城市公共危机管理范文

城市公共危机管理篇1

一、城市公共危机管理概述

（一）城市公共危机管理的概念

城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态，如果政府不能采取及时有效的应急措施，就可能会导致严重后果，从而影响到社会的正常运转，对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理，城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理，所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公本文由论文联盟收集整理共危机管理能力。

（二）发达国家的危机管理机制

国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时，为了使国家和人民的生活能够得到稳定，从而构建了一系列的公共危机管理机制，并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。

1.建立危机管理机制并设立危机管理机构

一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人，根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制，并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系，并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构，它建设了中央到地方的救灾体系，并实行单位一体化指挥，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度降低灾害损失。

2.发达顺畅的信息沟通系统

在对城市公共危机管理之时，需要最迅速的获得事故发生的确切信息，从而对突发性公共事件的发生采取应急措施，争取救济的宝贵时间，为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制，并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况，从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。

3.完备的城市公共危机管理法律

将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。

很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生，在德国宪法中，就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定，奠定了紧急状态法律制度的基础；此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》，并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。

4.重视社会参与和国际合作

在危机管理教育和培训方面，美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作，并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目，并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与，很多国家还积极与国际合作，比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏，绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手，使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。

二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议

（一）我国应对城市公共危机的管理模式

我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式，这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生，但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是，在面临大的危机事故时，这种管理模式的弊端就显露出来了，由于部门间联系比较机械，不能灵活地处理相互之间的职能分配，所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时，可设立专门的管理部门，政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中，使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制，增强灵活性。

（二）对我国城市危机管理的指导思想之解剖

我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想，在城市发现公共危机时，还是较多以采用行政应急手段为主，依法行政的危机管理理念并不能真正落实，国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此，我国应当在注重应急救灾的同时，积极创新，创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。

（三）对公民的危机意识的教育问题

我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中，虽然也对公民危机意识的教育有所涉及，或者说也给予了重视，但是在执行力方面，并没有付诸多少力道，因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时，也应该多多开展宣传教育活动，让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性，这是最基础的也是必须的。

（四）城市公共危机处理过程政府责任

首先，政府在公共灾难、危机发生后，现今处理模式是升级发放救灾物资，下级去执行，这其中的监管问题有待加强。很明显，经过一层层的剥削消耗，到了人民手中救助物资可想而知，所以政府在这其中应该进行全方位的监督，宏观方面，制定相关监督处理办法，实际执行方面，可以与工商部门、公安机关等强强联合，以便灾民能得到最好的救助。

我国政府对公共危机的管理有一层，重补救，轻防范，这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼，虽然这种事后补救模式也有可取之处，但是为何不预防着呢？很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的，当真只能任其发生吗？对于如何预防公共危机的发生，首先靠国家政策的辅佐，不以规矩不成方圆，相信大家都明白，就是政府肩负的执行力度和监督力度了，要想执行强监督有力，这就需要有专门的机关或者规章来约束，现今纪律检查委员会倒是不错的选择，但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能，最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制，一旦发生灾情，即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统，我国政府有必要予以加强。

这里就要讲到一个自行自监的问题，现实生活中，政府等行政机关权责不统一，很多时候都会无人监管，这是一个要命的弱点。而且，政府在处理行政事务过程中公开力度不够，虽然有政府信息公开法来约束和克制，但是在有关公共项目上，政府也不是公开的，这就需要使政府享有的权力和责任统一起来，不能只行使权力不履行义务，政府在这种不告知公众的情况下执法，公共不理解，势必产生恐慌，所以有必要对这种情况予以重视。为今之计，就是不仅要从根本上克服这种管理方式，还要从实际执行过程中有自觉观念，并加以外在的约束和管制。

城市公共危机管理篇2

以人为本，强化城市公共危机意识。培育公共危机意识，建立科学的城市公共危机应急体系，及时化解公共危机，保障公民生命和财产安全，应作为城市政府的核心职能和重要考核指标之一。城市政府务必以人为本，居安思危，强化城市公共危机意识，将城市居民的生命及财产安全作为政府部门工作的重中之重，把非常态的城市公共危机纳入政府的常态管理中去。“十二五”期间，应将公共危机管理工作列为考核城市政府重要指标之一，敦促城市政府实现危机管理的全面转型，从事后仓促的“救火”式应对转为全流程管理；从单一部门管理转为有效整合管理。

未雨绸缪，建立具有高度权威性的危机管理机构。应对公共危机处理不仅仅是个技术问题，更是个体制问题。必须建立健全权威性高、职责明确的统一指挥体系，各个部门统一管理，共同应对，把相关的力量和资源进行整合，实现资源的优化配置。这一机构平时承担预警、咨询、应急人员培训等职能，一旦公共危机爆发，承担领导危机处置、紧急救助、危机善后等工作。努力在应对危机的过程中形成一套制度化、规范化的处理体系，使突发公共危机处理走上法制化轨道，并借此推进政府从传统的管制型政府向现代服务型政府转变、从经济建设型政府向社会管理、公共服务型政府转变。同时，建立起应对有力、反应迅速的应急管理模式，增强服务型政府应急职能。

财政支持，建立高效的资源动员机制。政府财政预算投入不足，导致危机的预控、管控及善后恢复都严重滞后，难以应对突发险情。因此，应把应对城市公共危机纳入政府财政优先安排范围，并从法律上给予切实保障。按照现行事权、财权划分原则，分级负担应急体系建设、应急管理和处置突发公共危机需由政府负担的经费。健全应对突发公共危机社会资源依法征用与补偿机制。逐步建立政府、企业、社会各方面相结合的应急保障资金投入机制。建立健全应急物资的生产、储备、调拨和紧急配送体系，完善应急工程程序，确保应急所需物资和生活必需品的及时供应。加强对物资储备的监督管理，并建档建册，建立数据库，及时予以更新和补充，以备应急状态下的征集调用。组织经济、电力、市政、水务、燃气等部门和单位，按照分工做好煤、电、油、水、气等应急保障工作，交通、通信等部门负责合理配置和调度运输、通讯资源，保障应急处置工作顺利开展。

管理前置，建立科学高效的城市公共危机预警体系。预警是防范危机发生和应对危机的有效手段，在危机应对中作用重大，不可或缺。突发公共危机发生后的损失，远比事前预防大得多。著名公共管理专家奥斯本和盖布勒强调：“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗。”一个明智的政府应该采用预警而不是治疗的管理模式，不应被动地接受突发公共危机给人民群众带来重大损失，而应将管理职能前置，将工作中心转移到预警预防上。通过对突发公共危机事件进行深入研究和科学分析，从中发现和总结突发公共危机应急处置的基本规律和特点，建立完善的突发事件预警体系。充分利用现代化的技术监测手段，建立突发公共危机事件的预警监测制度，定期、定点对险情的发生及其可能危及的范围进行科学预测，进而采取相应防范措施主动避害，或将危害的发生缩小在最小范围，将危害的影响降到最低程度。

正面引导，完善城市突发公共危机信息披露机制。公众是城市危机的直接利益相关者，也是化解危机的重要力量。城市公共危机的复杂性及治理的不确定性，使公众高度关注危机相关信息。危机发生后，各种消息会以不同的渠道在社会迅速流传，很容易造成公众恐慌或社会混乱。政府领导者应在第一时间向公众提供关于事件的透明清晰、客观真实的信息，及时告知事件的处置进展情况，由此避免小道消息的干扰和影响，推动形成团结一致应对危机的有利局面。美国“9.11”事件发生后，时任总统布什立即发表声明，并随即采取若干措施，安抚人心。2002年，南京汤山投毒事件发生后，市委、市政府领导同志一方面及时向公众事件信息，另一方面迅速查找原因，在最短时间内消除了民众的恐慌情绪，受到社会各界的一致好评，成为国内早期成功应对城市突发公共危机的经典案例。要借鉴这些成功经验，重视加强与公众、与新闻媒介之间的沟通，建立制度化的信息公开和制度，有选择地控制信息源和信息传播渠道，妥善利用新闻媒体的力量，提高政府的公信力。通过发挥舆论正面引导作用，让公众对城市公共危机有客观正确的认识，将全面、准确的信息综合运用于对危机的预防和应对，最大限度地减少损失，维护社会稳定。

城市公共危机管理篇3

全面加强城市危机管理

日本十分重视城市公共危机管理,已经形成了一套比较完备的危机应对机制。一是建立高效的公共危机管理领导机构。二是健全公共危机管理法律法规体系。三是大力培养国民危机意识。在这方面,日本建有防灾教育及培训中心,面向公众开设各种减灾培训、急救培训等课程。模拟灾害现场,让市民体验地震、泥石流、火灾等灾害的破坏力。把特大灾害发生的日子作为灾害宣传日,开展广泛的社会宣传。全面、系统的防灾素养使日本民众在面对灾害时能冷静应对,最大限度地减轻了灾害损失。实践证明,这些机制在抢救生命、减少损失、消除恐慌、恢复秩序等方面发挥了重要作用。

我国是世界上各种灾害比较多的国家之一。随着城市化步伐不断加快,城市公共危机管理的紧迫性日益突出。借鉴日本经验,我们应从四个方面着力:

第一、强化专门的公共危机管理机构。在国家层面有必要设立一个专门部门从事防灾减灾的综合管理,可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”。在此基础上,建立国家危机管理指挥系统,提高综合协调能力。同时,在地方政府设置防灾减灾的专门机构,赋予其对本地区防灾减灾工作进行协调指挥、检查督促的职能。

第二、健全应对公共危机的法律法规。目前,我国在公共危机管理领域已制定了《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。这些法律法规行业特点突出,部门管理色彩浓厚,不具有普遍指导性,在应对突发危机事件上权威性不够。为此,应从国家安全的高度尽快制定出台一部根本性法律――《紧急状态法》或《紧急事态法》作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架。

第三、加强城市公共危机宣传教育。大力普及有关危机知识,经常进行危机训练和演习,让公民掌握正确的应对危机的措施与方法,提高在危机中进行自救和互救的能力。把应对公共危机教育列入中小学生课程。设立国民防灾日或灾害日,增强国民的防灾减灾意识。

第四、构建有利于应对公共危机的现代城市体系。从城市化战略上,应该限制超大城市发展,鼓励中小城市发展,防止大城市人口过度集中,这样既能防治“城市病”问题,又能有效应对公共危机。

致力追求城市高效运行

日本在其城市化过程中,通过科学规划其交通,合理安排其空间布局,不断创新管理体制,实现了城市高效运行。

一是建设高度发达的城市交通运行体系。以东京为例,在千代田、新宿、中央区、港区为内核心设置首都高速都心环状线,距都心50公里设置“首都圈中央联络高速”,由内核向外放射状设置10条首都高速线,每日负担了260万辆小汽车和近3000万人次的客运量。为保障交通系统的高效运转,日本还建立了与这一立体交通系统相匹配的换乘系统。同时,日本还大力发展交通自动化,很多地方都实行了通过自动售票机购买车票,通过自动控制系统检查乘客上下车,极大地方便了乘客的换乘,缓解了换乘端的拥堵。

二是打造有序高效的城市空间结构。日本城市的高效运行,很大程度上得益于其城市空间结构的优化,充分发挥城市空间经济效益。

三是建立高效运行的行政管理体制。日本实行的是中央、都道府县和市盯村三级制。这种精简的行政体制有利于降低行政运行成本。城市管理则实行市长议会制,即城市议会和市长共同负责。二者互相监督,互相制约。各部门之间也分工明确,权限清晰。此外,日本建立了一套非常完善的公务员录用、监督、激励等制度,为行政高效运行提供了人才保障。

借鉴日本的成功经验,我们在推进城市发展中应注重以下三方面:第一、优化城市功能区分布,发挥空间效益。合理安排交通、产业、居住、购物等功能区布局,配套完善的生产、生活设施,尽可能消除人口、货物的无序流动。加强各功能区和城市交通体系建设的有机结合,加快大运量客运轨道系统建设以及城市地下空间的研究和开发,提高城市通行效率。从有利于人口、货物集散的角度出发,在人口和商业密集区加强换乘中心建设,增强交通直达性。同时,大力发展公共交通。特别是在大城市和特大城市,要加快公交系统、轨道交通等公共交通方式的发展,提供快捷、舒适、廉价的公共交通服务。

第二、提升城市管理水平,发挥管理效益。进一步深化城市管理体制改革,合理划分市区两级的管理权限,理顺权责关系,做到各负其责。推进城管重心下移,充分发挥城区街道办事处、社区居委会在城市管理中的基础作用和积极性,强化街道、社区主体管理职能,拓宽社区服务领域。创新城市管理新模式,大力推进数字化城市管理,以信息化手段和移动通信技术手段来处理、分析和管理整个城市的所有部件和事件信息,促进城市人流、物流、资金流、信息流、交通流的通畅与协调, 不断提高城市运行效率,为城市居民创造一个清洁、便捷、舒适的生产生活环境。

城市公共危机管理篇4

【关键词】 乌鲁木齐；公共安全；危机管理；治理体系

由于乌鲁木齐市其所处的特殊的地缘政治背景、复杂的自然地理环境、多元文化下的民族与宗教问题、转型期出现的各种社会矛盾，使得各类突发公共事件发生的频率以及危害性呈严峻趋势。在民族地区特殊的多元文化背景下，群体性社会安全事件涉及面广、影响力大、控制难，其背后往往隐含着民族地区民族、宗教等方面复杂的社会矛盾。与其他地区相比，对新疆地区的稳定和安全构成巨大威胁的一些突发公共事件值得特别关注，因此构建并完善民族地区的公共危机管理体系值得进一步深入研究。

一、新疆地区公共安全领域面临的主要问题

当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。

1、自然灾害

新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震， 2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。

2、事故灾难

随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。

3、突发公共卫生事件

新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。

4、突发社会安全事件

伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。

二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题

从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。

1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室（指挥部）的角色定位尴尬

作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。

2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化

乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。

3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性

乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。

4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分

提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。

此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。

三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系

从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。

1、突发事件应急管理预案

预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。

2、突发事件应急管理体制

整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。

3、突发事件应急管理机制

在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。

4、突发事件应急管理法制

法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议

1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系

法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]

2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系

完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。

3、建立严格高效的危机管理信息支持体系

一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。

5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统

加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。

6、开展有效的社会公共危机文化教育

要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。

五、结语

与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。

【注 释】

[1] 傅勇.非传统安全与中国[M].上海人民出版社，2007.020-025.

[2] 丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[M].光明日报出版社，2009.98-107.

[3] 唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005（4）74-77.

[4] 石路.论民族地区突发公共事件的预警与防范机制[J].贵族民族研究，2007（01）45-49.

[5] 苟君厉.城市公共安全面临的挑战以及应急机制的建构[J].上海城市管理职业技术学院学报，2008（01）7-10.

【作者简介】

城市公共危机管理篇5

【摘 要】余姚水灾造成的巨大影响反映出政府有关部门在城市公共危机管理中存在的预警侥幸心理和虚假治理问题。城市管理者面对民众的不满和负面情绪，需要坦诚和自信的危机公关，危机治理时务必健全灾情预警和信息制度，平时需要不断加强公民危机教育，提高市民的危机应对能力。

【关键词】城市危机管理；虚假治理；危机公关；公民危机教育

城市是国民经济和社会发展的重要载体，由于人口数量多、密度大、建筑及设施密集、活动密集等特点，城市居民往往更加依赖城市通讯、水电、道路交通等基础设施，如有公共危机发生，可能会伤害到较多人的生命安全，也会影响到更多居民的生活秩序。城市危机管理是指政府、社会组织、公民等危机管理主体调动各种资源，运用各种方式，通过预防、准备、处理和善后体系来管理各种城市危机，使危机损失最小化的活动，简而言之即危机管理在城市管理中的运用。城市危机管理既有理论价值，也有实务意义，是城市管理的重要组成部分。

余姚作为浙江一座县级市，经济发达，是全国十强县之一，也被誉为中国最具幸福感的城市之一，然而2013年10月9日至12日，余姚遭遇了新中国成立以来最严重水灾。受台风“菲特”影响，余姚70%以上城区受淹，主城区城市交通瘫痪，全市21个乡镇、街道均受灾，145个行政村和社区被围。因为进水导致部分变电所、水厂、通行设备障碍，主城区70%以上地区受淹，山区公路交通全部中断。山区溪道、电站、灌溉等设施受损严重，平原河网的姚东浦塘全线漫堤，余姚直接经济损失高达69.91亿元。

在巨大的经济损失的同时，这座城市在灾后同时发生了市民围攻新闻媒体、群体性上访等人为造成的公共危机事件，让人不得不反思其城市公共危机管理存在的问题。

一、政府危机管理存在的问题

这次台风之所以对余姚及其周边地区带来如此之大的影响，除了短时间降雨量大、天文大潮影响等客观原因之外，政府在城市公共危机管理过程中存在以下几点严重问题：

第一、政府部门存在侥幸心理，预警不足。政府作为民众的服务者，有效救灾，基于准确的灾情判断，而这又来自于真实、全面的信息获取。余姚政府犯了经验主义的错误，错把强台风过境当做普通台风过境来应对，没有考虑到天文大潮导致海平面升高、上游泄洪不畅的特殊性；未能把灾害预警做更充分，没有详细周密的防灾减灾预案，将预警信息、物资调配、船舶车辆等救援力量协调得当。市民只收到惯例性的群发短信，而到了大水漫灌的10月8日清晨才收到市政府的预警，让市民错过了脱困避难的最佳时机，最后出现了信息孤岛和救援孤岛。预警不足又导致专业救援不利，在公共救援缺失的情况之下，被洪水围困的群众无奈进行效率低下的自救，由于救灾物资缺乏，分配甚至出现外地务工者与救援者因发放物资不公平拳脚相加，围观群众哄抢物资的闹剧。

第二、政府灾后片面强调客观原因，存在“虚假治理”的行为。应急管理体系的不完善为基层的制度创新留下了空间，同时也为实践中一些 “潜规则”的滋生和蔓延提供了温床。部分“潜规则”往往以转移或免除责任为目标，将应急管理的责任转变为 “击鼓传花”的游戏或某种权力博弈。这些潜规则是在制度空白的环境中出现的 “逆向创新”，无益于化解风险、处置危机，是一种“虚假治理”的行为。余姚政府灾后强调“降水量相当于68个西湖，雨量太大神仙也解决不了”、“120个小时广大干部一直在抗洪救灾”；在灾情最严重的时刻《告余姚全体市民书》，洋洋洒洒几千字，先是声明政府一直在抢险救灾，后来又说救灾形势不好希望谅解。没有告诉市民如何避免灾情的基本措施，也没有救灾防灾的路线图。政府的态度并没有缓解公民的焦躁情绪，却让灾民十分反感。在灾害刚刚结束，救援和重建工作正在开展的时候，政府的一系列免责声明又引发了情绪更加激烈的群体性上访，发生了少数人员行为过激，与警察冲突的事件。

第三、官方媒体反应迟缓，报喜不报忧。在灾情严重、急需向外界传递受灾实情的紧急时刻，浙江电视台照常专注歌手选秀节目，而中央电视台对灾情的报道亦轻描淡写，在8日下午灾情最严重的时刻竟然播报当地陆埠镇“洪水基本消退”的不实消息。当地媒体过于报道基层干部几日不归家、子弟官兵辛苦不叫苦、受灾民众乐观以对，灾民互助也被套用流行歌词“就算大雨为这座城市倾倒，我给你拥抱”等等。面对迟迟不见明显消退的大水，宁波电视台却在余姚市中心报道“余姚洪水已退，余姚已恢复正常生活”。面对民众对其粉饰灾情的质疑，电视台记者竟然与民众发生冲突，继而引发民众围堵卫星转播车，砸坏警车的。轻飘、失实的信息传播误导了外界的灾情判断和救援决策，也让灾民焦躁过激的情绪不断高涨。

第四、微博冷眼成看客，没有发挥自媒体的作用。微博等自媒体能够在救灾过程中发挥高效的信息流动与整合的作用，让真实灾情及时传递，让有效救援及时抵达。由于整治网络谣言，网民发言变得极其谨慎，自从官方微博“余姚”抓了几位担心溃坝的发帖人的微博，微博平台的寒蝉效应在灾区蔓延开来，很多市民不敢传递灾情的信息。加上当地断电断网，与芦山地震时的传播盛况相比，余姚水灾在微博上的信息寥寥无几。灾民的真实遭遇没有被认识，急躁情绪不断积聚而找不到发泄的渠道，最后叠加起来成为的诱因。

二、对城市公共危机管理的启示

天灾不该演变成人祸，正所谓“危机”之中既有“危”，同时也蕴含着“机”，余姚水灾对我国其他城市提供了以下城市公共危机管理的启示：

（一）做好全面科学的防灾预警，杜绝侥幸心理和轻慢态度

灾前预警是救灾投入最少却最有效的应对办法，是防灾减灾首先需要进行的措施，城市人口密度、经济总量大，预警方案必须全面、实用、突出重点。预案的内容包括提前预警、做好物资调配、安排避难场地，排水交通电力通信等基础设施部门。并不是所有的突发事件都能在灾害预警中得以避免，很多突发性事故事前的确是无法准确预测的，但是必须要有救援通信、物资保障、医疗保险为一体的安全危机处理系统和社会保障系统

（二）健全的灾情制度，及时准确信息

健全信息公开和披露制度能够使社会公众了解危机的真实情况，远离谣言，克服恐惧心理，形成政府与社会的良性互动。在危机发生时，政府、媒体、公众的多方参与互动，及时沟通可以起到稳定民心和加快救援的作用。首先，在事件发生后，有关部门能在第一时间直接信息，杜绝猜测和不良传闻，显示的权威。灾情政府要保证内容应该客观真实，方式灵活有效，官方媒体要保证更新及时内容全面，充分发挥微博等自媒体的作用。

（三）进行坦诚的危机公关，缓解舆情压力

由于信任是组织之间在合作过程中的多次动态博弈的结果，而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解为基础而形成信任性的认识。受灾市民受灾之后，内心不可避免会存在怨天尤人的情绪，当这种情绪不断地传染和扩散就会形成一种巨大的舆情压力，甚至会滋生谣言和暴力行为。政府必须进行坦诚而自信的危机公关，勇于面对公众的指责，敢于承认自己的不足，而不是一味找借口来辩解。尤其是在预警不足，出现救援不利的情况之下，即使是灾害存在客观的不可抗拒的力量，大胆承认自身不足又何妨？如果在公关时仅仅强调客观原因，难免会让人觉得有推卸责任之嫌，从而丧失政府应有的公信力。

（四）加强城市公共危机教育，提高公众应对能力

危机频发社会在危机面前，市民作为公共危急事件中的弱势群体，政府要通过灾难培训、实地演习等方式，最大可能地动员吸纳社会公众参与危机管理活动，提高应对危机的技能和心理承受力。在平时的危机教育中要加强对公众应对危机的心理承受力的培养，特别是抗打击力、抗受挫力的培养，使公众临危不乱，井然有序。

参考文献

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[4] 浙江余姚水灾严重致80多万人受灾，70%城区被淹乡镇断电缺粮[N].深港在线，2013-10-9.

[5] 宁波电视台回应采访车在余姚被灾民围堵事件[N].腾讯新闻，2013-10-12.

基金项目：本文系2012年度贵州财经大学研究生科研资助项目《城市公共危机管理绩效评估体系研究》成果之一。

城市公共危机管理篇6

内容提要：本文从公共危机的角度出发，深入分析了转轨时期的社会经济特点，指出转轨时期社会经济所具有的过渡色彩和诸多不稳定、不平衡因素，加剧了社会经济运行中的公共风险，增加了公共危机发生的可能性。我国正处在经济体制和经济增长方式双重转轨的特殊时期，存在诱发公共危机的潜在的制度及非制度因素。高度重视公共危机管理、建立公共危机的预警机制和干预公共危机尤为必要。论文强调，公共危机管理是政府应提供的公共品，政府应成为公共危机管理的主体；转轨时期政府应在公共危机管理中发挥主导作用。最后论文提出，转轨时期政府加强公共危机管理的建议：1、完善公共危机立法；2、建立公共风险的监测、预警机制，提高公共风险的分析和预警能力；3、完善公共危机的管理机制；4、积极推动各项改革，化解和消除转轨经济中公共危机的各种诱因。一、公共危机的表现和特点公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机。公共危机有多种表现和类别：按危机的具体性质划分，公共危机可分为经济危机、社会危机和政治危机。在现代社会，各种公共危机互为因果、相互叠加、传染和扩展，单一性公共危机常常演变成复合性危机。（一）公共危机的表现经济危机包括财政危机、金融危机、资源危机和全面的经济危机。如1997年的东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机等。当一国政府因无力筹措足够的资金维持政府运转，无力偿付到期的内外债务而陷入危机，造成财政事实上的破产时，即爆发财政危机。当金融风险累计到一定程度，超出金融体系或经济体系的承载力时就会爆发金融危机，出现金融体系和金融制度的混乱和动荡，由于金融在经济中处于核心地位，金融危机时间持久且处置不当，不仅会在金融系统内部扩展成为全面的金融危机，还会向金融领域以外传递，向经济、社会、政治领域扩展，并进一步扩展为经济危机甚至社会政治危机。金融危机主要表现为：强制清理旧债，商业信用剧减，银行资金呆滞，存款者大量提取现钞，部分金融机构倒闭，有价证券行市低落，发行锐减，货币饥荒严重，借贷资金缺乏，市场利率猛烈提高，金融市场动荡不宁，本币币值下降，资金迅速外逃。由于战争或其他原因导致资源供求矛盾锐化，资源价格飞涨，对相关的生产经营活动产生严重影响，直至对整个社会经济运行产生影响，即爆发资源危机。如伊拉克战争引发的石油危机。当全面的经济危机爆发时，一国整体经济运行陷于危机。全面的经济危机具体表现为国内经济衰退，失业率上升，本币币值不稳，对外贸易失衡，债务危机严重，整体经济状况恶化。社会危机包括自然灾害和人为原因引发的危机。具体有：自然灾害引发的危机，如地震、气候反常引起的大涝、大旱引发的危机；生态环境恶化引发的生态危机；社会公共领域发生的危机，如城市市政设施供求矛盾引起的缺水、缺电事件引发的城市公共危机；不知名的传染病引发的公共卫生危机，如非典危机；恐怖主义活动引发的公共安全危机，如美国“9.11事件”等。政治危机包括由于战争、以及其他政治原因引发的政府信誉危机、外交危机、国家安全危机以及社会骚乱、国际恐怖主义等等。这类危机会直接危及到社会的安定和国家政权的稳定，影响巨大。（二）公共危机的特点1、公共危机具有普遍存在性。在现代社会中，公共风险是普遍存在的，因而公共危机具有普遍存在性和不可避免性。如，金融风险广泛存在于现代社会各国的开放经济中，几乎所有实行开放政策的国家与地区都曾受到金融危机的冲击。据统计，从1980年到1996年，共有133各国家发生过银行部门的严重危机或问题（imf，worldeconomicoutlook，may，1998）。2、公共危机具有较强的突发性。由于各种公共风险具有一定的隐蔽性和或然性，往往不易发觉或被隐匿而被推迟和掩盖。比如信用循环性、金融机构的创造信用功能、利益诱导机制和非经济因素，使得金融风险的显露和释放更为复杂，往往不能察觉或发现过晚。由于公共风险的这种隐蔽性和不确定性，导致公共危机的爆发具有突发性强的特点。公共危机是突发的偶然事件，其发生时间难以预测，过程难以控制，结果难以估量。3、公共危机具有高频发性。公共危机的出现频率在不断提高。近20年来，各种国际间、地区间的危机从来没有间断过，1974年和1979年两次石油危机、1990年波斯湾危机、1991年美元危机、1992年欧洲货币危机、1994年墨西哥货币危机、1997年东南亚金融危机、2000年底的土耳其财政金融危机、2001年的阿根廷经济危机、震惊世界的美国“9.11事件”，还有各种地区间的冲突和恐怖活动，伊拉克战争引发的石油危机以及2003年爆发的非典危机等。不能忽视的是，由于污染的日益严重和生态环境的恶化，洪涝等自然灾害发生越来越频繁，大型和特大型城市由于缺水、缺电等产生的公共危机时有发生。4、公共危机具有较强的扩散性。由于社会经济领域潜伏的各种风险很少为某种孤立的系统内风险，大部分会扩散

辐射到社会经济运行的各个方面。如金融危机的爆发，不仅导致系统性的和全局性的金融动荡，而且影响整个社会经济运行的各个方面。全球化加剧了这种扩散性，如个别国家发生的金融危机会迅速波及到全球范围。在目前全球化、全国化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说，系统越复杂，它的可靠性也越差。在其他条件相同的情况下，诱发危机的渠道可能更多，危机的蔓延可能更严重（从亮，2003）。5、公共危机的波及面广。现代社会的公共危机越来越突破地域限制。如1997年爆发的亚洲金融危机先从泰国发端，很快波及马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡、中国的台湾、香港以及其他国家和地区，又逐步向北波及至韩国、日本，进而危及俄罗斯、中东、欧洲和美国，足见危机的波及面之广。6、公共危机的影响力大。在现代社会，公共危机所产生的影响在时间上和空间上大大扩大了。公共危机的爆发会导致社会脱离正常轨道而陷入危机的非均衡状态，极易威胁社会公共安全，影响社会稳定。无论是经济危机、社会危机还是政治危机，如果在危机爆发初期没有及时予以控制，就有可能意味着更大危机的爆发。随着经济全球化进程的加速，转轨时期的公共危机日益具有全球化的特征。全球化不仅加速了公共危机的传播，而且会增加控制危机的难度。如2003年爆发的非典危机从局部地区发现病例迅速演变成全球性的危机。“9.11事件”对社会经济的影响和冲击是全球性的。它不仅对美国的经济社会产生影响，而且由于美国经济衰退，对世界各国经济带来连锁反应。二、转轨时期潜伏着公共危机的诱因转轨时期是新旧体制并存，各种矛盾激化、分解的时期。在转轨时期，由于新的经济体制本身尚未成型，旧体制的惯性运作仍在某些领域发挥作用，整个社会经济处于一种不确定的状态。由于市场机制尚未发育成熟，政府职能转换不到位，法律制度不健全，处在转轨时期的大部分国家潜伏的体制性矛盾和冲突较多。而市场经济条件下经济活动各环节在时间上和空间上的分离是不确定性和风险的基础，并为公共危机的产生埋下隐患。作为发展中大国，我国具有幅员辽阔，人口众多，生产力发展水平较低，经济结构比较落后，经济社会发展中二元结构特征明显，市场体系不完善，法律制度不健全的特殊国情。我国转轨时期经济社会呈现的特点表明制度变革中潜伏着公共危机的诱因。（一）宏观经济结构不完善，对外开放度增加，潜伏着公共危机的诱因转轨时期，工业化、城市化、全球化推动经济结构发生重大变动。放权让利、价格改革、国有企业改革等各项改革举措，对国家宏观经济结构全面平衡产生巨大冲击，影响国家财政和国际收支状况。宏观经济结构的不平衡，整个金融体系的脆弱性，可能使整个国家面临金融或经济风险，甚至引发金融或经济危机。上世纪80年代广泛发生于转轨国家的通货膨胀（部分国家发生恶性通货膨胀）及90年生的通货紧缩，与转轨国家宏观经济的严重失衡紧密相关。拉美和东南亚国家爆发金融危机的重要原因也在于其国内经济结构失衡。对外开放有利于促进经济发展。由于金融市场不够发达，资金缺乏，我国在改革开放中制定了一系列优惠政策，积极引进外资，不可否认，外资在促进经济发展方面发挥了十分重要的作用。近年来，国家不断推动对外贸易体制改革，市场开放度逐年增加。市场开放程度提高，意味着发达国家强势市场力量渗入的程度加深，与世界市场的关联度日益紧密。唇亡齿寒，一旦国际市场出现风吹草动，国内的市场极易受到冲击。换言之，在经济和金融日益全球化的条件下，对外资和国外市场的依赖度越强，诱发经济和金融动荡的可能性越高。80年代以来，频繁发生的债务和金融危机，均是在那些开放程度较高的国家，这固然与这些国家的经济实力较弱有关，但其广泛的市场开放度也是诱发危机的重要原因。（二）城乡、地区之间发展不平衡，收入分配不均衡，潜伏着公共危机的诱因我国经济社会发展中存在着严重的二元结构，即发达的城市与落后的农村、现代的工业与传统的农业并存。这种二元结构造成经济和社会结构内部的严重不均衡，突出表现在城乡之间和地区之间发展的不均衡。1、城乡之间发展不平衡。多年来，我国一直强调城市优先的发展战略，分配政策也向城市倾斜，造成城乡之间发展极不平衡。城市较好的公共服务水平和农村几乎为零的公共服务形成鲜明的对比，城乡在教育、医疗卫生、社会保障、公共设施建设和公共服务方面存在天壤之别。2、地区间发展差距扩大。2000年东部地区人均收入是西部的2.26倍，最高的省与最低的省差距超过3倍，而且平均数掩盖了实际差异，全国尚有22.8%的县未上温饱线，86%的县未达小康线，5%的贫困县与5%的富裕县人均gdp差异为16.4倍（于祖尧，2002）。改革开放以来，城乡居民收入均有大幅增长，居民生活水平也有很大提高，2001年城镇和农村居民的恩格尔系数分别下降为0.379和0.477.与此同时，收入分配的不均衡性日益显现。

我国居民收入总体性差距逐年拉大，基尼系数从1990年的0.282上升到2000年的0.458，超过国际公认的承受线0.40.城乡居民收入差距不断扩大，2001年城市居民人均可支配收入达到农村居民人均纯收入的2.90倍。即便是城镇居民内部，收入差距的扩大速度也明显加快，2002年1季度对城镇居民的收入统计表明，20%的高收入者的收入占总收入的46.2%，20%的低收入者的收入仅占总收入的6%，高低收入差距为7.66倍（白景明等，2003）。转轨时期是利益格局重新调整和急剧变动的过程，必然出现利益分配的冲突和矛盾。分配方式的变革与收入分配的无序，导致不合理的利益分配格局和过大的收入分配差距。过大的收入分配差距，会对人们的思想、信念和价值体系造成严重的冲击，导致社会冲突和秩序失范，威胁社会稳定和安全。（三）经济发展与社会发展不同步，人与自然的发展不和谐，潜伏着公共危机的诱因一方面，由于政府职能转换不到位，政府与市场的责任边界不清，存在政府职能的越位和缺位现象。政府包揽了一些与政府社会职能无关，本应由市场承担的事业，不合理地增加了财政负担，而一些真正与政府社会职能有关，具有社会公益性的事业难以获得足够支持。另一方面，由于转轨时期强调经济高速增长，对社会事业的发展与建设重视不够，加之这一时期出现诸如通货膨胀、失业、国有企业改革等一系列经济社会问题，需要政府予以关注和引导解决，客观上分散了政府的财力，使得政府无力顾及或较少顾及很多公共领域，如对公共卫生体系建设、义务教育、社会保障、贫富悬殊等社会问题关注不够，投入较少，从而导致经济发展与社会发展不同步。我国是发展中大国，生产力发展水平较低，人口生存压力大，已探明的资源储量贫乏，生态环境恶化，环境污染严重。据估计，每年因破坏性“高速增长”而支付的资源环境成本超过21万亿人民币，为全年国民生产总值的3倍以上（易正，2001）。人与自然的不和谐发展加大了原有不均衡的经济发展过程中的结构性张力，日益成为经济增长的瓶颈和社会稳定的潜在隐患。在大中城市具有普遍性的缺水问题、频繁发生的洪涝灾害等已表明在目前的发展格局中人与自然相处的不和谐和可持续发展的重要性。（四）市场体系发育不健全，微观经济主体境况不佳，潜伏着公共危机的诱因由于转型时期市场经济正处于发育成长阶段，还存在着许多不完善的地方。如市场结构和市场功能发育不完善，各种市场尤其是要素市场缺乏良好的组织，市场信息不够灵敏和准确，不能及时、正确地反应产品、劳务和资源的真实成本等。由于这种不完善性，许多市场本来应该具有的资源配置功能就发挥不出来或不能有效地发挥。而法律制度的供给短缺，强化了市场的这种不完善，加剧了市场秩序的混乱状态。市场体系的不健全和市场秩序的混乱可能会掩盖社会经济中潜伏的风险和隐患，一旦风险和矛盾累积到一定程度，将会一触即发，引发社会公共危机。相当多的国有企业仍处困境，生产经营效率低下，资金积累和投资严重不足，许多设备急需更新，基础设施的建设严重滞后，企业的技术改造和技术更新慢。尽管许多企业已经实行股份制改造，但企业经营机制转换滞后，产品和服务无法满足国内外市场的需要。仍有一大批企业经营陷于困顿，下岗失业增多，表明参与市场的企业、个人等微观经济主体活力不够，预期不佳，在经济上和心理上对公共危机的承受能力差，经济和社会领域的任何危机的爆发都将使微观经济主体遭受重创。（五）法律和制度建设滞后，传统道德文化体系失稳，潜伏着公共危机的诱因转轨时期法律建设滞后，制度基础薄弱表现在多个方面：1、法律制度不健全。表现为很多旧有法律规定的过时和社会经济诸多层面法律的缺位。如对紧急状态下政府及相关部门职责权力没有法律规定等。2、政府职能转换不到位，行政管理制度不健全，行政管理水平有待提高。诸侯经济、行政性垄断产生的制度等阻碍资源自由流动的因素依然存在，政府获取信息和信息的渠道不够畅通等。3、适应市场经济发展要求的经济管理制度和体系尚未建立。金融外汇体系等存在脆弱性，货币市场和资本市场发育不成熟，国有银行经营机制转换不到位，现代市场体系初步建立，还有待进一步发展和完善，市场秩序需要进一步规范。这种法制建设滞后，制度基础薄弱的状况不利于完善市场体系，维护市场秩序，调整利益分配格局。尤其是没有完备的在紧急状态下的法律规范，不利于应对公共危机。由于转轨时期社会秩序紊乱，价值观念多元，建立在传统的儒家思想体系和伦理道德观念上的信仰面临一定程度的冲击和危机。加之在社会经济的快速发展中，教育发展滞后，社会道德、公共伦理出现失范，腐败的社会风气使道德基础发生动摇，网络时代新的生活方式和交际手段严重冲击着旧有的道德规范体系。严重的规范缺失和规范偏离现象、社会结构变迁的加剧以及科学技术的飞速发展，导致人们在不断出现的新的行动内容和选择标准方面缺乏必要的规范、引导和约束，造成了人们在具体行动中对道

德规范的严重偏离和越轨（薛澜等，2003）。社会信用秩序混乱从另一个侧面说明了对传统道德规范的背离，大量失信行为破坏了经济主体之间以合同契约为基础的正常信用关系，造成了社会风气败坏，道德水平滑坡等社会问题。传统道德文化体系的失稳可能加剧经济社会领域的公共风险，成为公共危机的爆发的诱因，而这种来自非正式制度方面的诱因往往容易被忽视。我国正处在经济体制和经济增长方式双重转轨的特殊时期，上述这些特征构成诱发公共危机的潜在的制度及非制度因素。换言之，转轨时期社会经济所具有的过渡色彩和诸多不稳定、不平衡因素，加剧了社会经济运行中的公共风险，增加了公共危机发生的可能性。在既定的制度安排下，风险日益集中在社会经济活动的某些环节上，一旦受外部因素的作用或内部风险累积超过一定的限度，就可能爆发危机。由于没有健全的机制和渠道反映公共风险的累积程度，干预和化解公共危机的相应机制尚未建立，一旦发生公共危机，社会将遭受重大的乃至毁灭性的打击。三、转轨时期的政府公共危机管理（一）公共危机管理是政府应提供的公共品，政府应成为公共危机管理的主体公共危机管理具有公共品的特点。一方面，由于公共风险具有不可分割性和隐蔽性的特点，其责任边界不清晰，市场机制难以承担防范和化解公共风险的使命，企业、个人等微观经济主体很难有积极性去防范和化解公共风险。当公共风险超过其临界点变成现实时，公共危机爆发，公共危机的快速蔓延和危机的严重破坏性，决定了市场机制不可能在干预和消除危机的影响方面发挥主要作用，也决定了民间部门不可能在干预和消除危机的影响方面承担主要责任。换言之，公共风险和公共危机是市场失灵的领域，带有公共产品的特征，在防范和化解公共风险以及干预公共危机方面，政府责无旁贷，负有义不容辞的责任。另一方面，不论出现何种性质的公共危机，都会影响到社会的各个方面，甚至触发长期形成的社会痼疾，形成危机的叠加效应，导致更大范围、更加复杂的公共危机，引发巨额的突发性支出。个人、家庭、企业等民间部门没有能力承担。因而，社会公共危机是个人、家庭、市场机制本身不能解决的社会问题，需要政府着力动员社会资源和公共力量加以解决。因而政府应成为公共危机管理的主体，参与公共危机管理。公共危机管理并不是新事物，几乎所有国家都会遇到大型交通事故（如飞机失事、火车出轨）、自然灾害（如地震、干旱、洪水）以及流行病等突发事件引起的公共危机管理。在公共危机管理中，由于政府具有其他社会组织和团体所不具有的优势、权威和强制力，所以政府必须成为公共危机管理的主体。由于公共危机的爆发时间短，传播速度快，反应的时间非常有限，对社会经济的影响非常大，需要政府做出快速反应，积极予以干预。（二）转轨时期政府应在公共危机管理中发挥主导作用市场经济条件下，在发挥市场机制基础性作用的同时，由于市场机制存在失灵和失效的领域，为克服市场机制的盲目性，缓解经济的周期性波动，需要政府发挥适度的宏观调控作用。由于转轨时期市场体系不发达，市场机制不健全，调节经济的功能不完善，政府必须履行一些原本应该由市场完成的资源配置任务和宏观调控职能。作为发展中国家的政府，还必须加强其在基础设施、文教卫生、科学技术等方面的投入，以促进经济发展和提高社会公共服务水平。现代社会的实践，证实了公共风险和公共危机在不断扩大，上个世纪80年代末90年代初原苏联和东欧国家的解体，使全球公共危机蔓延到“转轨国家”。处在转轨时期的国家发生公共危机的可能性更大，因而在我国这样一个快速转型的现代社会，公共危机不是在减少，而是在增加。首先，转向市场经济意味着公共风险增加，公共危机发生的频率提高。随着经济体制的逐步转轨，社会经济中市场的比重逐步增加。而社会经济的市场化发展方式，使分工和技术所引致的经济运行内部的不确定性日益增加，由此导致的公共风险达到了前所未有的程度。在市场经济中，经济的高度货币化和信用化带来了经济的金融化。渐趋成熟的资本市场的发展，促进了资源的优化配置，加快了要素的流动与重组，提高了资源的利用率和有效性。但资本自身一旦成为商品，成为交易的对象，将极易促使整个经济泡沫化和金融危机的形成（刘尚希等，2003）。其次，日新月异的科学技术使社会分工细化，公共风险和公共危机扩大。社会分工带来效率，计算机、通讯和网络技术的发展使社会分工的进一步细化成为可能，也推动了社会分工的技术化、生产的全球化和贸易的电子化和全球化，由此导致经济和社会运行过程的不确定性大大增加，公共风险扩大，公共危机发生的概率增加。再次，处在经济全球化潮流中的转轨国家会面临来自国内外的各种危机的侵袭。经济全球化的潮流势不可挡，身处其中的转轨国家几乎不可能将本国维持在相对孤立和封闭的形态，因而其面临的公共风险与公共危机也不可能具有传染性相对较弱、时间上较慢、空间上较小和爆发频率低

城市公共危机管理篇7

建立长三角城市群突发公共事件合作应对协调机制，对于建设世界级长三角城市群有着重要的意义。长三角城市群突发公共事件合作应对协调主体是长三角城市群政府的联盟，重点范围应是长三角城市群核心区域的跨省际城市，主要内容应是：关于民生发展与社会稳定的突发公共事件，包括经济、社会、人口、资源、环境的城市安全与社会稳定。

一、长三角城市群突发公共事件的城市合作应对协调经验

长三角城市群城市的突发公共事件的合作应对协调工作的基本做法，归总起来有8条经验，值得重视。

（一）长三角各城市积极筹建以安全世博为主题的组织和规划机构

2003年在南京举行的长三角城市经济协调会第四次会议上，开展了以安全世博为主题的系列活动。长三角城市经济协调会《以承办“上海世博会”为契机，加快长江三角洲城市联动发展的意见》正式签署，要求在上海世博会筹办期间，长三角各城市着重开展积极筹建“上海世博会”长三角的工作机构；大力加强城市间发展的规划衔接；共同建设现代化区域交通网络；全面保护城市生态环境，深入开展各类专题合作，共同制定《全面提升长三角城市形象和市民素质活动方案》等六个方面工作。

上海世博会为长三角地区加速融合的关键性平台，长三角各城市纷纷制定联接上海世博会的计划，城市之间的协调性逐渐加大。在上海世博会举办期间，长三角城市大量纵向和横向事务都围绕上海世博会的主题进行协商合作，行政和体制障碍因共同举办上海世博会而被打破，长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调工作形成了基本雏形。

（二）长三角各城市积极开展以安全高效为主题的基础设施一体化建设机制

上海世博会的举办促进了长三角地区两省一市之间交通网络全面对接，使地区的空间联系更紧密。其中杭州湾大桥、沪宁高铁和苏通长江大桥等重点项目的建设，进一步缩短了城市之间的时空距离，完善了综合交通运输体系，区域内人流、物流、资金流和信息流实现了更加高效便捷的流动和优化配置，形成了地区的竞争优势。长三角构筑完善的现代化区域交通网络体系，进一步解决了交通“瓶颈”问题，消除了地域限制对经济发展的障碍，促进了地区经济的融合与发展。

（三）长三角各城市积极建立共同市场合作机制

上海世博会所建立的交流和投资平台改善了长三角地区的投资环境，在世博会举办期间，大量的物流、人流、资本流和信息流将汇集到长三角一带。在旅游会展业的带动下，金融业、商业、物流业、传媒业、通信业和宾馆业等相关现代服务业将得到极大发展，形成“旅游+会展”效应，给上海及周边区域带来了巨大的经济效益，进一步消除了长三角地区地方性壁垒，形成统一的商品和生产资料市场、投资市场和劳动力市场，深化长三角共同市场的合作统一。

（四）长三角各城市积极建立区域产业联动机制

长三角地区产业同构现象长期存在，城市的主体产业基本雷同，这容易导致恶性竞争，不利于地区间的分工与协作。上海世博会推动了上海发展高附加值的高科技产业和高水平现代服务业的同时，将部分制造业转移给江浙两省，从而推进了区域产业结构的整体整合与分工，改变了重复建设和产业同构现象，形成了长三角地区联动发展的产业格局，推进区域产业结构的优化及高度化。上海世博会带动了长三角地区各城市发展各自的优势产业和特色产业，形成布局合理、协作分工、各展所长的产业格局。

（五）长三角各城市积极建立统一高效的信息传导机制

长三角地区不同的行政区域和城市的信息化网络建设长期未考虑统一标准和互联互通，在造成社会资源极大浪费的同时，还影响整个地区信息一体化与经济一体化的进程。上海世博会作为信息交流的平台，促进了长三角地区建立高效的信息传导机制，建立超越行政区域及地方利益的信息一体化协调机制，以破除客观和人为造成的条块壁垒，实现长三角地区的信息共享。

（六）长三角各城市积极建立旅游产业联合开发机制

上海世博为长三角地区搭建了一个庞大的旅游合作平台，共同开发具有地区风情和人文色彩的、有代表性的特色旅游资源，联手打造“世博之旅”。在上海世博会的7 000万人次游客中，将有三分之一的游客，在世博会结束后继续在长三角地区参观旅游，苏州、无锡、杭州、南京、扬州等城市将成为重要旅游地，直接受上海世博会的辐射和带动。上海世博期间上海、江苏、浙江的旅游部门对区域内的旅游资源进行整合，开辟了山水风光游、民俗风情游、水乡古镇游、江南古城游、历史文化游、休闲度假游等旅游新线路。利用上海世博会的扩散效应，促进长三角区域旅游的互补效应与联合开发，推动旅游业发展的区域一体化，放大世博旅游的综合效应、品牌效应、溢出效应。

（七）长三角各城市积极建立环境质量区域联动机制

为保障上海世博会期间环境质量尤其是空气质量，2010年3月长三角区域开始引入环境质量联动机制，对以上海世博园区为核心的半径300公里区域，严格控制污染物排放。环保部门与气象部门协同，根据气象条件来调整环保措施，确保空气质量。其中空气质量监控运用三个层面的联动：一是上海世博园区内部监测点实时监控园区内的空气质量；二是由上海40多个监测站组成的监测系统，全天候监控企业排放；三是长三角两省一市（上海、浙江、江苏）联合实时监测，形成以上海世博园区为核心，半径达300公里的“控污圈”，监控重要企业，随时采取措施。

（八）积极建立世博安保警务联勤指挥机制

上海世博安保工作既对江苏、浙江、安徽、上海公安工作提出了严峻挑战，也为加快推进长三角警务联勤指挥机制建设提供了难得机遇。2010年4月召开的苏浙沪三省市公安厅局长和有关部门、警种负责人会议，专题研究部署构建苏浙沪世博安保警务联勤指挥机制问题，并形成了《苏浙沪警务联勤指挥机制纪要》。机制纪要积极适应“长三角”地区经济社会发展的客观要求，有效整合资源，加大三地警务联勤指挥机制建设力度，抓紧建立苏浙沪警务联勤指挥机制，为确保上海世博会的安全顺利举办筑牢安全屏障，为探索“长三角”地区警务一体化奠定坚实基础，为实现“长三角”地区警务一体化运作积极创造条件。

二、长三角城市群突发公共事件城市合作现状和存在主要问题

（一）应对突发公共事件城市合作协调机构的现状

近年恚长三角区域内各城市间的应急管理工作，主要围绕“一案三制”即应急预案、应急管理的体制、机制和法制展开，应对的危机范围逐渐扩大，覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。长三角区域的各城市应对危机的方式从被动的“撞击-反应”的危机处置方式，逐渐演变为从预防管理到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。在长三角城市的政府行政管理机构不做大的调整的情况下，依托于省、市（地级市、县的政府办公厅、室）的应急办发挥了城市和区域间的协调枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。

（二）应对突发公共事件城市间合作的主要困境

1.信息不对称仍是制约相互协调的主要因素

政府决策是以客观、真实、及时和充分的信息为前提，如果信息不真实和不充分，那么政府很难保证决策的正确性，在突发事件下，信息的准确、真实甚至是影响应对突发事件成效的关键性因素。对此，西方发达国家通常都建有规范和有效的信息通报制度，包括通报的种类、范围、时限、方式、途径，并建立了与新闻机构良性合作的机制，严格规定隐瞒、截留、删改、夸大、臆测、缓报、谎报人员的法律责任。但是，在长三角区域城市的许多突发事件中，区域内各级政府还没有就此达成统一的口径、形成规范性的统一制度，甚至还存在隐瞒真实信息的情况，给长三角许多城市的区域决策造成偏差，并在一定程度上造成了社会的混乱。

2.行政体制与应急体制不一致的矛盾客观存在

由于行政区划和管理体制具有一定的刚性，不可以随意变动，而突发公共事件具有跨地域性和突发性，因此各级政府通常是通过临时的应急指挥部来处理紧急的事务。这一模式也是世界各国普遍使用的方式之一，但是在中国的行政管理体系下，这一模式表现为在应急指挥部之外再组建部际联席会议制度，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。领导小组、委员会和部际联席会议制存在分类不清、职能不统一，关系不顺的问题，从而造成议事协调机构和联席会议的权威性不足，尤其无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备预防性工作。在长三角区域的跨行政的协调、指挥时，这种问题表现得更为突出。长三角区域的地方政府合作组织，目前还是主要采用跨区域的联席会、沟通会或者区域领导人高层会议的形式，更多带有象征性的宣示意义，在长三角区域缺乏跨区域的行政权威，很难实现区域内跨越行政区界限或功能区界限的更大范围的公共服务合作，协调结果难以保证。但是，若为保证应急指挥时的组织权威性，而设置一个跨行政区的正式区域政府应急指挥机构，又会牵涉到一个层级政府的设置问题和与各地方政府的上下层级关系、行政成本等问题，也缺乏法律的依据。因此，在长三角区域的合作组织形式与协调效力问题，是长三角区域地方政府应对突发公共事件协调合作时难以逾越的困境。

3.激励机制与官员晋升体制客观上不利于区域协调

区域间和部门间政府的协调合作行动之所难以达成，是因为各地政府、各个部门都是着眼于本地社会经济发展的独立利益团体，客观上存在着谋求地方利益和部门利益最大化的动机。因而在协调时，各地方政府都会尽量利用自身的行政权力来试图使本地利益最大化，对一些需要共同协调的问题，如水资源分配与管理问题、旅游资源共同开发问题、环境共同保护问题，各地政府达成实质性协调行动的可能性并不高。在突发公共事件时，趋利避害、先要利己、降低自身损失，而非全面平息危机。比如在当前的长三角区域的政府绩效评估体制中，突出的政绩是官员晋升的主要依据，因而掩盖一些对别的地区有利或者对本地有害的信息，如关于本地假冒伪劣商品的信息、关于本地企业污染江河的信息、关于本地生产安全事件的信息等，是各地方政府的理性选择，而这些都是我们前面分析过的可能的公共事件突发的诱发因素。这样就导致了区域合作中相对方所得到的信息不完全，从而容易出现各地在不完全信息状态下协作的难题。

4.区域应急协调缺乏法律法规制度的保障

我国现行宪法以及各人民政府组织法都从不同的角度规定了地方政府在国家政治经济生活中的地位和作用，但对地方政府之间如何开展协调行动、各地政府在区域合作中的地位、区域管理机构的法律地位等方面却找不到相关的法律依据，这就不能给区域内地方政府间的协调行动提供一个科学有效的法律保障。这就造成了当前区域内政府间合作，主要依靠的是非制度化的合作协调机制，政府间的共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动容易使合作机制丧失效力。在应对突发公共事件时，各地方政府间合作一般采取集体磋商或者应急联络的形式，没有固定的谈判机制，在涉及到实质性利益问题时，往往由于分歧太大而无法协调合作，这当然也是世界各国在集体行动中的一个典型难题。

三、长三角城市群突发公共事件城市合作协调机制的基本思路与目标

（一）指导思想

全面落实国务院关于《长江三角洲地区区域规划》和《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，以建设具有较强国际竞争力的世界级城市群为总体目标，着眼于长江三角洲地区的整体协调发展，以民生为本，构建社会主义和谐社会、维护城市安全、维护社会稳定、维护人民的根本利益，深化长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调机制，深化长三角城市可持续发展的政府制度合作，深化长三角城市应对突发公共事件的一体化。

（二）基本原则

把握长三角经济社会发展的重要战略机遇期，针对长三角城市特定的经济、社会和地理气候环境，完善长三角城市安全应急管理体系，保护人民生命财产安全，维护社会稳定。为构建社会主义和谐社会，建立长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调机制，主要原则有如下五个方面：

1.以人为本，减少危害

把保障公众健康和生命安全作为首要任务。凡是可能造成人员伤亡的突发公共事件发生前，要及时采取人员避险措施；突发公共事件发生后，要优先开展抢救人员的紧急行动；要加强抢险救援人员的安全防护，最大程度地避免和减少突发公共事件造成的人员伤亡和危害。

2.居安思危，预防为主

增强忧患意识，把预防作为长三角区域突发公共事件的城市合作工作的中心环节和主要任务。坚持预防与应急相结合，常态管理与非常态管理相结合，做好应对城市安全，协调管理的各项准备工作。

3.统一领导，分级负责

长三角城市联盟的地级市政府，要按照“两级政府、三级管理、四级网络”的模式，这里的两级政府指“省、市（地级市）”、三级管理指“地级市、县级市和区镇”、四级网络指“长三角城市联盟、地级市、县级市和区镇”，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的城市合作应对协调机制，落实责任制，明确责任人及其管理权限。

4.统筹协调，加强管理

城市合作应对协调机制，要与城市的应急管理体系相结合、要与城市应急预案相结合、要与城市的实情相结合。城市合作应对协调，要充分考虑城市人口的承载能力、资源支撑能力、生态环境和社会承受能力，依法应对协调和管理，使城市合作应对协调机制工作规范化、制度化、法制化。

5.加强宣传，全民参与

要提高长三角区域突发公共事件的城市合作重要性认识，在长三角城市的社区、农村、学校、医院、企事业等基层单位，要提高应对突发公共事件的处置能力，通过广泛宣传和知识普及，提高群众参与应急管理能力和自救能力，为提高国家和全社会预防和处置突发公共事件效率，减少人民群众生命财产损失打下坚实基础。

（三）总体目标

根据长三角区域的上海、江苏、浙江和安徽的城市应急管理中长期规划的要求，在上海、江苏、浙江和安徽的城市组织制定的城市公共突发事件总体应急预案基础上，建立长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调工作平台，建立^域突发公共事件的城市合作应对协调的长效机制，建立健全长三角城市安全应急管理体制、机制和法制，完善和提升城市综合减灾体系，提高长三角城市突发公共事件应急响应和协调能力，使长三角城市群的城市安全应急管理和紧急处置能力达到中等发达国家城市水平。

四、长三角城市群突发公共事件城市合作协调机制的内容与任务

（一）城市合作应对协调的主要内容

根据长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调工作，拟采用分类管理、分级负责的原则，将区域突发公共事件的灾害分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。长三角区域突发公共事件的城市合作应对协调重点，是公共卫生事件和社会安全事件。

1.公共卫生事件类

重点建立长三角区域公共卫生突发公共事件的城市合作应对协调机制。长三角区域公共卫生突发公共事件主要分为两大类：一是法定报告的传染病大流行，二是重大动物疫情。长三角城市力争不发生法定报告的传染病大流行的特大型公共卫生事件。要实施最严格的食品安全制度，要实施最严格的水环境保护制度，确保水环境免受污染。长三角城市力争不发生重大动物疫情，力争不在长三角城市出现我国已经消灭的和尚未发生的动物疫病传入和发生情况。

2.社会安全事件类

重点建立长三角区域社会安全事件类的城市合作应对协调机制。长三角区域社会安全事件类主要分为四大类：一是金融突发事件，二是大规模，三是影响市场稳定的突发事件，四是恐怖袭击事件。

（1）金融突发事件城市合作应对协调机制

长三角城市要建立金融应急处置机构、队伍和信息平台，进一步明确金融应急工作机制，组织开展应急处置培训和演练工作，加快建立预测预警系统，明确预警系统所涉及的监测变量、指标菜单和紧戒线等内容。及时判定预警事件的类别，对风险状况做出判断，能够为采取进一步的预防和处置措施提供技术支持，确保各种影响银行业金融机构正常经营和服务的突发事件得到及时有效的处置，力争不发生具有全国影响性的金融事件，对国际上出现的、已经影响或极有可能影响国内宏观金融稳定的事件，能起到缓冲和化解作用。

（2）大规模城市合作应对协调机制

长三角城市力争不出现影响较大的非法集会游行示威、上访请愿、聚众闹事、罢工等，杜绝由此造成的人员死亡事件。杜绝影响学校正常教育秩序的高校内大规模迅速聚集和多校串联事件以及高招试题泄密引发的，杜绝发生涉及境内外宗教组织背景的大型非法宗教活动。

（3）影响市场稳定的突发事件城市合作应对协调机制

长三角城市避免发生群众大量集中抢购、粮食脱销断档、价格大幅度上涨等粮食市场急剧波动等状况；避免发生重要生活必需品市场异常波动，供应短缺。

（4）恐怖袭击事件城市合作应对协调机制

长三角城市建立预防预警机制，力争不出现利用生物战剂、化学毒剂或利用劫持公共交通工具、爆炸手段在重要基础设施、公共聚集场所造成严重危害后果，杜绝外国驻华使领馆等敏感涉外场所受到袭击，杜绝大规模攻击国家机关、军队或民用计算机信息系统造成重大危害。有效控制境内外敌对组织、敌对分子的违法犯罪活动，有效控制民转刑案件，建立健全社会治安防控网络，有效提高破案水平和应急反应能力，不断提高群众对社会治安的满意程度。

（二）长三角城市合作应对协调机制的建设任务

围绕建立长三角区域突发公共事件城市合作应对协调机制，长三角城市将重点开展以下建设任务。

1.完善长三角城市对区域突发公共事件的城市合作应对协调体系建设

由长三角城市经济协调会牵头，研究制订长三角城市合作应对协调机制工作的规范性文件和条例。建立健全长三角城市联盟的“两级政府、三级管理、四级网络”。建立地级市、县级市和区县、街道乡镇的城市安全应急管理组织网络。加强城市安全应急管理的宣传教育、科研、演练、预案管理和志愿者队伍建设。建立和完善城市安全应急管理的四级网络信息系统。

2.加大长三角城市对区域突发公共事件预防体系建设

建议在长江三角洲地区三省一市主要领导座谈会上，已经确定的交通、能源、科技、环保四个平台建设的基础上，增加突发公共事件的城市合作第五个平台，将突发公共事件的城市合作内容列为协调层的合作机制来执行。长三角城市地区要组织长三角城市和省市的委办专业部门，加强突发公共事件预防的宏观和微观管理，建立城市安全评估体系。

3.提高长三角城市对区域突发公共事件监测能力建设

组织长三角城市开展城市的社会性突发事件、重点传染病、食物中毒等食源性疾病、食品污染物、水源污染等灾害事故监测系统网络监测。组织开展预警、预报的新技术、新方法运用。开展对区域突发公共事件监测、预警的科研产品宣传力度，组织专家建立区域突发公共事件的灾害评估系统，研究建立长三角区域突发公共事件预警指数、等级标准以及综合预警指标体系。

4.增强长三角城市抵御突发公共事件的抗风险能力建设

加强长三角城市抵御突发公共事件的应急工程设施建设，确保长三角城市人们的正常生活、生产秩序安全。重点在信息化建设上，要实现城市区域间，特别是实施跨省市的通信线路的畅通，建立跨省市的“四级”突发公共事件的信息平台。

5.提升社会突发安全事件应急处置的协调能力建设

提出加强对社会突发安全事件形势分析的重大研究课题，切实将应对社会突发安全事件和协调能力建设，纳入到长三角区域经济和社会发展的整体规划中来考虑，加强在非常态条件下妥善应对各类突发公共事件的能力。建立包括基本指挥所、预备指挥所、机动指挥所在内的应对社会突发安全事件灾害紧急处置指挥基本配系，形成快速有效的应急反应能力。建立和完善互联、共享的应对社会突发安全事件综合信息管理系统。加强社会突发安全事件预防、救援等硬件设施建设，提高应急救援手段。

五、长三角城市群的城市合作应对协调机制的政策建议

（一）加快制定长三角城市合作应对协调的政策和法规

长三角城市合作应对协调的政策和法规是城市合作的基础。目前，长三角地区有3个省级地方立法主体和5个较大城市地方立法主体（南京、杭州、宁波、苏州、无锡），形成了一系列具有地方特色的法规。加快系统梳理城市合作应对协调法规和政策，提出y一法规政策的对策建议。基于危机管理法规上关于区域性危机管理合作治理的概述，加快推进长三角地区危机管理合作治理的法规和区域间自愿合作层面上的意向协议制定。一方面，在现有的法律规范上进行修改完善，增加区域性危机管理合作治理款项和意见，以指导各个区域内危机应急管理的协调与合作。另一方面，区域间政府要达成意向协议与合作框架，仅在中央层面出台有关区域性危机管理合作治理政策并不能一定促进地方政府的合作，更需要地方政府自觉认识到危机管理合作治理的意义，主动参与区域间危机治理，借助达成合作协议框架形成法规条款，构架区域性危机管理合作治理法规制度。

（二）建立长三角城市合作应对协调的组织框架、发展基金、诉求表达、监督约束和仲裁机制

建立城市合作应对协调的组织框架。长三角城市合作应对形成自上而下和自下而上相结合的区域合作组织框架，由“三省一市省市长联席会议”决策、“沪苏浙皖经济合作与发展座谈”协调，建立城市合作应对协调的组织体系。建立长三角城市合作应对协调的发展基金，由国家引导、三省一市为主，设立长三角城市合作应对协调的发展基金，用于长三角城市突发公共事件城市合作应对协调工作。长三角城市要以基金为抓手，进行区域利益平衡和补偿，在城市合作应对协调中产生的区域利益分享和补偿机制，实现区域深层次合作。建立城市合作应对协调的咨询委员会，形成多方利益诉求表达机制。由三省一市相关领域专家、国务院有关部委、学者、企业和行业协会负责人以及其他特邀人员等组成长三角城市合作应对协调的咨询委员会，为长三角城市突发公共事件的应对合作提供重大决策咨询。并对合作重大问题提出可行性建议和利益评估，形成科学合理、多方利益诉求表达机制。建立城市合作应对协调的监督和约束机制，建议长三角合作应对协调各城市承诺，合作方有权对应对协调事件的全过程中任何有地方利益倾向的行为进行监督、质疑，禁止城市政府对突发公共事件的隐瞒和不符合实际情况的谎报。建立城市合作应对协调的仲裁机制，成立“长三角城市突发公共事件的合作应对仲裁专业委员会”，负责对长三角城市合作应对协调中任何地区、专业、行业的部门和机构不履行或者破坏协议的行为进行仲裁。应制定《长三角城市合作应对协调的争议仲裁条例》，长三角城市的各级政府有权对任何不履行或者破坏协议行为方实行措施限制。

（三）抓突发安全事件应急处置信息平台共建共享

要加强长三角突发公共事件的城市合作应对信息平台建设。要在已建立的长三角旅游、物价、工商、质监、环保、卫生、食监、药监、公安、三防等各个领域的信息应用系统基础上，建立稳定通畅的突发公共事件应急处置信息沟通渠道，实现长三角城市的各领域信息互通共享、联合监管。要在制度安排上，建设江苏、浙江、安徽和上海各级政府的公务信息，以增加地方政府政务透明度、公共信息的共享性和地方政府间的政务协作能力。

（四）实施重点领域试点

目前，长三角地区经济快速增长，区域资源消耗加速和环境污染加剧现象突出，资源环境瓶颈日益凸显，突发安全事件时有发生。为此，加强长三角城市生态环境突发安全事件制度合作一体化建设，就成为长三角城市的首选。长三角城市的突发安全事件应急处置的主要内容是：一是长三角地区建立定期举行城市环境保护合作联席会议，研究决定区域环境保护合作重大事项。建立和完善三省一市环境保护工作交流和情况通报制度，定期通报和交流省市环境保护工作情况，定期组织各种形式的环境保护区域论坛、研讨会，开展环境管理、污染防治、生态环境保护、环境科技等方面的交流。二是联合制定城市生态建设和环境保护合作计划，联合做好黄浦江源头地区和太湖流域的环境保护，重点加强水资源和海洋环境保护，共同推进海洋开发。共同探讨酸雨和二氧化硫污染区域防治途径，采取措施削减二氧化硫等大气污染物排放量，逐步降低区域内酸雨频率和降水酸度。加强环境监测合作。建立长三角城市环境监测网络，加强三省一市环境监测工作的合作，及时、准确、完整地掌握区域环境质量及其动态变化趋势。在总结完善现行排污权交易试点工作基础上，建立健全排污交易机制，试行以电力行业和沿江、太湖区域为主体的多种形式的污染物排放交易机制。三是长三角地区要加强在清洁生产、循环经济方面的统一立法、加强在生态规划、信息沟通等方面的合作与交流。研究合作开展长三角城市的能源发展和建设规划研究，建立长三角城市能源合作协调发展机制，消除体制，探讨和试点开展城市循环经济合作的领域、途径、方式和方法。

（五）探索长三角城市环境保护和区域补偿制度

城市公共危机管理篇8

关键词：危机；延安城管；公众；对话

中图分类号：G206.3 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2014）02-0032-04

一、5·31延安城管事件概况

2013年5月31日，延安市宝塔区商户“美利达自行车行”因涉嫌占道停车放车辆与延安城管发生冲突。店主刘国锋在冲突中被打倒，随后被一名城管队员跳起跺头。事件过程被现场围观网友拍摄下来并上传至多家视频网站，并发到贴吧和微博上，受到民众广泛关注，一场城管与商户间的冲突演变为一场公共事件。其中新浪微博成为事件讨论的主要集散场，民众和组织都在微博上发出了“声音”。而危机组织延安市城管局对事件的回应、处理，也通过网络平台传递到受众中。新浪网作为具有较高关注度的门户网站，对事件报道的完整度较高。因此，本文主要选取新浪微博和新浪网的相关微博、报道和评论以作为样本进行研究，分析此次危机中的受众和组织。

二、统计数据及分析

在新浪微博微指数中搜索“延安城管”，可以看到大众关注度在6月3日开始增长，4日骤然升到顶峰，6月5日到8日持续下降但保持在一定的高度上，8日后关注度再度下降。此后由于各种后续事件使得“延安城管”的热度数次发生升降变化，如：11日类似案件的出现使得话题热度回升，13、14日由于后续“公开信”事件以及央视焦点访谈的报道，热度再次上升。6月14日后稳步降低，逐渐淡化（如图1所示）。

图1 “延安城管”微博热度变化

由于延安城管事件所引发的后续事件一直在继续，笔者选取5月31日到6月7日这一周事件爆发期的新浪微博中与“延安城管”相关的原创微博进行抽样调查，对公众观点进行统计和分析，同时就事件组织方对事件的回应进行收集和分析，包括就延安城管相关负责人对事件的回应的报道、延安公安对此次事件的4条微博的评论进行抽样调查。

1.受众原创微博数据分析：

（1）5月31日至6月2日共有4条相关原创微博，内容都是对于事件的表述，同时呼吁社会关注。由于者处于群众一方，因此时带有一定的主观性。

（2）6月3日共有695条原创微博，抽取其中的20%约140条微博作为样本进行分析。如图2所示，73.7%的网友转发事件视频和文字报道；24.6%的网友主要通过直接或讽刺隐喻的方式抒发对城管行为的不满和愤怒；4.2%的网友要求相关部门对事件进行严肃处理；3.4%的网友通过@的方式直接提出对话诉求，对话对象包括事件组织，如陕西城管在线、陕西公安，媒体如央视新闻，以及微博大V如任志强等。另有4.2%的“其他”代表着不明确的意见或是提出其他话题（如图2所示）。早期关注这一事件的是延安当地群体以及与事件商户相关的骑友群体，3日下午出现多家陕西本地媒体官V，表示对事件的关注并表态将对实践进行调查。

图2 6月3日相关原创微博分类

（3）6月4日共有29664条相关原创微博，抽取其中0.2%约590条样本进行分析研究。（5～7日原创微博的抽取皆按此比例）由于全国性媒体、微博大V的加入，延安城管、公安的回应，对事件的讨论急剧增多，当天热门微博前10中，5个与该事件相关。情感表达中， 62.7%表示对事件愤怒或失望，认为视频中“跺头”行为太过暴力，城管作为公务人员的此类行为与延安革命圣地形象不符，14%的发言中出现不理智的谩骂，7%表示对此应以暴制暴；33.5%进行了讽刺；4.4%认为要理性看待这一事件，弄清事件经由；另有23.7%认为此类事件不是个案，不相信相关部门能够做出妥善处理或不满意处理结果，4日晚间延安城管局相关处理结果公布后，不满特别是对处理中“临时工”的数量明显增多。在事件本身传播的同时，网友们也在对事件相关新信息进行传播（占比5.6%）（如图3所示），新信息主要有三个，一是对于“打人城管”身份信息，二是“打人城管”的另一暴力视频，三是延安30层城管大楼。

图3 6月4日相关原创微博分类

（4）6月5日对于事件处理结果特别是“临时工”的讨论急剧增多。情感表达部分中，22.8%的网友抒发对于城管暴力和“临时工”的愤怒，10%的发言中出现谩骂，3.8%表示应对城管采取以暴制暴；36.3%的网友表现出对处理结果的不满意，主要是对出事后拿“临时工”做处理对象的不满，临时工不能作为不负责任的理由，27.3%的网友认为这种处理方式已是见怪不怪；30.8%的网友对城管行为和处理结果进行了讽刺。要求部分中，81.4%的意见认为相关领导、责任人要负起应有责任；28.5%的网友认为处罚不能仅停留在行政处罚和停职上。后续转发中，信息主要有关“打人城管”身份信息和延安城管大厦。

图4 6月5日相关原创微博分类

（5）6月6日关于5·31事件的讨论迅速下降（如图5所示），相关微博数下降为5日的一半，无关信息数量明显增多。53.7%的情感表达部分，多是对于“临时工”式处理结果的不满和暴力使用的愤怒。22.5%的后续转发部分除了已出现过，还有少量关于陕西城管局局长超标专车的信息。

图5 6月6日相关原创微博分类

（6）6月7日对于事件后续转发急剧增长（如图6所示），达到55.4%，其中68.7%有关“打人城管”个人信息，22.9%是延安城管局对于城管大厦和局长专车的回应，8.3%是城管局长道歉以及对商户赔偿的报道；5.4%的要求部分，集中在对于对“打人城管”刑事处罚、相关领导实质处罚以及商户赔偿金来源等方面。

图6 6月7日相关原创微博分类

2.组织回应数据分析

此次危机事件的主体组织延安市城管局对事件的回应大多是透过媒体表达出来的，按照回应内容可以分为4次；延安公安微博账号就事件了4条微博。笔者对这八次回应进行数据统计，对延安公安的4条微博和新浪网对延安城管局4次回应的报道评论进行抽样调查，分别抽取评论的10%或1%作为样本（评论数在1W以下的抽取10%，1W以上的抽取1%）

（1）延安公安的四条微博

①【关于网爆延安城管暴力“执法”事件】网爆延安城管暴力“执法”事件发生后，延安市公安局宝塔分局迅速成立专案组，已全面对此案进行调查核实。请广大网民放心，延安公安一定以事实为依据，严格执法，公正处理。

图7 延安公安微博①评论分类

如图7所示26.5%表示等待结果的网友中绝大部分同时提醒公安要按承诺做出妥善处理并公布处理结果，不要用临时工、党内处分来搪塞；有17.8%的网友表示“不相信”公安承诺，主要理由是过往类似案件未能公正处理，或认为公安城管会官官相护。20.6%的网友提出要求，其中37.2%要求对打人城管严惩、对相关领导问责，62.7%要求处理事件中路过未停的警车。16%的情绪表达中，主要是对事件的愤怒、不满、讽刺等。10.7%的网友对话中主要是网友们对事件的相关讨论。“其他”表示不明确的意见或其他话题的评论，评论中出现谩骂较多。

②【关于网民质疑：城管执法“警车路过”一事的说明】经延安市公安局核实：网上现场视频显示的陕J1397警车，为安塞县公安局警用车辆。当日，该车因执行公务路过事发地，城管工作人员正在进行执法活动，警车驶离时现场还未发生过激行为。

如图8所示，37.7%的评论警车解释中大多数认为警方是睁眼说瞎话，欺瞒群众，与视频所摄不一致；少部分留言表示警方应尽快处理城管而不是用警车转移视线。6.2%的留言表示延安公安有删除网友留言的行为。5.2%的升级讨论指内容超过事件本身上升到城管制度、延安城市形象、体制、国家程度的留言。

图8 延安公安微博②评论分类

③【延安市公安局对5.31城管执法冲突事件处理情况】延安市公安局宝塔分局目前对涉嫌违法的城管工作人员景鼎文（视频中踩人者）采取刑事拘留措施；对刘兆瑞处以行政拘留15天，并处以罚款500元。市城管局对相关责任人也给于了党政纪处理。

图9 延安公安微博③评论分类

如图9所示，36.7%的网友不满意处理结果，不满主要源于几个方面：赔偿金额太少，未对受害人进行赔偿，处理与涉事人数不符，引起关注的黄衣女子不在处理之列，未对负责人进行处理。评论中提出的问题主要有刑拘时间限期；相关责任人是谁，是如何处理的；公安处理的依据。

④【关于城管执法冲突事件】公安机关正在办理之中，请相信法律会给予公正公平处理。特别在高考期间请网民不要轻信传言，不要参与非法活动，共同维护延安社会稳定。

图10 延安公安微博④评论分类

（2）延安城管局的四项回应

①延安城管被指酒后执法跳踩商户头部：6月3日，延安市城市管理监察支队副支队长段玉亭对事件的几点说明：城管多次对事发商户进行口头、书面警告；穿城管服代表身份，没有出工作证件、开具暂扣清单；没有证据表明有酒后执法，若警方发现将严格处分；多名城管人员受伤。

图11 延安城管回应④评论分类

对于段副局长的说明，绝大多数评论并不认同，认为城管服、车辆不能成为不出示证件的借口，事发多日后由城管自身无法调查出是否酒后执法。大部分评论集中于对事件本身的讨论，如图11所示，41.7%的评论认为城管的做法错误，1%的评论认为小贩的确可恶，城管做法无可厚非，4.8%的网友认为城管、商户都有错。网友讨论中大部分是反对城管做法的网友对认同城管网友提出的反驳。

②延安称跳踩商户头部城管为临时工 8人被停职：6月4日上午，延安市城管局党委专门会议，明确五条意见：成立调查组，查处相关负责人；所有相关人员（8名）一律停止、待查；监察支队支队长、支部书记向城管局党委作出书面检查；监察支队反思，开展作风纪律整顿；协调公安部门调查，构成伤害的追究法律责任。

图12 延安城管回应④评论分类

③延安城管局：局长超部长标准座驾系借用：6月6日延安市城管局纪委书记王成章回应“城管大厦”是否违规修建、局长公务用车是否超标等问题时表示，城管大厦的招标、建设过程中不存在违规情况；丰田霸道车是长庆油田公司“奖励”的。

图13 延安城管回应③评论分类

如图13所示，35.9%的要求部分中出现大量呼吁延安城管局局长“下课”的留言。对于王成章的回应，绝大多数评论认为与“临时工”一样，是推卸责任的辞令。

④延安城管局就跳踩商户头部事件正式道歉：6月7日延安市城管局局长张建超正式向受害者刘国峰提出道歉，城管局将承担全部医药费，并安排专门人员在医院协同家属照顾。对现场参与的8名执法人员、2名负有领导责任的单位负责人进行了党政纪处分；延安市公安局对涉嫌违法的工作人员景鼎文给予刑事拘留、刘兆瑞行政拘留。

图14 延安城管回应④评论分类

对于局长的道歉，如图14所示，32.2%的评论认为在事件发生7天后才道歉，不够真诚，是迫于城管大楼和超标专车的压力而为；19.7%的评论对城管局承诺的赔偿金来源产生质疑，认为城管局不应使用公款来弥补自身错误。

总体来说，无论是原创微博还是新闻评论和微博评论，都呈现一边倒反对城管的状况。延安城管并未很好的处理好此次危机，由城管打人事件发展出一系列二次事件，对城管形象乃至延安城市形象产生了不良影响。

三、事件处理整体分析与评论

城市管理局是我国行政机构之一，主要负责城市容貌、环境卫生、园林绿化、市政设施等的管理。从职能上看，城管局与广大市民密切相关，为公众提供良好城市环境、通常城市道路服务。纵观多起城管局相关的公共危机事件，正是服务对象的公众对城管局抒发了高度不满和批评。5·31事件虽是延安城管初次涉事，但是类似公共事件在全国各地都有发生。从统计结果中可以发现，在整个危机事件发展过程中，公众与组织的关系并不对等。在现实生活中处于强势的政府机构，在危机传播中却弱势地位，似乎只能被动应对。

公共关系是一个开放的系统，环境的变化不仅带来信息的更变，也会让组织和公众的想法、行为产生变化。新的媒介环境让变化更加快速、更加显著。在本文案例中，公众的关注点从最初的城管打人到“临时工”、城管大楼再到局长专车发生着变化，同时公众的态度也从对执法人员暴力的愤怒转到对组织处理的不满。而这些信息的提供者和传播者大多都是公众自身。自媒体时代的来临不仅给媒体带来了危机，更对组织的危机处理提出了挑战——组织不再能够有力控制事件信息的传播。然而，延安城管局采取的对应策略则显得缓慢而被动。从5·31日事件发生到6月7日正式道歉，延安城管共进行了4次回应。回应①和③是在媒体采访中做出的解释，属弱化型反应策略即危机的发生并非组织有意为之，尽量减少人们对事件程度的感知。回应②和④是城管局主动做出的重建型应对，即承认危机存在，并承担相应责任。依据情景危机传播理论，混合使用不同的反应策略将破坏应对的总体效果。重建型策略紧跟在不利组织方信息出现之后，会导致公众认为组织的回应并非出自真心，而是由于舆论压力而采取的妥协之举，尤其是当不利信息并非由组织自身时[1]。此外，延安城管对事件的处理完全照搬先前类似事件的经验，即开除涉事人员、对相关领导处以行政或党内处分，但未注意到此类处分的反应以及环境的变化。先前民众就对这类处理并不买单。类似于领导在停职后换地继续当官甚至升官、多次危机事件归于非正式工作人员的信息更让民众对这类处理方式集聚了大量不满，认为停职等同于转职，临时工等于推脱。然而延安城管对此并未觉察，在处理结果意表明“非正式”的敏感字样，直戳公众愤怒点。

双向对称模式被视为公关关系的理想模式，其强调双向沟通、双方平衡，在互动沟通中双方形成和谐的关系。双向对等的实现有赖于有效的“对话”沟通。在5·31事件中，完整的对话圈并没有形成，延安城管的回应皆是通过媒体报道传达给公众的。公众对处理的反馈也并未得到组织的答复。

笔者认为未能形成有效“对话”并不是客观条件不允许。网络是公关关系构建的良好载体，新媒介的发展更为组织、公众进行对话提供了便利的平台。延安城管也并非缺乏“对话”的渠道，延安城市管理局设有官方网站。陕西城市管理局早在2012年就注册了官方微博陕西城管在线。危机爆发后，公众对延安城管的关注局极具增高，纷纷寻找能够代表官方立场的渠道获取相关信息，官方网站的点击量极速上升。面对海量需求，延安城管局却切断了直接对话渠道，在6月5日将网站关闭直至笔者撰写此文时仍未开放；陕西城管在线的官方微博也并未对事件进行任何信息。另一方面，5·31事件的另一回应方，延安公安的处理信息是通过微博直接传递给公众。对比数据，延安公安的处理信息得到了较大比例的评论，而延安城管的处理信息淹没在新闻内容中，得到的评论比例并不高，更多评论与新闻标题有关。单就传达力来说，直接对话要比间接传递高很多，也避免了信息的二次加工和传播损耗。当然，直接意味着更大的风险，官方参与对话在一定程度上会扩大事态。因此，对话需要由经验、熟悉公众的专业公共关系人员来执行，谨防因处理不当造成二次事故。危机爆发期，面对带有预设立场的公众，延安城管不敢直面对话；而在非危机期，城管方与公众的交流也普遍不多。一方面，公众在非危机期对城管的关注度并不高。但公众对城管的非好感已经存在。另一方面，城管方也缺乏与公众构建密切沟通的欲望。空有网站、官方微博，却不能提供有效信息和服务，不能吸引公众关注，让这些账号成为摆设。例如，陕西城管在线这一微博账号，更新周期不规律，数月不更新，一更新就是好几条；内容也多与职责无关；从未对公众进行回复。然而，城管与公众不但不是斗争方而且有着共同利益。缺少对话导致的双方认识偏差已经严重影响到了城管形象。在这种现实情况下，非危机期的关系构建显得格外重要。

建立和谐公共关系的另一关键在于如何对待公众。在新媒介环境下，公众不是靠假信息、片面信息就可以迷惑的无知者，而是理性的、有鉴别能力的群体。公众也不是单向接受信息的受者，新媒介中公众有着更大的主动性，例如在本案例中，公众曝光了事件后续信息、对处理细则提出了自己的要求等。在危机传播中，组织要依照这一前提对事件进行处理。5·31事件中，不少评论认为延安城管的解释有愚人、推脱之意，主要是由于对酒后执法的说明与证人的证词不符、30层城管大楼不超标、局长专车是借的等解释与法律法规、常识不符。虽然公众带有一定的主观因素，但也反应出延安城管的解释缺乏对受众的尊重。任何一次危机都是对组织信誉的一次损耗，若没有妥当处理，损耗便无法弥补。当信誉损耗达到一定程度时，组织就会陷入信誉危机的泥潭之中。这不仅会让组织在危机处理陷入被动，对组织工作甚至是组织存在都会造成影响。而目前的处理方式仅有平息危机之用而不具备挽回信誉之能。组织若想挽回危机信誉损耗就要在处理中要需要遵循两个原则：一是组织必须把真实信息告诉公众，封锁和欺骗带来的是进一步损伤；二是组织要对公众的价值取向有所了解，才能用公众最为认可的方式进行处理。

参考文献：

[1] Benoit， W.L. Accounts， excuses， and apologies： A theory of image restoration[M].State University of New York Press，1995.

[2] Kent， M.L. & Taylor， M. Building dialogic relationship through the World Wide Web[J].Public Relations Review，1998，24，321-334.

[3] Kent， M.L. & Taylor， M .Toward a dialogic theory of public relations [J]. Public Relations Review，2002（28）.

[4] 延安公安[EB/OL].http：///3481048824/zzPTWxemK# 1372585229609.