从我国义务教育看政府间事权财权的关系

[摘要]文章通过分析我国义务教育中政府间的事权与财权关系，探讨我国政府间事权与财权不对等的原因，并提出思考。

[关键词]义务教育；政府；财权；事权

[作者简介]孟祥宁，北京航空航天大学公共管理学院硕士研究生，北京100191

[中图分类号]G522.3　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2728(2011)07-0125-03

1986年4月我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》，法律规定适龄的“儿童和少年”必须接受9年的义务教育。这是指政府有义务运用公共资源保障所有的适龄儿童接受的教育。义务教育具有强制性、免费性和普及性的特点。1994年起在我国实施的分税制度，使得地方的财权越来越小，特别是县、乡政府。而作为我国义务教育经费支出主体的县、乡政府，却以微弱的财政实力支撑重大的事权责任。

一、中国义务教育的现状

1.我国实现义务教育的“两个提高”

我国《教育法》中的“两个提高”指的是两个比例的提高，即财政性教育经费占国内生产总值的比例和教育经费占财政支出比例的提高。从1999年起，我国的预算内教育经费占财政支出的比例在不断上升，国家财政性教育经费占国内生产总值比例也在不断增加。

根据1999年至2009年的《中国教育经费统计年鉴》中的统计数据显示，我国的预算内教育经费占财政支出的比例在逐年上升，财政性教育经费占GDP的比重也在上涨，总得来说，我国实现了义务教育的“两个提高”。

2.我国义务教育的生均预算内公用经费支出逐年增长

将我国农村初中教育生均公用经费年增长率与全国水平相比较，可知1999－2007年间农村初中教育生均公用经费的年增长率超过全国水平，说明我国财政加大了对农村地区的教学业务与管理、仪器设备和图书资料购置及日常维修维护等方面的实际支出，越来越重视农村义务教育的发展，努力缩小义务教育在城乡之间的差距，削弱城乡二元化。

3.我国义务教育的毛入学率和升学率提高

中国的义务教育实施以来，初中的毛入学率在逐年增长，但是小学的毛入学率在逐年的下降。另外，随着各项教育法政策和措施的实施，中国小学和初中的升学率也呈现出逐步上升的趋势，尤其是初中升高中的升学率上升较快。

二、我国各级政府在义务教育中的事权与财权

事权与财权密不可分，只有让政府的事权与财权相互对等，才能使政府充分发挥稳定社会、发展地方经济、提供社会服务(如义务教育)的职能。

1.各级政府的事权

20世纪80年代我国实行了义务教育制度，创设了“地方负责、分级管理”的体制。如表1是我国各级政府在义务教育中的事权。

2001年5月29日，国务院颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，其中提出，农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。该体制可简称“以县为主”的管理体制，其具体含义是，除了国家、省、地(市)对农村义务教育应尽的责任和义务外，县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。“以县为主”的农村义务教育管理体制为农村教育的进一步发展奠定了基础。但是在分税制和农村税费改革的背景下，乡镇政府的财力有限，很难支撑农村义务教育的维持和发展，乡镇政府事权与财权的不对等，造成乡镇政府的办学经费得不到保障，拖欠教师工资，教学设备落后，学校房舍维修不及时等问题出现。

2.各级政府的财权

1994年，根据发展社会主义市场经济的需要，我国开始实行分税制改革。规范了政府间的财政分配关系，提高了中央政府宏观调控的能力，但是在我国这种高度集中的政治体制下，这种划分方法会使财政收入向上层层集中，有利于上级政府。结果越到基层，政府的收入就越分散，收入额也越少。

县、乡政府是实施法律、法规、维护社会秩序、提供社会服务的直接主体，供养着财政供养人口的70％，管理者全国80％的人口，却支配着全国约20％的财政收入。在缺乏其他收入来源以及完善的转移支付制度下，县、乡政府的财权与事权必然出现严重不平衡，导致对教育的投入不足，在1998－2002年间，河南省经济最发达的地区――郑州就拖欠教师工资6817.7万元，占拖欠财政供养人员工资总额的77.7％。教师工资被拖欠，教师待遇低使得乡镇的中小学教师纷纷放弃教职，到城里的学校教书，或者是到经济发达的沿海地区打工。

不仅如此，乡镇基层政府对教育投入不足，办学条件差的现象普遍存在。2001年四川全省县级财政用于中小学办公设施改建的费用不到5亿元，而且主要集中在20个较发达的县，有将近一半的县和70％以上的乡镇根本没有财力来改善教学基础设施。

三、中国各级政府事权与财权不对等原因

1.分税制度改革存在不足

由于分税制度改革存在不足，我国各级政府间出现了财权与事权不对等的问题。中央政府财权大，地方政府财权小，特别是政府级别越低，财权越小。根据中国现行的义务教育责任范围划分，县乡级政府是农村义务教育主要责任主体，主要担负农村教育的经费支出和与学校相关的经营管理事务。而在分税制改革之后，我国县、乡政府的财权被进一步削弱，直接影响到对农村教育的投入，事权在不断增大的同时，财权反而被一步一步的削减，结果县、乡政府对农村的教育是“心有余而力不足”。

当前在“市管县”的体制下，市级政府本可以向县、乡政府提供财政支援，缩小城乡发展差距，却长期维持着农村支援城市的经济发展格局，由县、乡向城市贡献收入，当前一些地方正在进行的“省管县”财政体制改革试点，只是停止了市级政府进一步从县级政府集中资金支持城区发展的趋势，并没有真正的将改变农村支援城市及发展的格局。

2009年农村的义务教育学生数量占到全国义务教育学生数量的50.23％，在这样的大比例下，农村的义务教育教学资源却得不到保障。城市义务教育的学生数量仅占全国义务教育学生数量的18.05％，但是城市的义务教育的教学资源比农村多好几倍。在教师资源方面，农村的义务教育专任教师的高学历人数比城市的要少很多。农村专任教师的学历基本集中在专科毕业、高中毕业以及高中水平以下，本科生及研究生以上学历的专任教师很少，占全国义务教育人数一半以上的农村义务教育，学生众多，教师资源却很有限，这也说明了为什么近年来我国大学生中农村学生越来越少，农村学生初中升高中的人数越来越少的情况。

2.政府间经费投入责任划分不明确

在我国这种高度集中的政治体制下，上级政府不仅在财权上占主导地位，在事权划分上也占据主

导地位。目前，有的地方政府为了提高地区的经济效益，纷纷把改善投资环境、促进经济发展作为工作的重心，把大部分资金用在了形象工程、面子工程上，而把发展教育、公共卫生、养老等社会性失业的责任交予下级政府，造成政府间经费投入责任不明确，事权与财权相冲突的问题。在义务教育上，“地方负责，分级管理”的体制下，最后转化为由县、乡政府负责举办初中、村负责举办小学的局面。城市财力雄厚，资源丰富，能够用更多的资金投入到义务教育上，但是农村经济增长疲软，县、乡政府收入严重不足，难以拿出足够的资金支持村义务教育。近年来，县、乡政府的大部分收入都用来支付财政供养人员(在职人员、离休人员、退休人员、其他人员)的工资，办公经费紧张问题仍十分突出，教师生活待遇低，工资被拖欠，教学设施年久失修等问题仍普遍存在。如果没有完善的财政转移支付相配套，由县、乡政府举办义务教育所出现的弊端将难以彻底根除。

为解决经费上的困难，县一级的教育行政在大多数地方就实行“分灶吃饭”的制度，事权属于县教育局，而教育财政权就划归各镇政府，也即中小学校长、教师的聘任归县教育局主管，而工资、福利的发放归镇政府主管。县政府有人事权无财权，而各镇政府有财权无人事权，这种人事权与财政权相分离的制度导致了众多矛盾：教育行政管理部门工作难度增大，比如教师的派遣、考核与评价等等，而乡镇政府由于没有人事权往往对教育失去兴趣，从而一方面使镇一级政府要从本就捉襟见肘的地方财政中抽出资金投入教育就比较困难；另一方面由于没有人事权，因而对于多渠道筹措教育经费就不那么认真、负责，或者就以筹措教育经费之名行乱收费。特别是我国农村地区生产结构调整缓慢，许多农户还是“看天吃饭”，缺乏非农增收渠道，农户收入有限。近年来，一些乡镇政府又打着收取教育学杂费的旗号乱收费，导致农户的家庭收入下降，贫困家庭更加贫困，加剧了城乡之间的生活水平差距，削弱了一些贫困家庭送子女就学的积极性，为普及义务教育增添了困难。

四、对中国义务教育事权财权关系的思考

近年来，中央和地方政府都纷纷增加了对义务教育的投入，比如政府的转移支付调节等。此外，由于国家对三农问题的高度重视，义务教育发展情况已经成为衡量地方官员政绩和升迁的重要指标，困境局面逐步改善。但是在义务教育方面，特别是农村义务教育，仍然出现政府事权和财权分离的现象，农村义务教育的责任主体是县、乡级政府，履行购置图书、仪器、设备和校舍新建及改造等维持学校日常运营的职能。现行的分税制度，使得中央拥有雄厚的财政实力，而县、乡政府是农村义务教育经费投入的主体，却以微弱的财政实力支撑重大的事权责任。事权与财权的分裂使得农村义务教育“有苦难言”。

笔者认为，可以从以下几个方面考虑解决中国义务教育面临的事权财权困境。

1.明确政府间义务教育经费的支出责任

县、乡两级政府是中国义务教育的主体，让只有财权没有事权的乡镇政府拥有事权，可以把乡镇教育机构变成县教育部门的外派机构，有利于跨越乡行政区划分的限制，在更大的范围内统筹安排教育发展事宜。例如日本的义务教育支出责任是以地方政府为主，各级政府共同分担义务教育支出。日本的义务教育特点就是明确了各级政府的相关支出责任。如教科书全部由中央政府承担，教职人员经费则由中央政府和都道府县各承担1／2。而法国是由中央政府发放全国义务教育教师的工资，该项费用就占据了全部经费的70％，因此，法国中央政府承担了发展全国义务教育的最主要责任，地方政府只负责基建和行政管理费用。

2.完善转移支付制度是解决义务教育事权财权分离的关键

建立多层次的横向转移支付制度，对于人均财力超过全国或全省平均水平的地区，提取一部分财力作为发展基金，由中央和省级财政部门负责运作，专项资助人均财力水平低于全国平均水平的地方，支持当地经济社会事业的发展。此外，还可以优化教育支出结构，增加转移支付的数量，加大对重点地区、重点人群的扶持力度，着重解决贫困人群子女的就学困难，提高基层政府发展义务教育事业的积极性。