探寻公益类PPP项目路径

两年前，记者聆听了菲利普・詹森的一场在华演讲。这位伦敦奥运会体育场“伦敦碗”的设计师在面对关于伦敦碗和鸟巢设计区别的追问时，耸了耸肩，鸟巢是以政府投资为主导的多方投资结构，与之相比英国政府是没有这么多预算参与到项目中的。

的确，北京奥运场馆法人招标是我国采用PPP模式通过政府投资引导社会资金参与公益设施建设首次成功尝试。曾参与奥运场馆PPP项目招标的联合监管北京国际技术研究院院长邱闯至今回忆起当时的情景都不无感慨地表示，那时像是政府和社会资本的一场婚礼之后，要孕育出一个孩子。

但遗憾的是有了鸟巢这个孩子之后，父母却选择以离婚收场。2009年8月，鸟巢赛后运营一年之后，该项目的社会资本投资方中信联合体宣布放弃30年特许经营权，转为永久股东。

分析人士认为，从招投标、建设到运营的全程，一系列不符合PPP模式精神的做法为双方合作的夭折埋下了伏笔。鸟巢PPP项目到底经过了怎样的合与分，带给我们的启示又是什么？

合作始末

2003年8月9日，北京奥运会主体育场―国家体育场鸟巢举行项目签约仪式。由中信集团等四家企业组成的联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了《特许权协议》、《国家体育场协议》和《合作经营合同》三个合同协议。随后，中信联合体与北京市政府的代表方―北京国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司―国家体育场有限责任公司。

记者了解到，在项目公司总计近32亿元的投资中，北京市国有资产经营有限责任公司代表政府出资58%，中信联合体出资42%（含有10%外资，故可享受相关税收优惠）。双方按投资比例组建的该项目公司主要负责鸟巢的融资、建设、管理等工作。双方约定中信联合体拥有赛后30年的特许经营权，运营期间自负盈亏。30年后，该联合体要保证把一个设施完好、能够举办国际A级赛事的“鸟巢”无偿移交给政府。

北京市发改委相关负责人曾表示，鸟巢的建设中，PPP模式发挥了通过政府信用杠杆、充分动员社会资金参与公益事业建设的积极作用。项目公司搭建起了政府、企业、金融之间多元化融资新渠道。并且实现了政府职能的转变，即使得相关部门从侧重审批转变为侧重服务。

据了解，双方约定，为提高项目的经济强度和可融资性，政府单方面投入的资金属于财政无偿补贴。另外，在项目建成后的三十年内，由企业获得国家体育场的管理经营权，并且享受经营利润，政府并不参与其中分红。并且为进一步保障社会资金利益，中信联合体还与北京市政府签署了一个兜底条款：由北京市发改委协调各部门帮助联合体取得利润。

不仅如此，为保证项目建设顺利进行，合作双方都尽力为对方分担风险。例如，中信联合体不仅帮助北京市政府减少了直接融资，还承担起鸟巢每年高达1.5亿元人民币的运营费和利息支出风险。而北京市政府则提供给联合体以诸多激励政策。例如，提供主体育场馆附近低价项目用地，据了解其土地一级开发费用仅为每平方米1040元，这近乎于相邻地段地价的十分之一。

邱闯称，鸟巢的PPP项目属于典型的准经营性项目，这类项目经营收费不足以覆盖投资成本，因此需要通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施推进。

最终，在开工不到四年后，这座被《泰晤士报》评价为全球“最强悍的建筑”圆满问世。有数据显示，包括鸟巢在内的六个场馆及设施项目总投资约为194亿元，除北京市政府出资的20亿元之外，其余全部投资都来自于社会资本。

分道扬镳

2009年8月20日，经过多轮谈判，北京市人民政府与中信联合体在北京饭店签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》。根据协议，北京市政府持有的58%股份将改为股权，主导经营场馆，并承担亏损和盈利。同时，中信联合体获国家体育场有限责任公司永久股东身份。今后，项目公司董事长、总经理等公司高层改由北京市国资委派任。这意味着我国采用PPP模式对于大型体育场馆建设、运营的首次试水正式告败。

事实上，此PPP项目从招标开始，“不和谐”的因子就在合作双方之间弥漫。曾经参与过奥运场馆招标工作的邱闯甚至用“痛苦”来形容最初的招标过程。他称，鸟巢的招标过程严格遵循国际招标法，这自然有很多好处，但是与之相悖的是这样的招标流程并不完全符合PPP项目的操作要求。“这意味着该项目的招标失去了与中标单位中信联合体谈判的空间，而PPP项目恰恰需要的就是谈判”。

然而在一些分析人士看来，鸟巢招标过程中，北京市政府一直处于绝对主导地位，并且先行招标选定了设计方案，但却未取得该设计的知识产权，这使得项目公司渐渐失去了对于建设方案的良好控制，最终的建成成本超出预算4.56亿元，进一步恶化了项目的资产负债表。

不仅如此，据了解，在鸟巢的建设过程中，该项目更是被包围在多重争议之中。例如，中标单位中信联合体内部几个股东之间存在着利益纷争。联合体与项目建设承包商北京城建集团之间也产生了利益分歧。在所有的争议中，要数项目公司和北京市政府之间的最为复杂。项目公司认为，因为政府的一些临时性调整包括减少车位、减少商业设施、取消鸟巢可闭合顶盖等严重影响项目的后期运营收入。因此，有专家称，“企业想做一些事，但政府部门的限制比较多。”

此外，鸟巢的PPP模式与现行的财务、法律等制度还存在一定矛盾。现行的国家会计准则使得鸟巢的盈利计算成为一个难题。据了解，体育场作为固定资产，需要计提折旧。这就意味着在30年的运营期内，运营方事实上是在为北京市政府投入的20亿元的折旧费买单，根本无法实现分红。而在法律方面，按照公司清算股权办法，北京市政府30年内不要分红的承诺违反清算法。

路径存疑

梦想是美好的，现实却往往残酷。从奥运结束之后鸟巢对方开放到次年5月的数据来看，鸟巢仅实现运营收入约2.6亿元。然而鸟巢每年的维护成本高达7000万元（一说6000万元），如果加上贷款利息等预计将累计支出1.6亿元。高运营成本使得鸟巢几近走入“蒙特利尔陷阱”。（该典故源自1976年的蒙特利尔奥运会，用来形容奥运会后场馆迟迟无法盈利的情形。悉尼、雅典奥运会都没能避免这个陷阱。）对于中信联合体而言，若想在30年内收回包括初期投入在内的约45亿元，绝非易事。

因此在很多业内人士看来，催化鸟巢项目双方“解散”的原因是各方利益群体之间协调不畅，而赛后的运营成绩不佳则直接导致该项目合作关系的土崩瓦解。

不过，邱闯却认为这仅仅是表面原因，“如果这个合作模式从一开始就是个错误呢？”在邱闯看来，路径的选择错误正是导致项目矛盾重重的根本原因。

结合他在英国多年考察的经验，邱闯认为，公益性的PPP项目应该借鉴的是英国的PFI模式（又名PF2，属于广义PPP范畴），而不应该采用BOT模式（鸟巢项目确切说是一种BOT合作）。

据了解，PFI模式广泛用于英国的公益性项目，该模式同样由政府部门发起项目，但是与BOT模式不同的是政府不会参与其中，而是更强调私人资本的融资、建设、运营的主导地位。政府采用PFI模式的初衷在于获得有效的服务，而并非最终的基础设施和公共服务设施的所有权。

邱闯称，PFI的核心是使得项目实施过程更加透明。在PFI模式下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私人部门承包商，或交回公共部门，取决于原合同规定。因此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私人提供。