公平视角下农村低保进退机制的实践与反思

摘要：农村最低生活保障进退机制在实际操作中存在应保未保、错保、关系保、退保低效等问题。本文以河南省南阳市A村为例，从公平的视角对低保进退机制进行了分析，提出具体解决措施，以增强公平性。

关键词：农村最低生活保障；公平性；进退机制

农村最低生活保障制度是国家为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度。据统计，截至2013年8月，全国共有农村低保对象5305.8万人，占全国农业人口总数的6%。农村低保制度不是任何人的福利“终身制”，它是一个“有进有退”的动态系统，即把需要救助的人及时地纳入低保系统，经过救助与引导，努力摆脱贫困的束缚，对于生活水平超出低保标准的对象要及时退出。

一、公平视角下低保进退机制的分析

农村低保的进入机制是指生活水平低于当地最低生活水平的贫困户经申请、审批等环节，被纳入最低生活保障制度的过程，体现了农村最低生活保障实施主体为实现社会公平的不懈努力。农村低保的退出机制是指制度主体通过一系列制度措施，让超出低保标准的低保人员退出农村低保制度，使有限的社会救助资金有效地应用于更需要救助的人群。

《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）对当地低保进入机制作如下规定：以家庭为单位申请，由户主向所在地村民委员会提出书面申请，村民委员会对有关情况进行调查，召开村民代表会议讨论通过后张榜公布7天，无异议后报乡镇人民政府初审，最终经县级民政部门审查通过后，发给《河南省农村居民最低生活保障证》。关于对生活水平超出当地最低标准的低保户如何退出机制，通知并没有做出详尽说明，只提出“对农村低保对象实行动态管理，每年审核一次”。农村最低生活保障进退机制情况可以充分反映农村低保的公平问题。进退机制的缺乏和不完善，将破坏低保制度的公平性，降低广大农民群众对低保制度的信心，并且不公正的入保带来的是低保资源的无效使用，致使效率低下。

二、农村最低生活保障进退机制的不公平问题

（一）“应保未保”现象较为突出

本次调查所在的A村位于南阳市宛城区，从表1可以看出，该村实际需要最低生活保障救助的家庭数为22户，只有17户得到了保障，家庭人均年收入低于2000元的只有13户被纳入低保，未做到应保尽保。尽管家庭人均年收入高于2000元，由于残疾、家中老年人病重等原因，仍有四户被纳入低保对象，引起新的不公。

（二）错保现象比较突出

在A村，传统重男轻女的思想观念比较严重，有两户以家中只有女儿为由被纳入低保，占用了有限的社会救助资源，导致本应被纳入低保制度的群体被排挤在制度之外。

（三）关系保现象比较严重

由于A村外出打工的人员较多，准确核算农户家庭收入难度加大，因此该村以民主评议为确定低保对象的主要方式。通过调查发现，只有一部分农民填过低保申请数或收入调查表，一部分家庭表示不清楚，接近一半的低保户是由村干部指定的，只有一部分低保户是由村民评议确定的。

有些家庭人均年收入在低保线之上并且具有较高的生活能力，因与村干部关系好、有人情来往，而被纳入低保范围；另一些人均年收入在低保线以下的家庭，由于缺少必要的经济来源，与村民、村干部人情来往少，在民主评议过程中没有被列为最低生活保障对象。

在调查中发现，村民普遍认为该村关系保现象很严重，但在一个村子当中，乡里乡亲或多或少都与村干部有来往，低保对象的选定究竟是否因为人情是一个模糊而难以回应的问题。

（四）退保低效

有些家庭在某一年因为特殊的家庭原因导致当年人均年收入低于绝对贫困线而被纳入低保对象，而当导致贫困的原因消失以后，生活逐渐好转，收入逐步提高，由于不劳而获、“一保永逸”的思想，最低生活保障制度成了懒汉的避风港。退保低效的现象不仅侵占和浪费有限的社会救助资源，更造成低保制度的结果不公。

三、低保进退机制不公平问题产生的原因

（一）家庭收入核定难度高

《南阳市人民政府关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》（宛政〔2006〕64号）中规定，各县市民政部门采用的“家庭人均纯收入”的方法在实际工作中具有很大的难度，主要表现如下。一是家庭总收入难以衡量。粮食收入难以量化，土地收入逐步退为辅助手段，务工收入和其他隐形收入难以衡量，对家庭总收入的核算又缺乏刚性标准，更是加大了家庭收入核定的困难。二是外出务工人员数量多，对“家庭共同生活成员”无法确定，人均收入无法计算。三是政府和低保对象的认知差异。政府认定某户生活好转应该退出低保，但当事人认为自己仍在低保线之下，这对建立高效的低保退出制度十分不利。

（二）相关程序缺乏规范性

当地低保政策落实过程中相关程序仍严重缺乏规范性，主要表现如下。一是确定低保对象的标准具有很大随意性，民主评议、入户调查、村干部私定等欠缺公平性的行为层出不穷，破坏低保公平性。二是对低保对象家庭收入状况审查过程不够公开、透明，保障对象名单公式流于形式。三是A村仅有一人负责年度审核、收入测算、复核、审批等全部工作，镇政府也仅有两名工作人员负责全镇25个村的低保工作，效率低下。

（三）监督反馈机制不完善

完善的监督反馈机制是一项制度得以持续发展、长远运行的重要保证，在制度的运行中起着至关重要的纠偏作用。在调查中发现，A村缺少行之有效的监督反馈机制，主要表现如下。一是民众监督乏力。大多数村民在面对不公正现象时存在不公正感，但只有极少数的村民在面对制度不公行为时表示会采取检举、投诉等维护自身权益的行为，低保运行缺乏群众监督。二是村镇政府均缺乏明确的监督机构，缺失使监管力度大打折扣。三是法律建设滞后，缺乏自上而下的政策约束。因政策缺失导致的管理不规范问题直接引起低保制度的结果不公。