关于公私合作的政策建议

摘要：公私合作伙伴关系是公共部门投资的创新方式，从流程的角度看，公私合作可以划分为项目选择、竞标机制、政府规制和质量监管等几个环节。本文在提出公私合作的基本原则后，从流程的角度依次给出了关于公私合作的政策建议，目的在于建议政府通过对各环节的重视来保证PPP项目保质保量顺利的完成。

关键词：公司合作 政策 建议

公私合作伙伴关系是创新的公共服务和设施提供方式，是政府和企业在市场经济背景下的深入合作，也是政府和企业在促进社会稳定和进步方面共担责任的缩影。

党的十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，在中国经济发展的现阶段，为中国城镇化提供了新思路，指明了新方向。拓宽了城镇化建设的融资渠道，督促了政府职能的转变，督促了财政投融资机制的完善，也有利于加快建设适合中国经济自身特点的政府和社会资本合作的制度、机制建设。

一、进一步加强对PPP在中国现阶段经济发展中关键作用的宣传

（一）宣传PPP模式在支持新型城镇化建设中的作用

现阶段的新型城镇化仍然需要大量的高质量的基础设施的建设和公共服务的提供。而地方政府，在自主公开发行债务上仍然没有权力，而隐蔽的通过地方政府融资平台发行的债务总量已经达到20万亿的规模，隐藏了巨大的风险，个别地方在偿还债务方面出现了困难。在这种情况下，PPP模式拓宽了城镇化建设的融资渠道，整合了社会资源，为民间资本投资拓宽了领域，是未来城镇化的主力军。所以需要加强宣传，让社会大众都了解PPP模式在建设我们周边环境、为我们自身提供服务中举足轻重的作用。

（二）宣传PPP在政府职能转变中的作用

在中国，政府和市场之间的界限相较于西方成熟的经济更加模糊。中国的地方政府在地方经济发展仍然有“家长”式的作风，投资的过多、干涉的过多。这就造成了地方政府在市场经济方面的“越位”和在提供公共服务、维护社会稳定、维持市场秩序方面的“缺位”。当PPP模式发展成熟以后，很大程度上让政府从经济建设微观事务中回归，以规划、监管、服务为主，同时又提高了公共设施和公共服务的供给效率。

（三）宣传PPP模式在提高国家治理能力中的作用

从学术理论的渊源来看，治理理论是从社会中心论出发，主张从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为。国家治理概念则强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的视角。政府和社会资本的合作恰恰体现了这一点，政府在受预算约束的情况下，依然积极主动的通过和社会资本合作的方式来满足社会大众对公共设施和公共服务的需求。另外一个方面，社会的反馈也考验了政府在支持和监管PPP项目之间的平衡能力。PPP模式的使用更加大了社会大众对政府的要求，同时也促进了政府国家治理能力的提升。

（四）宣传PPP模式在深化财政体制改革和构建现代财政制度中的作用

政府和社会资本合作模式，是财政现实倒逼的结果，也是深化财政体制改革和建立现代财政制度的重要内容。现代财政制度要求建立现代预算制度，现代预算制度要求建立跨年度的和经济周期相匹配的预算平衡机制，PPP模式从另外一个角度看，也可以被称为新型的政府采购方式，那么毫无疑问需要纳入整体的预算的考量，又督促了预算的规范，否则将加重财政负担。现代财政制度还要求逐步探讨建立地方政府的资产负债表，那么PPP项目毫无疑问需要纳入该表，而且是表中的重要部门。建立现代财政制度的目的是加强财政的规范性、前瞻性和规划性，PPP恰恰是考验现代财政制度建设和运行情况的试金石。

总之，现在PPP模式很火，但是人们对PPP的认识还不够深入，实践还是太少，还尚未建立起常规的模式、规范和制度。所以，需要积极加强宣传，让社会大众更多的了解PPP，参与到PPP的实践中来。

二、理清PPP的基本合作原则

基于政府的视角需要明确以下原则。

（一）社会利益最大化原则

利益共享绝不是政府在决策使用PPP模式的出发点，但是利益共享可以成为最后调节项目收益，返还于民的工具。在项目初期的评判中，政府考虑的核心目标应该是社会利益的最大化，因为政府在与私人资本的谈判中代表的是社会大众，所以必须从社会大众的利益最大化角度来整体的考虑PPP项目的安排和细节的界定。如果政府脱离了这个最基本原则，必将远离民众成为腐败的温床。

（二）规范性原则

PPP事实上是一个宽泛的概念，合同的种类有很多，模式也有很多，项目有很多，合作的细节更是千差万别。尽管如此，但是还是需要强调一点，公私合作需要把规范性放在第一位。规范包括法律体系的建设、合同文本的规范、程序的规范等等。规范的好处有很多，规范有利于信息的披露，有利于解决合作双方的信息不对称问题，有利于政府对项目的监管问题，有利于私人资本在评估项目时对风险的界定等等。规范，也是PPP模式在全国范围推广的关键，如果缺乏规范，势必导致预算的软约束，将重蹈债务负担过重甚至危机的覆辙。

（三）风险共担原则

公私合作中，政府占有强势地位，私人资本处于弱势地位。这种不对等的情况一方面通过法律体系的完善来平衡，另外一个方面，就是政府主动的承担。在中国，由于预算约束和债务负担的倒逼，政府在融资方面能够帮助私人资本的地方还需要进一步的论证，但是政府在协助私人资本承担风险方面有其优势，政府和私人资本的风险共担使私人资本吃了一颗定心丸，能够让私人资本放心大胆的推进项目的建设。试想，如果私人资本投资PPP项目还没有在市场中投资的风险小，那么私人资本肯定会选择投资市场化的项目。

（四）政府规制原则

PPP项目的好处就是充分调动了私人资本的资金、管理和创新能力。私人资本付出的根源来自于实现自身利益的最大化。在政府规制不到位的情况下，私人资本很容易借助政府赋予的垄断权利不作为地谋求利润，即躺着挣钱。那么显然，这就违背了PPP合作的初衷，所以政府必须要加强对PPP项目的规制和监管，这也是政府维护市场秩序和社会大众利益的延伸。通过规制来保证私人资本谋取合理利润的同时，不赚取暴利。政府需要把握好规制原则。

（五）长期合作原则

PPP项目都不是短期的，短期的也不需要通过这么复杂的方式来实现。政府和私人资本的长期合作是PPP模式的基本原则之一，该原则是由PPP模式的基本属性决定的。该原则决定了政府需要做好长期的规划，私人资本需要面对长期的运营。

（六）竞争性原则

公私合作伙伴关系也是半市场化的合作方式，一旦合作开始，私人资本成为了政府的人，具有一定的垄断性，对社会大众提供公共服务的同时，需要接受政府的监督和制约。但是在合作开始之前，政府选择合作的私人资本时存在竞争关系，通过合理的机制能够选择出最佳的私人资本投资者。所以，在选择合作伙伴时的竞争性原则也是政府必须遵守的原则之一。

三、科学合理地选择PPP项目

从流程的角度看，在明确了公私合作伙伴关系的基本合作原则之后，就是要在遵从这些基本原则的基础上，进行第一步PPP项目的选择。PPP项目的选择需要充分的论证、严格的把关、整体的统筹、细节的掌控。PPP项目的选择直接决定着该项目以后的程序是否顺利，直接决定着社会利益的实现，直接决定着政府财政的健康程度。

（一）统筹考虑

经济的本质就是资源的充分利用，也就是有限的资源满足无限的需求。社会和经济发展的诉求很多，需要建设的公共设施和需要提供的公共服务有很多。政府也面临这个问题，在众多的需求面前，需要做出选择。

政府的财政收入不是无源之水，亦不是取之不尽。政府要用有限的资金做最多的事，但是需要考虑财政的承受能力，需要通过预算制度，严格约束政府的财政支付。

政府要依据整体的规划，在上述限制的约束下，统筹地考虑。

（二）明确项目范围和合作方式

项目特性和合作方式之间存在某种必然的联系。公私合作伙伴关系是一个比较宽泛的概念，其中主要包含了两种模式，特许经营权模式和PFI模式。

项目可以简单的划分为三类：市政设施类，自来水、污水处理、供热、燃气、垃圾处理等;交通设施类，公路、铁路、桥梁、机场、城市轨道等;公共服务类，医疗、旅游、教育、监狱、健康养老等;其他类，水利、环境保护等。

两种模式的主要区别在于，特许经营权模式是项目公司直接向用户收取使用费，而PFI模式则是根据可用性由政府来统一支付费用。当然还有一种介于两者之间的模式，一部分通过向用户直接收取使用费，另一部分则由政府通过补贴的形式支付。

适合特许经营权模式的项目包括：自来水、供热、燃气、公路、桥梁、城市轨道等;适合PFI模式的包括：污水处理、垃圾处理、机场、医疗、教育、监狱、水利、环保等;适合中间模式的包括：供水、供热、医疗、教育、公路等。具有稳定现金流的项目三种模式都可以采用，而不能产生现金流的项目必须采用PFI模式。

（三）双向选择

政府根据社会经济的发展需要，按照规划和项目属性统筹安排了一系列的项目，构建了PPP的项目库。根据具体情况和规划，政府单方面的从储备库里推出一批PPP项目;私人资本可以根据其自身情况、其对当地经济社会发展现状的了解和其对政府规划的了解也提出一批PPP项目。双方相互选择对方的PPP项目，最后通过政府组织的专家组，筛选出成熟的建设项目，明确需求标准和指标等，提交联审机制的审查。

四、构建科学合理的竞标机制

（一）充分的信息

招标的项目类型、技术细节、标准要求、支付方式、合作期限等需要充分的公示，要做到广而告之。所以，可以由中央政府构建一个PPP项目招标平台，此处是各级政府公布招标的地方，别无二处，亦无他法。该平台的构建有两个好处，其一，加强了中央政府对地方政府的招标环节的监督;其二，因为是统一的平台，这也有利于社会监督和竞标者的监督。通过构建统一、公开平台的方式，实现信息的集中、充分，同时一定程度上实现了PPP项目招标的公平、公正和公开。

（二）合格竞标者的身份确认和培养

信息充分之后，就需要竞标者来投标，但是需要对竞标者的资历、能力、身份、经验、资质等进行审核，也就是要对竞标者给予资格的审查，选择合格的竞标者投标。资格审查需要把握一个程度，列示一些最基本的要求，只要满足这些要求即可参与竞标。既不能要求过高，也不能要求过低。要求过高，很多竞标者都被挡在了门外，无法参与竞标，降低了竞争性，破坏了竞标机制的效果和效率。如果要求过低，竞标者众多，一方面极大地增加了筛选的工作量，另外一个方面增大了道德风险（胡乱出低价，最后无法实现）。

PPP本身是个宽泛的概念，合同方式很多、项目特点各不相同。市场化的特点就是专业和细分，所以从长远看，未来竞标者会出现分化，有一些专门做市政类的项目，有一些擅长于交通类的项目，还有一些在做环保PPP项目方面积累了充足的经验。所以，政府在构建PPP项目库的时候，也应该同时构建竞标者的储备库，对各专业的竞标者给予帮助、指导和政策的扶持，争取每一个领域培养出几家有竞争力的企业。这样就保证了竞标的竞争性，提高了竞标的效率和效果。

（三）专家组评估和打分

在构建项目库、竞标者储备库的同时还需要构建第三个库，那就是专家库。专家库内应该包括各行业、各个领域的相关专家，各个行业和各个领域的专家应该不低于10人。在评估竞标者的时候，分各个行业和领域进行随机抽取，构建评估组。此外，对项目的评估的评分细则需要进行明确的规定。也可以采用多轮打分的方式。评估组专家打完分数，按照一定权重合算，分数最高的竞标成功，获得项目。

五、科学合理地规制价格

公共产品和公共服务由政府提供也存在定价问题，更何况由公私合作完成。在政府直接提供时，会考虑公共的诉求，将价格尽量的定的低或者免费，如果价格较高，要么是公共诉求无法撼动，要么是政府的成本压力确实很大。可以说，价格是公私合作伙伴关系的所有矛盾和问题的集结点，如果定价高，私人资本毫无疑问会获得高利润，如果定价低，会衍生出很多问题。如果定价低是软约束，私人资本会想方设法的提高价格;如果政府预算存在硬约束，那么私人资本也会想方设法节省成本，甚至不惜损害在建项目的质量。但是，无论是现实情况还是制度建设，都要求预算的硬约束，没有退路，但是私人资本“被逼”无奈，会采用“尥蹶子”的方式来处理，再谈判就会发生，一旦发生，再谈判成本、公共服务提供的接续性等一系列问题都会出现。

对于价格的规制，涉及到基本原则当中的两个，一个是社会利益最大化，规制价格的目的是为了不让或者少让私人资本投资者剥夺社会大众的剩余，也就是实现社会公众利益的最大化;二是政府规制原则，政府需要对私人资本的行为进行必要的规制，实际还为了确保社会大众的利益。

（一）科学合理的定价

价格的确定往往是在签订合同的时候。公私合作伙伴关系的特点决定了项目往往需要20年，具有长期性。长期性的需求预测的准确性是很难把握的，也就是说需求具有不确定性。那么，在定价的时候，一方面需要政府、私人资本、第三方咨询机构、专家组等进行充分的论证、协商;另外一个方面在界定价格时留有余地。从政府的角度讲，是宁低勿高;从私人资本的角度看，是宁高勿低。所以，最后的目的是以合理的价格使双方签订合同，促成合作。

（二）价格浮动

在最初签订长期合同时，如果政府和企业协商允许价格浮动，就提供了价格调整的灵活性，也为政府规制价格留出了空间。根据当时对经济发展等各方面的估计，让价格存在上下浮动的可能性和区间是合理的方式，但是这取决于政府和私人资本的谈判。PPP模式中，政府本来就处于强势地位，如果政府将所有的风险，比如建设风险、运营风险和融资风险等都转移给私人资本，而又不能给私人资本以保证，毫无疑问，私人资本肯定不愿干这种“赔本赚吆喝”的事情。所以需要增强政府的谈判技巧，同时从其他方面，比如制度建设、法律体系建设等方面弥补私人资本的“缺乏安全感”。

六、科学合理地监管质量

质量是任何公共设施和公共服务项目的生命，更是PPP项目的生命。没有质量，其它免谈。如果质量无法满足公众的需要，最后公众的抱怨都会落在政府上，那么PPP项目便宣告失败。

以上六个原则实际都是围绕质量而提出的。

（一）事前标准要高

在最初制定合同时，对于建筑的质量的细节要给予详细的清晰的规定，提出高要求。虽然PPP模式将设计、建设、运营和维护整合起来，打包承包给了私人资本投资者，但是这不妨碍政府对建筑质量提出要求。同样，政府对于最后的服务质量也应该提出详细的、清晰的、可执行的、较高的标准。

（二）事中监督要勤

事中监督有利于解决信息不对称产生的道德风险问题，防止私人资本投资者的偷工减料。所以，事中监督要勤，只有这样，才能稳妥地保证施工的质量。

（三）事后回收要严

PPP项目结束时，设施的所有权需要转交给政府，政府对转交的设施仍然要提出高要求，要严格的测量、审查和验收。否则，要相应的对私人资本投资者进行处罚。

（作者单位：财政部财政科学研究所）