回归政策性银行

作为改革方案的一部分，决策层将为国开行注资，注资方可能包括财政部、央行，注资后国开行的政策性地位将大大增强。

4月12日，由央行会同有关单位提出的三大政策性银行改革方案，已经正式获得批准。其中，国家开发银行（以下简称“国开行”）明确定位为开发性金融机构，而中国进出口银行（以下简称“进出口银行”）、中国农业发展银行（以下简称“农发行”）进一步明确了政策性银行的定位。

国开行总资产超过10万亿元（约合1.6万亿美元）、总贷款超过8万亿元（占银行体系总贷款的比重约10%、占GDP比重约13%），是我国最大的政策性银行。这一改革方案意味着作为其主要资金来源的国开债将拥有国家信用、风险权重为零。作为改革方案的一部分，决策层将为国开行注资，注资方可能包括财政部、央行，注资后国开行的政策性地位将大大增强。

十年探索终有果

事实上，关于三大政策性银行的改革方案，在十年前就已开始探索。这期间，关于政策性银行定位、成本、约束的争论始终存在。

政策性银行，是指由政府发起、出资成立，为贯彻和配合政府特定经济政策和意图而进行融资和信用活动的机构。政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具。

公开资料显示，我国的三大政策性银行于1994年先后成立。三家银行的定位原则上规定得清晰，国开行定位于支持国家基础设施、基础产业、支柱产业等重点领域建设，进出口银行支持外贸，农发行支持农业发展。

2008年，三大政策性银行改革总体方案获批，开启改革之路，当时改革的总体思路是“一行一策”。其中，国开行的改革之路尤为瞩目。2008年12月16日，国家开发银行股份有限公司挂牌，我国政策性银行改革取得重大进展。首先试水的国开行，开始向商业化转型，并获得了中央汇金公司的注资。

有别于商业银行的是，这三家银行不吸收存款，主要依托国家信用发行债券融资，再发放贷款。

一直以来，政策性银行业务边界也未能完全厘清。在发展的过程中，许多原有的政策性业务逐步演化为商业竞争，政策性银行也因为商业性业务和政策性业务边界不清而饱受争议。

2014年4月初，国务院总理在主持召开国务院常务会议时提出，由国开行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。同年，国开行获批住宅金融事业部，被业界解读为“回归政策性银行”的注脚。

国开行在商业与政策定位上的摇摆，终于在此次改革中得以敲定。国务院在对国开行深化改革的批复中要求：“国家开发银行要坚持开发性金融机构定位。”

刺激措施

央行4月19日再度降准100个基点被市场视为迄今为止最重要的宽松政策之一。虽然降准的确可以增加流动性供给，但瑞银证券首席经济学家汪涛认为，降准的首要目标是对冲外汇占款收缩、保证基础货币适度增长。换言之，降准的确是宽松措施，但并非刺激政策。“相比降准，更值得关注的是决策层决定为政策性银行注资并提供流动性支持、以扩大其信贷投放规模，这恐怕才是近期最重要的刺激措施。”

总理明确提出将扩大向开发性政策性金融发放抵押补充贷款（PSL）规模，以支持棚改、水利、中西部铁路等重大项目尽快落地。汪涛谈到，约一年前，媒体曾报道国开行以贷款为抵押从央行获得了1万亿的PSL额度，利率为4.5%。但央行资产负债表上相关科目的变动较小、难寻1万亿的踪迹，表明PSL的实际投放规模可能小于1万亿。决策层可能对上一轮PSL效果比较满意，再加上目前债券市场收益率降幅有限，因此可能计划让央行直接为国开行提供流动性支持。

汪涛表示，这一措施创新性地结合了货币和财政政策。一方面，政府可以通过国开行进行拟财政支持，而无需大幅提高财政赤字，或依靠地方政府融资平台从商业银行无节制地借贷；另一方面，央行可以通过对国开行定向宽松来为能拉动经济增长、促进再平衡的重点项目提供信贷支持，而不必像2009年那样大幅降准降息。

影响几何

汪涛认为，国开行提供抵押补充贷款可以带来以下效果：

第一，直接增加信贷投放、支持基建投资。一季度国开行发放贷款4099亿，已接近去年上半年4740亿的水平。新一轮抵押补充贷款将助力国开行为重点政府项目提供更大力度的信贷支持，弥补地方政府收入乏力、地方平台融资收紧所导致的融资缺口。我们预计今年国开行新增贷款规模可能达1.5万亿（将近去年的两倍）、资产规模可能增长30%，从而帮助支撑20%左右的基建投资增速。稳健的基建投资进而将缓和房地产和制造业投资持续下滑，帮助全年固定资产投资实现我们所预计的13%的增长。

第二，补充基础货币供给。虽然央行创造PSL的初衷仅为了实施定向宽松，但与再贷款或其他流动性投放工具类似，PSL也能够投放基础货币，区别仅仅在于前者通过商业银行放贷，而后者通过政策性银行为基建和政府投资项目提供低成本信贷。与其他基础货币投放方式类似，在基建项目获得国开行的贷款后，货币信贷同样会在银行体系内不断派生放大。为国开行提供1.5万亿PSL的效果相当于降准2次以上，可以有效补充当前受制于外汇流出的基础货币供给。央行一季度外汇资产显著收缩了2521亿元人民币，与去年同期7879亿的大幅增加形成鲜明对比，凸显了基础货币增速面临的压力。

第三，引导货币市场利率进一步下行。通过国开行增加基建投资可以缓和地方政府在影子银行体系和债券市场上的融资需求，从而避免推高债券收益率；且随着国开行贷款转化为商业银行存款，银行放贷能力也将有所增强，在银行间市场资金拆借需求也会有所降低。因此，PSL有望助推货币市场利率下行。

但是，扩大对国开行发放PSL规模仍无法避免杠杆率进一步攀升。国开行发放的贷款依然是贷款，与一般贷款的区别仅是成本较低、债务负担更可持续。此外，除非央行通过其他渠道调整流动性投放规模、保持稳定的货币供给，或通过控制贷款额度保持稳定的信贷增长、收紧影子银行监管或继续动用贷存比限制，否则基础货币增速加快仍会推动银行放贷加速增长。不过，考虑到现阶段货币政策的首要任务仍是避免货币条件被动收紧，短期内超额宽松一些似乎也并无坏处。

“我们当前的预测已经考虑了二三季度经济增长在稳增长政策发力（包含PSL及其他宽松措施）的推动下环比好转。这些宽松政策虽有助于缓和、但无法完全扭转房地产持续下滑和企业部门投资乏力的拖累。因此，我们维持二季度GDP同比增长7.1%、全年增长6.8%的预测不变。”汪涛总结道。