关于PPP项目成功因素的探讨及建议

摘 要：PPP模式能够减轻政府财政压力，提高公共项目的供给水平与供给效率，已在国内外得到广泛运用。文章结合国内PPP的实践，对影响PPP模式成功的关键因素进行分析，以确保PPP参与方明确应享权利、承担的义务与责任，最终形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局。

关键词：PPP项目 专业人才 激励机制 风险分担机制

中图分类号：F810 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）02-292-02

一、PPP项目成败因素分析

笔者纵观近几年PPP项目实践，对PPP项目的成败因素进行了一些思考，希望能对从事有关PPP工作的人员提供一些参考。从国内近些年来PPP项目的实施，总结和反思PPP成功的经验，主要有以下六大关键要素：

1.PPP项目需要有效运作政府部门的支持。政府部门既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。政府部门要做到：第一、要审慎发包，发包前政府部门要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业；第二，要有效监管，项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置；第三，要平等履约，政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺：

在PPP模式中，合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任是为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。

2.PPP项目需要健全的法律法规。PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法律法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。

3.PPP项目需要专业合格的专业人才。PPP项目的方案设计非常复杂，涉及多个领域，项目可行性研究与财政承受能力论证具有很强的专业性，需要专业的人员推进，而当前技术、法律、财务等相关机构的缺失，使得项目所需的专业人才资源缺乏，难以保证项目规划和决策的科学性。

4.PPP项目需要完备的风险分担和争议解决机制。PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式，以促MPPP项目持续健康运行。

5.PPP项目需要专业的中介服务机构提供服务。PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。

二、对当前PPP工作的建议

未来推进PPP的实践中，需要考虑国内幅员辽阔、区域发展不平衡的现状，对如何推进PPP不能搞一刀切。通过对现实中PPP实践成败因素分析，对国内PPP制度完善具有借鉴意义，具体而言，可从以下几个方面推动国内PPP制度进一步完善：

1.加强PPP顶层设计。清晰、完整和一致性的政策法规是PPP模式有效运作并发挥其优势的必要保证，中国目前尚无针对PPP模式的专门立法，尽管全国人大常委会2014年8月颁发了《中华人民共和国政府采购法》（2014年修订），2015年1月财政部.颁发《PPP项目合同指南（试行）》；财政部、国土部、住建部等六部委2015年4月了《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》；财政部、发改委2016年5月了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》等，明确提出允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域，但这些只是纲领性文件，现实的操作还需配套办法或实施细则的出台。从更高的层次来说，一部专门的PPP法律才是我国特许权经营制度发展的基础，才能推动建立有公信力的地方政府机构，增强地方政府的法律意识、契约意识和市场意识，避免失信行为。

加强PPP顶层设计，是因为PPP作为一种机制创新值得肯定，但PPP实践中困惑隐含在细节之中，对于复杂的PPP而言，合作中可能出现的诸多风险，需要完善的制度和顶层设计加以保障。

与法律制度成熟的国家比较，中国在PPP的规则与监管方面存在明显的不足，主要集中在以下三个方面：

（1）规则缺乏。中国尚处于全面推进依法法治的初期，公权力缺乏有效的制约，权力滥用与侵害私权问题突出，社会资本对于参与PPP项目存在较多的疑虑。规则缺乏问题主要表现为：主管部门之间难以达成共识，涉及特许经营的核心规则迟迟没有建立起来；存在税收、反垄断等领域的真空地带，系统性的规则尚未搭建完成；地方立法脱离本地财政状况，存在着彼此“借鉴”过度的问题。

（2）条款模糊。在PPP协议中，政府与社会资本主体分别具有不同利益，不可避免地存在一定的冲突。同时，相对于社会资本投资主体而言，政府拥有更大的权力、谈判优势、解释权力，甚至出现事后更改合同的现象。各地制定的特许经营管理办法大多规定了政府可以在一定的情况下，尤其是基于公共利益的考虑，提前收回特许经营项目。如果这一条款被个别地方政府滥用，则可能从根本上影响PPP项目的推广。

（3）监管缺位。PPP长期由私人资本投资主体运营的现实决定了这些主体为了自身的商业利益，将尽可能降低成本，从而提高利润率，并可能做出有损最终消费者的行为。社会资本投资主体的运营行为如果缺乏有效的规制，一旦发生重大事故，将严重损害公共利益。为此，监管部门应该对PPP项目实施有效监管。

为了解决上述问题，扫清PPP全面推广的制度障碍，笔者认为中央部委与地方政府应该以公共利益为根本出发点，消除分歧，上下携手，形成合力，应该进行系统性的顶层设计解决PPP的规则与监管问题。

2.提升PPP项目的含金量。即要提升PPP项目本身的含金量，确保PPP项目的收益率。PPP项目相当于政府向社会推出的一款产品，能否顺利卖出去，产品质量、价格、“性价比”、“收益率”很关键。PPP项目期限一般10到30年，8%左右的年化收益率只是一个参考，而“逐利”是资本的本性，社会资本虽不见得“唯利是图”，但是肯定追逐更高的利润。目前财政部门牵头的PPP项目一般是“公益”类项目，利润一般不高，大致可分三类：一类是视频监控、智能交通、停车场和预测车流量较大的收费路桥等项目，主要靠使用者付费就可以基本保障投资者的合理回报，社会资本投资有热情，成功率高；二类如供暖、供气、供水和污水处理等项目，即便将来运行维护期回报的现金流不足，有实力的地方政府也可以根据协议给予部分补贴，使社会资本获得相当稳定而有保障的收益，社会资本参与的积极性也比较高；第三类项目情况复杂、进展缓慢、成功率低，一般具有下列一个多个原因：必要性不足、需求不紧迫、可行性差、政府或部门态度不积极、备选项目投资额较大、投资期较长、前期征地拆迁环保方面困难较多、预计运营期收益不确定性较高，预计收益确定不足、预期基本无收益而当地政府无补偿性资源或补偿不足等。此类项目简而言之对社会资本来说预计赚钱少、不赚钱、甚至可能赔钱。因此某个PPP项目能否成功推出，与项目本身的“质量”、“价格”、收益率密切相关。

3.倡导参与各方的诚信。在PPP模式下，政府和社会资本彼此的合作应建立在平等诚信的基础上，社会资本不能抛开服务质量和水平进行恶性价格竞争，政府也不能以管理者的身份获取强势谈判地位，更不能人为压低贴现率而挤压社会资本的合理利润，当合同中没有明确的事项，尤其是一些难以预测的事件发生时，双方应在诚信的基础上去共同解决。

诚信是对契约安排机制的有益补充，发生争端时，争议双方如能在诚信基础上友好解决，不仅能够有效节约费用，而且能够减少对抗情绪，有利于项目的顺利进行和公私双方的共同利益。

4.确定合理的风险分担机制。PPP项目投资金额大，工期长，不确定因素多，需要承担的风险很大，由政府部门或私人部门任何一方单独承担，都不利于项目成功实施。如果都由社会资本承担，一旦风险产生，项目实施困难，甚至以失败告终，政府也会成为项目失败的受害者。如果都由政府部门承担，则会造成社会资本因风险软约束而导致建设和经营的低效率。因此，为确保PPP项目成功，相关风险必须在公共部门和社会间合理地分担。

L险分担的一般原则是：每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担，具体来看，风险应与承担能力相适应；风险应与控制力相称；风险应与投资者参与程度相协调；风险应与收益相对应；风险不处理与造成的损失相对称；风险处理与对项目经济性影响相适应。

在PPP模式下，政府要对公共产品和服务的提供承担责任，强调保护公共利益，在“共赢”理念下，实行合理的风险分担。同时，确立合理的风险分担机制，能够使社会资本尽量采用生产手段和自身高效经营来降低风险，而不是靠向政府转移风险，从而保证项目的顺利实施，避免社会资本因风险软约束造成建设经营的低效率。而政府承担一定的风险，使社会资本的赢利有一定程度的保障，也能提高社会资本参与基础设施建设的积极性。

总之，通过结合国内PPP的实践，对影响PPP模式成功的关键因素进行分析，可以知道要使PPP获得成功，必须加强PPP顶层设计，提升PPP项目的含金量，倡导参与各方的诚信，确定合理的风险分担机制，才能确保PPP参与方明确应享权利、承担的义务与责任，最终形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局。

参考文献：

[1] 侯涛.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2014（5）：21-26

[2] 樊爽文.互联网时代的支付变革[J].中国金融，2013（20）

[3] 刘守民.马普托港项目融资案例的启示[J].建筑经济，2014（6）

（作者单位：宁波欣达建设项目管理有限公司 浙江宁波 315000）

（责编：李雪）