PPP模式在河南省公租房中的应用研究

【摘要】 公共租赁住房是一项专门针对“夹心层”的住房保障计划。由于资金来源极为单一和不足，其建设推广面临着较大的障碍。文章以河南这一人口大省为例，运用SWOT模型分析了PPP模式在河南省公共租赁住房建设中应用的可行性，提出了适合河南省公共租赁住房的PPP融资模式，总结了其保障机制，以求能对公共租赁住房融资问题起到一定的指导意义。

【关键词】 河南省；公共租赁住房；PPP模式；融资

一、引言

公共租赁住房，就是以低租金租赁的政策性住房，由政府负责建设或回购，供中低收入住房困难家庭租住，租金水平高于廉租房，但低于商品房，主要面向刚毕业的大学生、外来务工人员等群体。公共租赁住房作为我国保障性住房的重要组成部分，照顾了社会“夹心层”的住房问题，从实践上补充完善了现有保障性住房的结构体系。但是在实施过程中，由于其社会福利属性，导致其资金来源主要是中央和地方政府的财政资金，来源极为单一和不足。特别是对于河南这样一个人口大省而言，公共租赁住房的高需求和建设公共租赁住房的资金低供给之间的矛盾尤其突出。因此，迫切需要拓宽融资渠道来解决资金问题。鉴于此，本文结合河南省实际，把在国内外基础设施建设领域得到广泛应用的PPP模式引入河南省公共租赁住房融资的研究中，希望能够进一步完善保障性住房体系，实现公共部门与私营部门合作的“双赢”局面。

二、河南省公共租赁住房PPP模式SWOT分析

PPP是“public-private partnership”的简称，中文一般翻译为公私合作伙伴关系，其含义是指公共部门和私营部门之间达成一系列协议，在这协议的基础上，双方发挥各自的优势，分担项目风险，共享收益，以为公众更好地提供公共产品和服务。PPP模式由于有着供给主体多样化、合作以特许权为前提、风险分担合理化等特点，应用比较广泛。这里我们结合河南省公共租赁住房现状和特点，应用SWOT模型来分析PPP模式在河南省公共租赁住房融资中的可行性。

（一）优势分析

1.能够有效缓解河南省各级政府财政压力。据河南省住房和城乡建设厅统计，2011年河南全省新开工建设公租房94 188套，总投资884 152万元，但是河南省2011年总共收到国家公租房专项资金18.6亿元，剩余缺口主要靠各级地方政府财政解决，并且省政府提出“十二五”期间全省公租房建设任务是57万套，这势必会进一步加大省内各级地方政府的财政压力。因此如果把PPP模式引入河南省公租房建设中，在拓宽公租房融资渠道的同时，必将大大缓解各级地方政府的财政压力。

2.可以充分发挥市场机制，提高公租房建设和运营效率。由于存在政府失灵，单纯的由政府提供公共物品普遍存在效率低下的问题，所以PPP模式可以将市场竞争机制引入公租房建设，充分发挥私营部门在技术、管理等方面的优势，实现资源优化配置，提高建设和运营效率，并且降低成本。

3.有利于控制项目风险。利用PPP模式可将风险交由最适合识别和控制该风险的部门来承担，将相应风险分散化，合作双方在一开始便致力于形成一种更为有效的合作关系，使得相应的风险评估和风险管理策略更加到位。通过PPP模式合理的分担风险，充分发挥公私合作双方各自的优势，可将市场与政府机制的优势适度融合，有效控制公租房项目风险。

（二）劣势分析

1.监督管理要求比较高。由于公租房属于保障性住房，因此具有很强的公益性。但是私营部门参与公租房建设，主要目的是为了追求高收益，因此二者之间不可避免地会产生矛盾。再有公租房项目参与主体较多，各个主体之间的协调管理难度也比较大。这些问题都要求政府部门加强监督管理，对其相应的水平要求比较高。

2.对私营部门的选择存在一定的风险。对于政府部门而言，公租房项目的成功与否在很大程度上取决于私营部门的融资能力和管理水平，因此在选择私营部门时政府要承担很大的风险，必须选择有实力的私营部门参与合作。

（三）机会分析

1.政策支持。公共租赁住房属于一种政策性住房，因此政府在政策上给予了大力支持。2010年4月，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》；2010年5月，国务院下发《鼓励和引导民间投资健康发展的若干决定》；2010年6月，住房和城乡建设部等七部委联合下发《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》；2010年9月，财政部和国家税务总局联合下发《关于支持公共租赁住房建设和运营有关税收优惠政策的通知》。与此同时，在国家相关政策的指导下，结合实际，河南省也出台了《河南省公共租赁住房专项资金奖补办法》、《河南省人民政府关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》、《河南省人民政府关于加快发展公共租赁住房的意见》等政策法规。这些相关政策的出台，为河南省公共租赁住房的发展及私营部门参与公租房建设提供了有力的政策支持。

2.市场发展广阔。河南是我国人口大省，人口基数非常大，城市人口不断增长，使得城市住宅需求越来越大，但居高不下的房价使得很多中低收入家庭买不起房。因此政府部门加大了对公共租赁住房的建设力度。2010年河南省完成公共租赁住房18 465套，2011年河南全省新开工建设公租房94 188套，“十二五”期间全省公租房建设任务是57万套。公共租赁住房的大量建设，为PPP模式在河南省公共租赁住房建设中的应用提供了广阔的市场空间。

（四）威胁分析

1.相关法律法规还有待进一步完善。现有的政策法规仅为框架性的指导政策，缺乏法律上更深层次和细节上的规定，还不能满足PPP模式应用于发展公共租赁住房的实践所需，相关法律法规有待进一步完善细化。

2.经验和人才匮乏。由于PPP被引入我国的时间不是很长，所以在经验和人才的积累上还比较匮乏，特别是河南作为一个内陆省份，观念相对比较落后，经济不是很发达，这些对于人才的吸引也不够。

从以上SWOT分析可以看出，虽然PPP模式在河南省公共租赁住房建设中的应用还存在一些劣势和不足，但整体上已经具备了一定的可行性。

三、河南省公共租赁住房PPP融资模式选择

参照其他省市公共租赁住房PPP融资模式，结合河南省实际情况总结出以下几种适用于河南省公共租赁住房PPP的融资模式。

（一）特许经营模式

近几年河南经济发展比较迅速，带动了一大批企业的成长壮大。政府可以在这些企业中选择一些有实力的，与之签订特许经营合同，由政府与私营企业共同投资或由私营企业独自投资建设公共租赁住房。在特许权期内，私营企业收回投资并取得合理的利润，特许权期满后政府收回公共租赁住房。采用这种模式可以在一定程度上缓解政府的财政压力，并且可以共同承担风险，充分发挥公私合营的优势。这种融资模式应该作为河南省公共租赁住房应用PPP融资的主要模式来推广。

（二）私有化模式

私有化类PPP项目需要私营企业负责项目的全部投资和运营，通过经营公共租赁住房收回投资实现利润，产权归私营企业所有。在这种模式下，政府只负责符合条件的企业在土地使用以及税费减免方面的审批和相应的监管，基本上没有财政负担，所承担的风险也最小。近年来，河南省因承接产业转移，吸引了众多企业落户，因而在产业聚集区内也聚集了大量的务工人员。一些资金比较雄厚的企业就可以通过自建公共租赁住房来解决本单位低收入职工的居住问题。在这方面，郑州市的海马轿车和格力集团等企业已经率先开始自建公共租赁住房，优先解决单位职工住房困难。

（三）购买―转移―运营―转移模式

该模式主要做法是政府部门在私营企业开发的积压住房中选取符合公共租赁住房要求的房源，以低于市场价格的协商价格购买，然后签订协议将其转给私营企业在一定时期内经营，期满后移交给政府部门。该模式在解决公共租赁住房房源的同时也解决了积压住房问题，可谓一举两得。但是目前河南省住房市场积压房源并不是很多，所以这种模式只能作为公共租赁住房PPP融资模式的一种补充。

（四）转移―运营―转移模式

政府部门与私营企业签订协议，将已经建成的公共租赁住房项目移交给私营企业在一定时间内经营，经营期满后再将项目移交给政府部门。这种模式的优点是政府部门可以凭借项目未来若干年的收益一次性从私营企业那里获得一笔资金，再将其用于新的公共租赁住房项目，一定程度上缓解了政府的财政压力。同时由于私营企业不参与项目建设融资，因此承担的风险比较小收益比较稳定。但是由于目前河南省公共租赁住房建设资金缺口太大，这种模式不太适合作为河南省公共租赁住房PPP融资的主要模式，但是可以作为其有益的补充。

综合以上分析，我们可以看出，目前适用于河南省公共租赁住房融资的PPP模式主要是特许经营模式和私有化模式，其它模式可以作为其有益补充。

四、河南省公共租赁住房PPP模式保障机制

PPP模式参与方众多、持续周期长、资金需求量大，政府部门与私营企业之间不可避免地会产生分歧和矛盾，所以一个有效的保障机制也是必不可少的。

（一）严格的项目准入机制

政府部门在选择合作伙伴的时候要制定一系列严格的标准，依据对方的管理水平、财务状况、信誉资质等，坚持公开、公平、公正的原则，明确准入条件，把好准入关。

（二）公平的风险分担与利益共享机制

公共租赁住房建设具有资金需求量大、周期长、参与主体众多等特点，因而产生了大量的风险。风险分担是否合理是PPP模式能否取得成功的决定性因素之一。风险分担机制的原则就是在保证项目经济平衡的前提下，根据政府部门和私营企业不同的风险管理能力来分配项目风险，把风险分配给最有利承担的一方，比如政府部门主要承担政策以及金融方面的风险，私营企业主要承担合同以及运营方面的风险，对于一些不可预计和不可控制风险，则应当事先在合同中加以约定。

然而由于公共租赁住房属于保障性住房，私营企业从中获利有限，因此政府部门在设计风险分担结构时应充分考虑项目方案对私营企业的吸引力，使其可以接受并愿意参加进来。因此政府可以采取土地捆绑开发、税收减免或政府贴息等政策来保证私营企业的收益。只有协调好项目的公益性和私营企业的收益性两者之间的平衡关系，公共租赁住房PPP模式才能顺利实施。

（三）有效的政府监管机制

由于公共租赁住房PPP模式对于政府部门的监管要求比较高，所以必须建立有效的政府监管机制。一方面要保证私营企业能够收回成本并有合理的利润，另一方面也要保证公共租赁住房的公益性，保护公众利益不受损害。根据项目建设周期可以将监管分为三个阶段：建设前期的监管，主要是规划设计、招投标等是否符合要求；建设期的监管，主要是对项目的成本、进度、质量等进行监管；运营与维护阶段的监管，主要是针对租金是否合理，服务质量如何等的监管。

五、结语

公共租赁住房是解决社会“夹心层”住房问题的一项保障措施，是我国保障性住房体系的重要组成部分。针对目前公共租赁住房资金紧张问题，以河南这一人口大省为例，通过分析PPP模式在河南省公共租赁住房融资中应用的可行性，以及河南省公共租赁住房PPP融资模式的选择等问题，我们发现，PPP模式在解决公共租赁住房资金压力，推动公共租赁住房发展方面提供了一条可行的出路。由于目前PPP模式在公共租赁住房建设中的应用还处在探索阶段，对它的研究还缺乏深入，有待其他专家学者做进一步的研究。

【参考文献】

［1］ 陈德强，郑思思.公共租赁住房PPP融资模式及其定价机制研究［J］.建筑经济，2011（4）.

［2］ 方舟妮，王静. 公共住房项目PPP模式研究［J］.建筑管理现代化，2009（4）.

［3］ 崔琳琳，谭大璐，刘滢.PPP模式在成都市保障性住房中的应用［J］.工程管理学报，2011（4）.

［4］ 刘方强.BOT模式在公共租赁住房建设中的应用探析［J］.北方经济，2011（2）.