推进税收征管制度创新的路径选择

中图分类号:F810.42 文献标识码:A

内容摘要:税收征管活动的主要矛盾体现为税收征纳双方的矛盾。我国必须推进税收管理模式由监督打击型向执法服务型转变。文章主要从依法治税与以德治税相结合、优化纳税心理、建立纳税评估及税务约谈制度等几方面,论述了如何以人为本优化纳税服务以推动税收征管的制度创新问题。

关键词:税收征管 制度创新 服务型税务

新制度经济学揭示了,在人治社会,人们往往所依重的是上司的个人才能和品德,强调人品与自律,却忽视了他律的制度,尤其是法律制度对个人的行为约束和社会经济运转的作用。转型期的中国,受到制度瓶颈的制约。现行税收征管体制作为正式规则只有在社会认可,即与关于税制的风俗伦理、价值观、道德观、纳税意识习惯等非正式约束相容的情况下,才能有效发挥作用,共同促进经济发展。税收征管机制的创新也必然体现在优化纳税服务上,须德治与法治并举,自律和他律相结合。

调适和优化纳税心理

平衡纳税心理,加大依法诚信纳税的宣传。首先,要充分保证纳税人的知情权、表达权、参与权与监督权。除简化税制,公平税负外,尤其要完善公共财政制度,关注纳税人权利,确保税收执法的公平。定期向社会公开年度政府预算;明确宣传政府与纳税人权利与义务的对等性,强调财政收支之间的联系,提高纳税人对税收“整体有偿性”的认识;吸收纳税人参与基层公共事务管理,举行税收公告会、以案说税、收支安排听证会等,广泛征求意见、建议,保证纳税人参与公共决策的渠道畅通,积极培养其权利保护意识;税款使用要公平,符合公共利益,杜绝浪费,并加大对偷逃税的处罚力度。其次,针对我国大多数纳税人处在蒙昧理性向一般理性过渡的情况,要加大税法宣传辅导,营造良好的社会舆论效度,积极倡导依法诚信纳税,并对偷逃行为及时曝光,将传统道德范畴的宣传口号,上升到纳税是义务,偷逃税是违法的法律范畴来定性。市场经济是法制经济、诚信经济,被道德所规范化了的行为可以自觉地约束每一个纳税人。诚信纳税,既是社会主义法制的基本要求,更是社会主义市场经济道德的最低要求。

重塑政府形象,提高政府公信度。提高税政的公众参与度,税制改革与调整要有充分的调查研究,立法起草前的问卷调查、网上调查、举行听证,修改税法时提前公示与充分试点,实施时广泛宣传等。规范政府行为,排除干扰因素,确保税权独立行使和税法的公正执行;完善税收执法检查制度,发现有错征、漏征、乱征、滥罚等错误执法行为应及时纠正,并将执法人员的执法水平和质量与每年一度的公务员考核评奖相结合;建立错案追究制度,对各种违法执法直接责任人,给予经济惩罚、批评教育、行政处分,直至调离执法岗位;建立各种执法情况回访制度,在执法办案完毕后通过函调等多种途径回访企业,就执法人员的工作态度、工作质量、纪律及执法情况等定期行政监察;反腐倡廉,提高政府治理国家的能力和效率。借鉴香港的成功经验,推行税务承诺服务制度,主要是公正执法承诺、高效管理承诺与违诺责任承诺等。

完善纳税评估机制及税务约谈制度

科学设定评估指标体系,深化税收预警制度。首先,实行分类评估管理,拓展评估监测的广度与深度,对纳税人综合管理与全面监控。税负预警的设置不应仅固化在原来的峰值,须分行业、参照各地区平均税负率及其变化情况动态测定。总结各地的成功经验推广共享,将生产中原材料的耗用比例及其购买渠道,将企业生产能力与所申报销售额相比较情况列入预警指标。纵横对比分析与综合测度纳税人正常生产经营状态下的成本、利润与流动资产等指标,密切关注税负率与销售额变动率的异常性,以及注册资本明显与企业销售额的不相配比,或短期内销售额突增而实际纳税额又少,货物倒流等异常现象。其次,根据纳税人最近几年税务登记办理、申报缴纳税款、发票领用和保管的综合情况,以及税务检查记录,参考工商、银行、社保等部门提供的相关情况,综合评定信誉等级,并纳入社会信用体系,实行动态管理,为信誉好的纳税人提供优质服务,强化对信誉差的纳税人管理。在此基础上,建立纳税人晋级、降级的动态机制,将日管反馈的信息作为依据。同时将纳税人类别情况定期向社会公布,成为鉴定纳税人信誉的标准之一。

积极推行税务约谈制度,寓服务于征管机制的创新之中。新的征管观念建立在基本上相信纳税人能够依法自觉履行纳税义务的基础上,摆脱征纳双方关系紧张的局面。把工作服务的重点从注重监督与惩罚转到纳税服务上来,从微笑服务转到制度上来。“服务型税务”模式,即“企业自查―纳税评估―税务稽查”,核心内容是引入约谈这一全新的理念,实行未经评估不得检查,即使经过评估,也要先行约谈。通过对纳税评估系统相关资料的综合分析,就发现的问题或疑点,约请对涉税事项提供有关证据解释说明,并进行政策性宣传辅导,责成其自查自纠,依法足额交纳税款。对征纳双方的税收分歧,尤其是对于因纳税人对税法把握不全或对税收政策理解偏差而致的漏税行为,应采取谈判或对话办法解决纠纷、缓和矛盾,将征纳关系从对抗型转化为合作型,拉近征纳双方的心理距离。在税务检查前加入了约谈程序,区别对待主观恶意偷税与非主观故意的未按规定纳税,不但把该收的税收上来了,也融洽了征纳双方的关系。在崇尚诚信经营、诚信纳税的今天,这种方式更文明、更平等、更具亲和力,是实现税务执法由“事后处罚型”向“事前服务型”的转变,由对纳税人的执法威慑转为信誉威慑,是实现以纳税人为中心的税收人性化理念和人性化执法的新举措。

依法治税和以德治税相结合

完善纳税优质服务,推进税务理念创新。管理加服务是国际税收征管的主流发展趋势,有利于维护纳税人合法权益,以情感人,以理服人,使纳税人从制度型税收遵从过渡到情感型的税收遵从。税务机关为适应建设服务型政府的需要,要在管理模式上转变过去那种以监督打击为主的管理思路,确立以顾客为导向的服务型税务理念、服务型方式和服务型机制,实现税务管理观念从传统的“组织收入为中心”、防偷堵漏、强化管理、弱化税收服务到“收入与服务并重”转变,从只解决工作态度问题到税收服务成为具体行政行为转变,从“基本不信任纳税人能够依法纳税”到“基本信任纳税人能够依法纳税”转变,完成税收征管体制从“监督打击型”到“执法服务型”转变,不断提高服务水平,密切税企关系,构建一种新型税收征纳关系。征税人积极主动地为纳税人提供一切便利条件和周到细致的服务,包括建立税法公告制度,免费提供税法咨询、税务公报、税务鉴定、申报辅导、减免税优惠指导等,以及帮助其准确了解和掌握税制的具体规定、所应履行的纳税义务、具体纳税操作程序和方法、应纳税额的计算、应享有的权利、应如何合理避税等,也就相应地提高了纳税人效用,可以减弱偷逃税动机的产生,并且由于服务中体现的民主和法制思想,也会从情感和理性上感化纳税人,激发其义务感和社会责任感,从而促其更加自觉、主动、积极地诚信纳税,在根本上改善税企关系。

构建可操作性的征管法规体系,推进税收服务机制的创新。规则面前人人平等是市场经济的基本要义,完善立法是对纳税人权利最深层次的保护,依法治税也是最好的服务理念。要建立各税收实体法和主要税收程序法都由税收法律来规范的税收法律体系,制定专门的纳税人权利法案。加快规范化立法,规定要尽可能透明详尽,注重可操作性、执法刚性,经试点完善后推广。对税收征管流程、违法行为等进行分类,依照《税收征收管理法》、《税收行政复议法》等制定税收违法行为处罚具体标准,以防止滥用自由裁量权以及处罚畸轻畸重的问题;以纳税人为导向,压缩管理层级,并优化机构职能配置,如为节约纳税人的排队等待时间,避免“多头对应”,可把纳税人所要找税务部门办理的事项归集为纳税服务流程,从各个不同的部门全部整合到办税厅;必须建立一个科学、严密、高效的岗位衔接和协同体系,既要重视各环节之间的衔接,又不能忽视各系列内部的各个岗位之间以及人与人之间的衔接;既要密切各环节之间的沟通与协作形成合力,不留管理空档,又要在各系列间形成有效的权利分解和制衡机制,便于相互监督与制约;既要使业务操作规范化,提高工作效率,又要尽可能优化人员配置,节约人力资源。

完善税收管理员制度,推进税收服务特色化创新。把办税服务大厅“点对面”服务的公众化和税管员“点对点”服务的特色化、个性化、高效化相结合,加上完善的社会信用资源共享体系(协税护税网络),就可以有效地解决征管信息不对称问题。

市场经济呼唤具有激励功能和约束功能的制度,以降低社会的交易成本,解决规则软化的现象。一是建立对依法纳税人的奖励机制。税法设计应鼓励纳税人说实话,诚信应能给其带来税后收益的增加。采用非正式约束手段的正激励措施,对诚信纳税人给予某些照顾,如减少纳税检查次数、更宽松的延期申报条件、同等条件下优先批准延期纳税、对重大贡献纳税人的荣誉称号等。二是设计税务人员激励约束机制,完善人力资源管理体制。积极推行税务执法人员等级资格证制度;根据注重结果、灵活性和激励的原则,结合国家公务员制度,税务部门要制定合理的奖惩办法,如引入定期评优与升降级、淘汰制度,在员工招聘、培训、解聘等方面设计强有力的人员激励约束机制,使员工的行为与税务机构的战略目标相协调。三是借鉴国外成功经验,建立纳税服务绩效评估体系。爱尔兰把纳税人的行为看作是一种可以与税务机关进行等价交换的商品,提出了“纳税人遵从度‘商品化’原则”。可尝试按照企业化运作方式,设立客户服务部门,研究适应客户需求的变化,调整服务方式,提高服务质量。以税务机构战略目标为基础,综合运用定性、定量指标体系,完善绩效评估机制的设计;将服务水平量化为技术指标,全面纳入年度考核项目。改组优化税务机构,具体评估可分为组织绩效评估、个人绩效评估两套机制。在执法公开化与内部评估基础上引入外部测评指标,组织纳税人和社会各界对执法人员执法情况进行外部评议,把纳税人满意度作为衡量服务绩效的重要标准。通过走访各类纳税户、明察暗访、问卷访谈、抽样调查、纳税人投诉、信息系统跟踪统计等方式收集纳税人满意度的资料数据,并将结果与纳税服务部门的绩效考核和职务人员薪酬与晋升挂钩,奖优罚劣。

结论

以人为本,是科学发展观的核心,也是经营者或管理者的一种领导方式或理念。要有效解决税收征纳双方的矛盾,就必须推进税收管理模式的创新,使之由监督打击型向执法服务型转变。本文根据新制度经济学理论,认为转型期的中国,同样受到制度瓶颈的约束。现行税收征管体制作为正式规则只有在社会认可,即与非正式约束相容的情况下,才能有效发挥作用,以促进经济发展。所以,我国税收征管的制度创新就必然体现在优化纳税服务中,必须建立德治与法治并举,自律和他律相结合的服务型税务,把以人为本的服务理念深入到税收征管的实践中。这种理念主要体现在德治与法治相结合、优化纳税心理、完善纳税评估及税务约谈制度,以及优化税收业务流程等几方面。

参考文献:

1.梁俊娇.税收征管效率研究[D].中国财政经济出版社,2006

2.司明富.切实优化税收服务 构建和谐征纳关系[J].经济师,2007(11)

作者简介:

钟国柱(1962-),男,1984年毕业于江西财经大学,泉州经贸职业技术学院教务科研处处长。研究方向:经济法、民营经济、职业教育。