论证券消费者权益的法律保护

摘 要：证券消费者是金融消费者的一种，在区别于一般消费者的同时，基于行业的特殊性，又有区别于银行消费者、保险消费者的特殊权利。但我国对证券消费者权益的法律保护明显不足。美国以及中国香港地区针对证券消费者权益保护的专门策略给我们带来启示，可以通过加强金融消费者权益保护统一立法、设立专门的金融纠纷解决机构等措施完善我国对证券消费者的权益保护。

关键词：证券消费者；权益；法律保护；现状；完善建议

中图分类号： F830.91 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）10-0072-06

万福生科涉嫌欺诈发行股票一案近来受到广泛关注。在2008年至2012年上半年期间，其涉嫌虚增营业收入9.3亿元左右、虚增净利润2亿元左右，存在虚假登记、虚假披露、财务造假等违法违规行为，给广大投资者带来重大损失。目前而言，虽已有93%左右的投资者以和解的方式解决了相关的赔偿事宜，相关责任人也将受到法律的严惩，但万福生科一案同时也暴露出我国证券监管机构作为“守夜人”角色的缺失以及证券法对投资者保护、股票在虚假发行以后的退市等方面的不完善。证监会近年来已通报多起类似的“造假”案件，对我国证券市场的交易安全以及投资者的权益构成极大的威胁，亟需在通过设立“投资者利益补偿专项基金”的方式赔偿投资者损失之基础上，对那些非以营利为目的的、非职业的，仅仅为了生活需要而购买或者使用证券商品或者接受证券服务的处于弱势地位的个人投资者——即证券消费者①以专门的法律保护，以保护金融消费者②的权益，完善现有法律体系。

一、证券消费者的特殊权利

除了一般消费者所享有的《消费者权益保护法》中赋予的权利之外，证券消费者就其特殊性又具有以下权利：

（一）因证券交易而享有的特殊权利

所谓的证券交易，是指在一定的场所、遵守一定的交易规则，转让证券或者使证券得以流通的一种形式。在证券交易中，证券消费者在信息获取等方面处于不利的弱势地位，证券消费者也因此具有以下特殊权利：

第一，交易信息知情权。这是促进交易安全、顺利进行的前提，也是证券消费者所享有的首要权利。旨在保护证券消费者在交易时能够获得相关证券发行的主体、主体的资金或者运营情况、证券商品的价格、如何分配收益、权利受侵害之后如何解决纠纷等信息，避免因发行主体或者中介机构的欺骗、渎职、操纵等侵害证券消费者的权益，使证券消费者获得不对称的或者不平等的交易信息③。其不同于一般消费者的知情权，因为一般消费者知情权是针对某一短暂交易中具体接触到的物或者服务而言的，证券消费者知情权则是指证券消费者对某一持续交易中未直接接触的但影响其作出判断的信息的知情权。

第二，交易资产安全权。其与一般消费者的财产安全权也不相同，表现在对交易相对人的义务要求不同，一般消费的财产安全权要求交易相对人要为其财产安全提供良好的环境保障；而证券消费者的资产安全权要求的则是禁止他人对其使用或者支配资产的行为进行非法的或者不正当的干扰。此权利是指在证券交易的过程中，证券消费者所使用的或者所获得的资产不受外界非法干预、由本人自由支配的权利，禁止任何人以非法的形式或者非经法定程序实施影响证券消费者使用或者支配其资产的行为④。

第三，个人信息隐私权。作为金融隐私权的一部分，证券消费者的个人信息隐私权，是指消费者个人在其交易的过程中所使用的或者获得有关其人身利益以及财产安全的信息不被他人获知、使用或者公开的一种权利。这是保证证券安全交易的关键。在一般的消费中，更注重的是对商品或服务本身的了解，而很少涉及买受人的个人信息。然而在证券交易中就会涉及到很多个人信息，比如个人的职业、家庭组成等身份信息，个人的银行账户、信用等交易信息，消费偏好等主观信息。这些信息的泄漏具有严重的社会危害性，是对证券消费者人格权的侵犯，同时也会对其带来财产损失。在网络化背景下，网络的即时性与虚拟性，使得证券消费者的信息知情权与个人信息隐私权保护更显重要和迫切。

第四，获得赔偿权。指在证券消费者的权益受到不法侵害时，可以依照相关法律获得赔偿的权利。与一般消费者所享有的求偿权相比，二者的发生原因不同，一般消费者的求偿权是因消费者在实施其购买、使用行为或者接受服务的行为过程中受到源于交易相对人、商品或者服务人、服务行为的侵害而起，即引起它的原因可以是某一具体的行为也可以是一件商品；而证券消费者的获得赔偿权则主要是因发行主体或者中介机构等存在信息误导、挪用证券消费者的资产等行为而起，即引起它的原因一般只有某一具体的违法行为。

（二）因持有证券而享有的特殊权利

证券是一种将所有权与证券交易中形成的契约或者债权集一身的凭证，在证券上记载着持有人所享有的权利。持有人能够通过证券的流通获得一定的财产性权益或者凭借持有的证券进行收益分配，同时也具有一定的风险。因为对证券的持有，证券消费者又具有如下特殊权利：

一是证券所有权，是指对于在交易中取得的证券，消费者可以以所有权人的身份享有权利，对证券进行使用、收益、处分等支配行为。其他团体或个人不得侵犯证券所有人的所有权。证券所有人以外的其他人如果要对证券进行处分，需首先获得所有人的授权。

二是参与管理权，是指因为对公司证券的持有，消费者可以对发行证券的公司行使一定的参与或者管理行为的权利，比如在公司召开股东大会时的表决权、公司议案的提案权、公司管理人员的选举权等。中小证券消费者的参与管理权容易受到股份大小的限制，对其参与管理权的保护有待加强。

三是利益分配权，一方面包括证券所有人享有的收取股票的股息与红利以及债券利息的权利；另一方面也包括证券所有人在公司解散清算时，分配公司剩余资产的权利。

二、我国证券消费者权益法律保护的现状及存在的问题

（一）我国证券消费者权益法律保护的现状

1. 现有法律体系。在现有的法律中，多是对投资者的保护，而未有直接对证券消费者的保护。对现有的法律可以做如下归纳：以证券法为主体，以信托、证券投资基金等相关法为重要组成部分，以其他法律（民法、民事诉讼法、刑法、公司法）法规、规章、规范性文件以及自律文件等为补充。在法规、规章或者规范性文件层面，主要有：《证券公司风险处置条例》、《证券公司监督管理条例》、《证券、期货投资咨询管理暂行办法》、《期货从业人员管理办法》、《证券市场禁入暂行规定》、《上市公司信息披露管理办法》、《证券投资者保护基金管理办法》、《关于进一步加强投资者教育，强化市场监管有关工作的通知》、《个人债权及客户证券交易结算资金收购实施办法》、《关于中国证券投资者保护基金有限责任公司有关税收问题的通知》等。在司法解释层面，主要有：《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》、《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》、《关于审理证券市场因虚假陈述行为引发的民事赔偿案件的若干规定》等。在自律性文件层面，主要有：《上海证券交易所交易规则》、《深圳证券交易所交易规则》等。

2. 现有法律法规的主要内容。以证券法为例，其中既有原则性的规定，如第一条关于保护投资者权益的宗旨性规定；也有对具体制度、措施或者法律责任的规定，如对投资者保护基金制度的规定、对确保投资者资产安全的保护措施的规定、对欺诈易等违法行为的法律责任的规定等。具体到公司法中，其主要是在保障证券投资者参与公司管理权方面作出的规定，如在股东对公司管理人员的选举权等方面的规定。我国刑法主要是对证券交易中存在的比较严重的违法犯罪行为作出的规定，如操纵证券期货交易价格罪、泄漏内幕信息罪等。而我国民事诉讼法则主要是对在发生权益纠纷的时候该如何解决所作的程序性规定。其他的法律法规以及司法解释则是针对某一证券交易中存在的具体问题作出的规定。

（二）我国证券消费者权益法律保护存在的问题

1. 统一专门立法的缺失。从我国证券消费者权益保护的法律现状来看，法律法规的数量比较多，但却不集中，而且法律位阶不一、体系混乱、逻辑松散。没有直接保护证券消费者权益的专门立法，对繁杂的法律法规之间如何适用缺少规定，缺乏可操作性。

2. 法律责任不对称。我国的证券市场起步较晚，又涉及到经济生活的方方面面，所以现有法律比较重视对违法行为人的责任追究，从公法与私法的角度对证券法律关系进行调整，有刑事、行政、民事三种责任形式，在一定程度上维护了证券交易秩序。但不难发现，现有相关法律责任的规定，重在维护社会公共利益，对违法行为人责任的规定严重失衡，对民事赔偿责任的规定较少，而对行政以及刑事责任的规定则比较多。在证券消费者的权益受到侵害时常常出现没有可以依照的追究侵权人赔偿责任的法律条文，证券消费者的权益也因此得不到及时有效的保护。

3.对证券监管机构的授权不够。保护证券消费者的权益，维护证券市场安全，证券监管是一个有效手段，包括行政主体的监管、专门机构的监管、自治性组织的监管以及证交场所的自我监管。然而，我国现有相关法律并没有赋予证券监管部门强有力的制裁权，对执法手段的规定较为单一；对证券市场专门的监管机构——证监会投资者保护局的具体工作范围、职权的规定不明；对证券自律性组织职权的规定则非常有限，没有赋予其实质的处罚权；证券交易所虽可以通过章程实现自我监管，但却没有自主制定或者修改自身章程的权利。

4. 具体权益及其救济途径的规定不完善。现有法律法规并没有明确证券消费者所享有的权利，但权利却是请求救济的依据。没有相应的救济措施就谈不上对此项权利的享有。依据现有的法律规定，对于民事类证券纠纷的解决仍限于民事诉讼。而证券类民事纠纷涉及的数额较大、主体又比较分散，只有适用民事诉讼中的代表人诉讼制度才能使诉讼顺利进行。但某一案件中的证券消费者之间并没有直接的联系，确定合格的诉讼代表人就比较困难，而且诉讼程序又比较复杂、繁琐，对法官的专业性要求较高，导致很多证券消费者不能也不愿通过诉讼的途径维护自身利益。媒体以及能够促使纠纷得到公正的解决，但它们只是公众行使监督权的方式，不是解决纠纷的具体途径。

三、域外证券消费者权益法律保护的现状及启示

（一）美国证券消费者法律保护的现状

1. 进行专门立法。美国早在1933年就开始了对证券消费者权益保护的专门立法。随着市场主体知情权意识以及反欺诈交易意识的提高，美国随后又出台了《证券交易法》与《信托企业法》等法律。进入20 世纪70 年代，美国对证券消费者更加重视，通过了《证券投资者保护法》、《内幕交易人士交易与证券欺诈实施法》、《内幕交易人士制裁法》、《证券实施补救与美分股票改革法》等多部法律。金融危机的爆发，加速了美国的金融改革，使其通过了专门保护金融消费者的《华尔街改革和消费者保护法》，同时对《证券交易法》进行了修订，通过了《2010年投资者保护及证券改革法案》。

2. 设立专门机构保护证券消费者的权益。除制定专门立法之外，美国还设立专门的机构保护证券消费者的权益，最初设立“证券交易委员会”，2010年通过的《2010年投资者保护及证券改革法案》，将其进一步细化，在“证券交易委员会”之下设置由证券投资者的律师、州监管机构以及投资公众代表组成的“投资者顾问委员会”、“投资者利益代表人办公室”以及“申诉专员”，专门负责有关证券消费纠纷的解决、证券市场监管重点的提议等事项。

3.多元化途径解决证券消费纠纷。美国对证券纠纷的解决，除集团诉讼途径以外，还有非诉讼的途径——主要是仲裁。美国的证券仲裁制度起步较早，始于1817 年的纽约证券交易所，现已成为保护证券消费者的重要手段之一。其在遵从《统一仲裁法典》的条件下，结合自身的仲裁规则，解决证券纠纷，具有受理范围广、专业性强、权力与制约大、侧重保护证券消费者、注重纠纷解决的效率等特征。

（二）我国香港地区证券消费者法律保护的现状

我国香港地区的证券业发展较快，证券品种丰富，证券纠纷易发，证券消费者权益保护、证券交易秩序与金融安全的维护，成为香港地区金融发展的主要内容。1985年，香港地区设立了证券赔偿基金委员会，处理对证券消费者的赔偿事宜；近两年，又提出以下新的保护证券消费者的法律手段：

1. 设立投资者教育机构。同一般消费者类似，证券消费者在交易过程中也享有受教育的权利。证券消费者对相关交易知识的了解，将有助于避免证券纠纷的发生、发生纠纷以后的解决以及证券消费者监督权的行使。因此，维护证券消费者的受教育权是保护证券消费者权益的一种重要手段。为此，在2012年11月，我国香港地区依照《2012年证券及期货（修订）条例》设立了投资者教育中心，由证监会承担相关费用，由证券与期货事务监察委员会中的非执行董事（担任董事局主席）、金融机构的人员、政府派出的代表组成的董事局负责相关的管理，旨在提高证券消费者的金融知识水平，以便其做出合理的证券交易选择。

2. 设立金融纠纷调解中心。司法资源的有限性以及司法程序的复杂性促使了非诉讼途径解决纠纷的发展。针对包括证券纠纷在内的金融消费纠纷解决方式的创新，我国香港地区在《设立投资者教育局及金融纠纷调解中心的建议》的指导下，成立了香港金融纠纷调解中心有限公司。其独立于金融监管机构、金融机构、金融行业自治组织，依照《调解条例草案》的相关规定，针对证券等金融类纠纷优先进行调解，调解不成的再进行仲裁，并设立董事局（由政府部门、金融管理局、证券及期货事务监察委员会的代表作为董事）负责对调解中心有限公司的监察以及运作策略的制定，具有非盈利性、独立性、公开性、便捷性等特征。其中，受金管局或证监会监管或者获其发牌的金融机构是金融纠纷调解中心的当然成员。

（三）借鉴与启示

其他国家和地区针对证券消费者权益的法律保护也有类似的经验，但美国与我国香港地区的相关经验相对全面，从专门法律的制定，到专门机构的设立，再到纠纷解决的多元化，都为我国大陆证券消费者权益的法律保护、金融消费者整体权益的法律保护的完善带来启示。

四、完善我国法律对证券消费者权益保护的建议

（一）专门立法的选择

针对金融消费者权益保护进行统一立法，我国学术界观点不一，主流观点是制定金融消费者权益保护法，主要基于金融消费者的特殊地位及影响的考量。而针对证券消费者权益保护的专门立法，则面临不同选择。是在金融消费者权益保护法之下，设专章对其进行规定，还是制定专门的证券投资者保护法，对包括证券消费者在内的所有的证券投资者进行保护，又或是仅仅完善现有的证券法即可达到目的？本文认为，应在设计金融消费者权益保护立法的范围内，对证券消费者权益的保护设专章进行规定。因为，金融消费者的范围较广，证券消费者只是其中一种。同时，并不是所有的证券投资者都是证券消费者，只有那些非职业的、不以商业为目的的个人投资者才是证券消费者，其在信息获取等方面与银行消费者、保险消费者一样处于天然的弱势地位，这也是进行金融消费者权益保护专门立法的主要理由。对于非证券消费者的证券投资者而言，其弱势地位并不明显，证券法相关规定的完善、证券投资者保护局作用的发挥对其权益进行保护即可，没必要针对证券投资者进行专门立法。而证券法的范围又比较宽泛，仅仅在其中加以完善不足以保护证券消费者的权益。所以应上升到金融消费者的高度，对包括证券消费者在内的金融消费者这一整体进行立法保护。

（二）基本框架

在金融消费者权益保护法中，除规定立法目的、立法的基本原则、金融消费者的范畴外，还要分专章对银行消费者、证券消费者、保险消费者等进行保护，具体到证券消费者保护，需规定以下内容：

1. 证券消费者的范围与权利。在此章节中，主要是对证券消费者进行界定，进一步厘清证券投资者与证券消费者的区别，明确所要保护的证券消费者的范围、证券消费者享有的权利与相应的义务。

2. 证券相对人的义务。证券市场中的主体比较复杂，与证券消费者相对应的主体主要有证券发行人、证券公司、证券中介机构。与经营者的义务相对应，为了保护证券消费者的权利，证券相对人也有较高的注意义务，比如：如实提供证券信息，持续公开信息，为交易中所涉及的证券消费者的账号、其他个人信息进行保密等义务。

3. 证券消费者的专门保护机构。其他国家及地区针对金融消费者设立统一保护机构、针对证券消费者设立专门保护机构的做法，我国可以加以借鉴。在金融消费者保护局（国家层面）之下，根据金融消费者的分类，分别设立对应的银行消费者、证券消费者、保险消费者等金融消费者权益保护工作办公室，负责对金融消费者的教育、相关信息的披露、证券相对人的监管、相关纠纷的调解等工作。在此节中只对证券消费者权益保护工作办公室作出相关规定，对于金融消费者保护局的设立（包括人员构成与考核）、权限等则可在金融消费者权益保护法中设单章规定。

4. 证券监督管理。对证券市场的监督管理，实行自我监督与外部监督相结合的模式。在此节中要对证券外部监督管理机构（证监会、证券消费者权益保护工作办公室、行业协会、证券消费者）及其职责作出规定，同时对证券市场自我监督的内容、自治规范的制定作出规定。

5. 法律责任。在此节中，主要规定的是证券相对人的民事赔偿责任。对于证券相对人的侵权责任，由于证券消费者处于弱势地位，举证较困难，适用举证责任倒置的规定。此外，还要有关于证券消费者的民事责任，证券主体的行政责任、刑事责任，证券监督管理机构的相关责任的规定。

6. 争议解决。在我国构建多元化纠纷解决机制的背景下，对于金融消费纠纷的解决途径也要多元化。在证券纠纷的解决中，应充分发挥协商、调解（行政机关的调解、民间调解）、仲裁等非诉讼途径的作用。在此节中，要对这几种纠纷解决方式、诉讼方式以及其间的适用顺序、调解协议的效力、仲裁协议的效力作出明文规定。

结合其他国家与地区的经验，本文认为应当设立第三方金融纠纷调解机构。目前，第三方金融纠纷调解机构主要有三种形式：社团法人——以英国为代表；行政机构——以加拿大为代表；有限责任公司——以新加坡为代表。而从我国的实际来看，政府干预存在不公开性、不透明性并且缺少公众对行政行为的监督等问题，金融机构在金融纠纷中又占有财力、资源等方面的优势，如果采用加拿大模式，就极易出现“权利寻租”的现象。另外，我国对公益机构的性质认定比较模糊，缺乏相关的法律体系，监管主体不够明确，而且缺少对公益机构内部人员的规制，在这样的背景下将第三方金融纠纷调解机构设置成公益机构缺乏相应的条件；而与之相比较，我国的公司制度发展比较完善，对组成人员、资金来源以及法律责任等方面的规定都已相对成熟，将其组织形式设定为有限责任公司更符合我国的国情，且香港地区已有相关实践。第三方金融纠纷调解机构应当依照一定的程序和规则，独立、公正地对银行、证券、保险等金融纠纷进行调解和仲裁。对于第三方金融纠纷调解机构的设立（包括人员构成与考核）、权限、运营等事项可在金融消费者保护法中设专章规定。

7. 法律冲突的解决。此节主要解决法律的适用问题，对金融消费者保护法中的有关规定，应依照新法优于旧法、特别法优于一般法的规则优先适用。

证券消费者权益的保护，除了需完善相关立法之外，还要优化监管体系、加强相关执法工作，适当地将小额诉讼与公益诉讼制度引入证券消费纠纷的解决中，条件允许的还可以设立金融法庭或者对法官进行金融专业培训，拓宽金融纠纷的解决路径，避免诉讼程序的繁琐、诉讼代表人难以确定给证券或者金融消费者维权带来不便，提高金融纠纷的解决效率；还有加强社会监督，设立证券消费者保护基金等手段。我国证券消费者权益保护的实际、证券纠纷的现状、多元化纠纷解决机制的构建、国外的金融改革现状以及国家对法治社会的需求，都促使我们对证券消费者、金融消费者权益的法律保护进行研究，以更好地保护金融消费者这一弱势主体的权益，促进金融体制改革、维护金融安全、健全中国特色社会主义法律体系、促进中国ADR纠纷解决机制的形成以及和谐社会的构建。

注：

①证券消费者不同于一般消费者，与证券投资者也不尽相同，是金融消费者的一种，结合张付标在《证券投资者纳入消费者法保护探讨》一文中对是否以及能否将证券投资者作为一类消费者保护的探讨，可以得知有将证券投资者作为一类消费者保护的理论基础和必要，并可以对证券消费者如此界定：是指为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用证券机构提供的商品或接受证券机构提供的服务的个人。而个人日常的投资行为又属于金融消费行为，所以这里的证券消费者是指非职业的、非以商业为目的的旨在获得自然增值收益或者孳息的个人证券投资者，不包括其他机构或者团体的证券投资者。

②我国对金融消费者的界定众说纷纭、观点不一。主要争议在于能否直接从消费者的概念演绎出金融消费者的概念，企业、其他社会组织是否属于金融消费者的范畴以及个人投资行为是否属于金融消费行为。如吴弘、徐振在《金融消费者保护的法理探析》一文中将金融消费者的范畴定义为仅限于个人。王瑞在《论金融消费者权益的特别立法保护》一文中则将金融业的中小投资者视为金融消费者。我们认为可以将金融消费者界定为，为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人。个人日常的投资行为，属于接受金融服务的金融消费行为。

③《证券法》第七十八条规定：禁止国家工作人员、传播媒介从业人员和有关人员编造、传播虚假信息，扰乱证券市场。禁止证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构及其从业人员，证券业协会、证券监督管理机构及其工作人员，在证券交易活动中作出虚假陈述或者信息误导。各种传播媒介传播证券市场信息必须真实、客观，禁止误导。

④《证券法》第一百三十九条规定：证券公司客户的交易结算资金应当存放在商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。具体办法和实施步骤由国务院规定。证券公司不得将客户的交易结算资金和证券归入其自有财产。禁止任何单位或者个人以任何形式挪用客户的交易结算资金和证券。证券公司破产或者清算时，不得将客户的交易结算资金和证券归入其自有财产。禁止任何单位或者个人以任何形式挪用客户的交易结算资金和证券。证券公司破产或者清算时，客户的交易结算资金和证券不属于其破产财产或者清算财产。非因客户本身的债务或者法律规定的其他情形，不得查封、冻结、扣划或者强制执行客户的交易结算资金和证券。

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