境外审计:堵截国资流失

2006年11月27日，中国航油(新加坡)股份有限公司向供应商发起招标，拟采购35．5万吨2007年1月份交付的航空燃油。此次招标受到了市场交易员的密切关注，因为中国航油的购买量通常占新加坡总供应量的一半以上。

从当地媒体的这则报道可以看出，中航油经过重组已开始走上正常轨道，而据该公司内部消息，去年上半年，公司实现税后利润3．6亿新元(约2．3亿美元)，其中第二季度的税后利润约为1477万新元。

不过，两年前爆出的“中航油巨亏事件”想来并不能就此抹平，巨亏事件的出现，无疑向国人发出警示：境外审计，也是不可忽视的“领地”。

谁该为中航油巨亏买单

中国的境外投资开始于改革开放初期，经过20多年的探索与发展，已经形成了一定的规模。目前，中国已经在世界160多个国家累计设立非金融类企业7000多家，直接投资金额520亿美元。

而据联合国贸易和发展会议统计，中国企业已成为来自发展中国家最大的海外投资者之一，并将在未来几年里迅速扩张。也就是说，中国企业已经进入海外投资时代。但是由于境外企业普遍缺乏有效的约束机制，不少企业存在经营失误、债务沉重、营业亏损等问题。中航油巨亏事件就是一个明显的例子。

中航油成立于1993年，由中央直属大型国企中国航空油料控股公司控股，总部和注册地均在新加坡。短短几年间，其净资产增长了700多倍，股价也是一路上扬，市值增长了4倍，一时成为资本市场的明星。2003年，《求是》杂志曾发表调查报告，盛赞中国航油是中国企业走出去战略棋盘上的过河尖兵。

就是这样一个“过河尖兵”、“亚洲经济新领袖”却把中航油(新加坡)带到了破产的边缘。

2006年3月21日，造成中航油巨亏事件的公司总裁陈久霖被新加坡地区法院判处4年3个月的监禁和33．5万新元的罚款。

陈久霖不是因为贪污被判刑，严格意义上说中航油巨亏是监管不到位造成的。

有关专家指出，中航油公司本身有一整套内部控制制度，为了追求制度的完美，他们还聘请了国际四大会计师事务所之一的安永会计师事务所制定了《风险管理手册》。该手册规定：损失超过500万美元，必须报告董事会，并立即采取止损措施等。然而，当陈久霖在处理期货头寸的过程中，这些规定的流程成为形式，设定的风险管理体系并没有发挥任何作用。在公司开始期权这项新产品交易时，风险管理委员会没有进行任何必要的分析和评估工作，在向审计委员会提供的公司衍生品交易的报告时，实际上隐瞒了公司在期权交易中面临的各种问题。

境外国资管理并非无章可循

其实从1990年代以来，国家有关部门已相继出台了多项政策法规来加强境外国有资产的管理和控制。

1992年6月25日国家国有资产管理局、财政部、国家外汇管理局印发了《境外国有资产产权登记管理暂行办法》，1996年6月6日财政部又出台了《境外投资财务管理暂行办法》。而随着1999年9月27日财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署《境外国有资产管理暂行办法》，境外国有资产的管理又上一个新台阶。办法首次明确了政府与企业在国有资产管理方面的权力与义务，强化了政府所有权监督职能和约束机制。

为建立必要的所有权约束机制，办法依据(《公司法》明确指出，中央管理的境外企业的重大资本运营决策事项需由财政部或由财政部会同有关部门审核，必要时上报国务院批准。这些重大决策事项包括：境外发行公司债券、股票和上市等融资活动；超过企业净资产50％的投资活动；企业增减资本金；向外方转让国有产权(或股权)，导致失去控股地位；企业分立、合并、重组、出售、解散和申请破产。

对于中航油事件等暴露出的海外国有企业存在的内部控制问题，一些专家结合我国的实际情况提出了一些相应的解决办法。

华东理工大学商学院副教授盛靖芝认为，应成立独立的专家小组。针对某些境外企业董事会权力相对薄弱的现实，应该加强集团母公司与子公司的联系，建立一个独立小组，这个小组的成员由风险管理专家组成，隶属于母公司董事会，负责定期直接向董事会报告，小组有揭发披露子公司的违规现象的义务，小组不参与子公司的福利、分红等，母公司对小组成员建立一套完整的奖励处罚规定，使小组成员不履行义务的成本最大化及行使权力的收益最大化，这些都有助于风险管理委员会及时发现问题，并提出相应的解决办法。

同时，试行内部审计外包。早在1990年代，内部审计外包就快速发展起来，随后关于内部审计外包问题的研究也盛行起来。对于企业是否外包内部审计，理论界有一定争议，支持者认为：使管理层集中关注核心竞争力和战略计划，会计师事务所的声誉可能改善公司管理层与董事会、公司与外部审计及管制者的关系等等。反对者认为：承包人不如内部审计人员熟悉企业的实际情况，不能积极主动地围绕企业目标而展开审计工作，进而影响审计业绩、存在不同的忠诚度等。

对于内部审计外包问题可以从经济学的角度来分析，比如交易成本、委托理论等。就我国目前情况来说，分析利弊及成本考虑，国内的中小型国有企业不大适用于内部审计外包，因其可以接受严密的监管，加上外包成本较高。而进人海外的国有企业应该内部审计外包，理由是驻海外国有企业其被监管的可能性小，母公司不会频繁地收到其财务报表、证监会更不会到海外对其监控、外部审计间隔时间太长，内部审计形同虚设独立性差，基于这些原因的考虑，我们或许可以试点进行一下大型国有企业及海外国有企业的内部审计外包。

监管形势不容乐观

提到国资流失境外，不能不重提广东天龙集团的“朦胧”事件。

检察机关的案卷显示：7年前的10月13日上午，广东省天龙集团公司总经理(副厅级)谢鹤亭被押赴刑场执行枪决。谢鹤亭是建国以来广东省被枪决的贪污犯中贪污数额最大、级别最高的国有企业领导人员。从1993年3月至1995年10月短短两年多的时间里，谢鹤亭共贪污公款人民币419万元、港币584万元、美元2万元。’

当时解读此案，大都还习惯于揭批谢的贪欲，而很少关注贪欲背后的黑洞与流失。据办案检察官介绍，谢鹤亭贪污公款的行为，相当一部分是通过驻港企业实施的。天龙集团公司的前身广东省食品企业集团公司，该公司在1992年由正处级升为副厅级前，一直由广东省商业厅主管，有一套较为完善和完整的管理制度。公司升格后，谢鹤亭为了个人目的，公开在大会表明：“管理要朦朦胧胧，朦胧最好，如果一切都循规蹈矩，则什么事也办不成。”

为了用钱方便，谢鹤亭在香港成立

了“日明实业有限公司”，亲自任该公司的董事长，并委派一名亲信出任总经理。作为广东省天龙集团公司驻港企业，“日明”变成了谢鹤亭个人的“钱包”。

在境外，谢鹤亭沉湎于，把作为人生最大的乐趣，身陷其中不能自拔。有一次，他被追赌债追得紧，就连一个下属企业职工饭堂卖得的5万元饭票款也不放过。

天龙集团公司本有财务管理制度规定：公司领导只有审批权，不能直接到财务部或下属公司拿钱，但谢鹤亭置制度于不顾，只凭一张借条或收条就能随便拿钱，少则几万元，多则数十万元。

1994年6月，在日明实业有限公司总经理不在香港的情况下，谢鹤亭自己拿着日明实业有限公司的存折从银行提取现金1 30万元，全部用于个人挥霍。1995年初，谢鹤亭又以天龙集团公司要派人出国考察为名，从日明实业有限公司取走2万美元，装进自己的腰包。天龙集团公司在境外预售房地产所得款项1500万元，都被谢鹤亭截留境外，他的境外开支，从来没有报账。更有甚者，1994年5月谢鹤亭在香港认识陪舞小姐杨某以后，以每月1．2万元的代价将她包养起来，并任命杨某为日明实业有限公司的副总经理。

在“朦胧管理”思想指导下，谢鹤亭撤销了公司的审计部门，将审计的职能合并到财务部，致使审计职能形同虚设。由于失去了必要的审计监督，直至1995年6月广东省审计厅工作组进驻天龙集团公司，谢鹤亭贪污行为才被发现。经审计组核实，谢鹤亭的重大经济犯罪，造成直接经济损失2亿多元，资金沉淀5.45亿元，天龙集团公司资不抵债4315万元。

虽然相关部门针对境外国有资产的管理出台了一系列的政策法规，但是我国对境外企业的监督管理工作仍然存在很多漏洞，谢鹤亭之所以可以为所欲为也正由此。

国家对境外企业的监督管理工作存在的漏洞，主要表现为宏观管理失控、微观管理不当。湖南省审计厅外经处副处长谢柏琳向记者坦言，目前，我国还没有一个专门的权威性管理机构和统一的管理制度对境外企业的投资、经营、产权和外派干部进行统一管理。境外企业的国有资产是否安全完整、能否保值增值，则无专人负责。没有一个部门可以准确掌握境外企业国有资产的实际存量，导致企业家底不清，产权管理混乱。

值得关注的还有，有些境外企业以各种方式逃避所在国的法律监督，这样做的结果亦造成了境外企业国有资产的流失。某些貌似聪明的做法有时的确可暂时避开一些当地的税赋，但却给公司留下了极为严重的法律隐患，一旦事发，公司将陷入极为被动的境地。

迷途重重的境外审计

海外作战的中国企业虽然体验到“外面的世界很精彩”，但也体验到“外面的世界很无奈”。

虽说在海外的中国企业已有7000多家，但优秀的案例并不多，即使那些被视为标杆的企业其状况也远非人们想像的那么成功和顺利：三九集团1993年投资马来西亚建立药品加工厂，由于不了解该国药品生产、销售要经伊斯兰组织许可，最终导致投资失败；江苏小天鹅电器公司、开源机床集团都有过合作伙伴不当而影响投资成功和效率的教训；长虹更是因为合作伙伴美国APEX公司涉嫌欺骗而背上巨亏的包袱，花了近40亿元天价的高昂学费。

中国企业海外经营，面临着无奈而微妙的考验：一是最终成为国内母公司人员出国考察观光的落脚点和接待站；二是演变为我驻外使领馆的小金库；三是惨淡经营，勉强维持；四是虽然打出一片天地，却由于不健康、不正确的业绩(政绩)观导致违规操作、越权行事，进而造成国有资产的巨大损失。

境外企业这些不正常的经营现状，更显现出了审计工作的必要性。然而人们对境外企业审计的认知、境外企业的审计特点、中国和国际审计法规的冲突等等，也给审计工作带来了一定的难度。

广东省审计厅外资处张科认为，开展境外企业审计也是审计机关的重要职责。《审计法》明确规定审计机关对国有企业的资产、负债和损益的真实性、合规性、效益性及国有资产的保值增值状况进行审计监督。

长期从事企业审计研究的王玉红研究员指出，由于受所在国家或地区法律限制，境外企业中的国有资产中有相当一大部分是以个人名义持有的。国有企业在境外开办企业不能像国内那样直接登记注册，而多以私人名义才能获得牌照。再加上境外企业国内派出人员少，当地雇员多，国内派出人员大部分身居要职，费用开支多少无具体规定，由于远离主管部门，缺乏经常、有效的监督，完全由企业负责人说了算，容易发生和铺张浪费现象。

从一些案件暴露出的情况看，一些境外企业原始凭证手续不完备，资料散失，资产多年没有盘点，甚至个别境外企业长年没有建账等严重现象，给境外企业的审计增加了难度。

罗美富:境外审计将务实开展

针对外投资企业境外审计面临的难度，国家审计署外事司司长罗美富向记者坦陈，中国的法律制度和160多个国家和地区法律制度不太相同、存在一个接轨的问题。由于时间、财力和地域的限制，给审计工作带来了困难，再加上国外的审计会计制度各不相同，这对审计本身的真实合法效益性的评估带来困难。

境外审计复杂程度比较高，审计人员不但要面对多个国家语言，还有审核各类国外的票据，这就对审计人员的数量和素质都提出了更高的要求。目前我国审计人员出国前的准备只有一个月时间，还要兼顾国内的工作，对境外的有关法律法规只能是蜻蜓点水。

罗美富向记者透露，早在1998年国务院的三定方案中，把对境外国有资产监督监管功能划定到了审计署外事司。次年国务院便正式把国有资产的审计监督提上议事日程，并组织审计署、港澳办、发改委等多个部门起草，后来因为国内法和国际法的不接轨等问题，《境外国有资产审计监督管理办法》一直未能出台，不过审计署一直在探索对境外投资企业的国家审计。而不少部门及地方审计机构已经开始涉足境外审计工作。

来自山东省审计厅的消息说，2006年9月威海市派出联合审计组赶赴韩国首尔，对市政府驻韩国办事处原主任进行了离任审计。

南京市也针对不少大型国企走向海外拓展业务的现状，从2005年9月起，把派出的公司、企业等机构纳入了经济责任审计的范围。为有效制约“一把手”权力失衡带来的“一支笔”现象，对派出机构负责人经济责任审计全程审计。同时，把审计结果存入考核档案和廉政档案，作为调整不称职、不胜任现职的认定标准。

而青岛市为加强对驻境外机构的财务管理和监督，根据审计建议，研究出台了《关于加强驻境外机构经费管理的意见》。

罗美富指出，中国在长期引进外国直接投资的鼎盛时期之后，对外投资也必将大幅攀升，这必然会提出对境外审计的更大需求，得到国家和国内投资的更大期望和重视。所以，展望中国境外的审计事业，必将会务实地开展，肯定会更加地前进。