我国跨行政区域水污染管制政策探讨

一、引言

近年来，跨行政区域水污染事件时有发生。淮河治水工程历时10年，耗资600亿人民币，涉及豫皖鲁苏4省，声势浩大。2004年夏天，淮河暴发了历史上最为严重的污染事故，淮河水污染政府管制政策失效。由于企业的违法超标排放，2005年12月，作为广东饮用水源的北江韶关段发生了镉污染事故，直接影响了下游居民的饮水安全。2006年9月发生的湖南岳阳砷污染事件同样给居民的生产和生活造成了巨大危害。2007年5月，爆发了水体严重富营养化的太湖蓝藻污染事件。还有豫鄂交界地区白河污染、江浙边界水污染、苏北鲁南龙王河污染等。我国跨行政区域水污染问题已经引起了社会的广泛关注，其危害波及多个行政区域，给涉水地区的经济发展以及人们的生存安全造成影响，更严重的是导致了各行政区域间的利益摩擦和矛盾冲突，极大地损害了社会和谐。如何解决跨行政区域水污染问题，已经成为我们面临的重大历史课题。

关于跨区域水污染问题，国内外学者作了大量的研究。Egteren(1997)针对污染者付费政策缺乏足够激励，提出需要在跨境污染治理中引入横向转移机制以促进合作得益的实现。Gray and Shadbegian(2004)研究发现，外溢程度越强则跨域水污染程度越严重，尤其是在该州的治污收益可能被其他州分享时表现更突出。V.Bosetti(2008)指出，环境政策应关注技术外溢效应的影响，人们在能源研发投资方面存在搭便车的动机和行为，直接影响到各涉水地方政府经济与环保政策的制定和实施。Sigman(2004)研究了美国在分权体制下越界污染的管制效率问题，并通过调查数据分析了分权管制与是否存在搭便车以及搭便车的程度问题。我国学者曾文慧(2008)专门对越界水污染问题进行了系统和深入的研究。孙泽生(2008)等提出通过自主协商和横向要素转移等自组织模式强化上游的治理、融资和监督激励，可有效地实现分散信息下的上下游之间的激励相容。张可云和张文彬(2009)指出，我国所有流域环境保护面临的共同特点是外部性的非对称性。即特定流域上游地区所处的地理位置使其污染排放对下游地区的影响要大于后者对前者的影响，这预示着跨行政区域水污染问题在管制政策选择方面具有特殊性。

立足于我国流域和区域水污染管制之间的矛盾，本文分析了地方政府环境管制自身的外部性对跨行政区域水污染问题产生的影响，将跨域水污染问题内嵌到以晋升激励与财政分权为特征的治理模式当中，阐释了我国跨域水污染问题恶化的原因及现行管制政策的困境，运用管制经济学相关理论提出解决我国跨域水污染有效管制的对策。

二、跨行政区域水污染的成因

外部性理论认为，政府可以有纠正企业环境污染的行为。这个结论是建立在政府公权力具有完美性的假设之上的。政府作为独立的利益主体，亦不可避免地存在着自利的倾向。经济人假设同样对政府适用，因此政府管制本身亦存在着外部性问题。我国有许多河流都穿越2个或2个以上的行政区，河流排污行为具有外溢效应，各涉水行政区都有将环境管制的收益集中在本辖区内而将成本分散到辖区之外的倾向，再加上跨行政区域水污染外部性的非对称性，上游行政区有动力以扩大这种收益与成本分离的程度来谋取本辖区利益，这种成本与收益的分离类似庇古式分离。

我国实行条块分割的行政管理体制，流域的整体性与各涉水行政区域的分割性之间存在着矛盾。在影响跨域水污染管制政策制定和实施的诸多因素之中，晋升激励和分税制财政管理体制是相对重要的。晋升激励作为一种行政治理模式，指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升。在各种竞赛考核指标之中，GDP易于观察和度量，这种以GDP为主要考核指标的晋升锦标赛有效地促进了我国经济的迅速增长，但也产生了一系列的扭曲性后果(周黎安，2007)。晋升激励效应促使各涉水地方政府努力制造政绩，片面追求经济发展的高速度，忽视对本辖区水污染的管制，而流域水污染的单向性和流动性，使得各涉水地方政府可以无偿地将制造经济高速发展的水污染成本尽可能地转嫁给下游行政区域。这种以邻为壑的自利行为在现有的地方行政治理体制下缺乏强有力的约束，最终导致管制政策的失效。1994年以来，我国实行分税制财政管理体制。已有文献认为，财政分税制改革为地方政府发展本地区经济提供了动力，促进了地区之间的竞争，带来了我国经济的持续增长，但同时也带来了许多不容忽视的问题(张晏和、龚六堂，2006)。从博弈的角度来看，跨行政区域水污染问题的解决需要各涉水地方政府采取彼此合作的策略，但权力分散的地方政府具有自利倾向，使得这种合意很难自觉地达成，跨域水污染外部性的非对称性使得各上游地区会采取放松管制的策略，创造有利的投资环境，鼓励潜在污染企业的投资行为，以获得政治和经济方面的优势。晋升激励和财政分权两种制度安排鼓励了涉水地方政府的自利行为，增加了跨域水污染的管制难度。这种考核制度传递着上级政府在诸多晋升考核标准中对经济增长这一单一维度的偏好，降低了地方政府的环境管制水平(张军等，2007)。

在晋升激励和财政分税制的制度背景下，我国制定跨行政区域水污染管制政策应当处理好三个方面的关系：1　流域的整体性和区域的分割性之间的矛盾；2，　流域各涉水地方政府之间的竞争与合作，尤其表现在流域上下游地方政府之间的矛盾；3　涉水地方政府与所辖区域内潜在污染企业及民众之间的博弈。正确地处理好这三个方面的矛盾是解决跨行政区域水污染问题的关键。

三、现行管制政策及其弊端

我国跨域水污染管制政策主要是通过制定相关的跨域水污染法律法规来实施的。我国先后在七大流域建立了专门的流域水资源保护机构，组织层级上隶属于水利部各流域水利委员会，对流域水资源实施统一管理，流域水资源保护机构是事业单位性质，在名义上受水利部与环境保护部的双重领导。流域水资源保护机构负责协调、解决有关流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查流域水污染防治工作，并行使国务院授予的其他职权。同时，法律规定，各涉水地方政府对本辖区的水环境负责。确保本辖区水环境目标的实现，本辖区地方政府定期向本级人大常委会报告辖区内流域水污染防治工作的进展情况。我国采取的具体的管制手段主要包括命令与控制手段、排污收费制度以及信息披露制度等。结合我国跨域水污染管制政策及实践，我们认为，现行管制政策存在以下几个方面的弊端：

(一)跨域水污染管制法律法规体系不完善

我国涉及跨域水污染管制的法律规范分散于不同的环保法律当中，涉及的条款并不丰富，国家至今尚未出整的有针对性的关于跨域水污染政府管制

的法律。现有的法律条款对跨域水污染管制的规定比较笼统，程序法的缺失使得法律缺乏具体的可操作性。同时，现有跨域水污染专门立法的级别和层次过低，大多是行政主管部门的法规、规章或其他规范性文件，缺乏权威性。在晋升激励和分税制改革制度背景下，政府片面地追求GDP的高速度，制造政绩，以期获得晋升和满足其预算最大化，加上法律的不完善，客观上放松了对政府部门的约束。

(二)跨域水污染管制机构缺乏权威和执行力

以流域为单元实行综合管制已普遍被世界各国政府和学者接受，但我国实际上并没有形成一个具有统一职权和执行效力的跨域水污染管制机构。流域水资源保护机构名义上虽受水利部与环境保护部的双重领导，但在编制上为水利部的派出事业单位，负责具体水污染管制事宜的环保部门的领导权在实际中并不容易落实。水利部门和环保部门相应地受各级地方政府领导，其财政权和人事任免权由地方政府掌控，这种地位的不独立性容易使其行为受地方政府意志的支配。在晋升激励和财政分税制的制度背景下，各涉水地方政府有意愿和能力干涉环保部门的行为，使各种水环境保护事务让位和屈就于更实惠的地方经济发展。

(三)各涉水地方政府间缺乏有效的合作监督机制

区域经济发展的不平衡加剧了跨域水污染问题。流域上下游地区处于不同的发展时期，面临不同的发展任务，在晋升和财政分税制的激励下，上游地方政府只关心本辖区的经济发展，缺乏管制辖区内企业污染行为的有效激励。流域水污染具有外部性的非对称性特征，在没有建立合作机制的情况下，下游政府在遭受了来自上游的污染后亦无权惩处上游企业的污染行为，致使上游地方政府存在严重的“搭便车”心理，放松对辖区内污染企业的管制。我们认为，环保部门的先天缺陷性以及跨域水污染问题的复杂性使得这种监督功能的发挥大打折扣。

四、跨域水污染管制政策建议

(一)完善我国跨域水污染管制法律体系

应结合近年来跨域水污染政府管制的实践经验，制定具有统一性、权威性和普遍效力的《跨行政区域水污染防治法》。该法律应当体现出对程序性立法的重视，实现对跨域水污染各项法律条款规定的具体化和操作化。同时，制定适合特定流域自然条件、水文特征、经济发展水平等方面的单行法律，实现因地制宜的有效性。在晋升激励和财政分权治理模式下，应当以法律的形式重点将水生态、水环境指标纳入政府官员政绩考核体系中，引入“一票否决制”。

(二)建立独立的、具有统一职权和执行效力的管制机构

管制过程涉及各利益集团的博弈与冲突，意图保持中立地位的管制机构必须被授予巨大而广泛的权力，具备相当的独立性与权威性，才可能实现管制的政策目标(王俊豪，2008)。适度的职责调整和产权整合可以有效地削弱“多龙治水”所导致的行政权“缺位”和“越位”的风险。将各经济管理部门和行业主管部门有关流域水资源管理的行政职权分配给流域管制机构，实现流域水资源行政权责的整合与政令的统一，突出管制机构的独立性和权威性，以及水污染治理的技术性和专业性。

(三)建立有效的跨行政区域协商合作机制

在流域各地方政府间探索建立各种跨域环境合作机制，如泛珠三角跨行政区的“联席会议”、长江流域的“长江论坛”(齐晔，2008)，加强对整个流域战略愿景的设计和产业结构的调整，实现流域经济发展和水资源保护一体化。其首要工作就是由跨域管制机构在跨行政区界水流断面建立统一精确的水质监测系统，即时记录跨界断面水质各项数据指标，各行政区域均可以对上游给自己造成的污染损失要求补偿，这种补偿的裁决可以诉诸于法律。生态补偿机制是运用市场的方式解决上下游地区水污染纠纷的有效手段。上下游应从比较优势出发，实现错位发展，经济落后的上游政府应选择与下游地区互补的产业或者是处在同一产业链上的不同阶段产品(张可云和张文彬，2009)。

(四)完善跨行政区水污染管制的监督机制

公民诉讼制度是一种有效的公众参与方式，但“管制者俘虏”理论认为，成本和收益不对称的状况会抑制利益集团成员为本集团而努力的刺激。大的利益集团因成员的“免费搭便车”行为而处于劣势地位(王俊豪，2001)，作为大利益集团中的公民个体被法律赋予了监督权，如果没有足够的激励机制，公众会因为“搭便车效应”而缺乏主动实施监督的动力，在建立“公民诉讼”制度的同时相应建立有效的激励机制，以鼓励公众积极参与监督。同时，利用媒体建立水质信息网，将水质信息及时向公众公布，保证信息的透明度，尽可能地避免信息不对称的负面效应，从而使其行为更具法制化、透明化、规范化。