高校预算绩效评价浅析

一、引言

我国高层第一次提出预算绩效评价体系是在2003年10月党的十六届三中全会上，此后，财政部也相继颁发了有关预算绩效评价的有关规章，规范和指导了我国的预算绩效评价工作。2003年财政部制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，2004年制定了《关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》。为顺利推进绩效考评工作，财政部于2005年制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。教育部也组织专家进行有关高校财务评价的研究。2010年5月，国务院审议并通过国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年），纲要强调今后要继续增加教育投入，逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，在2012年达到4%。2011年7月27日，为了深入落实科学发展观，完善公共财政体系，财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）。在公共财政改革的大形势下，如何提高高校的资源配置效率和使用效益就显得尤为重要。预算管理作为高校财务管理体系的重要部分，是高校财务制度改革的一项重要内容。在预算资金分配、执行和评价的全过程中绩效评价都起着至关重要的作用，这对高校的发展也有深刻的影响。

二、高校预算绩效评价内涵

绩效，单纯从语言学的角度来看包含有成绩和效益的意思。杨周复、施建军等在《大学财务综合评价研究》一书中指出高校的产出不仅包括可以计量的经济效益，还包括更多无法计量的成绩和成果。

近些年来，国内许多学者也逐渐对绩效进行了研究，对于绩效的研究也有一些基本的概念是比较容易混淆的，特别是预算绩效和绩效预算这两个概念。预算绩效与绩效预算虽然只是称谓的简单变换，但是两者的涵义却不同。预算绩效是对预算目标、预算资源的考核，预算绩效贯穿预算资金的全过程，包括预算分配、预算执行和决算调整，不仅仅是财务维度的衡量评价，还包括非财务维度的评价。绩效预算首先是由美国联邦政府将绩效管理因素引入预算体系中提出的一种预算编制模式，并应用于支出管理中。绩效预算是强调绩效拨款编制预算的一种方法，而非预算的最后绩效。

本文认为高校预算绩效评价的内涵包括：高校预算绩效评价是以绩效为核心对高校预算的情况进行的考核与评价；高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的综合评价，贯穿于预算资金流动的全过程；高校预算绩效评价的进行是通过建立一系列的绩效指标来考察预算的编制、执行及结果情况。总之，高校预算绩效评价就是评价主体以绩效为核心，运用合适的方法建立一系列的指标体系来考核评价预算的编制、执行及其结果的情况，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益。

三、高校预算绩效评价主体与对象

（一）高校预算绩效评价主体 高校的利益相关者主要有政府部门、学校工作人员及学生、用人单位、贷款者。政府部门是高校资金的主要投资者，同时也是高校发展的监督者。政府对高校的所创造的社会效益和经济效益的关注主要集中在高校培养多少优秀人才和创造多少更高水平的科技成果，这也是评价高校综合实力所考量的重要方面。学校的工作人员包括一般教师以及行政管理人员，这些人员及学生是学校日常活动运作的直接参与者。如果把学生理解为高校的“产品”的话，那么其消费者就是各个用人单位。用人单位可以对毕业生的表现进行直接的评价并反馈给学校，对学校的办学活动提出合理的建议，保证高校的办学动力。高校的资金除了来自政府投资外，也有向银行及企业的贷款。近些年来，各大高校开始扩大规模，增加招生人数、扩大学校面积，在这种趋势下，资金对于一个学校的发展至关重要，贷款者对高校的事业发展越来越重要。

虽然高校的利益相关者涉及多方，但是作为高校预算绩效评价的主体不仅需要评价的动因还需要评价的权力。由于现在高校的财务还未实现真正的透明化与公开化，预算绩效评价的主体的核心是高校内部管理机构，逐步纳入外部预算绩效评价主体。就目前的实际情况看，高校预算绩效评价的主要实施者是预算管理委员会的绩效评价小组，与此同时部门二级预算管理委员会也可以对高校预算进行绩效评价。

（二）高校预算绩效评价对象 目前大部分高校内部实行统一领导、分级管理。把高校内部机构按照工作性质可以分为下属事业类机构和下属企业类机构。事业类机构包括学院系部、管理机构这些基层预算单位以及下二级独立核算单位，这些机构的收支构成学校的教育事业收支，其预算也是高校预算的核心内容。除此之外高校下属机构还包括一些独立法人机构，如科技企业、后勤企业等，其预算不构成高校预算内容。预算绩效评价不仅仅是对预算执行阶段的评价，还包括预算的编制、预算的审批与下达、预算结果以及预算调整这一系列的过程。因此，高校预算绩效评价是对预算资金在学院系部、基层预算单位全过程流动的评价。详见图1。

四、高校预算绩效评价原则与必要性

（一）高校预算绩效评价原则 国内一些学者借鉴了制定企业预算绩效指标时遵循的原则， 在此基础上提出高校在构建绩效指标时遵循的原则有： 科学性、整体性、可比性和可行性。本文认为高校预算绩效评价的指标体系的科学性是指高校预算绩效评价指标的设计直接与评价质量相关。评价指标既要符合主观要求，也要与客观实际相统一。完整性是指要尽可能全面和完整，要把握住不遗漏、不重复的原则，使建立一套指标体系各有侧重又相互联系。可行性是指标体系实际是可以操作的，所使用的数据均可从现行的财务资料和会计核算数据中获得。可比性是指预算绩效评价指标体系的建立不仅要横向可比还要纵向可比。不同学校在同一时期要体现出可比性，同一学校在不同时期也要体现出可比性。除此之外，本文认为在设计高校预算绩效评价指标时还应遵循动态发展性原则，是指高校预算绩效的衡量是一个不断修正、不断完善的过程，以适应社会经济发展和高校财务改革的趋势。

（二）开展高校预算绩效评价的意义 具体如下：

一是开展高校预算绩效评价研究有利于提高高校资源配置。高校资源作为重要的社会资源是具有稀缺性的，然而高校一方面面临教育经费的严重不足，另一方面又有大量资源闲置浪费。因此提高高校资源的配置效率、让有限的资金发挥最大的效用对高校的发展起着至关重要的作用。此外高校的社会公益性决定了高校不可能像企业以营利为目的追求价值最大化，高校的“用钱效益”直接影响自身的办学质量和社会影响力。对高校的预算管理进行绩效评价，就是以效益为中心，提高理财水平，让有限的资金发挥最大的经济效益和社会效益，最大限度地开源节流，全面强化财务管理。

二是控制高校财务风险需要开展预算绩效评价的研究。高校为扩大规模、谋求自身发展就必然会面临着很多风险。除了拨款之外，学校的贷款或借款会造成举债风险，适度的举债可以用活资金，但是也不可避免地带来一定财务风险。高校预算绩效评价能对预算资金的流动进行跟踪监控，及时发现问题，保证预算的各个环节能够按预期的轨道进行。为预算优化和调整提供有力的信息支持和操作平台，使预算资金的使用能够取得好成绩，也为下一年度的预算安排提供重要的依据。高校各部门在此基础上可以提前制定计划，采取适当的防御措施，避免在盲目发展过程中遭受不必要的财务风险。

三是开展高校预算绩效评价研究有利于调动积极性。采取客观的数据对各高校的预算进行绩效评价能够比较出不同学校之间的差异和自身发展的成效差距，这对于完善学校的预算管理、加强紧迫感和竞争力具有很大帮助。高校通过评价和比较各个环节，能够调动职工的积极性，逐步引入绩效思想并落实，促进高校的可持续发展。

五、高校预算绩效评价指标体系构建

国外关于绩效指标体系研究比较早比较权威的，是1997年英国高等教育拨款委员会设立了一个绩效指标研究小组，研究并设计的《英国高校管理统计和绩效指标体系》。这个体系将英国高校的战略目标层次划分为教学、教学辅助、学校管理、科研和后勤等五个方面，考虑了高校关注的重点又从中确定了一些比较突出的关键绩效指标来衡量预算资金的执行效果和效率。我国的高校绩效指标体系比较权威的是南京大学课题组在《大学财务综合评价研究》构建的评价指标体系。该指标体系划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力、资产绩效和产业绩效五个层次。由于该体系反映学校的财务管理水平比较客观真实，从而也在实际研究中进一步被广泛地应用。

平衡计分卡和关键绩效指标方法都是构建指标体系所采用的方法。平衡计分卡评价体系的指导理念把组织的使命和战略转化为有形的目标和衡量指标。企业利用平衡计分卡构建指标体系主要是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度进行指标的设计。虽然高校与企业不同，但在构建评价指标体系时可以借鉴企业如何运用平衡计分卡的方法来设计适合高校的指标。关键绩效指标体系强调衡量组织绩效关键驱动因素的确定。关键绩效指标体系只对其中对整体战略目标影响较大，对战略目标实现起到不可或缺作用的工作进行衡量，而不是对所有操作过程的反映。这两种方法实际上是面与点的关系，两者之间既相互区别又能统一。利用平衡计分卡来构建高校预算绩效评价指标体系可将总体战略目标或职能属性划分为若干层次，然而要运用有限的指标进行评价，就需要在每个层次中提取关键绩效指标。因此，为了既能全面又能突出反映问题，在构建高校预算绩效指标体系时应该综合考虑这两种方法。

本文采取平衡计分卡与关键绩效指标相结合的方法，并借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》和《大学财务综合评价研究》中采用的评价指标体系，从教学绩效、科研绩效、自筹绩效、资产绩效、校产绩效、社会绩效这六大层次对预算执行结果加以衡量。如表1。

在划分绩效层次以及确定相应指标后，还应对每个层次进行权重的分配。本文借鉴的是偏离度值最小情形下权重系数设置规则，首先就是根据重要性进行赋权，其次指标7 个（含）以下3个（含）以上时，任一指标权重不低于10%而且权重级差5%。在进行预算绩效评价时先计算出相应的指标值，在此基础上结合自身情况与标准指标值进行比较，得出该项指标的得分。最后根据每个层次指标权重计算出综合分值，通过比较各个环节来对高校的预算绩效进行综合考核评价。

绩效评价已经越来越受到政府和高校的重视，同时预算绩效评价指标在高校的实际应用尚处于探索阶段。目前我国高校预算绩效评价机制尚不健全，相关的研究比较少，预算绩效评价体系未能跟上财政体制改革和高等教育改革发展的步伐，而且由于学校的层次不同在实际操作中面临的问题还很多，很难用统一的标准去衡量不同的学校。尽管如此，高校预算绩效评价对于高校资源配置具有指导作用，为学校改进自身的办学效益提供了一种激励因素，对于高校合理分配有限资金，完善整个教育系统有积极意义。对高校预算绩效评价进行研究也具有深刻的理论意义和实践意义。

参考文献：

[1]杨周复、施建军等：《大学财务综合评价研究》，中国人民大学出版社2002年版。

[2]陆媛：《高校预算绩效评价的理论研究及绩效指标体系设计》，《技术经济与管理研究》2006年第1期。

[3]陈纪瑜、张宇蕊：《现代公共事业单位预算绩效评价问题 》，《求索》2004 年第10期。

[4]张克友：《高校预算绩效评价指标的应用分析》，《企业经济》2007年第10期。

[5]张甫香、张健：《高校预算绩效若干问题探讨》，《江苏高教》2011年第1期。

[6]张晓岚、吴勋：《预算功能取向与部门预算绩效评价理论导向》，《当代经济科学》2007年第5期。

[7]陆萍、吴婧、张甫香：《高校预算绩效评价的方法探析》，《财会通讯（综合）》2010 年第12期。

[8]张小卫：《高校预算管理相关问题探析》，《财会通讯（学术）》2005年第12期。