朱玲:在城市化中强化粮食安全

2008年的国际食品价格危机，曾在一系列欠发达国家引发社会骚乱。此后这场危机只是被全球金融危机和经济衰退所掩盖，并未真正终结。2010年，新一轮的国际粮价大幅波动又已来临，各国政府都在为本国的粮食安全制定应对措施。

作为人口最多的发展中国家，中国的食品保障一直是个举世瞩目的问题。2009年，中国的粮食生产实现连续6年的增长，总产量达到5.3亿多吨，较2004年增加了约13.1％。此间肉、蛋、奶、水产品和水果生产增长得更快。但是，在这一大好的形势下，隐忧始终存在。例如，中小水库年久失修和江河堤坝维修不足，是近年来每逢暴雨便破堤决口造成严重水灾的一个重要原因。这与农村民工建勤制度变化留下制度空白，而政府财政支出改革滞后有着密切联系。2010年，水灾频发导致粮食减产。近期食品价格的显著上涨，便可视为市场对此所做出的反应。尤其值得注意的是，中华人民共和国成立以来的60年里，每次经济危机，都是农业最先出现问题；每次严重的通货膨胀，几乎都是从农业领域开始。2010年的食品价格上涨，已经带动整个消费品价格水平的上扬。

自2008年以来，中国政府不仅把推进城市化和加快农业及农村发展，作为应对全球金融危机和经济下滑的一个切入点，而且还作为促进经济平稳较快增长的长期战略。可以预见，在未来30―40年里，中国的城市化还将继续。在气候变化和资源限制因素增加的条件下，以小农为基础的中国农业该如何满足未来城市化中不断增长的食品需求?

食品保障的脆弱性：微观层面

与中国的工业化和城市化相伴随的，是耕地减少、优质劳动力向非农产业转移、环境污染和水资源短缺等现象。虽然统计信息显示中国食品保障状况的改善，但现有保障状态的脆弱性却不可忽视。从微观层面来看：

其一，贫困群体的食品保障并不稳定。在2008―2009年的全球金融危机期间，贫困农村6个月以下和6-12个月的婴儿生长迟缓率均明显上升，分别由5.7％增至9.1％和由6.7％增至12.5％。此间，贫困家庭1岁以下婴儿的贫血率高达40％以上，回到了2005年的水平；贫困妇女的贫血率上升到47.6％，比2005年的状况还差。

其二，处于收入底层的农民家庭当中，儿童营养不足现象依然严重。2009年，在农村10％的最低收入户(人均年收入为829元)，5岁以下儿童的低体重率和生长迟缓率分别为7.3％和21.3％。其营养状况的改善，远比其他收入组的儿童缓慢。

其三，母亲进城就业的农村儿童，由于照料不足而营养不良。无论是在非贫困地区还是在贫困地区，这类儿童的生长迟缓率均较其他同龄儿童高出20％-30％。这些现象，一方面是贫穷的反映，有相当一部分农民家庭食品保障不足；另一方面，说明中国的城市化缺少包容性，以至于农村劳动力在向城市转移的过程中，不得不处于就业与家庭相分离的境地。

食品保障的脆弱性：宏观层面

从宏观层面来看，中国现有的食品供需状况也只是一种脆弱的平衡。

首先，农业资源日渐稀缺，使得粮食增产愈益困难。由于工业和城市对土地的占用以及土地荒漠化的危害，耕地面积迅速减少，这是限制粮食生产增长的一个关键因素。2009年，中国耕地总面积大约为121.73百万公顷(18.26亿亩)，比1999年减少了7.47百万公顷。灌溉用水短缺，是粮食生产的另一个限制性条件。近年来，工业迅猛增长和城市急剧扩大，使工业和居民用水与农业竞争加剧，每年大约缺少灌溉用水300亿立方米。农业用水量占全国用水总量的比重，从1997年的70.4％，下降到2008年的62.0％。更值得注意的是，由于废水、废物、废气排放未得到及时治理，中国主要河流湖泊水质恶化，进一步加剧了饮用水和农用水短缺的威胁。

其次，农业劳动力弱化，限制新技术的推广和农业集约程度的提高。2009年，在非农产业就业的农村劳动力将近2.3亿人，其中进城就业的人数达1.45亿人。在外出劳动者当中，男性占65.1％，年龄在40岁以下者占83.9％，获得初中以上教育的人达88.3％。可见，城市工业和服务业吸纳的是农村中最有活力的优质劳动力。然而，城市社会对乡村人口的排斥，以及在社会保护薄弱的条件下农地附有的生存保障功能，使得将近80％的迁移劳动者把老人和妇女留在村庄照料家庭和经营农业。据农业部种植司的报告，2009年，务农劳动力平均年龄45岁。

再次，灾害和气候变化既加大了粮食生产的风险，也加重了农村的因灾致贫现象。2004―2009年期间，气象灾害平均每年造成的粮食损失为41.55百万吨，相当于2009年粮食总产的7.8％。受气候变暖和耕作制度变化的影响，病虫害发生的面积从上世纪的年均200万公顷次，增加到本世纪的年均400万公顷次。2000―2009年期间，生物灾害平均每年造成的粮食损失达17百万吨，比1990―1999年期间的损失增加了13.3％。

最后，上述农业生产条件的变化，以及投入品特别是进口化肥的价格上涨幅度高于粮价，粮食生产的成本提高、利润下降。1995年，水稻、小麦和玉米生产的物质成本为2674.5元／公顷，人工成本为1741.5元／公顷。2008年，二者分别提高了61.4％和50.7％。同年，三种谷物生产的净利润约2796元／公顷，比2004年下降5.4％。这无疑会减弱农民的种粮积极性。

城市化进程与小农的分化

中国宏观经济环境变化特别是城市化进程的发展，推动了农户经济的结构性变化，进而影响到中国的粮食生产和食品保障。以2002年和2009年为例，农户在土地耕种规模上发生明显的分化。第一，无地以及耕地规模在3亩以下的农户比重增加。2009年，这两类农户的比重分别为15％和28％，与2002年相比各增加了4个百分点。无地农户的产生和增多，一方面是因为土地被工业和城市占用，另一方面是由于非农就业机会增多或农民老龄，把农地出租给他人耕种。第二，耕地明显地向规模最大的农户集中。2009年，在农户总数中，面积在30亩以上的农户所占的比重与2002年相同，仅为3％。但他们的土地在耕地总面积中占27％，增加了1个百分点。

城市化进程和农户在土地耕种规模上的分化，推动了粮食商品率发生了明显的结构性变化。第一，耕地向大农户的集中，推动了农户粮食商品率的提高。2009年，土地规模在10亩以上的农户，粮食商品率都超过了70％。其中，规模在30亩以上的农户的粮食商品率达到90.3％，高于国营农场87.1％的商品率。第二，工业化和城市化进程的区域差异，造成了商品粮产地的地区性调整。整个东南沿海一带既是工业化和城市化进展最快的区域，也是吸纳了数

千万来自内陆省份的农村迁移劳动者的地区，因而也是粮食供求缺口不断增大的地区，令30年前“南粮北运”变为如今的“北粮南运”。在西北和西南地区，多数农户的非农劳动比重和粮食商品率均低于全国平均水平。至今，西部地区还有相当一部分农牧人口尚未获得稳定的食品保障，因而属于扶贫计划的目标人群。

城市化进程与粮食供给：未来挑战与对策

人口增长特别是城市化率的提高，是中国食品供给面临的重大挑战。据中国社会科学院人口与劳动经济研究所最近的预测，2050年全国的城镇人口和乡村人口大约分别为9.65亿和4.1亿。此间的生态压力无疑将更沉重，土地和水资源将更稀缺，粮食供需缺口将更大。根据中国科学院农业领域战略研究组的预测，到2020年，除了大米、蔬菜、水果、家禽、水产品和猪肉以外，中国主要农产品的自给率与2004年的水平相比，将明显下降。到2050年，大米、小麦和玉米3种主要谷物合计的供求缺口，将达到15％。在这种情况下，为了强化宏观和微观层面的食品保障，中国政府目前重点实施的部分农业发展政策，应当继续推行并且进一步强化：

(1)刺激公共和私营部门的农业科技投资。目前，中国可供开垦的土地仅有3.3百万公顷。为了满足消费者对食品总量和质量的需求，只能在提高农业生产率以及加工和销售效率方面下工夫。

(2)改善农业科技推广体系的瞄准机制，提高推广实效。留在农业中的，多数是低收入和贫困小农，而且主要是女性劳动者。因此，今后的农业科技推广既要瞄准低收入小农和贫困小农，又应添加性别视角。并且，还需要针对农业资源的限制因素，重点推广资源节约型的农业技术，特别是节水和提高耕地及化肥使用效率的技术。

(3)改善农业人力资源。这就需要将“双轨制”教育引入农村，并增加对职业教育的投资。同时，加大对农业职业学校学生的资助，以培养符合农业现代化需求的农民，扭转农业劳动力老龄化的趋势。

(4)加强国际合作。目前，中国食品进口增加的趋势已经形成，全球食品供给的增加必将间接改善中国的食品保障。中国参与国际农业合作，特别是致力于促进欠发达国家的农业发展，符合本国和国际社会的利益。

(5)逐渐扩大农村社会保障覆盖面和提高保障水平，增强农村人口抵御各种冲击和风险的能力。2009年，农村合作医疗制度的人口覆盖率已超过92％，新型农村养老保险试点覆盖人口约20％左右。目前，这两种保险的给付水平还不能充分保障参保人员抵御疾病和老龄给家庭经济安全带来的冲击。进一步讲，农村迁移劳动者尚未获得与城市原有居民相等的社会保障和公共服务。

当前行动：重新审视现行政策

需要强调的是，随着中国农业融入全球化的程度加深，一部分现行政策尤其是以下几个领域的政策亟待改进：

第一，改善市场结构，调整粮食收储制度。2004年，中国粮食购销市场全面放开，价格形成更多地取决于市场供求。但国家粮食收储系统和国有粮食购销企业仍占有压倒优势的市场份额，其购销行为对价格水平具有决定性的影响力。例如，收购粮食时压级压价克扣农民的现象时有发生。最近3年，粮食储备占当年全国粮食消费总量的比例超过35％，远高于联合国粮农组织提出的17％～18％的粮食安全线。另据财政部测算，我国粮价补贴的效率仅为14％。即国家补贴10元，农民只能得到1.4元，大部分补贴落入粮食收购企业手中。可以说，当前的粮食保护价和公共粮食收储制度，既效率低下，又缺少社会公平。根据印度、巴基斯坦、斯里兰卡、孟加拉和尼泊尔等南亚国家的经验，出路在于政府对国有和民营粮食购销企业一视同仁，以打破垄断，增加竞争，发挥市场价格对资源配置的信号作用。

第二，放松政府管制，疏通国际粮食贸易渠道，消除对外贸易和产品价格扭曲。2006―2007年期间，中国成为世界粮食市场的价格低谷。2008年全球粮食价格危机期间，国家对粮食出口加征出口税甚至禁止大米出口，但由于价格依然显著低于国际水准，走私便屡禁不止。2009年以来，中国不期然又成为世界粮食市场的价格高峰。这种国内和国际市场价格大幅背离的状况，最终损害的还是国内生产者和消费者的福利。

第三，为小农创造自组织的空间，以保证他们在当前和未来的社会经济环境中赢得平等的权力。小农在经济结构调整、产品价值链和政策优惠获得方面的弱势，以及在分享工业化城市化成果时遭遇的排斥，反映的是他们在社会中的边缘地位。事实上，小农的弱势经济状况和边缘社会地位互为因果。打破这种恶性循环的契机，在于小农组织起来强化自己在政治经济和社会领域的影响力。(作者系中国社会科学院经济研究所研究员)