现代政府行政管理体制工具理性主义的价值与弊端

【前言】现代政府行政管理体制工具理性主义的价值与弊端由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。在马克斯·韦伯（Max Weber）之前，社会科学研究的方法论基础是以制度价值作为标准的。但是，韦伯在研创理性官僚制模型时却独辟蹊径，改从理性工具主义的视角对适合大工业时代组织管理的机制进行研究和设计，从而创立了理性官僚制理论。由于韦伯对理性官僚制进行设计的...

摘 要：亚里斯多德曾经说过：“任何技术的工具都决不会没有局限”。那么，按照工具理性主义建构起来的现代政府的行政体制，即现代官僚制，作为现代国家管理的强大政治工具，在保有工具理性主义优势的同时，当然也不可避免地会存在相应的问题和缺陷。我国正处于社会主义现代化建设的进程中，政府管理体制也存在着一个实现“现代化”的问题，所以，建构与完善现代政府官僚体制是不可逾越的阶段。在这一过程中，不能只注重政府行政管理体制工具理性主义设计的正面价值，而且应防范其制度缺陷和不足的危害。这对于构建符合时代要求的现代化政府管理体制，实现社会民主与公平具有重要的价值和意义。

关键词：现代官僚制 工具理性主义 价值 弊端

中图分类号：C936 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2013）07-020-03

一、现代政府行政管理体制的工具理性主义基础

在马克斯·韦伯（Max Weber）之前，社会科学研究的方法论基础是以制度价值作为标准的。但是，韦伯在研创理性官僚制模型时却独辟蹊径，改从理性工具主义的视角对适合大工业时代组织管理的机制进行研究和设计，从而创立了理性官僚制理论。由于韦伯对理性官僚制进行设计的理念基础是工具理性主义，所以现代官僚制在本质上是一种在技术理性指导下，追求客观性、精确性和效率的理性工具。尽管德国杰出的法学家斯曼德（Rudolf Smend）曾经责难韦伯的理论，认为，“韦伯应对行政机构是理性机器及官员是技术职员这种错误概念负有责任。”但这也恰恰从相反的方面证明了韦伯对现代官僚制进行设计的初衷与核心理念。事实上，韦伯的目的就是要使理性官僚制成为一种纯粹技术的理性工具。或者说，韦伯在当初设计他的官僚制模型的时候根本就没有考虑价值的因素。因为按照韦伯的观点，“启蒙的历史就是一部工具理性高度张扬和价值理性黯然失色的历史。”所以，对政治和社会价值目标的忽视乃至威胁和伤害，似乎成了官僚制发展过程中情理之中的事。当然，这并不表示这种“忽视”没有问题，官僚制的这些缺陷带来了一系列的问题，韦伯也曾经对此表示了“忧惧”，并试图通过一种人文主义的回护来加以弥补。

现代官僚制以工具理性主义为基础，实际上具有两个方面的重要意义。第一，反对专制。这听起来似乎是一个有问题的判断。因为，众所周知，官僚制的内核是趋向极权和专制的权威主义。尽管从某种意义上说，现性官僚制只是一种中性的管理工具。但实际上它也是资产阶级在反对封建君主专制过程中发展和建立起来的政府体制模式。是资产阶级民主政治的不可缺少的内容和有机组成部分。其基于科学化、客观化、形式化的工具理性主义原则和置身于国家法律框架之内运作并接受民主机构监督和控制的机制，显然是包含着大量而丰富的科学、民主与法治因素的。这些原则和机制的设置，可以有力地遏制和消除管理过程中的“人治”问题，而遵从“法治”的原则。因此，尽管官僚制从其内在本质上具有“非民主”（non-democracy）的倾向，但它的制度设计和工作原则却都是指向法治和民主，而反对专制的。第二，适应了现代工业社会对大规模组织进行管理的客观需要。现代官僚制之所以受到普遍接受，与其工具理性主义的思想内核有着直接的关系。在现代工业社会，包括后工业社会，已经发展到这样一种状况：在规模庞大的工业领域，只有进行精细的分工，并借助先进的“机器”的力量迅速高效地完成生产和加工的任务。否则，离开了那些机器的手段，一切都将归于停滞和倒退。然而，在政治和社会领域，现代社会的进步与发展也带来大量而繁重的管理任务和问题需要完成和解决。特别是面对国家这样庞大的政治组织，以及整个社会这么庞杂的体系，用什么样的方法和手段才能完成和解决每一天都以万计出现的任务和问题呢？显然，像工业领域一样，这里也需要一种政治领域的“机器”手段和工具来完成这样繁重而复杂的任务，否则，现代国家将无法治理整个国家和社会。而理性官僚制恰恰就是按照理性工具主义的原则设计出的这样一种“机器”。它的出现和运用虽然也带来了很多的问题，但它毕竟像轰鸣在工业领域的机器一样以它巨大的推动力，推动了现代国家和社会的不断发展与进步。

二、现代政府行政管理体制工具理性主义的价值

1.理性官僚制模型的理论价值。事实上，现实中的理性官僚制是按照马克斯·韦伯的理性官僚制模型构建起来的。尽管韦伯认为：“根据全部经验，纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，……形式上可以应用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”但是，理论与现实总是存在着差距，现实中的官僚制在发挥了它应有的作用证明了它存在的巨大价值的同时，也显露出众多的缺陷和弊端。然而，我们不能因为现实中官僚制的弊端的存在而否定现代官僚制的根本价值，否认韦伯理性官僚制模型的价值和作用。实际上，韦伯提出的理性官僚制只是一个理想上的理论模型。它“是在总结历史经验的基础上经过高度抽象形成的一种理想化的组织机构类型和形式，是消解了实质的价值因素而走向客观化、形式化的理性工具。”由于这一理性工具的理论模型是现代官僚制的最理想形式，所以，它的理论价值就在于给我们反观现实中的官僚制和修正其弊端提供理论参照和依据。理论来源于现实，但同时又高于现实。正确与科学的理论原则总是在无形中对与它有偏差的现实产生一种矫正和约束的力量。当然，现实制度实践的经验和知识的积累也可以修正和补充韦伯官僚制理论模型的缺陷和不足。

现代官僚制，作为一种适合管理现代国家和社会的理性工具，已经被现代国家所被普遍接受。因此，可以说，韦伯的理性官僚制模型在世界范围内都具有普遍的指导意义。对于发展中国家来说，由于现代民主化和政治制度化的不足，政府官僚制还处于建构、发展和完善的时期，所以，理性官僚制模型对于这些国家的理论指导意义尤其突出。这是因为，马克斯·韦伯的理性官僚制是完全建构在工具理性主义基础之上的一种管理工具，它奉行科学、理性、客观、法治等制度原则。官僚制所的这些制度原则，会与发展中国家普遍存在的科学理念相对落后、理性不足、人治现象严重等发生直接冲击。因此，从某种意义上说，发展中国家推进现代官僚制建构与完善的过程，也就是推动国家走上科学化、理性化和民主化的过程；而对于发达国家来说，由于官僚制发展过程中工具理性主义和制度主义的泛滥，导致出现了“过度组织化”（over-systematization）的现象。在面对后现代社会更加繁重和复杂的管理任务和各种变动不居的社会关系时，表现出处理笨拙与僵化的趋势。现代官僚制工具理性主义所能提供的要件，已经不能满足20世纪中期以来汹涌澎湃的民主浪潮带给人们对民主、人性和人文关怀的渴求。这时，理性官僚制与现实需求之间的偏差空前扩大，理性官僚制理论过于刻板、缺乏人文考虑，容易忽视民主价值的缺陷凸显出来。因此，现代官僚制理论遭到普遍的批评。但是，随着世界范围内政府官僚制改革运动的兴起和深入，现代官僚制理论必将得到修正、丰富和发展，并继续指导和服务于现代国家的政治实践。

2.现代政府行政管理体制（官僚制）在国家治理中的不可替代性。现代官僚制，自从它诞生之日起就一直处于争议之中，并遭到各种各样的批评，但这并没有妨碍它成为一种发展迅速并被现代国家所普遍接受的政府和社会管理体制。这样的事实只能说明一个问题，那就是现代官僚制所奉行的工具理性主义的核心价值在现代社会是有效的，理性官僚制是人们迄今所发现的能够承担现代社会大规模组织管理重任的最适合的工具。到目前为止，世界上还没有哪一种类型的管理体制能够取代现代官僚制在现代社会的统治地位。因此，尽管人们对现代官僚制的指责和批评俯拾皆是，但现代官僚制在当代社会的不可替代性也充分显示了工具理性主义在现代社会的价值。一方面，现代国家公共事务管理更加技术化，复杂化和专业发展的趋势，使垄断现代管理知识和技术的官僚制的地位更加不可动摇；另一方面，通过20世纪70、80年代以来的政府改革运动，现代官僚制在管理理念、方式和价值追求等方面都有了大幅度的改革与调整，其活力和生命力有了进一步的增强。从总体上说，公众对政府的满意度也在逐渐回升。因此，现代官僚制在现实政治中的生命力依然强劲，这都表明工具理性主义的价值是不容忽视的。

至于官僚制所存在的弊端和缺陷，我们也应该正确看待。事实上，任何一种制度或体制都不可能是完美无缺的，存在制度缺陷和不足是再正常不过的。因此，问题不在于有没有弊端，关键是我们应当如何面对，如何认识，又怎样尽最大限度地用我们的智慧去克服这些弊端。事情往往是利弊共存的。比如说，韦伯对官僚制的设计是以工具理性主义为基础，在抛开价值因素的前提下，从纯“技术”的角度来考虑的，因而很容易造成对民主、人性等价值目标的忽略和伤害。但是，从某种程度上说，也正是因为这种设计才使之成为现代国家管理的得力工具。没有现代官僚制，现代国家的治理是不可想象的。哈利维说：“官僚机构之所以会给民主造成威胁，是由于它可以作为一种增进国家统治力量的高效率工具的作用，因而可能在某种情况下成为国家进行压迫手段的缘故。”所以，官僚制的工具理性主义理念或许会影响或威胁一定的政治或社会价值目标的实现，但其作用和价值却是主要的。总之，对于掌握和操控官僚制的民主机构（议会和政党等）来说，则应该通过更加科学的制度设计和高超的策略来控制和监督官僚制，使它在规模上回缩，在价值追求上向民主的方向回归。

三、现代政府行政管理体制工具理性主义的弊端

1.非人格化的危害。作为对古代专制官僚制的一种否定，或者现代官僚制自身的一种进步，“非人格化”（包括制度规章的“非人格化”和对管理对象的“非人格化”）成为现代官僚制的突出特征。实质上，“非人格化”的逻辑起点就在于把现代官僚制看作一种理性技术工具。因为，既然是“工具”当然就不会有“人格特征”，也就是“非人格化”（non-personality）的。

非人格化，在制度层面上就意味着，官僚制像一架机器或一个工具一样，只能按照设计者意图和安排运作，组织内部的官员也只能像机器上的零件一样，在各自的位置上发挥自己的作用，而不能有位置和功能上的逾越。制度和规章“非人格化”设计的好处在于，能够消除官僚体系中由于权力节制而导致的人身依附和工作中的主观随意性现象。但是，其弊端也是非常明显的。因为在这种冷冰冰的制度规章的束缚之下，“每一个官员就是一种完全没有感情、没有欲望的机器的一个零件，只能在形式化的规章制度允许的范围内运作”。换言之，官僚制下的官员就是一个被剔除了爱恨与激情，只剩下所负责的一般义务与职能的“概念人”。这种没有情感的“概念人”当然也就不会有积极性、创造性和工作热情。而长期被禁锢在这种“铁笼”（ironcage，韦伯语）之中的官员的个性必然会受到压抑，人的价值和主体精神也不能得到充分的体现。所以，阿尔弗雷德·韦伯（Alfred Weber）曾经批评“官僚制是个人自由的死敌，它反对任何大胆的政策创新。下级服从上级压抑个性的张扬……官僚作风败坏人格，使道德陷于贫困。”

非人格化，在对待管理对象的层面上，则意味着，官僚制或政府官员向公众提供管理和服务的时候，他们必须像一台“没有人格特征”的机器一样工作，像一个工具一样运转。它必须不能因为服务的对象是谁，怎么样，而使自己的做法有所不同。因为，他只是一个按照既定的程序运转的理性的工具。否则，一旦官僚组织的成员在工作中表现出人格化的倾向，官僚机构的制度约束力和权力结构的纵向压力马上就会出面纠正。因此，正是“非人格化”这种“官僚制的形式合理性设计，使官僚制组织成了一个纯粹的技术体系，把人淹没在冷冰冰的技术主义之中了。”

2.纯技术的导向带来的问题。理性官僚制是一个纯粹的技术性体系，它所体现的是近代资本主义发展过程中形成的工具理性原则。工具理性主义的特点就是，它只考虑活动的效率和技术可能性，而不会附加价值因素实现的可能。所以，我们在官僚制结构中看到的冰冷的“非人格化”原则，僵硬刚性的机械运作，以及对技术合理性和效率的追求，都显示出其作为一种社会机器组织的特征。但是，这种过分强调和单纯追求工具理性主义的倾向，必然会导致其对各种价值目标的忽略和公务伦理的沦丧。

博森和矢泽修次郎说：“官僚制这一严密、合理如同机械的社会组织，给人类的全部生活以重大影响。”但是，这种影响理所当然地应该包括负面和不利的方面，而不仅仅是成绩和贡献。

韦伯抛开价值标准构建理性官僚制的做法可能带来的危险是，官僚制撇开价值因素只注重追求技术合理性的做法，会使官僚制的运转陷入一种价值目标“缺少”的状态。于是，组织成员便很容易地将对制度规章的遵奉假想为组织的价值目标。从而导致实现目的的手段却转化为目的本身的“异化”现象。阿尔布罗在谈到莫顿（Robert Merton）的观点时也指出，“莫顿认为，强调行政中的精确性和可靠性，很可能导致自我拆台。统治，本来是被用为达到目的的手段，但它却可能自身就成为目的。”或许，韦伯抛开价值因素研究理性官僚制模型的理论前设是：既然官僚制是一种工具，那么它就不应该负载任何价值目标。然而，这种看法却未必是恰当的。因为，官僚制毕竟是由现代社会的精英分子组成的组织群体，它不可能同一般器物的工具一样没有自己的利益目标和价值追求。所以，“事实上，公共行政具有追求或要求多元的，有时甚至于冲突的多元价值的特质。公共行政在本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政无力反省公共行政以及公共服务的根本价值、目的，将其矮化为执行与管理之工具，不但无力负起公共行政对民主政治价值捍卫责任，也无法实现提升公民道德生活的任务与使命。”

另外，理性官僚制只从纯技术理性的视角，用刚性的制度和规则来构建官僚制的“铁笼”来约束组织和官员们的行为，但却忽视了对组织公务伦理的关注。换句话说，在韦伯的设计中根本就没有考虑“人”的因素。所以，从人性假设的角度来看韦伯的管理理论，其理论预设仍然是“经济人”的人性假设。这种理论假设的缺陷是显而易见的，它在公共行政领域造成的一个直接后果，就是公务伦理的沦丧。而在更加注重人和人文关怀因素的今天，经济人假设招致了许多的批评。“因为理论不仅可以是事实的反映，也可能引导人们走到理论假设的方面上去。在这样的人性假设下，公务伦理也便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。”

3.形式主义的弊害。严格遵守官僚制规章，实现民主的前提。但是，官僚制却极容易导致对制度和规章的过分强调甚至崇拜。而由此产生的形式主义（red tape）却以其形式合理性的外表掩盖了价值合理性的内在虚无。国家和社会管理的目标，也由此变成了一种苍白的管理过程，却丢弃了它的实质内容。因此，“恪守规则处理业务是实现组织目的所必不可少的条件，但过分强调和墨守成规，必然会使遵守规则这一实现目的的手段变为工作的目的，从而缺乏应变力和灵活性，使事务的处理变得繁琐，最终导致形式主义。”

为什么官僚制会极容易产生形式主义呢？这是因为，官僚制规章是官僚制运行的制度基础，官僚制鼓励对制度和规章的强调和崇拜，目的在于使组织成员形成对这些制度和规章的“强烈的正面感情”，以产生一种对制度和规章自觉遵守的“从众”行为。从而为整个组织的秩序状态和协调运转提供良好的制度环境。然而，官僚制这种鼓动一种强制性的对规章的迷恋的行为，往往会导致形式主义。“这也就是说，组织要求的东西从它的目标变成了它的规章了，在这种情况下，本来是作为官僚机构实现其目的的工具规章自己变成了目的。”因此，这就必然从根本上损害它的有效性。

事实上，“把官员束缚于僵硬的规章之内，并不能保证效率。只有使官员与整个组织的目标认同，使其根据自身对情势的理解调整行为，高效率的行政才能实现。”现在，随着现代应用科学的发展，官僚制机构制度与规章的刚性也有了相应的调整和变化。例如，行政机构在工作范围的确定和处理问题的过程中更具有灵活性，而专家也被赋予更多的自由裁量权。但自由裁量权同样也给官僚制规章的执行带来困惑。也就是说，在执行规章时，如果官员按照自己的判断来决定其行动，这往往会使他们陷入一种两难的境地。因为，如果“忠实地依从于条文规章，通常要被指责为官僚作风，过分地依赖于创造性的实现法规的精神而不只是其词句，通常又被指责为滥用权力或干预立法权。”但是，无论如何，随着现代国家公共事务日趋复杂化和某些事务需要应急管理的状况，都说明官僚机构应当保有一定的自由裁量权，才能应对复杂的情势和突发事件的处理。如果官僚们执迷于规章而墨守成规，官僚制就会变成一种僵硬的组织，当它面对变化中的状态和特殊状况的出现时，就会表现出一种“无能”。

4.官僚制“神秘主义”的成因和弊端。官僚制是奉行“神秘主义”原则的。实际上，官僚制的神秘主义，又被称作官僚制运行的“封闭性”原则。也就说，官僚体系大部分活动的重要领域都不在公众的监督之下，普通的民众一般无法了解官僚机构的内部运作过程。除非官方进行公布，否则要了解政府内部的重要信息和资料是不可能的。因为，保密，几乎成了政府官僚机构日常工作中的一个通行规则。然而，官僚制机构为什么总是奉行“神秘主义”的工作原则呢？第一，封闭性的神秘主义，可以增加政府权威和魅力，给政府形象披上一层神秘的面纱。事实上，不管是传统的专制政府还是现代的民主政府，都需要在广大民众中有一个受尊崇的形象和权威的魅力，这对于增加政府的合法性和顺利开展政府管理工作都具有非常重大的意义。保持神秘，或保密正是达到这种效果的最好的途径和方法。因为，人类的本性就是，对于自己不了解的和神秘莫测的东西总是充满了好奇、敬畏、崇拜和佩服。而这些都正是政府需要人们对他所应有的态度。因此，神秘主义的工作方式就成了所有政府不约而同的选择。第二，客观上要求需要保密的情况。首先，现代国家的政府掌握着国家、社会和个人的大量的方方面面的资料和信息。这些信息，有的涉及国家安全与军事秘密，有的涉及国家的经济安全与社会发展，有的涉及公民个人的隐私权……由此可见，政府需要保密的信息和资料确实也够多的。所以，官僚机构奉行神秘主义的保密原则也是有其客观原因的。另外，政府的政策过程也是一个需要保密的内容。因为，政府的一项政策小则可能会涉及到许多方面的利益，大则可能涉及整个国家局势的安全和稳定以及未来的发展前途。所以，在这些政策未制定完成并决定公布之前，实际上都是处于保密和半保密状态。以免政策内容泄漏给政府的行动带来不确定的因素。所以，尽管我们说“开放性是民主政治的基石”，但毫无原则的要求一概开放，在实际的政治过程中是行不通的。政府工作的保密，有着它必要性的一面。第三，抵制议会和其它民主监督机构的监督与检查。由于议会对政府拥有监督和检查的权力，而对官僚制内部信息的了解与资料的掌控会给议会监督和控制官僚机构提供实质性的依据或证据。这就有可能成为议会削弱政府某一方面的权力，影响其既得利益的机会。所以，为了保持和扩大自己的权力并保护自己的利益，官僚机构总是对议会采取保密的做法，并人为地给议会试图了解官僚机构内部情况的行动设置障碍，以防止他们获得对自己不利的情报、资料和信息。官僚制这种抵制监督的神秘主义行为，显然是有违现代民主的政治原则的。在这一点上，官僚机构应该放弃其神秘主义的做法，将议会需要了解的内容如实向它公开，以接受民主监督。

总之，由于官僚体系的特点和政府角色的特殊性，神秘主义的工作原则对于官僚机构来说是具有其价值和意义的。但是，由于官僚制封闭性和神秘主义的工作原则，使得政府官僚的很多行为和过程都处于民众、媒体和其它监督机关的视线之外。而这就给一些人借“保密”之名，行官僚制主义和权力腐败之实提供了一种保护性的“屏障”。所以，尽管官僚制的工作原则要求保密，“而民主所要求的却是让人民广泛了解政府工作过程，以便让大家能够有充分的资讯来做出判断，并使明智的选择能做得出来。”在当代，政府“去魅化”（disenchantment）（即非神秘化）和政务公开已经成为现代政府的通行做法。因此，现代政府在做好必要的保密工作的同时，应该最大限度地向公众公布政府的工作过程和可以了解的信息，以满足人民的知情权，自觉接受人民的监督。

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（作者单位：西华大学 四川成都 610000）（责编：贾伟）