治理雾霾的公共经济学方案

近日，央视前主持人柴静的一部《穹顶之下》的记录片热遍神州大地，在短短48小时内，该视频的点击量达到令人咋舌的3亿人次。在片子临近结束之际，柴静面对着背景上不停旋转的蓝色地球，温情地说：“所以我才凝视它，就像我凝视你；所以我才守护它，就像我守护你”。这一刻，无数中国人的眼泪禁不住夺眶而出。

是的，我们不能只是抱怨，而必须要做点什么，而且“就在此时，就在此刻，就在此地，就是此身”。柴静作为媒体人，唤起大众是她的使命，而作为学者，我们的使命则是要提出解决问题的可选择方案。希望此文可为其一。

从公共经济学的角度看，清洁的空气是一种“纯”公共物品。但凡纯公共产品，就免不了发生因众人的过度使用而致的“共有地悲剧”，进而对公共物品本身带来破坏。更重要的是，空气污染还是一种“可移动的外部性”，可以在城市与城市之间、地区与地区之间、甚至国家与国家之间转移，从而进一步放大了负外部性的影响。

由于负外部性具有显著的“非经济性”，有损社会整体福利和效率，因此即使是从效率的角度（更不用说公平了），也必须采用一些办法进行减弱或消除。放眼世界各国治理环境污染的历史，在减少环境污染方面更多、更广泛使用的是经济方式（当然需要与法律、行政管制共同配合），通过某种精致的制度设计，将污染者的行为与其经济利益紧密结合起来，促使其主动地、自觉减少污染排放。具体而言，有以下几种方式：

一、庇古方案

庇古是一百多年前的意大利经济学家，因提出“庇古税”而名垂青青史。针对环境污染（更广义的是负外部性），庇古提出的解决方案是向污染者征税或收费，以提高其污染成本，进而促使污染者自发降低污染排放。具体操作上，庇古税既可针对生产者实施，如正在立法中的我国环境税，也可针对消费者实施，如燃油税。

庇古税是一种经典的减少环境污染的方案，为各国所广泛采用。其优点主要体现在两个方面，一是提供了减少污染的持久的经济激励，二是通过征税、收费，政府可获得一部分财政资金，用于环境污染防治的相关支出。但是，随着时间的流逝，庇古税的不足之处也越来越为大家所认知，一是税率确定困难，理论上讲，应当根据污染者排放的污染量确定个性化的税率，即“一企一率”，但这是完全不可能的，因此政府通常就只确定一个共用税率，并适用于所有的污染者。但问题随之而来，因为所有的比例税率都会产生“超额累退”的效应，在一个共同税率下，污染排放量大的企业承担的相对税负必须低于污染排放量较小的企业，进而引出明显的有失公平问题。理论上讲，污染税率应当随着污染排放量的减少而降低，但这也是不可能的，因为税法一旦制定就具有法律刚性，各国都不可能轻易进行调整。其二，在我国特定的情况下，收取污染税费因为可以创造一笔财政收入，对政府而言反而创造了一种收钱的激励，企业排得越多，政府收钱越多，如果同时公共支出方面又不能保证用于环境保护的话。这反而形成了公共政策的“逆向”效应，即污染越多，政府收入越多。其三，对于一些缺乏需求弹性的污染产品而言，庇古税的效应有限。以汽油税为例，在我国现阶段的公共交通条件和城市结构条件下，无论把税提到多高，都会因为没有其它替代品，车主仍然会不得不消费几乎同等数量的汽油，排放数量相同的尾气，此时加税，除了增加消费者负担，达不到环境治理的效果。

二、政府补贴

即政府通过向污染企业提供拨款、贷款和贴息等方式，鼓励其更新设备、采用防污治污新技术，以减少污染，保护环境。从某种意义上讲，有人类活动，就有环境污染，就有生态破坏。发电、燃油、汽车都是工业文明的一个组成部分，所以污染也是我们生活的一个组成部分。在环境问题上，我们要做的不是彻底消灭污染，而是将污染控制在可承受的范围之内。换言之，对于污染排放企业，政府不可能仅采用“关停关转”这类简单粗暴的做法，而是要促进其通过技术进步、设备更新等减少污染排放，为此需要巨额的设备改造、购置投入。如果没有政府补贴，企业很难主动而为。在这种情况下，政府可以根据情况，分别采用提供拨款、贷款和贴息的方法，鼓励和促使企业更新设备、进而减少排放。

三、科斯方案

作为影响了中国改革进程的经济学大师，科斯因其产权经济学和交易成本蜚声世界。在减少污染方面，科斯方案的核心可浓缩为“界定权利、创造市场、准许交易”十二个字。具体操作上，有两个步骤，一是首先确定某一地区对于污染物的环境容量，即规定某一地区总的排放量；二是按一定的原则，将总排放量分配给该地区的生产者；三是创造一个交易市场，允许生产者之间相互交易、转让其排污额度。相对于庇古税，科斯方案的优点在于两个方面，一是信息成本低，方便监管部门执行，因为不需要政府时时处处对企业实行监控，二是公平、灵活，适用于不同企业的不同情况。比如，有的企业技术比较先进，污染排放量小，于是就可以将富余的排污权配额出售，获得经济利益，而有的企业可能因为某种原因暂时无法降低排污量，自己的指标不够用，可以通过购买的方式获得排污权，以解燃眉之急。对于政府和社会公众而言，只要将污染物的排放总量控制在一定标准之内，目的就算达到。正因为科斯方案具有这些优点，所以成为近二十年来发达市场经济国家控制环境污染的主要政策选项。如美国的“泡泡法案”，都建立在排污权交易许可的规则之上。

四、责任准则

所谓责任准则是指政府规定，明确生产者必须遵循关于排污的某种指令、采用某种技术、以及可容许的排放标准等，违者将受到严厉处罚。操作上有两种方式，一是事后罚款或收取违约金，如果企业有违反了相关规定，政府就予以罚款或扣掉事先交纳的违约金，让污染者蒙受经济损失。二是事先收取押金，以电池为例，其对环境的巨大危害人所共知，因此必须对电池进行回收处理。但是，如何才能有效实现电池回收呢？垃圾分类当然是其中之一，但效果不彰。此时就可建立押金制度，假如一节电池本来是卖两元钱，现在加一元押金，消费者使用后，如果将旧电池交回，则可以取回他那一元的押金。当然，这要求回收点要尽量方便消费者，随处可得。不过，即使有的消费者嫌钱少不方便，不送回旧电池也没有关系，因为只有要这个制度存在，就一定会创造出这样一个市场，社会一定会分化出一部分人专门做这个生意，啤酒瓶回收即为一例。

五、一体化解决方案

经济学上，一体化的中心意思是将污染者和受害者合并，由其内部处理。这也是消除内部性的一种经典方式，常见于企业之间（最近的例子莫过于嘀嘀和快的的合并了）。针对环境污染，可有两种处理方式，一是区域协作，如针对京津冀的雾霾问题，理论上可由三地自愿合作，有人付费、有人减排，进而达到将总排放控制在可容忍范围之内的目的。但兹事甚难，主要是北京、天津未见得愿意付费，而河北也未见得愿意收点钱就减排，其中存在诸多的政治考量。即使北京愿意付费，河北愿意收钱减排，下一个更棘手的问题是：应当付多少钱？由于污染的特殊性，极易在双方之间形成污染方相对于受害方的强势不对等关系，前者完全可以凭借其污染的“垄断”地位地索取高价，进而导致谈判破裂。这进而引出第二种解决方式，即将这类涉及多个行政区的区域性问题交由其上级来协调处理，这就是行政一体化。行政一体化的方式看似简单，短期内也有效果，但问题在于中央政府很难长期置身于类似区域性事务，因此常常有头无尾，没有长效。

有鉴于此，除了经济学解决方案之外，还需要法律与行政管制与之配合。

总之，针对当前社会关注度极高的雾霾问题，理论上是可以有很多解决方案，基于经济学的方案是其中应用得最广的一种。但是每一种解决方案都有利有弊，不可能指望其中哪一种能“毕其功于一役”。更现实的选择是多管齐下，配合使用，用一种方式之利而用另一种方式弥补其弊，打出一套治理雾霾的“政策组合拳”。简言之，集经济激励、法律、行政规制、与自愿合作为一体，政府、企业、居民协力而为，方能收到共同治理之效。

（作者系国家行政学院经济学部教授、博士生导师）