加强农地保护和利用的国外经验及启示

随着新型城镇化、农业现代化进程的加快，农村土地的利用和保护问题越来越引起人们的重视。一方面，“耕地红线”必须守护好，以免发生粮食生产危机；另一方面，农村土地利用必须适应规模化、集约化的要求，不断提高生产效率。党的十八届三中全会提出，“建立统一的城乡建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这为我国农村土地的管理和规范使用提供了政策上的依据。在政策允许范围内，如何更为有效加强农地的保护和利用，这方面国外有比较成熟的经验可资借鉴。下面以美国、日本、英国为例介绍这方面的经验。

美国：国家购买农地发展权

美国耕地面积达17790万公顷，几乎比中国多一倍。美国土面积中私人所有的土地占58%，联邦政府所有的土地占32%，州及地方政府所有的土地占10%。20世纪70年代开始，美国也面临耕地被转为建设用地的情况，耕地资源的过快消耗引起了美国联邦政府和各州政府的注意，因此美国实行了一系列保护农地的措施。

美国对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。在自愿的基础上，实行土地发展权的转让制度，以两种形式进行：一是出售国有土地，通过出台一系列的法案，如《土地先购权法》、《宅地法》来鼓励拓荒和土地的开发；二是通过市场交易来实现土地的交流使用。政府还辅以信贷支持、政策引导、利息调节、价格补贴等经济手段及各种优惠政策，来鼓励和引导家庭农场规模的适度扩大。

美国保护和利用土地比较普遍的措施包括：制定土地利用规划、土地分区管制、对农地实行不动产税收优惠以及州政府出资购买农地发展权。其中美国农地发展权国家购买制度是一个比较成熟的做法。20世纪70年代，各州基本上都制定了州级土地利用规划，东部经济发达地区的纽约、马里兰等州通过州立法启动PDR（Purchase of Development Rights）项目，最初完全由州和市财政出资向农地所有者购买发展权，价格为公平市场价格与农业用途价格的差价，接受政府出价的农地所有者与政府达成协议，将今后变更农地用途的权利转让给政府，以此保证保持农地的农业用途，并且不得反向回购发展权。

美国从20世纪80年代开始出台一些法律，采取经济激励的方式保护农地。1990年，国会通过《农场发展法》（Farms for the Future Act，FFA），按照这部法律，联邦政府设立基金项目，可以借钱给州用于农地发展权的购买，条件是该州必须能够补充相应的资金到基金中，该项目实施6年，联邦政府每年支付1000万美元用于农地发展权的购买。2002年通过《农田安全和乡村投资法》（The Farm Security and Rural Investment Act of 2002，FSRIA），规定由农业部下属的土地利用委员会联合地方政府和民间组织共同设立基金来完成对发展权的购买，而联邦政府负责该基金数额的一半，这样就减轻了地方的负担，同时还吸收了民间资本的参与。

日本：用法制保护优良农地

在日本的土地中，个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%。其中国家和地方公共团体占有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。因此，在可以利用的土地中，私有土地占很高的比重。为了保护优良农地，日本对农地的购买、转用采取严格的管制。

日本的土地流转主要通过买卖和租赁两种方式进行。为了适应社会的发展变化，日本近年来对农地政策进行了全新的调整。2009年12月，《农地法》修订并实施。这次修订主要从可持续发展的角度完善农地转用机制，并明确规定持有农地所有权、租赁权的人，必须确保正确有效地利用土地以及承担相关责任。不管是个人还是法人，只要具有使用机械和劳动力的条件，都可以取得农地使用权。

同时，日本进一步强化农地转用管制。为了阻止农地的减少，确保农地规模，对农业土地转用作了更为严格的规定。例如，之前为了供应医院学校等公共设施用地而进行的农地转用是不需要许可的，但新规设立了与握有许可权的都道府县知事进行协议的机制。当农地转用时，立地基准确定后，转用难度由高到低依次为农业振兴地域、甲种农地、乙种第一类农地、乙种第二类农地、乙种第三类农地。列举的前三类农地原则上不许转用。通过严格的土地转用制度，可以保证优良的农地资源不被挪作他用。另外，对于违反转用，创设了都道府县各层级的行政处罚制度，同时提高了罚金额度。

从促进农地有效利用的目的出发，日本在加强土地利用动向资料整理分析的基础上，公开提供土地交易信息。从1997年起，在网站上公布土地标价和都道府县地价调查标准价格；利用国土调查（地籍调查、土地分类调查、水调查）整理土地方面的基本信息，借以推动土地方面的行政活动和经济活动；研究引进地理信息系统（GIS），以推动国土空间数据基础的健全与标准化。

英国：土地发展权国有化

英国是典型的土地私有制国家，虽然从英国法学理论角度上讲，英国的所有土地都属英王或国家所有，但实际上全英国90%左右的土地为私人所有，土地所有者对土地享有永久业权。在英国，土地权利受法律保护且可以自由交易。然而，土地所有者并不能随意对土地进行开发，这一限制是通过土地用途管制来实现的。

1947年英国制定的《城乡规划法》规定所有土地的发展权均归国家所有，任何人欲开发土地，均须申请并取得开发许可，以获得土地发展权。英国拥有复杂的土地强制购买程序，这样保证了强制购买权的慎重使用，土地征用中的平等协商和合理补偿保障了被征地人的合法权益。

英国政府为了扩大农场经营的规模，促进农村土地的流转，从政策的制定上，支持大农场的发展，排挤并合并小农场。1967年，经过修订的《农业法》规定，对小农场合并，政府提供所需费用的50%。除此之外，政府对农产品差价补贴的数额也基本取决于各个农场的播种面积和销售数量，这就促成了自营农场逐步地走上大型化、规模化和商业化的道路。

启示：用法律保护农村土地利用

法律是社会活动中最强有力的管理手段，土地流转能够良好有序的发展必须健全和完善土地流转的法律和法规。美国通过制定《转让授权法》，明确发展权的转让，以控制土地的开发、流转、征用，达到合理利用、有效保护的目的，以便适应土地市场发展的需求。英国也通过《城乡规划法》规定一切土地的发展权归国家所有。这项法律实质上实行“土地发展权国有化”，任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可。因此，我国必须建立健全土地流转法律法规，如完善现有的《土地管理法》、《农业法》等相关法律，明确相关细节，使法律具有更强的操作性；进一步规范土地流转程序，坚持公平公正原则，完善土地市场体系，同时发挥市场、中介组织等方面作用，作为法律的补充。如日本有农业委员会，法国有土地整治和农村安置公司，这些组织不仅促进了农地的合理流动和利用，还充当了中介的角色，提高了土地流转的成功率。我国可以借鉴这些经验，以维护农民的土地经营使用权为根本，稳定有序推进土地流转；积极培育从事农地流转的专门性中介机构，收集、土地供求信息，协调处理各方关系，更好为土地流转服务。

（作者单位：南京财经大学党委宣传部）