政策执行过程中的修正

摘要:本文从我国第四次公务员工资制度改革为例,着重分析了公共政策在执行过程中产生偏差的原因,同时分析了公务员工资改革中出现的问题,依照渐进政策理论模型,对政策执行中出现问题提出了针对性的解决办法。

Abstract:This paper sets China's fourth official salary system reform as an example to mainly analyse the causes of dviation in the implementation process of social policy ,and the problems during the salary reform of civil servant according to progressive policy theoretical model of and puts forward corresponding solutions.

关键词:政策执行 修正 公务员 工资制度改革

Key words:Policy implementation fixed Civil servants The salary system reform

作者简介:石少辉,河南省濮阳市清丰县阳邵乡乡长助理、郑州大学公共管理学院行政管理专业2009级研究生。

制定公共政策是运用权威对社会利益进行公正的协调、解决社会存在的各种矛盾,而“政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在相互作用中对利益加以选择的过程”。政策执行有自身组织结构、固定程序,也受到很多复杂因素影响,因此,在政策执行过程中,难免出现各种偏差,难以达到政策目的。

一、政策执行产生偏差的原因

(一)政策问题本身的复杂性。政策实施的成功与失败,与政策所要解决的问题的复杂程度密切相关。就一般的情况来看,敏感的政治性政策、直接涉及人们利益分配和调整的经济政策、竞争性和敌对性的外交政策及军事政策、涉及领域众多的综合性政策、创新性较强的政策等,大多属于比较复杂的政策。如果执行者对相关政策问题的复杂性没有充分认识,对相关政策的执行难度缺乏足够的思想准备,没有相关的政策资源,在执行的过程中就会出现各种形式的偏差,难道达到预期目的,甚至会出现偏离政策目标的情况。

(二)政策质量问题。在制定政策时,政策制定者会遇到政策目标错误或者模糊不清的问题。政策目标的正确与否是衡量政策实施好坏的标准,进而成为政策实施效率的标准。目标不切实际、难以比较和衡量、没有规定完成的期限等情况下,特别是当政策目标不一致时就会导致政策内容互相矛盾,执行者在实施政策的过程中往往会无法执行。同时,决策者在制定政策时,由于政策环境未来的变化是未知的,会出现一些新情况、新变化和新问题,这会给政策执行增加复杂性和困难,对政策的顺利执行形成挑战,如执行者无法应对这种挑战和变化,就有可能发生政策执行偏差。

(三)利益集团的压力。任何一项政策的实施,都不可避免的影响到某个团体或者某个人的利益,特别是在政策执行的时候,利益集团会想尽一切办法来维护自身的利益,从而影响政策的执行。现阶段我国也存在着国家利益、集体利益、个人利益三者之间的矛盾,也还存在着各地区、各行业、各部门之间进行利益分配的问题。因此,利益集团对公共政策的影响也不可避免,许多政策执行偏差往往是由于执行者受到利益集闭的压力而扭曲或擅自改变政策内容造成的。

二、我国第四次工资制度改革政策执行中出现的偏差

2006年7月1日起,我国依照《公务员工资制度改革方案》,对公务员工资制度进行了改革。此次改革的目的“是全面调整宏观收入分配政策,贯彻落实公务员法,建立科学完善的公务员工资制度,解决当前公务员收人分配领域存在的突出矛盾”。但在具体实施过程中,出现了一些偏差。

(一)发达地区与欠发达地区公务员工资差异。此次公务员工资制度改革,虽然将工资分成了四部分,但是对于津贴的发放没有一个统一的标准,《公务员工资制度改革实施办法》中也没有做出明确规定,只是要求“各地区、各部门要根据《公务员工资制度改革方案》和本实施办法,结合实际情况,拟定具体实施意见”。现实情况是经济发达地区将津贴标准制定的比较高,欠发达地区的津贴标准较低,致使公务员工资性收入出现差距。据《中国统计年鉴2007》数据显示,2006年全国各省、自治区、直辖市公务员工资中,最高的北京市公务员年均4.9万元,而最低的陕西省年均为1.5万元,两者相差两倍多,即使是距离北京最近的河北省,公务员年均工资也只有1.6万元。同样的部门和同等级别的公务员工资差1-3倍,特别是欠发达地区的工作条件更为艰苦,而工资性收入反而更低。

(二)同一省内不同地区公务员工资的差异。此次工资制度改革中,对于公务员津贴的资金来源没有做出明确规定,在具体操作中就演变为各自财政解决。在同一省区内,由于市与县、县与县之间的财政收入不同,各地公务员工资性收入也不一样。以河南省刚参加工作的科员为例,按照《公务员工资制度改革实施办法》,基本工资均为760元。在工资津贴上,河南省省直机关根据2008年12月国务院批复,津贴补贴水平由每年20222元提高到23822元;根据河南省政府办公厅文件规定:“省直驻郑以外省辖市及城市区行政人员执行所在省辖市市直同职级人员津贴补贴标准。对于县(市)津贴补贴平均标准低于每人每月300元的,省直驻县(市)行政人员按照每人每月平均300元的标准执行;县(市)津补贴平均标准高于每人每月300元的,按当地实际标准执行”。因此,在全省财政收入差的地区或者县乡的津贴为年均3600元(月平均工资约为1100元),而省直、市直则达到年均23822元(月平均工资约为2760元)。

三、公共政策执行中的修正

林德布鲁姆的渐进决策理论认为,“渐进决策就是决策者在现有的合法政策的基础上,采用渐进方式对现有政策加以修改,通过一连串小的改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现决策目标”。基于此理论,此次公务员工资制度改革,由于没有及时对执行中出现的问题进行修正,结果违背了政策的初衷,要对现有的公务员工资制度进行一些列的修正,确保实现政策目标。

(一)建立规范合理的公务员津贴发放制度。国家应尽快出台公务员津贴发放,制定出规范合理的津贴发放标准。我国地域广阔,各个地方的经济社会发展水平不一样,地区差异很大,制定津贴标准时具有一定的难度。因此,津贴标准要有一定的弹性,不仅能合理的体现地区的差异,也能将这种差异控制在合理的范围内。同时,要考虑县、乡基层同志的工作条件和工作任务,适当的倾斜,特别是边疆欠发达地区的津贴标准要适当提高,使基层公务员能安心工作,确保基层工作任务的落实和基层政权的稳定。

(二)制定合理的财政转移支付制度。由于此次工资改革没有考虑到津贴资金的来源,因此出现了财政收入高的地区津贴标准高,财政收入低的地区津贴标准低且不到位的问题。同时,由于省、市级财政掌握的资金比较多,往往津贴标准高且发放及时。中部和西部地区县级财政大多入不敷出,多靠转移支付运行,津贴标准低且发放不足。因而,要对工资津贴的来源进行明确规定,中央财政资金要对县级财政特别是中西部欠发达地区县区进行支持,加大财政转移支付力度,确保在基层干部在艰苦的地方留得住、干得好,为落后地区发展做出积极的贡献。

(三)建立弹性的薪酬制度体系。在高度集中统一工资管理制度下,国家调资在时间上具有不确定性,在具体操作中也有很大的难度。从长远来看,国家有必要建立起弹性的薪酬制度体系。可以参考法国的俸点工资制度。所谓俸点,就是通过测算,将各级公务人员的职务工资与年功工资分别以点数来表示,并与公务人员的职务职级体系相对应,划分出等阶。这种俸点只折算不同等阶实际工资额的单位数,具体工资额系数则由有关主管部门根据每年的公共财政状况、居民生活指数、企业平均工资水平等因素确定。这种工资调节方式建立了动态调节机制,富有弹性,便于调节,实现了工资水平随同家财政状况等因素而调整。国家可以确定一个时段(每年、或几年),定期根据国家经济发展、财政状况、物价指数、企业待遇等参数,调整俸点(薪点)的折算数,做到动态调节。同时,由于我国各地经济社会发展水平不同,国家可允许各地在一定幅度内根据本地区的发展水平测算薪点折算数,就可以使各地区的工资水平既是在同一工资制度内,又有不同的增长水平,建立符合本地区生活水平的薪酬制度。

参考文献:

[1]陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,1996.

[2][3]《公务员工资制度改革实施办法》[N].百度文库.

[4]河南省人民政府.《关于加快落实机关事业单位工资改革政策尽快起步规范公务员津贴补贴工作的通知》

[5]丁煌.林德布洛姆的渐进决策理论[J].国际技术经济研究,1999,(3)