财政改革――县级政府改革的轴心

[摘要]为了摆脱地方政府经济资源的控制，应将财政改革作为县政改革的切入点。并通过分税制的逐步完善，来克服县乡财政危机，进一步解决“三农”问题。

[关键词]财政改革；县级政府；分税制

[中图分类号]F202　[文献标识码]A　[文章编号]1672-2426(2006)01-0009-02

中国的改革开放已经走过了27个年头，取得的成就为世人所瞩目。但是，在这个过程中也暴露出了各种瑕疵，一方面反映出计划经济时代的深刻印记仍未抹除，另一方面则折射出了市场经济进程中的深层难题已然显现。县级政府在政府体系中起着承上启下的作用，它的改革成败关系着农村发展的好坏。原有县政改革的尝试并不尽人意，笔者认为以财政改革作为县政改革的轴心应该是切合实际的选择。

一、财政改革――县政改革的切入点

中国的县级改革和其他政府层级一样经历了经济体制和政治体制的转型过程，目前仍处于这个转变的过程小。但是，不论是政治改革还是经济改革似乎都不到位，经济的市场化水平仍然较低，政府对经济资源的控制依然强而有力。

县政府是国家对基层社会进行统治的一种权力形式，其实质内容就是绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合，即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治。这个根本性的特征决定性地影响着县政府行政结构的权力分配的本质及其方式。

实质上，县政府的权力是行政权与财产权相结合而形成的一种合成权力。马克斯・韦伯区分的两种尖锐对立的统治(domination)形式，即依仗利益状况(垄断地位)的统治和依仗权威(命令与服从)的统治有机地结合起来了。尤其是对资源的控制能够产生权力。从理论上说，将政府的行政权力与市场上依仗利益的统治相对分离是绝对必要的，――一旦国家的强制性权力与市场利益相结合，就会出现以行政权力取代市场机制，并有将社会经济资源部门化的危险。这种情况恰恰是县级政府的权力结构特征。中国改革的一个重要层面就是政企分开，但是县级的政企分开并不彻底，直到现在，政府还在一定程度上承担市场主体的责任。

多年来，县级政治体制改革主要是政府机构的精简和撤并。目前，县级政府的行政机构规模并不大，甚至出现行政人员紧张的状况，多数精简下来的人员被分流到了事业单位去了。但是，县级所负担的财政供养人口不仅没有减少反而成倍增长。

对县级政府来说，因为政企分开不到位，致使县级财政还在一定程度上承担着很重的直接经济责任和相应的财政责任，如政府对企业的财政补贴或者对企业贷款的担保等。由于政事没有分开而使财政供养人口急剧增加，因为用于养人的人头费与公共产品提供的财政支出之间具有排挤性，因此在一定程度上造成面对农村的公共服务又显得严重不足。这些问题突出地反映在县级政府的财政状况上，财政困难是绝大多数县政的突出特征。

看来，单纯的政治体制改革，或者经济体制改革无法解决县级政府所面临的挑战。而且不管是经济问题还是政治问题都集中反映在财政上。因此，我们认为通过财政制度改革是县级问题的根本出路。

二、财政改革的特殊性与重要性

目前，县级改革遇到了两个密切相关的问题，一是因为财政困境而引发的关于县制的兴废存亡问题。二是在现有的县制下，县级政府的功能定位问题。要发挥县级政府作为农村公共产品供给的功能，显然离不开自身的财政基础。但是县级财政的困境制约了其功能的发挥，进而影响到政府的权威。这两方面的问题实际上是一个前后相继的问题，即县作为一级行政建制存废的问题。根据县制的历史逻辑和今后的发展趋势，县级政府的职责和功能将可能进一步加强。而如果它继续存在并谋求发展，面临的紧迫问题是县级财政的收入来源在哪里?特别是取消农业税以后，收入来源进一步受到限制，使本来就捉襟见肘的财政状况进一步恶化。一句话，财政改革是农村发展的关键。

众所周知，地方政府财政每年算总账基本上是平衡的，但是实际上地方各级财政情况不相同，一个突出的问题是基层财政赤字较为严重。20世纪90年代中期以来，县级财政赤字面一度高达40％以上，在1998年和1999年仍分别高达31．8％和35．5％，而且这种状况呈梯度结构，越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60％以上。据有关统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡级负债400万元。村级债务1483亿元，平均每村负债20万元。

乡镇借债的情况如此，县级借债的情况也好不到哪里去。关键是多数县、乡政府根本就没有偿债能力。政府借债主要是为厂“保工资、保吃饭、保运转”，而不具有建设性的、特殊的、专用的性质，这就偏离了政府公债的基本功能。

从县、乡政府的公共产品供给的角度看，目前最需要解决的问题是义务教育、公共卫生、社会保障、农村的公共安全等。对于大多数的县(市)来说，这几个方面构成县级财政支出的大头，自身难以解决。

任何级别的政府都应该正常地运转，以实现其基本职能。而目前中国多数县、乡政府连维持运转都存在困难。这种状况难以长久地持续下去，必须尽快寻求解决的办法和出路。既然各种矛盾突出地集中于财政上，就应该以财政改革为突破口。

历史发展表明，政治危机往往以财政危机为信号，并且首先表现为地方政府(基层政府)的财政危机。在财政危机的情况下，地方政府通常采取比以往更加露骨的手段攫取政府收入，于是加剧社会矛盾和冲突，从而逐渐丧失其政治统治合法性。这种由基层政府财政危机所引发的国家治理的治乱变化被秦晖称之为“黄宗羲定律”。当今，在社会主义市场经济建设过程中，能否建立起公共财政体制应该说是摆脱“黄宗羲定律”的关键因素之一。

三、地方政府间完善分税制的必要性

目前，多数县、乡政府财政处于困境之中，这已经是一个不争的事实。造成这种困境的原因是多方面的。许多学者进行了多角度的分析，苏明将问题的症结和原因归纳为五个方面，即事权与财权的不对称；财政供养人口过多；财政管理中支出随意性大，铺张浪费严重；基层地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程；财源单一等。

陈锡文等人认为中国的财政体制存在重大缺陷，导致“收入上移”和“支出下移”效应。前者使县、乡财政成为层层集中财力的对象，成为最弱的一级财政；后者使上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府，使县、乡财政支出不断加大，加剧了地方财政的困难。这个问题的解决必须依靠彻底理顺财政体制，把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体

系，建立规范的公共财政体制和规范的转移支付制度。

学术界也有一个基本共识，即县、乡财政困难在一定程度上与分税制这种外部制度性因素密切相关，因此必须尽快完善分税制。赵阳、周飞舟等人认为，1994年分税制本身存在着较多的问题，主要是没有理顺中央和地方事权和财权的划分关系，特别是对省以下各级政府财税关系没有明确规定，致使纵向政府间财权与事权极端不平衡，这些问题只有通过完善分税制加以解决。

贾康、白景明认为县、乡财政困难的主要原因是由中国政府层级过多所导致的。因为中国的政府层级多达五级，使得法律规定的28个税种在各级政府之间进行分税十分困难，不得不增加共享税的比重。于是，地方各政府层级之间财源交叉，财力紊乱、低效，加之支出下移，造成县、乡财政的巨大困难。他们主张调整政府层级，重新划分财权与事权的关系。

也有一些学者从其他角度分析和论证了县、乡财政困难的原因。包括从政府运行成本的角度；从公共产品和服务的需求角度；从政府机构膨胀、财政供养人口增加的角度；从经济结构变迁的角度等进行了较为充分与深刻的探讨。

以上对县、乡财政困境的原因分析归纳起来主要包括以下五个方面：即财政体制缺陷、分税制、公共产品供给与需求、政府规模、经济结构变迁。应该说这些方面都与分税制或目前正在进行的税费改革密切相关。虽然从较长的历史时段来分析，更深刻的原因恐怕是宏观经济结构的变迁所导致，在一定程度上也是市场化的结果。但是，至少目前与分税制的不完善、不彻底有关，县、乡财政困难的凸现发生在亡世纪90年代中后期就说明了二者之间存在关联。

事实证明，中国的分税制改革方向并没有错，主要问题是分税制作为一种制度设计带有明显的权宜性质。1994年的财政改革是一揽子综合改革措施，它的核心是引入了分税制。当时不可能将与之相关的制度和体制一同配套解决，如高度集权的行政体制、政府间明确的事权划分等。特别是省级以下的地方政府之间并没有一同实行分税制，这给省、市政府留下了财政收入上移的较大余地。中央政府和省级之间虽然实行了分税制，但是在当时也带有明显的财政包干制痕迹。看来分税制的贯彻有一个渐进的调整和完善过程。

县、乡财政困难需要首先解决的是财源问题。没有稳定的收入就无法支撑政府的正常运转，难以提供相应的公共产品与服务，特别是税费改革以后，县、乡的财政来源问题更加突出了。对这个问题的解决主要有两种正规的渠道，一是给与县、乡政府相应的税收自，使之具有稳定的税源。二是保证中央和中间层政府向县、乡政府财政提供足额的转移支付资金。税收自与转移支付都是公共财政的组成部分，但是地方政府的财政基础仍然是税收自。其次是纵向政府间财政支出责任的划分，根据公共产品的性质，合理划分政府间的职能，规范各级政府的支出责任。总之，公共财政建设是解决县、乡财政困境的有效途径。