产业集群发展需要政府环境创新

[摘 要]产业集群是东北老工业基地振兴的战略选择，而产业集群的发展需要以高质量的市场化环境为基础工程。但在市场机制严重缺失的情况下，产业集群的发展必然有赖于政府环境的创新，以打造适宜于产业迅速集聚和成长的经济环境和社会机制。

[关键词]产业集群；政府环境；区域经济

[中图分类号lF421

[文献标识码]A

[文章编号11672-2426(2006)01-0015-02

老工业基地调整改造成新型的现代工业基地，其过程是一个体制、机制和技术的创新过程，也是一个以新的方式和机制进行产业集群的过程。产业集群过程虽然是一种市场行为，但在市场机制严重缺失、集群企业处于弱势地位的情况下，产业集群的发展必然有赖于政府环境的创新，东南沿海地区产业集群快速发展的实践已证明了这一点。东北振兴的重要标志之一是产业集群的形成。产业集群发展的关键是各种相关资源因素有效、动态、立体、全方位的整合。高质量的市场化环境是产业集群发展的基础工程，政府环境的创新则是促进和推动区域产业集群发展的重要条件。

一、政府创造环境 集群振兴东北

东北老工业基地的衰落出现于改革开放之后，而东南沿海地区的兴起也恰恰是源于改革开放的大环境。这里除了中央的区域政策外，更重要的是地方政府环境创新带来的制度环境和市场环境发生了重大变化。从区域经济理论分析，我国技术密集型行业和劳动密集型工业中绝大部分是摆脱了资源指向限制的加工工业，它们在地区间不存在市场制度环境差异的情况下，追求较大市场需求的区域环境，以便在较小运输成本的条件下实现生产的规模经济；而在空间上存在市场制度差异的情况下，它们首先寻求的是有利于“厂商生存”的环境。因此，中国出现的“孔雀东南飞”现象，唯一的解释就是东南沿海地区的市场环境适于厂商的生存，适于“资本”增值、“知本家”创业。东北老工业基地振兴的主要障碍，不是资本和技术的稀缺，是市场经济体制的缺失，而体制缺失的根本在于地方政府环境的“弱势”。

东北老工业基地调整改造成新型的现代工业基地，起点和目标都叫基地，但两者具有质的差异。“基地”是一个产业集群概念，调整改造的过程是一个体制、机制和技术的创新过程，也是一个以新的方式和机制进行产业集聚的过程。多年来，东北的一些大企业基本上各自孤悬一处“聚而不集”，只能靠历史上形成的家底和增加新的投入在那里苦苦地撑着。没有产业集聚，大企业不可能完全走出“大而全”的老模式，也不能实现企业组织的自我创新。没有产业集聚，中小企业、民营经济就会始终处于“边缘化”，难以发展壮大，区域经济发展的后劲也不足。单靠上大项目、扩大投资的增量运作，未必能成就东北，若以增量激活存量，促进产业集聚，形成区域产业集群，才是东北振兴的成功之日。东北振兴的标志是产业集群的形成，发展产业集群是振兴东北老工业基地的战略选择。

产业集群的一个最根本特点在于它的“自发性”。企业网络(产业集群)的形成正如哈耶克所说是一种自发秩序的扩展，而此中的关键是现实利益的驱动，当集群内企业合作的收益大于合作的成本时，企业就会进行有效的分工。因此产业集群的发展，必须以高质量的市场化环境为基础工程。企业集群是市场经济的产物，但是在市场机制缺失、集群企业处于弱势地位情况下，政府就成为担负构建市场化环境的主导者。中国改革的重大特征是政府主导型，地方政府成为一个特殊“竞争主体”。

东北产业集群的发展，关键在于市场环境的创造。对于地方政府来说，最大的支持不在于提供多大的投入，而在于提供怎样的政府环境，能为市场机制发育、“厂商生存”、资源要素的流动增值创造多大的空间。目前，东北并没有形成真正意义上的产业集群，存在的关键问题不是企业，而是政府环境，如市场化程度不高、市场体系发育不完善、政府行政干预过多、民营经济发展不足、中小企业发展滞后、区域创新环境不佳等，归结起来实质是“强势政府”与“弱势企业”、“强势行政”与“弱势市场”问题。因此，东北各级政府要有效地促进区域产业集群的形成，就必须创造一个开放有序、公平竞争的市场环境，而市场环境的解决则关键在于政府环境的创新。

二、打造政府环境 促进产业集群发展

所谓政府环境是指由政府经济治理、政府规制、政府行为等决定和影响区域社会经济发展的环境。主要包括三个方面，即政府提供的公共产品性硬环境、政府提供的政策法律性软环境、与政府行为规制相关的经济性和社会性软环境。从促进产业集群发展的角度讲，东北老工业基地的政府环境创新应采取如下措施。

1．社会资源整合，促进形成开放性经济区域，为产业集群发展提供公共品。产业集群发展需要的公共品主要包括：建立产业带、产业园区和墓地，建立必要的基础设施，如交通运输网络、通讯、水电供给、专业化批发市场、物流体系和良好的生态环境等。这些基础性环境的公用性和经济外部性特征，决定了集群所在区域的地方政府应该承担起建设的责任，并要参与集群企业特有基础设施的规划和投资。东北地区基础设施等硬环境具有一定的基础，但受行政管辖权、地方(部门)利益、投资体制、财税体制等诸多因素影响，硬环境的改造进程比较缓慢，区域之间的资源要素流动严重受阻。政府环境创新，就是要突破体制壁垒和行政分割，以资源整合为目的促进区域经济一体化发展，为产业集群的发展提供载体。如辽宁中部城市群的7个城市开始联手打造“沈阳经济区”，这将从区域层面上推进核心城市、结点城市与县域之间在基础设施建设、产业分工协作、生产要素有序流动和共同市场构建等方面的合作，整合区域社会资源，为产业集群发展提供空间环境。

2．市场整合，完善区域市场体系，维护市场竞争环境。产业集群的形成是市场竞争和利益博弈的产物，地方政府的任务是创造一个能使社会资源得以充分、自由流动的社会环境和规范的市场秩序。只有在这样的环境下，企业问的合作才有可能迅速扩大加深，创业者的利益才能得到保障，才会有足够的动力促使集群发展。

东北市场化程度还比较低，而完善的区域市场体系必将大大促进企业集群内部专业化分工和生产率提高。政府要致力于建设以市场机制为核心的经济制度和市场竞争环境，重点加强资金市场、产权市场、人才市场、技术市场的完善。鼓励金融创新和制度创新，拓展集群企业的筹资渠道，完善产权市场，为跨地区、跨国际的资本流动、资产重组、合资合作提供交易平台，改革地方用人制度和技术成果分享体制。政府应通过制度安排达到限制垄断鼓励竞争的目的，减低市场交易费用，扶持和引导地方性专业市场的兴起，大力发展中

间产品市场，促进中场产业的发展。政府应通过市场法规和执法监督，有效减少市场中不正当行为，鼓励公平竞争，使集群企业可以快速获得准确的市场信号，从而加速产业创新和生产协作，最终在企业集群区域形成――种有序、高效的市场竞争环境。

3．产业集群整合，引导和推动企业创新，促进产业发展上的精致需求。东北的地方政府必须调整传统产业政策的运作模式，即从支持“企业一一产业”，变为支持“产业――企业”。围绕地方优势产业，通过改善环境、政策扶持、招商引资等办法支持发展配套产业和服务业及下游产业，把优势产业变成主导产业，把单一产业变成产业群，把孤悬的点状企业拉成链条产业，把产业链条变成产业“板块”，促进集群企业在产业整合中不断创新，向高层次发展。产业集群发展是一个市场化的、动态的过程，政府要通过市场精致需求的引导，促进产业集群的不断发展和创新。可以按照经济可持续发展的原则，对集群企业产品性能标准和产业竞争规范提出要求，促使企业竞争形势、产业进入门槛等发生变化，以激励技术领先企业的创新，从而提高整体产业集群的水平。通过政府公开招标采购，引进竞争原则和反映国内外市场需求趋势，鼓励当地集群企业发展相关生产。通过补贴、抵税、加速折旧、租赁等方式，鼓励企业优先采用新技术和新设备。中小企业是产业集群活力和竞争力不可或缺的部分，要鼓励和吸引民营资本投入产业集群的发展，以多种形式参与国有企业的资产重组，着眼发展为大企业、大集团配套服务的民营企业。

4．科教资源整合，搭建产业链平台，促进区域创新体系、现代物流体系的形成。在产业集群发展初级阶段，集群企业规模较小，独立研发能力很弱，创新能力不足。东北地方政府要充分借助国家鼓励研发的产业科技政策，积极引导产、学、研的合作与交流，构建全社会的公共研发平台，加快建立具有自主知识产权的技术研发体系，提升技术开发和科技成果转化的能力。尤其要优先扶持对重点产业集群核心竞争优势形成直接关联技术的研发和推广，以便最大可能地获得由技术扩散引起的产业联动效益。政府推动科技研发的最终指向是形成具有自我创新、自我发展能力的区域创新体系，通过制度来保证创新网络的有序运行，促进集群企业、研发机构、中介组织互动，实现技术、人才在区域网络中的合理流动。东北要打造现代装备制造基地，但没有一个健全的物流系统会在一定程度上制约产业集群的形成。东北地方政府应积极搭建产业链接平台，增强区域配套能力。要大力发展现代物流业，整合和优化物流供应链，将产业上下游企业间相互脱节的买卖关系，整合为以价值链为基础的战略合作伙伴关系。依托产品深加工中心，重新规划相关产业物流配送网络，建立分片集中供货的物流配送中心。

5．职能机制整合，加强政府规制，有效发挥政府替代作用。区域经济发展存在两种机制即市场和政府，但市场机制严重缺失或难以有效发挥作用时，政府机制就具有一定的替代作用。东北所谓的政府“强势”主要表现为行政干预，替代“市场主体”的意识和行为严重，而产；业集群发展需要政府“弱化”行政手段而“强化”经济手段，解决行为规制和角色定位。产业集群的形成与发展是一个渐进的过程，一般需经历分散办企业、集中办企业、集中办产业、形成产业链、产业高地、地区品牌到虚拟市场等七个阶段。产业集聚过程虽然是一种市场行为，但同样需要政府的积极规划和引导。对于东北三省来说，汽车及汽车零部件、机床装备制造、运输设备和专用设备等都具有一定产业集群基础，政府应根据地方产业发展的特点和优势，有意识地提出产业集群发展规划，发挥积极的引导作用。同时，政府必须在行政管理体制和政府职能方面进行创新，如改革审批制度、加强制度建设、提高政府机关办事效率等，以降低企业运营的制度成本。