美国次贷危机为发端的世界性金融、经济危机，给我国国民经济的健康发展已经造成不利影响。根据唯物辩证法，外因是变化的条件，内因是变化的根据，这说明，国外经济危机导致国内发生经济困难，这与我国国民经济的独立自主性发生了某些不良变化是有联系的。在改革开放的具体实践中，一些经济主管部门，由于忽视“国力论”(即发展国民经济要从中国的国力出发)，缺乏目前的经济全球化依然是发达资本主义经济占主导地位的、是具有“带病发展”(即必然会发生经济危机的)的经济全球化，在指导发展“外向型”经济过程中，主要强调增加国内生产总值(GDP)和增加政府税收，于是许多地区盲目引资，依赖外贸，这就导致国民经济对外资和外需的依赖性。外部世界性经济危机一来，这就必然使国内企业缺少订单，不少中小企业濒临倒闭。

这种状况的发生，反过来说明了树立科学发展观，认识巩固和发展公有制经济尤其是国有经济重要性：其一，经济对外开放是不能不分“姓社姓资”的。资本主义经济的固有基本矛盾和由此带来的弊病是客观存在的，资本主义绝没有改变其必然灭亡的趋势。面对资本主义经济占主导地位的经济全球化，我们必须坚持中国特色社会主义经济的发展方向，必须坚持党的基本路线中规定的关于独立自主、自力更生的基本方针，谁要是抛弃或者淡化这个方针，谁就要犯绝大的错误。其二，振兴公有制经济尤其是振兴国有经济具有极端重要性。濒临倒闭的大批中小企业主要是私营经济，为了解救它们，国家不能不出面采取措施。这证明非公有制经济分散经营，是缺乏抗风险能力的。只有巩固和发展独立自主的国民经济体系，才能抗击外来风险；这就必须巩固和发展占主体地位的公有制经济，尤其是国有经济。只有国有经济巩固了，发展壮大了，才能使国民经济形成“全国一盘棋”，凝成抗击任何外来风险的整体力量。

2.“改制”私企的困难处境有利于引导它们转向公有制。面对国际经济危机的冲击，大量“改制”形成的中小私企出现了资本运行困难，这为促进它们重新转回公有制提供了时机。尽管说公有制经济面对世界经济危机也受到一定影响，但是私营经济尤其是中小私营企业受到的冲击更大。目前政府的财政和全国的金融行业仍然控制在共产党领导的国家手中，如果国家能够利用财政和金融手段着重支持公有制企业的巩固和发展，并引导那些濒临破产的“改制”私企回归公有制经济，这就可以在应对世界经济危机对我国国民经济不利影响的同时，促进国有经济的振兴。反过来，如果不能抓住这个有力的时机有意识地振兴国有经济和集体经济，反而用财政、金融政策挽救私营经济，那么，不但不能从根本上增强国民经济抗击国际经济风险的能力，也会失去振兴国有经济的好时机，今后再来做这项关系国家前途和命运的工作，将会遇到极大的困难。当然，这里说的转向公有制经济，绝不意味着回到旧的计划产品经济体制，而是要在与市场经济结合的意义上振兴公有制经济。

3.必须在领导干部中纠正对公有制经济丧失信心的错误思想倾向。这种倾向是严重存在的，最明显的表现是在地方经济工作中，对发展非公有制经济的事讲得多、做得更多，而对振兴公有制经济的事讲得少、做得更少，甚至仍在继续做削弱公有制经济的事。例如，2008年8月国务院国资委有关负责人提出，“按照国务院对国有经济布局调整的要求，中央企业到2010年将会减少到80户到100户。原因是，中央企业中有相当一部分企业不属于关系国家经济命脉和国家安全的企业，这些企业应该更多地进入市场经济竞争。”显然，这种观点认为，凡是要进入市场竞争领域的企业就不能是国有企业。这就等于认定国有经济不可能与市场经济相结合，也就等于认定国有经济与市场经济是对立的。这种观点对于振兴公有制经济是极为不利的，也是完全错 误的。须知，市场经济本身就是竞争性经济，如果承认社会主义市场经济的本质是公有制经济与市场经济实现有效结合(或者相对于私有制经济应能实现高效结合)，那么，包括国有经济和集体经济的公有制经济，通过体制改革，就必定都要进入竞争性领域。其实，从世界经济的视野来看，当今各国经济之间都是要展开国际竞争的，那些“关系国家经济命脉和国家安全的企业”，承担着维护本国民族经济利益的重大责任，也必定是要积极地参与国际竞争的。我们只有坚决地摈弃把公有制经济与市场经济对立起来的陈旧观念，才能充分认识振兴公有制经济的重要性，也才能意识到并积极地利用好目前存在的振兴公有制经济的有利时机。

4.振兴公有制经济具有创新体制的改革目标。抓住有利时机振兴公有制经济，是为了实现完善社会主义市场经济体制的体制创新目标。这绝不是像一些人所说的那样，又要“回到旧体制了”，决不是又要搞“纯而又纯”的公有制经济。这种对公有制经济的振兴，是服从于对国有经济、集体经济的管理体制的深化改革的，是贯彻促进公有制经济与市场经济高效结合的体制创新这种指导思想的；同时，又是服从于公有制占主体、多种所有制经济共同发展这种社会主义基本经济制度的所有制结构框架的，是有具体的数量规定的。振兴公有制经济，首先要根据实现国民经济又好又快科学发展，以及收入差距逐步缩小的实际要求，确保公有制占主体地位在所有制结构中应达到的最低限量，然后再根据生产社会化的进一步发展，逐步增加其比重。根据马克思主义经济学的基本原理，生产资料所有制的实质是生产过程中的人与人的关系或社会关系。结合社会主义市场经济的规定性来看，这意味着，全体劳动者应当有50％以上的成员在公有制经济中工作，才能体现出，与市场经济结合的社会主义生产关系在全社会占主体地位。如果这是正确的，那么，从工商业领域看，由国有资本和集体资本构成的公有资本，在全社会工商资本数量中，就应当占更大的比重。这是因为，即使公有制经济中的集体经济与私营经济的资本有机构成(可以用人均固定资本占有量来近似地表现)大体相似，但是国有经济生产力先进，因而国有资本有机构成是明显高于私人资本的，也就是说，使用同量资本，体现社会主义生产关系的国有经济中的劳动者人数比私人经济中的人数要少，所以，公有资本总量占全社会工商总资本的比重，就必定要显著超过50％，才有可能使劳动者的51％(起码的多数)工作在公有制的生产关系之中。这样估算，工商业领域公有资本占全社会总资本的比重可能要达到65％以上，才能在生产关系的意义上实现公有制占主体地位，从而才能真正扭转收入差距拉大的不良趋势。

四、采取坚决措施振兴公有制经济

1.振兴公有制经济，最重要的是振兴国有工商业资本。在市场经济中，工商业资本是在国民经济中投入生产、流通领域，创造和实现社会价值的现实资本，在马克思主义经济学中属于职能资本范畴；而银行资本等非职能资本的运动，都是建立在职能资本运动的基础上的。振兴公有制经济，包括振兴国有经济和集体经济，重要的是振兴其中的在国民经济中起主导作用的国有经济，而关键又是要振兴的国有职能资本即上面提到的国有工商资本体现的经济。国有职能资本是广大人民当家做主，实现生活共同富裕的最基本的物质基础。

2.我们必须抓住目前有利时机，采取坚决措施，振兴国有工商资本。兹提出下述建议，供决策部门参考：

第一，必须健全公有制经济的管理机构。振兴公有制经济是一项关系国家前途命运的战略实践，必须有坚持马克思主义，高举中国特色社会主义旗帜的实践主体机构来抓。目前，就国有经济而言，虽然国资委建立了，也发挥出重要的作用；但是从振兴国有经济的要求来看，仍然有明显差距。主要是，国资委作为国有资本所有者和出资者的代表机构责权关系还未理顺到位。例如，从所有权关系来看，各级国资委理应接受各级人民代表大会的控制与监督，可是现有的管理体制，后者却不能直接实现这种所有权关系的规定；又如，国资委理应承担起对国有企业体制改革方案的制订和设计，直到指导监督国有企业对国有资本保值增值的全部管理工作；但是现行的做法却是，由作为政府部门的贸经委负责国有企业的体制改革设计，而国资委在这方面只有执行的职能。人民群众对国资委的监督难以到位，国资委不能全面地行使应有的职能，这恐怕是国有经济比重不断下降，国有资本流失屡禁不止的重要原因。就集体经济而言，过去党委和政府部门都有专门机构抓集体所有制的生产关系，在地方上，党委机构中有农工部，政府机构中有集体资产管理局，这种专门机构的领导、管理，尽管存在一定程度的党政不分和政企不分的缺陷，但是确实促进了我国城乡集体经济的蓬勃发展。但是，在“改制”过程中，本来应当是党委、政府机构纠正缺陷、调整机构和转变职能的改革，在许多地方却变成了根本取消对集体经济的管理机构，结果现在多数地区集体经济，尤其是城市集体经济变成了缺乏党政领导机构支持和管理的经济成分。全国城市集体经济，现在是由全国轻工业联合会这样一个中介组织性质的机构在抓，显然，这对于巩固和发展作为公有制经济的重要成分的集体经济来说，是不能适应的。因此，要振兴公有制经济，必须首先健全管理主体机构，解决有人抓这项工作的问题。有人抓，才有可能落实措施。

第二，引导符合一定条件的大中型私营企业国有化。这里符合条件的企业，主要指：第一，通过“经理层买断”(MBO)而私有化的原国有企业。可以组织地方政府部门在实践科学发展观的活动中“回头看”，对这些企业实行国有化的“再转制”。应充分认识“经理层买断”这种“改制”方式是不科学的，因此，必须予以纠正，收回“改制”中流失的国有资本和私有化的企业。收回的国有资本及其增值部分，可以在政资分开、政企分开的条件下，作为实行国有化的“再转制”企业的国有股；有经营管理水平的经营者可以从私企老板转化为拿工资的企业管理者。第二，原本是私营企业，经营管理水平较高，但是在世界经济危机冲击下，困难很大，乃至濒临破产。对这样的私营企业，根据自愿的原则，可以采取市场经济条件下的新型公私合营方式，在提供财政金融支持帮助企业克服困难的过程中，促进其向公有制企业转化。具体方式，可以再实践中形成。

第三，用财政手段和金融手段在一些领域发展新国有企业。振兴国有企业，除了向原有国有企业注资，坚持内涵扩大再生产，支持它们巩固和科学发展之外，在目前国有经济比重严重下降的条件下，有必要创办新的国有企业。新办国有企业，要与发展高新技术产业，结合起来；与国有经济占领国民经济各主要产业的制高点、取得控制地位结合起来。所投国有经营性资本的来源，可以采取多种渠道：其一，可以利用一部分财政税收转化为国有资本的投资。税收的实质是广大劳动人民创造的剩余价值， 发展国有经济理所应当可以利用。其二，将国有土地的地租转化为振兴国有企业的投资。目前，存在国有土地级差地租流失严重的情况，主要表现在国有土地经营权的租约期过长，因而导致经营土地获得的超而利润大量地流失到地产商手中，这是房地产商普遍暴富的重要原因。根据马克思主义经济学的地租理论，取得土地经营权所获得的超额利润只能在一定时间的租约期内归土地经营者(地产商)占有，租约期满之后，这部分超额利润就应当转化成级差地租归土地所有者(国家所有者)；但是，目前，地方政府与地产商关于国有土地的经营租约合同，租期都缺乏时间上的规范，租期普遍过长，以致谁获准租用一块国有土地，谁就得到了获取本来应归国家占有的级差地租而发横财的机会。如果能够严格规范国有土地经营合约的时限，对国有土地根据实际情况实行定期分期签约，不但有利于制止房地产业的腐败现象，国家将能够取得大量级差地租收入。用这些地租收入，转化为国有经营性资本，将极大地有利于发展新的国有企业。其三，从全局出发筹集振兴国有制经济的启动资金。国家可以通过向广大人民群众发行建设国债，筹集资金，发展新的国有制企业。其四，银行对新办国有企业采取政策性的金融信贷支持。这是人民银行应有的为发展社会主义经济服务这种经济性质所规定的责任。

第四，将过量外汇储备的一部分转化为经营性国有资本。外汇储备可以直接用于购买国内紧缺的外国商品，可以作为必要时对外国借债的信用依据，可以作为稳定汇率(外币对本币的比价)的保证，因此，国家必须掌握一定量的外汇储备。但是，外汇储备并不是越多越好，如果超出一定限度，就有可能造成国力的损失。这是因为，外汇是本国持有的外国货币，不管它是由外国资本进入国内而形成，还是国际贸易顺差的差额形成，储备状态的外汇都不是经营性的资本价值，而是外币形态的货币价值。在外汇是纸币的现代历史条件下，国家的外汇储备相当于外国借用我国一定价格的物质财富的借条，而这些价格总额究竟含有多少实际的价值，则要取决于纸外币在一定时点上的含金量。一旦作为外汇的某种外币贬值，国家持有的该国外币构成的外汇储备越多，国力的损失就越大。到2009年3月，我国的美元纸外汇储备为19537.41亿美元，应当说，这样的外汇储备规模已经超过了正常的数额。因此，国家应当把过量的外汇储备尽可能地转化成能够增殖的经营性国有资本，或者转化成能够保值的黄金。从振兴国有经济的角度来看，可以用超量的美元外汇控股现有的外企或购买外企，尤其是那些已经在一些产业领域对我国的民族企业构成威胁的外资企业。这样，既可以消除或减少过量外汇储备贬值的风险，又可以通过振兴国有经济，维护民族经济的利益。

第五，鼓励和支持有条件的国有制企业加强对私营企业的引导和控制。针对现在中小型私营企业数量多、大部分单个私营企业规模还不大的状况，可以通过实力强的国有大中型企业的扩大控制范围，引导、组合私营企业，使之成为国有企业的配套企业或者“卫星”企业，从而使大量中小私营企业附属于国有经济，形成国有经济控制的联合“企业群”。通过壮大现有国有企业和创办新的国有企业，带动作为民族经济的内企实行联合，共同抵制外资控股，这将有利于制止经济殖民化的不良倾向。

第六，依靠工人阶级搞好国有企业内部管理。振兴国有经济，必须搞好现有的国有企业。最根本的是坚持相信和依靠工人阶级，充分发挥公有制生产关系的优越性。在企业中要坚持领导、科技人员和广大职工群众相结合，坚持“厂务公开”，发挥集体力量和集体智慧办企业，坚决纠正单纯依靠企业家办厂的那种盲目照搬资本主义管理方式的倾向；要坚持按劳分配原则，坚决纠正那种盲目扩大管理层与职工之间收入差距的倾向，国有企业总经理平均工资不应当超过全国科学家和一级教授的平均收入；必须有严格的组织纪律，严禁国企管理人员“一人两制”(一面在国有企业工作，一面自己在外开公司，或为私营企业服务)。只要坚持“鞍钢宪法”、“三老四严”等优良传统，我们的国有企业就能创造出适应市场经济的中国特色社会主义的企业管理方式，不断发展和壮大。

第七，积极培育为国有经济服务的企业家。实现国有制经济与市场经济的高效结合，需要大批具有社会主义信念的、有管理能力和懂某种专门业务的经济组织带头人；这可以在党和政府领导下，利用大专院校来组织专门培训。

公有制和国民经济的关系篇8

二十年来中国行政体制改革的回顾与评价

一、简单回顾：1978年以来，我国在更广的范围和更深的层次上进行了大规模的经济体制改革。改革的大方向是由“计划”转向“市场”，即由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。中国的这一改革采取了渐进的改革策略，中国有句俗话叫“事有渐而民不惊”，把改革引起的社会震荡减小到最低程度，这一策略有效处理了改革、发展与稳定的关系。中国的行政体制改革作为对经济体制改革的适应性改革，也就只能依照经济体制改革的发展阶段而进行适应性的调整和变革，行政体制改革是建立在对经济体制改革基础上的。如果把中国20年来行政体制改革与经济体制改革作为一个整体过程来加以比较，应会发现，经济体制改革无疑是行政体制改革的动力。换句话说，每次行政体制改革的任务都是由经济体制改革深入后提出的；而经济体制改革过程中每一次认识上的深化，也同样成为新一轮行政体制改革的起点。（汪玉凯：《中国行政体制改革二十年》，中古籍出版社，1998年）比如，1982年的政府机构改革是建立在“以计划经济为主，市场调节为辅”这一经济形式认同基础上；1988年的政府机构改革是建立在“公有制基础有计划的商品经济”这种经济形式的认同基础上的；而1993年以后的行政体制改革，则是建立在“社会主义市场经济”的经济形式认同基础上的。

中国行政体制对经济体制改革的适应性改革，也就决定了在某一阶段或某一局部行政体制改革可能会滞后于经济体制改革的步骤。但总体上取得了一定的成绩。如1982年机构改革，实行行政首长负责制，实行政社分开等；1988年，提出适应经济体制改革，转变政府职能，实行党政分开、政企分开等；1993年首次提出“把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标”；1998年，根据经济体制改革和经济发展的要求，进一步重点解决政府机构设置与社会主义市场经济发展不相适应的矛盾，提高办事效率，减轻财政负担等。所以说，政府机构改革作为行政体制改革最直接的表现，我国政府根据经济体制和政治改革的需要，不断进行机构改革，以适应政府职能的变化。

二、基本评价：从总体上来看，我国政府机构改革基本上做到了与经济体制改革同步适应和逐步深化。1978年以来，我国在更广的范围和更深的层次上进行了大规模的经济体制改革。改革的方向是由计划转向市场，即由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制渐进过程。为了适应这种转变，我国政府主动至上而下进行了行政体制改革，相应地对政府机构设置、管理方式、运行机制等做了调整，通过政府权力的下放或转移，转变政府职能，实现政企分开，基本上适应了经济体制改革的需要，起到了推进经济体制改革、促进社会经济发展的作用。正是在行政体制对经济体制适应性改革的过程中，我国的政府职能发生了很大的转变，实现了政府权力向下和向外的转移，社会的市场化程度越来越高。改革开放以来，随着经济体制改革“市场化”趋势，政府职能总体上有了很大转变，政府管理经济的方式发生了很大变化，突出表现在政府权力的下移和外移，如扩大企业自、下放物质调配权、下放投资审批权、扩大大中城市经济管理权等。随着政府职能的转变和政府权力的转移，社会市场化程度不断提高。据有关部门统计，1997年，中国经济总量的90%已市场化，市场机制在资源配置中和经济生活中的调节作用日益突出。（周新明：《全国调整所有制结构，充分培育市场》，见《中国企业报》1998年1月22日第1版）

但是，我们不难看出我国以前的行政体制改革基本上是为了适应经济体制改革而进行的适应性改革，是围绕怎样正确处理、理顺党政、政企、中央与地方关系等而展开的。而党与政府、中央与地方、上级与下级之间权力关系的调整，只是权力在行政体制内的一种重新分配。因为虽然用行政学的眼光来看，它们属于行政体制外部关系，但当我们从广义政府概念和宏观政府体制条件下理解时，它们本质上都还只是一种政府内部关系。而这些关系中，例如邓小平同志指出的党政不分、政企不分等问题，从更基础的层面去看都和另一个缺乏明确形态的真正外部关系有着不可分割的紧密联系，即政府与公民的关系。我国的行政体制改革不但要正确处理好体制内部关系，还要处理好政府与公民这一外部关系。在某种意义上可以说，以前我国行政体制改革之所以走不出：精减——膨胀——再精减——再膨胀，一放就乱、一乱就收、一收就死的怪圈，在很大程度上与我们以前只是在处理政府内部关系而不注重处理政府与公民这一外部关系有关。所以我们下一步行政体制改革应该在继续处理好党政、中央与地方关系的同时，把行政体制改革在理论上定位在政府与公民的关系上，确立明确规范的政民关系。

关于政民关系的理论探讨

关于政府与公民关系，从黑格尔到哈贝马斯，一直到柯亨和阿拉托都对这一命题从法哲学、社会学、政治学等多角度进行了理论上的深入探讨。例如黑格尔认为公民社会是不成熟的“外部的国家，即需要理智的国家”，“在现实中国家本身倒是最初的东西，在国家内部家庭才是发展成为市民社会”（黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆，1996年，第251页），在黑格尔看来，国家不但高于公民社会，国家也先于公民社会而存在。哈贝马斯认为，资本主义市场经济的发展导致了国家与社会的分离，与国家相对应的是“公共权力领域”，即政治领域，而与社会相对应的是“私人领域”，对于“私人所有的天地，我们可以区分为私人领域和公共领域”，私人领域不仅包括狭义的市民社会，而且还包括“真正意义上的公共领域，因为它是由私人组成的公共领域”（哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年，第35页），公共领域应当“在社会整合的种种力量之间达成新的均衡”（哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，学林出版社，1999年，“1990年版序言”第22页），以求对抗金钱和行政权力这两种暴力。哈贝马斯认为包括市民社会的公共领域是抑制政府暴力稳定社会的均衡器。美国哲学家柯亨和阿拉托则把市民社会理解为经济与国家之间的社会互动领域，它通过政治社会和经济社会的中介，在不妨碍经济和国家的自主运行逻辑的前提下，对它们施加影响。在本文中，笔者是在各位先哲理论探讨的基础上，主要从行政体制改革的角度，来探讨政府与公民的关系及其对行政体制改革的重大意义。

首先，从偏重价值与目的角度来讲，主要是指作为国家与公民关系的一部分而存在的政民关系。卢梭认为，公民把国家具体事务的管理权力委托给政府，政府是这些管理权力的执行者，是公民的仆从。政府的国家事务管理权在执行中必须接受公民的监督，因为政府权力的滥用和自我膨胀导致其腐败或是暴政。在这个问题上，国家不能以公民缺乏文化为理由剥夺他们的权利。杰弗逊认为，人们本来是有自治能力的，只是由于暴君们处心积虑地以卑鄙的勾当使他们在精神上发生退化，他们才失去自治能力的。所以文化素质不能成为否认公民民力的理由。公民是政府存在的目的，而政府是公民实现自己目的的手段。正如J·S穆勒所讲，政府整个来讲只是一种手段。在产权多元化的社会条件下，政府为公民服务的物质基础是公民兼纳税人缴纳的税收。在这里，手段和目的的关系就能更加充分地体现出来。政府所从事的国家事务管理工作无论其以什么方式进行，无论其包括什么内容，都不能倒置政民这种基本关系。中国的行政体制改革就要在新的产权关系基础上进一步明确和端正政民关系。

二是从偏重途径和方式的角度来讲的政民关系，这种关系主要通过经济学的观念来表达，尤其是公共选择理论和制度经济学的模型来表达的。在当代西方一些依据这种理论进行行政体制改革的国家，也有了以国家法律的形式来表达的这种关系。这种关系的主要内容是将政府的行政管理过程理解为公共产品的生产过程。同时，将公民理解为政府提供的公共产品的消费者。消费者的目的是在不同等付费的情况下享受尽可能多的优质服务，而政府的目的则是以尽可能高的效率提供和生产优质的公共产品和服务争取消费者的支持。二者的关系近似于市场上的商家与消费者之间的交换关系。所不同的是，在市场关系中，消费者的选择是一种完全自愿的个人选择，他能够预见到这个选择的后果并予以承担，而在政府与公民之间这种类似的交换关系中，选择是一种公共选择过程，外人难以预测集体选择的结果，所以公民个人事实上不能承担个人选择的后果而只能承担集体选择的后果，具有强制性特点。按照公共选择理论进行行政改革，其目的是使公民——消费者从政府那里获得同私营企业一样的优质服务，改革了的政府机构会同企业在市场上面对消费者一样，努力提高自己的工作效率和产品质量，尽可能满足不同类型消费者的多样化需求。这一设想适应了当今时代的特点。但是消费者之于公民在概念上只能理解为是增加的一个新属性，而不能是概念内涵的完全替代。公民不能仅仅被视作政府服务的消费者，政府的职能也不仅仅是采购、生产和销售。所以这种改革模式主张把公民既当作消费者又当作纳税人。按盖·彼得斯的描述，就是“通过让公民在市场服务中先行使自由选择权从而使公共利益得以满足和实现。公共利益既可以靠打破政府长期以来对公共服务的垄断来实现，也可以通过向公民提供可以行使自由选择权的手段和工具来实现。”（傅小随时：《中国行政体制改革的制度分析》，国家行政学院出版社，1998年）

这就是说，从公民和政府义务的角度和从消费者的角度规定政府与公民的关系，在现实和理论上都是十分必要的。从消费者角度规定的政府和公民的关系中对公民权的扩大，而且这种扩大并不包括政府原有公民权的成份。为了给这种公民权的实现提供法律基础，欧美一些国家如美国等专门颁行了《公民》或类似的法律文件，从这一点可以看出在当今民主化过程中，解决行政体制的改革问题，要处理好的基本关系就是政府与公民的关系。正确处理政府与公民的关系对于行政体制改革具有至关重要的现实意义：

首先，从行政体制改革的角度看，通过树立明确的公民观念和确立明确的政府与公民关系，可以改革传统行政体制改革的着眼点和立足点，使我们不再单纯地在行政体制内部进行简单的分权放权收权集权，从而可以使我们从更根本的方面进行改革，立足于政府与公民的关系，立足于国家与社会权力关系的调整，也只有这样才能使我们行政体制改革走出“怪圈”循环。同时，对于选择行政体制改革的目标模式和方法模型、科学地设计政府职能、科学评估政府绩效和建立更加有效的行政监督机制都有十分重要意义。

其次，公民观念更涉及到政府地位的合法性。政府地位的合法性就是公民对政府的存在及其权威地行使行政权力的法律意义的确认。这种确认经能够准确地显示公民意志或偏好的法律程序予以保证，因此并不简单等同于穆勒所讲的满足合目的性的要求即可。一个确立了公民—政府观念的政治体系，两者的关系就是固定的法定渠道内的双向作用关系，而当前的法治社会更加强调保证由公民到政府这个方向的约束使用关系。而当今我国实行依法治国的治国方略，要实行依法行政关键是要保证由公民到政府这个方向的约束作用关系。《中华人民共和国村民委员会自治法》的落实就是公民—政府约束作用关系的固定的法律渠道。这一民主法制建设工程的试验及全面实施对中国的行政管理具有非常重要而深远的意义。

在国家政权关系中，由于政府的主要功能是执行国家意志，政府是国家权力机关的执行机关，担负着实践中直接面对公民，行使公共事务管理权力的任务，因而它和公民的关系最直接、最密切，同时也最容易扭曲甚至完全颠倒，这一关系也就显得特别重要，公民—政府的固定法律制约关系的重要性更加突出。传统行政体制中的种种弊病从根本上说是由于这种关系确立和不能落实而造成的。要克服这些弊病，彻底改革行政体制，就必须从确立和落实这种关系开始。

西方行政改革与政民关系

如何正确处理国家与社会、政府与公民的关系已成为西部各国行政体制改革的出发点和着眼点，越来越强调国家与社会、政府与公民之间的合作互动，这主要表现为政府的功能从传统的统治转向治理，从管理向服务的转变，从善政向善治的转变。这种转变在权力关系上表现为从集权到分权的转变，权力从政府向公民社会的转移，是权力责任重心的转移。我们通常所说的治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，它以最大限度增进公共利益为最终目的，强调政府权威的主导作用。而善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，也是行政体制改革在理论上的座标定位。

政府与公民的这种合作互动关系的建立，主要强调以下六个方面：一是强调政府的合法性。合法性是指政府权威与社会秩序被公民自觉认可和服从的性质和状态。这里的合法性并非法律意义上的合法性，而是政治意义上的合法性，即政府公共权威为公民从内心所体认的程度。所以公共行政要求最大限度地协调政府与公民之间的利益矛盾，以便使政府活动取得公民最大限度的认可。二是强调政府的透明性。它指的是政府信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括政策制定与实施、行政预算与开支及其他有关的信息。透明性要求政府能够及时通过各种媒体为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。三是强调政府的责任性。它指的是政府作为公共权力的行使者应对公共权力的授予者——公民负责，这种责任性应体现为政府根据其所承担的职务而必须履行一定的职能和义务，并对其行为活动负责。四是强调政府的回应性。这一点与上述责任性有密切相关性，从某种意义上说是责任性的延伸，它的基本意义是公共管理人员和机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。五是强调法治性。即是法律是公共行政的最高准则，要依法行政，任何政府行为都必须有法律依据。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本的政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是好的治理的基本要求，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有好的治理。六是强调有效性，指公共行政的效率，这种效率不单是政府部门内部的效率驱动，而更是公民——顾客的外部效率驱动。（俞可平：《权利政治与公益政治》社会科学文献出版社，2000年，第117-119页）

从善政向善治的转变实际上是政府权力向公民社会的回归，是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从社会的范围内看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。真正的公共管理有赖于公民的自愿合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与就不可能有真正的公共行政。所以说良好的公共行政的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会，从这个意义上说公民和民间社会是良好的公共行政的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就没有真正的公共行政。

民主化是这个时代的政治特征，也是人类社会不可阻挡的历史潮流。民主化的基本意义之一是政治权力日益从政治国家返还公民社会。政府权力的限制和国家职能的缩小，并不意味着社会公共权威的消失，只是这种公共权威日益建立在政府与公民相互合作的基础上。可以说公共行政从善政向善治的转变，把公共行政改革定位在政民关系上是适应全球化与民主化进程的必要后果。

定位于政民关系的中国下一步行政体制改革

可以说我国1978年以来的改革，已使我国的国家与社会、政府与公民的关系发生了重大改变，我们的行政体制改革在某种程度上也有意无意地遵照政府与公民的关系进行了改革。我国历次行政体制改革通过强调政府职能的转变，在政府权力向上向下移动、部门间平行移动最终逐渐实现向公民向社会的移动。特别是我国1998年机构改革时，国务院组成部门下放了44项职能，而国务院直属办事机构下放了14项，国务院部委管理的国家局下放了56项。地方政府也相应下放了某些职能，有些甚至直接下放了到了社区甚至街道，从而更贴近了公民，也使公共行政更符合公民的偏好，增强了公共行政的回应性（刘熙瑞：《迈向新世纪的中国政民关系》）。政府权力向外移动，主要是向社会、向市场移动，包括向企业、事业、社会中介组织、公民个人移动。这主要表现为政府部门职能的市场化，把原先由政府承担的公共事业交由市场调节，通过放松管制把公共事业承包给非政府组织，允许私营企业经营以前由政府垄断经营的公共服务业，从而使政府与公民的关系迈出了具有重大意义的一步。

在这方面，要想使我国行政体制改革彻底跳出“怪圈”循环，我们下一步行政体制改革就要从调整政民关系出发，进一步对行政体制进行根本性的调整，构成新的行政体制，以适应我国政治、经济与社会的发展，适应世界民主潮流的发展。

一、行政体制改革应着眼于调整国家与社会的关系，实现国家与社会权力的分立（吴家清、杜承铭：《国家与社会的二元化：政府机构改革的宏观参照》，广东商学院学报，1999年，第95－96页。）行政体制改革归根到底是对国家权力进行新的划分，我们要克服过去行政体制改革者和机构改革过程中的怪圈循环，权力的划分与调整就不能只局限于政府内部上下级、部门之间，而应转向政府与公民社会和公民之间。政府作为国家权力的执行机构，其职能界限当然应当是以国家权力为界限，不应当且不能把社会权力都归于政府来统辖。在这里政府机构改革的核心就是要在国家与社会、政府与公民之间合理地分配公共权益，既要避免国家专制主义，又要避免无政府主义，在国家政府权力与社会公民权力之间保持必要的张力与平衡。目前，中国公民社会对国家的依附性表明国家政府权力过于强大，社会缺乏相应的自我调节的权力。这种情况如果不引起重视，将会导致公民社会的畸形发展，最后导致社会的腐败与不稳定。

二、在国家权力与社会权力分立的基础上，实现权力由政府向公民社会的转移，这应当成为我国进一步深化行政体制改革的着力点。政府权力向社会权力的转移是集权政治向民主政治的发展，现在经过二十年政治与行政体制的不断改革，目前我国已基本具备了这样的条件。社会在一定程度上既有拥有相应的社会权力的渴望，同时也有这样的能力与基础。政府权力向社会的转移是不断通过改革权力过分集中的政府体制，实现国家与社会权力资源合理配置来实现的。正如邓小平同志所说“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”，其实“这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政机关、拿到中央部门来就很难办”（《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1989年5月第1版，第328页）。可见，政府权力向社会的逐渐转移，政府逐渐向社会放权应成为我国行政体制和政府机构改革的根本思路。但是，以前行政体制改革过程中的放权，基本上是“党向政府放权，中央向地方放权，上级向下级放权”。这样的放权，实际上是政府范围内的权力调整，这样的放权并不能从根本上改变国家权力集中，并不能实现政府权力向社会的转移，公民社会实际上也并没有获得更多的权力，这也是造成我国行政体制改革中“放”和“乱”、“收”和“死”矛盾的总根源。这种放权至多只是政府权力向社会转移的一个前提条件。

当前我国以政府权力向社会转移为取向的行政体制改革的过程中，我们应当做到以下几点：一是政府放权于企业。企业在现代市场经济体制中是社会的中坚力量，政府放权于企业就是企业真正能够按独立的、契约性规则，以自愿自治为准则参与市场社会，从而使社会获得更多的权力，政府对企业的干预只能够停留于政府对社会干预的层面，不能取代、包办企业与社会。二是政府放权于行业协会。行业协会是社会自发产生出来的自治组织，社会自身的契约性规则的调整主要是通过它们来实现的。因此，原有国家权力中属于社会权力的部门应当放权于这种社会自治性组织，使它们真正担负起行业部门管理的职能。目前我国行业协会仍然带有浓厚的行政色彩，这也是我们在政府机构改革中应当引起足够的重视的问题。三是政府放权于其它社会组织。切实地保证基层群众性组织的自治性质和自治权力，充分发挥它们在社会事务中的作用，逐渐做到社会“私域”里的事由社会群众性组织按照自身发展起来的契约性法则来办，政府不应干预，更不能包办。这是使社会充满生机和活力的必然要求。当然，政府权力向公民社会的转移在行政体制和政府机构改革中是最为根本也是最为艰难的。从1998年中央政府机构改革中部门撤并来看，没有一个部门认为自己应撤销，均认为本部门很重要。

三、要彻底转变政府职能，加强政府对社会发展的宏观调控与服务的能力。社会性有其无法适应的自我弱点，这使政府干预成为必要。同时，我国实现的是现代的市场经济体制，在这样的背景下，政府与公民社会的关系将发生深刻的变化，这就需要政府与公民社会协调发展，既要增强政府权威，又要发展市场、社会力量；既要提升政府的服务能力，又要增强公民社会自我发展的能力。因此在我们强调以政府权力向公民社会转移的政府机构体制改革的同时，必须加大政府对社会发展的宏观协调与服务的功能。