税收优惠政策不能“跑偏走样”

[摘要]在现行以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收格局下，税收优惠政策所发挥的作用更为明显。文章以贵州省部分新建开发区为例分析目前税收优惠管理现状，提出从“权利一权力”配置角度进行税收优惠规范管理或是今后产业发展升级过程中需关注的问题。

[关键词]税收优惠 规范管理 新建开发区

[中图分类号]F810 [文献识别码]A

税收优惠是国家积极承担社会责任的体现，在现行以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收格局下，税收优惠政策所发挥的作用更为明显。而无序减税、优惠政策过多导致税收失衡等现象频发，为正确贯彻和落实税收优惠的调控意图和目标任务，加强税收优惠规范管理势在必行。

“权利-权力”配置与税收优惠规范管理

公众与政府之间事实上存在“限额的”交易，以及隐性的社会契约关系，即公众向政府纳税，政府为公众提供社会服务。由于契约参与者行使权利就会对其他成员产生影响，因此其拥有了“权力”。这种“权利-权力”配置的转Q对应着从义务到责任的转变。“权利”与“义务”相对应，义务缘起子权利，而“权力”与“责任”相对应，责任应位于权力之上。由于权利的保障对外部环境存在较强的依赖性，政府部门如何进行管理会影响权利的实现或是受到侵害程度。又由于权力对权利的界定作用及其强制性，权力也可能侵害权利。

在对政府权力缺少约束和问责制度的情况下，实施税收优惠政策的初衷可能适得其反。税务部门获得执行的权力而必须担负促进国民经济全面、协调、可持续发展等责任，否则纳税人拥有追究其责任的权利。若税务部门不能严格执行税收优惠政策，究其原因，其一，公正性问题，即政策目标的制定由于缺乏论证、脱离实际等原因未能全面兼顾不同相关者的利益，不公平感使部分社会阶层产生抵制而致使政策失效。其二，合意性问题，政策因目标超过税务机关实际的执行能力而难以落实。其三，权力之约束机制和实施权力之监督机制等制度建设问题，保障政策有效执行的监督、考核制度不健全使相关部门易产生道德风险，使税收工作事倍功半。因此，加强税收优惠规范管理应包括，税收优惠政策的目标之公正性与合意性，影响税务部门所承受制度压力大小的政策目标之清晰性，有利于公众理解政府意图、促进达成社会共识的决策程序公开性和信息披露透明性等。

新建开发区落实税收优惠政策的现状及问题

税收优惠政策存在刚性需求。多数新建开发区基础设施建设投入巨大，资金除通过其所在地企业共同参股向银行贷款筹集外，更多地需政府承担。而该渠道在开发区身份不明的情况下难以使用，如贵州贵安新区在未取得正式行政区划前，国家财政极难进行转移支付，资金缺口更多地需要通过税收弥补。多样化的税收优惠措施能吸引更多投资者在开发区投资，在短期内可能不会增加实际税收所得，但长期看能增加本级财政收入以缓解资金难题。

税收优惠政策惠及面窄、方式单一。在产业转型升级和城镇化建设号召下兴建的各类开发区内，绝大多数实施的是涉及流转税及所得税中促进和谐社会构建的优惠政策，且偏重于以减免税和优惠税率为主的直接援助形式，税收优惠沦为招商引资的手段。如贵安新区的税收优惠政策有高等院校后勤食堂营业税减免、农村信用联社营业税税率优惠、小微企业所得税减免、未达起征点个体户所得税减免等，招商引资政策中承诺对域内国家鼓励类产业的企业及高管、核心骨干人员等进行部分税种税收留成和部分全额返还。

税收优惠政策的制定和执行陷入困境。税收优惠的管理权目前主要集中在中央政府，部分政策的出台事前论证缺乏，地方政府有时只能越权制定政策。管理权在税收主管机关、同级立法机关和其他行政机关间也未能合理划分。税务部门认为不符合条件的纳税《，或因为工商部门的“前位”认定，而“依法”享有税收优惠权利，如未达起征点的个体经营户享有的所得税减免。新建开发区的税收优惠政策甚至被投机者用来套取国家利益。

税收优惠管理信息技术亟待升级。机械化的税务信息系统设置针对一些特殊情况不能调整，加重了操作人员的负担。如小微企业的税收优惠申请在网上申报时需要上传上一年度的资产负债表、在职人员花名册和应纳税所得额申报表等资料，部分企业或由于复杂的办理程序而放弃申请。加上缺乏系统考核控制和监督的政策管理真空，信息管理系统的使用在某些方面竟成为政策执行的“绊脚石”。

加强税收优惠规范管理建议

梳理及调整已出台的税收优惠政策。对已出台的税收优惠政策目标进行整理及重新评估，目标制定具有阶段刺激意图的政策要及时转换为有利于全局发展的一般条款，目标与纳税人之间矛盾较难调和的政策停止执行，目标制定的过高的要及时进行调整，在较短的时间里初步实现规范管理。

制定公正、合意、清晰的税收优惠政策。首先要合理区分中央和地方政府的税收优惠管理权，明确同级立法机关、税收部门和其他行政机关间的权力分配及各自的责任，以保证税收优惠政策制定的及时[生和政策目标的可实现，以方便协调政策执行后续评估中出现的矛盾。其次，进行税收优惠政策事前论证，即评估政策目标的合意性。技术上采取科学的量化分析方法，在体制上考虑后续的制约与监督，清晰的政策目标有利于政策的切实可行和对税务部门的监督及考核。

建立有效的执行保障体系。第一，建立税务部门权力之约束及问责机制。在税务干部中树立“权力与责任相对应，责任放在第一位，权力放在第二位”的观念，明确税务部门在政策执行各个环节的权力界限及责任，降低执行过程中互相推卸责任或违规操作和等发生的风险。第二，建立科学合理的监督和考核机制。在明确各岗位环节权责后，针对涉及税收优惠审批、事后跟踪、检查管理等环节，考核要求也应有所变化。第三，建立纳税人承担义务之管理机制。符合条件的纳税人其权利与义务应相对应，虽然权利在义务之上，但当纳税人未能履行应尽的义务时，如未能提供完整申报材料，或享受优惠后未能按时提供后续核查资料的，也应有明确的制度对其进行“惩罚”管理，而不是由税务机关盲目承担政策执行不力的责任。

建立定期业务学习及反馈制度。制定公正合意的税收优惠政策、执行科学完善的监督考核制度离不开税务干部业务素质的提高，通过建立对税务一线工作人员定期的业务培训制度，加强对税收及其他相关部门法律法规等学习、及时反馈和交流落实税收优惠政策中存在的问题，税收优惠的执行效果会越来越好。

加快税收优惠信息平台建设。税务部门在大数据背景下通过信息平台对外可宣传最新税收优惠政策，对内可实现与其他行政机关信息共享，为上级主管机关考核部门工作实绩提供参考。如与工商管理部门核验个体经营户的纳税人优惠申报资格等；纳税人税收优惠资格的审批及后续资料申报等也可以由现场申报改为网上申报。

提高公众参与度及决策透明度。公众是否理解政府的政策意图和参与决策制定过程很大程度上会影响规则、政策的执行效率和政策目标的实现。除了信息平台外，公众可以通过听证会的形式了解优惠政策如何产生、对不合理政策内容在出台前提出意见，通过不定期抽取享受税收优惠的纳税人参与税务职能部门后续跟踪稽查工作来监督政策的执行过程是否公正等途径提高决策的透明度和公众的参与度。

（作者单位：贵州师范大学国际旅游文化学院，四川大学商学院）

[注：本文为贵州省科技技术基金项目“贵州产业发展及城镇化建设中农民工就业问题研究”（项目编号：黔科合J字LKS[2010）4]号）A段性成果]

[参考文献]

①康芒斯：《制度经济学》（上册），于树生译，北京：商务印书馆，1962年。

②毛道维：《中国社会信用制度体系建设及其次序研究》，北京：中国金融出版社，2015年。

责编/张蕾 美编/杨玲玲