我国电信管制绩效评价

摘要：我国电信业是在计划经济下成长起来的，政府监管长期更倾向于生产者利益。在放松管制的背景下，我国电信管制应以消费者利益为中心。基于消费者利益本文建立了电信管制绩效评价指标体系，而且运用1980~2005年数据分析了管制的资费效应。结果表明，自2000年以后我国电信资费总体水平下降幅度明显增大。

关 键 词：电信业；管制绩效；资费

中图分类号：F626 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)01-0086-04

一、引言

我国电信业改革是从20世纪80年代开始的，尤其是1998年以来的两次重组标志着我国电信业以建立竞争性市场为中心的改革力度明显增大。从实质来看，电信改革就是引入市场机制的过程，同时也是政府管制的改革过程。80年代在计划经济体制下，基于对电信业公用性特征的认识，邮电部作为政企合一的国家机构直接参与电信业的经营决策。1994年联通公司成立之后，邮电部既是监管部门，又参与原电信业的经营决策。1998年后邮电部与其他部委合并成立的信息产业部成为相对独立的管制机构，运用多种管制手段对竞争性电信市场进行监管。总体来看，随着电信管制对象(即由管制垄断者的行为转变为管制竞争市场中生产者行为)的改变，我国电信管制无论是管制的目标，还是管制机构的职能、管制的方法与手段都发生了深刻的变化。

那么，政府对电信业的管制究竟产生了怎样的实际效果呢?本文试图以我国电信管制改革实践为对象，建立了基于消费者剩余的电信管制绩效评价指标体系，并对管制的资费效应进行实证分析。

二、我国电信管制的特征

根据管制经济学的定义，管制是政府通过修正或控制生产者或消费者的行为，来达到某个特定的目的。[1]虽然放松管制成为全球电信业改革的基本方向，但是大多数国家对电信业仍存在着不同程度的管制。回顾我国电信业的改革实践，与英美等发达市场经济国家不同的是，我国电信业是在高度集权的计划经济体制下成长起来的，因此长期以来电信管制带有明显的计划经济特色。其主要表现为：

(1) 政府在电信发展中扮演着主要角色

改革开放前，我国电信业是在“电信业作为国家公用基础设施，是国家政治的一个重要方面”的认识下建立并成长起来的。改革开放后，通过放权让利，虽然政府的控制权力有所减弱，但政府直接经营管理电信业的本质没有变。由于市场经济不完善，事实上即使在竞争格局初步形成的今天，放松管制也才刚刚启动。因此，与英美等发达的市场经济国家不同，这些国家电信业的发展表现为自由有余而管制不足，发展过程中的主角是企业。而我国则恰恰相反，政府管制有余而自由不足，政府在电信业发展中长期扮演主角。

(2) 管制目的的政治性强于经济性

通常，管制的目的既可能是经济的，也可能是政治的，还可能既是经济的又是政治的。[1]改革开放前，电信作为国家政治的重要方面，管制的政治目的明显。1980年以后，随着市场化进程的推进，管制才逐渐转向以促进产业发展为目的，而产业发展长期与国家政治相联系，所以政治性仍然明显。直到两次重组之后，管制目的才倾向于经济性。因此，与英美等市场经济国家不同，它们的管制是以防止无效率资源配置和确保需要者公平利用为主要目的，而我国电信管制长期以来则更倾向于政治性目的。

(3)维护生产者利益强于消费者利益

管制存在两种形式：经济管制和社会管制。无论何种形式，管制目的是以消费者福利改进为中心。在我国电信管制实践中，社会管制是管制的主要内容。长期以来生产者经营不是市场导向而是计划导向。因此，电信重组前，电信管制维护生产者垄断地位，甚至政府通过直接投资、政策制定等手段限制已经存在的事实竞争(如联通成立初的不对称管制)。重组后市场机制建立，电信管制才由维护生产者利益转向维护消费者利益。所以说，从电信发展历程来看，政府既是经营决策者也是监管者，事实上造成管制以维护生产者利益为中心的特点明显。

(4) 运用行政手段多于经济手段

管制手段是实现管制目标的工具。以英美为代表的发达国家电信管制的基本前提是完善的市场经济体制，管制更多使用经济手段。而我国不同，计划经济体制下政府就是通过行政性干预来管制电信生产者的行为。市场经济建立以后，经济性手段才逐渐得到重视，如资费管制改革力度加大。总体来看，我国电信管制擅长运用行政性手段，而经济性管制能力还需提高。

三、电信管制绩效及其评价指标

1. 电信管制绩效的内容

电信管制是政府对电信业的干预和约束。根据管制经济理论，垄断(自然垄断和竞争下垄断势力)引起经济管制，市场失灵导致社会管制。[1]由于电信业的基础设施地位及网络经济特性，大多数国家的电信管制既存在反垄断的经济管制，又存在修正市场失灵的社会管制。在自然垄断条件下，经济管制是在保证经济效率的基础上制约生产者行为，防止其运用其垄断力量减少消费者剩余。在竞争环境下，经济管制一方面为了避免由于企业破产而引起的消费者利益的损害；另一方面修正电信市场的竞争偏离，如监管机构为新的运营商排除市场进入的障碍。而社会管制则是政府通过监管和干预来防止市场竞争所造成的低收入消费群体无法获得必要的电信业务。[2]因此，从理论上来说，电信管制主要是通过约束和干预生产者的行为，实现三个层次的目的：一是保护消费者的权益；二是维护电信市场公平竞争；三是维护国家利益和安全。

事实上，市场公平竞争和国家利益最终表现为保护消费者的利益。从经济学意义上来说，保护消费者权益集中体现在增加消费者剩余方面，所以说消费者利益应该是政府管制的目标。实际上，像英美等发达国家的电信管制实践中一直是以消费者剩余为中心。由此看来，以消费者利益为中心的管制绩效才是电信管制的主要目的。但是，通过实证分析所确立的管制俘获理论认为，管制政策有利于被管制行业，这是因为或者立法者被被管制行为所俘获，或者管制机构被被管制行为所俘获。[2]许多经济学家通过大量的实证研究也发现，管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的致力于社会福利最大化的管制目标并不一致。

因此，以增加消费者剩余为中心的管制绩效应作为电信管制所追求的目标。我国电信业是在计划经济体制下成长和发展起来的，电信管制长期以生产者利益为核心，对消费者利益重视不够，电信管制政策被生产者或行业所俘获的可能性更大。所以说，由于市场导向本身就是消费者导向，在放松管制的背景下，以消费者利益为中心的管制绩效更应作为电信管制的主要目的。

2. 电信管制绩效的评价指标体系构建

管制作为政府行为，必然存在着投入与产出。投入即政府为管制所付出的代价，产出即管制最终产生的效果。从理论上来说，电信管制绩效可以从管制的投入和管制活动产生的效果来评价。管制投入可以从管制政策和管制机构本身两个层次评价。如前文所述，管制的产出则可以从国家、生产者和消费者三个层次来评价，基于以消费者权益为中心的管制绩效的重要性的认识，这里我们主要从管制投入和消费者利益层次建立绩效评价指标。具体见图1：

根据以上绩效评价体系选择具体评价指标时，本文一方面参考了国外有关文献中电信管绩效评价时所使用的指标；另一方面结合我国管制实践，考虑到充分利用现有统计指标和统计数据，确保数据的可获取性，提出以下评价内容和参考指标。

(1)管制政策和管制投入。一般来说，管制政策将直接决定管制效果。反映管制政策投入可以选取电信管制政策的三个主要内容：市场准入、资费管制、民营化和自由化程度，其中反映市场准入的指标为许可证发放张数或许可证发放时间，资费管制以资费限制的幅度作为评价指标，民营化和自由化分别可以选取民营、外资占总资本的比例或市场开放时间(分为对国内与国外开放时间)。而反映管制机构投入可以选取的管制成本指标包括两个方面：一是管制机构职工人数(即政府为实施管制活动配备的人员数量，说明管制的代价)；二是管制的运行成本，如管制过程的各项事务费。

(2)管制的产出效果。从维护消费者利益的层面来说，电信管制绩效最终效果主要表现为业务资费下降、服务质量提高和业务种类增多(消费者的可选择性提高)等。为了对资费、服务质量及业务选择性的评价更为全面，结合电信服务的特点，在此提出资费、服务质量和业务选择性的多角度评价内容，并分别列举其可选取的指标如图2、图3和图4。在我国电信管制绩效评价时，指标选取因评价的侧重点不同而不同，可以选择所有指标，也可以选择其中一项。

资费反映资费总体水平指标综合平均资费平均每用户的话费收入(ARPU)平均每用户通话分钟数(MOU)年每用户话费占可支配收入的比重反映资费结构水平指标资费结构组成指标(如固定电话由初装费、月租费、通话费构成)年租费占人均GDP

图 2 管制绩效的资费评价指标体系

服务质量反映通信质量指标接通率(如固定、移动业务等)电路合格率每百线每年故障数反映售前售后服务状况指标初次受理等待或装机时限装机或移机及时率(如固定装、移机等)反映服务水平指标电话普及率主线普及率农村电话普及率反映综合服务质量指标用户满意度年用户投诉数

图3 管制绩效的服务质量评价指标体系

业务选择性反映用户可选择业务类型总量指标业务种类总数反映企业新业务开发速度每年开发新业务项目数每年新增服务项目数

图4 管制绩效的业务选择性评价指标体系

另外，考虑到我国电信业既存在“条”即专业的划分，又存在“块”即地区划分，在评价电信管制绩效时，参照以上评价指标，也可以建立分地区和分业务的评价指标。以本地电话业务为例，如反映资费总体水平的综合平均资费仅指本地电话的平均资费，反映通信质量的接通率仅指本地电话的接通率等等，这样也就形成本地电话的管制绩效指标体系。同样，建立分地区的指标时，也可以将指标内容仅界定为该地区的绩效指标，从而对电信管制绩效进行地区性评价。

四、以资费为例的管制绩效评价

电信资费是消费者最为敏感的因素，也是电信管制绩效的主要表现。同时，虽然政府直接参与定价是我国电信资费管制的主要方法，但是在放松管制的背景下，电信运营企业往往采用价格战赢得用户，使得实际的资费水平可能超出资费管制所确定的水平。[3]因此我们以资费为例对我国电信管制的绩效进行分析。

1. 评价指标的确定

为了整体反映电信资费水平变动状况，在此选取反映资费总体水平的指标――综合平均资费作为评价指标。但是，由于电信业务种类多、资费项目繁多、计费方式多样、资费区域性差异明显等，所以电信资费体系非常复杂，客观上造成综合平均资费水平难以计量。同时考虑到历史数据的可获取性，利用现有统计数据来反映资费总体水平的变动是非常有必要的。

根据现行的统计指标解释，假设xi为第i种电信业务的业务量，ci为相应的不变平均单价，zi，t为第i种电信业务的业务量第t年的平均资费，第t年的电信出租业务及其它业务收入为μt，则第t年的电信业务收入(Ttsrt)和电信业务总量(Ttsvt)可表示为：

由上式可见，电信业务收入以电信产品当年现行资费为基础计算，而电信业务总量是以不变平均单价为基础计算。前者受现行价格和业务量的影响，而后者排除了不同时期的价格影响，即使在同一不变平均单价的数据系列中，电信业务总量的变动也可以体现电信业务量的变动情况。[4]

因此，将式(1)减去式(2)，再除以式( 2)，即

可以理解为第t年第i类电信业务量占电信业务总量的比重，而βpi，t为第t年第i类电信业务的现行价格(平均资费)与不变价格的差额。式(4)的结果就类似于不同业务资费变动的加权平均值。因此，式(3)可以反映各年电信资费总体水平的变动状况。

同时，式(3)中分子为电信业务收入与电信业务总量之差，反映现行价格与不变价格的偏差部分所造成的总体差异。总体差异与电信业务总量相除就可以消除当期业务量变动所造成的影响。这样，如果将式(3)计算的各期结果排成序列，可以形成连续可比的序列。此序列就反映了电信综合资费水平的变动趋势。为了简化计算，式(3)可改写为：

为进一步简化，该替代变量本身反映的是一种变动趋势，所以完全可以取此式的前一项，令RVt= ，这里RVt就作为反映电信资费变动的替代指标。

需要说明的是，以上所指的基于消费者实际支付的电信资费包含初装费、入网费和通信费等在内的消费者为电信服务支付的所有费用。这样，虽然作为替代变量并不反映资费总体水平的实际大小，但能有效反映基于消费者利益的资费总体水平的变动，评价资费水平总体变动趋势就有了可获取的指标。

2. 电信管制的资费效应

为了评价电信管制的资费效应，这里我们选取1980~2005年时间序列数据2。根据上述已确定的替代变量，计算反映电信资费变动的替代变量RVt各年值，以及反映各年变化的增长率：Rtt= 。

另外，为了较好的反映电信资费水平的实际变动趋势，这里我们对电信业务收入进行了居民消费价格指数的调整，电信业务总量则统一调整为按1990年不变平均单价计算的具有可比性的数据。上述结果见图5。

图5我国电信资费水平总体及年增长率变动趋势

图5显示，自1980年以来我国电信资费水平总体上有明显的波动，并不是一直呈下降的趋势。大致在1980年至1991年期间，资费呈现明显的增长态势(资费逐年的增长率Rt曲线反映了类似的情况)。到1992年以后，电信资费下降趋势明显，而且从Rt曲线可以看出大致在2000年以后下降幅度明显加大。

电信资费的以上变动趋势可以用管制政策的变化来解释。事实上，1980~1991年资费水平上升来自电信业快速发展，我国电信资费管制的主要取向是促进电信网络建设，如1980年政策性提高各项业务的资费水平，特别是新设了初装费，而且初装费高达5000元/部。在电话装机市场需求较大的时期，明显提高了电信总体资费水平。但1992年前后放松了市场准入限制，联通公司的成立导致资费水平明显下降。2000年以后资费大幅度下降反映电信重组后，放松资费管制和促进竞争使得资费水平下降趋势明显。当然，从理论上说，电信资费总体水平的下降，不仅受电信管制的影响，而且受技术进步和运营商生产效率的提高、新的增值业务的出现等因素的影响，但是由于资费一直作为电信管制的主要内容及手段，资费水平本身就是反映管制实际效果；另外，放松管制引入竞争，实际上激励了电信运营商采用先进技术、开发新业务和提高运营效率。所以说，资费总体水平的变动很大程度反映了电信管制的效果。也就是说，管制改革所造成的结果使消费者实际所支付的电信费用有明显下降的趋势。

五、结语

随着电信管制对象的改变，放松管制是我国电信改革的基本方向。在这种背景下，管制绩效评价是促进我国电信管制改革深化的重要课题。本文对于我国电信管制绩效评价的研究还只是尝试。建立以消费者利益为中心的管制绩效评价体系，运用经济手段制定以消费者利益为中心的管制政策将是我国电信管制改革的方向。而管制资费效应的评价只反映电信管制绩效的一部分，其他如服务质量和业务选择性等指标评价则要根据这些指标的特点进行具体研究。当然，对我国电信管制绩效的综合评价，还需进一步建立计量经济模型。

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参考文献：

[1][美]小贾尔斯・伯吉斯著，冯金华译，管制与反垄断经济学[M]. 上海：上海财经大学出版社，2003：15~25.

[2]杨永忠. 自然垄断产业管制演变：从引入竞争到控制风险[J]. 当代财经，2006，(1)：94~95.

[3]刘俊杰. 技术创新、规制重建与中国电信产业的发展[J].当代财经，2005，(5)：94~96.

[4]邮电统计指标解释[M].北京(中国)：邮电部计划建设司，1996：197~217.

责任编校：一诺

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