村镇银行支农性制度构建研究

摘要：要保证村镇银行的支农性，可考虑借鉴美国《社区再投资法》的相关做法，在确保村镇银行盈利性和商业可持续性的前提下，明确规定其发放贷款的一定比例必须针对“三农”客户，特别是要对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在本社区贷款总额的比例等进行详细的规定，并建立合理的指标体系对村镇银行满足所在区域内贷款、服务需求的程度进行评价。与此同时，应强化执行力度和惩处措施。

关键词：村镇银行；支农性；商业性

中图分类号：DF438.1　文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001―2397.2009.04.09

农村金融历来都是我国金融体系中的薄弱环节。国有商业银行的撤离、农村信用社经营的垄断与低效等，都使得我国农村地区金融供需严重失衡。为解决此问题，迫切需要改革完善农村地区当下的金融体制。村镇银行正是在这种背景下出现的。

2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许在农村地区设立村镇银行，由此拉开了农村金融新政的帷幕。2007年10月21日，银监会又通告，决定扩大农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，将试点省份从四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6个省(区)扩大到全部31个省、直辖市、自治区，至此村镇银行的发展在全国全面铺开。

2007年1月实施的《村镇银行管理暂行规定》(银监发[2007]5号)规定：“村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。”截至2008年12月31日，全国共有105家新型农村金融机构开业，其中村镇银行89家，贷款公司6家，农村资金互助社10家；还有5家机构正在筹建。而截至2009年3月初，这一数字又被刷新，全国已有村镇银行9r7家。而银监会对村镇银行的发展目标是2 000家，也即凡有条件的县都可以有一家村镇银行。

然而值得关注的是，村镇银行运行2年多来。尽管其整体态势良好，但仍然有一些矛盾与问题暴露出来，如村镇银行市场定位易偏离服务“三农”目标，支农性制度构建有待完善；设立方式和投资比例限制等致使村镇银行资金短缺问题突出；主发起银行制度及其衍生的股权结构失衡及村镇银行独立性问题严重；治理结构存在严重缺陷；存款人利益保护机制缺位；等等。

从村镇银行的发展现实来看，各类投资主体积极性空前，立法层高度支持，村镇银行必将进一步发展壮大。那么，对现在村镇银行发展中暴露出来的种种问题如何解决，究竟村镇银行是否有助于化解农村金融难题，其发展前景和空间如何，是否会步以往四大商业银行撤离农村的后尘，如何进一步促进村镇银行的良性、稳健发展以求解农村金融难题，这一系列问题，都亟待更为深入的研究。限于篇幅，本文仅对村镇银行的支农性制度构建加以探讨。

一、商业性与支农性之冲突：困扰村镇银行的难题

支农性如何保持，长期以来一直是困扰农村金融机构的一个难题。该难题也同样发生在村镇银行身上。从村镇银行产生之日起，很多人就对村镇银行能否在运行中保持“从一而终”服务“三农”的经营理念持怀疑态度，而且村镇银行运行的现实也表明，这种怀疑确实并非杞人忧天，很多村镇银行在其业务运营中，确实存在商业银行“旧病复发”、出现了“垒大户”和贷款非农化的现象，对很多中小规模贷款和农户的资金需求视而不见。

这确实是一个很棘手的难题。毕竟，村镇银行从本性上来讲仍是商业性金融机构，作为“自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束”的独立的企业法人，各发起人或出资人必然会把实现利润最大化作为自身追求目标；而农民作为弱势群体，农业、农村经济作为风险高、效益低的弱势经济，受自然条件和市场条件的影响巨大。在农业政策性保险严重缺乏的情况下，村镇银行在利益的驱使下很难兢兢业业、任劳任怨、心甘情愿地仅仅服务于“三农”；更为可能的情形是，它们会有意无意地偏离服务“三农”和支持新农村建设的办行宗旨，寻求新的市场定位和更大的利润空间。在此情况下，发生在农村地区的国有商业银行信贷资金“农转非”现象将不可避免地在村镇银行身上“旧剧重演”。

关于保证农村金融机构的支农性问题，决策层并非无所作为；事实上恰恰相反：为了强化银行业金融机构的支农责任，在2005年以来的4个中央“一号文件”中，都提出县域内银行业金融机构应明确新增存款投放当地的具体比例。2005年的中央“一号文件”首次提出要抓紧制订县域内各金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，并明确要求：金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例；要采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村。2006年继续提出县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法；扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。2007年要求尽快明确县域内各金融机构新增存款投放当地的比例，引导邮政储蓄等资金返还农村。2008年亦提出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。但是，上述要求一直没落实到具体操作层面。

《村镇银行管理暂行规定》中对村镇银行的支农陛亦有规定：村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设；村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要；确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。

《银监会关于加强村镇银行监管的意见》中亦有关于支农的规定，其第6部分即“支农服务监管”中规定：“(一)市场定位。属地监管机构要积极引导村镇银行立足县域，服务‘三农’、服务社区，探索建立灵活、便利的信贷管理与服务模式。在内控先行的原则下，以市场为导向，推动村镇银行开展金融创新，开发适应农村经济发展和区域产业特点的金融产品，增强金融服务功能，努力扩大服务覆盖面，提高服务满意度，促进当地经济发展。(二)支农服务评价。属地监管机构要建立支农服务质量评价考核体系，构建正向激励与约束机制，定期对村镇银行的客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核，并将考核结果作为对其综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容，促进村镇银行更好地服务‘三农’。”

但是，以上支农性规定在很大程度上仍停留在倡导性阶段，相关规定依然过于原则化。具体操作

性的缺乏，直接削弱了这些规定的实际意义，很可能使这些规定仅仅成为一纸宣言。如何在原则性规定之下，制定具有实际操作性的具体制度和措施，是我们接下来要进一步探讨的问题。

鉴于村镇银行屡屡偏离其设立初衷，学界不乏献言献计之举。如长期致力于农村金融问题研究和实践的中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山教授就提出：要改变村镇银行不愿意或做不到真正帮助农民这种状况，国家应出台更多更好的正向激励政策，鼓励那些服务于贫困农户、将钱贷给一般农户的银行；对于那些真正将自己定位于“穷人的银行”或“穷人的金融机构”的银行，给予一定程度的财税优惠政策，放松利率限制；在配套措施上，要加强农村地区的基础设施建设、信用环境和制度建设，研究设计适合农村地区的金融产品；要加快农业保险的实施步伐，从而既降低金融机构的经营风险，又有效满足农民的资金需求；在有效监管上，从制度上防止村镇银行偏向傍大户和违规违法行为。

事实上也正如此，要保证村镇银行的支农性，确实需要一系列配套制度的完善和构建，如运用财政资金建立涉农贷款风险补偿机制，发展完善农业保险制度，完善构建农业信贷担保机制，完善农村地区个人征信体制等。当然，这是一整套系统工程，要构建一套如此系统完善的保障制度体系，无疑需假以时日。但这并不意味着我们在维护村镇银行支农性问题上无所作为，或者只能消极等待；相反，在村镇银行发展的一系列配套制度尚未完善的当下，我们可以直接从该制度构建的核心人手，即直接对村镇银行在资金投向方面做出更具强制性的、更具操作性的规定――在某种层面上来说。这才是保证支农性最为核心的制度保证，其他配套制度的完善，都只是为了使该制度更好、更充分地发挥作用而已。

二、美国《社区再投资法》的发展与借鉴

在村镇银行支农性制度构建方面，美国的《社区再投资法》给了我们很好的启示。

美国国会在1977年颁布《社区再投资法》TheCommunity Reinvestment Act，简称“CRA”的动因，在于公众和国会持续关注美国不断恶化的城市环境；尤其是低收入和少数民族社区，在大多数人眼里，城市衰落是信贷获取权受到限制的结果，它加速了城市衰退，并抑制了衰落社区的复苏。主流金融机构的行为倾向是，其只愿意从中低收入社区的住户、小企业等获取存款，但并不愿意在这些社区放贷或投资。

低收入社区获取信贷受到限制的成因是多方面的，既有社会因素，也有经济因素。首先，贷款的种族歧视是不容置疑的因素之一，而且有着深厚的历史根基。“红色杠区”(redlining)一词的出现就是很好的例证：1935年，联邦家庭贷款银行委员会(Federal Home Loan Bank Board)要求家庭贷款公司(Home Owners’Loan Corporation)制定关于239个城市不动产贷款安全状况的“住户安全地图”，地图具体规定了4类贷款和投资风险，每一类都用一个字母表示，并标以颜色。D类型区域被认为是贷款风险最高的社区，这里居住的绝大多数是非洲裔美国人，在地图上标注的颜色是红色，“红色杠区”因此得名。这个名词的出现意味着某些指定的低收入或少数民族社区将是没有贷款资格的。此外，很多经济和机构因素也加剧了低收入社区的信贷限制：30多年前的美国，抵押的二级市场发展尚不成熟，这限制了贷款人利用资本的能力和信贷资产风险分散化的能力；低收入阶层贷款记录相对短且缺乏规律性，对其信贷评估费用也高于高收入阶层，贷款的信息障碍由于缺少评估消费者信用的全国性信息机构而变得尤为突出。以上因素的综合，造成了低收入社区的贷款难问题。

在这种背景下，基于美国社会一向信奉的“任何人都有获得机会和公平的权利与自由”的原则，美国国会认为，银行负有强烈的责任向任何人提供金融服务，而不论地点、种族、性别等。为了鼓励商业银行和储蓄机构更多地满足其所在社区的信贷需求，美国于1977年制定了《社区再投资法》(The Community Reinvestment Act，简称CRA)，其后分别于1989年、1992年、1995年和2005年修改4次，每次修改都反映了实施CRA的经验以及金融市场、经济运行的最新状态。

该法要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等，都必须为其所在的社区提供信贷支持，而且其中一部分必须贷给社区的中低收入人群(含向高收入者在贫穷地区置业提供的信贷支持)，同时明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足当地社区的信用需求。

该法主要用于评估金融机构在满足当地社区信贷需求方面所作的贡献，尤其是对中低收入家庭的贷款需求，主要从3个方面进行评估：

1　贷款考核(lending test) 主要考核银行是否满足全社区小企业(small business)、小农场(small farm)、房屋抵押贷款(home mortgage)和社区发展贷款(community development lending)方面的信贷需求。考核标准如下：(1)贷款行为(lending activity)。也即4类贷款的笔数和贷款总额；4类贷款的地区分布(geographic distribution)，具体包括：某一家银行的贷款总额所占社区贷款总额的比例，该家银行贷款的分布情况，该家银行分别向低收入阶层、中等偏下收入阶层、中等收入阶层以及高收入阶层发放贷款的笔数和总额)。(2)贷款人特征(borrower characteristics)。具体包括分别向低收入阶层、中等收入阶层和高收入阶层发放的住房抵押贷款笔数和总额；向年收入为100万美元或者少于1130万美元的小企业和小农场发放的贷款笔数和总额；分别向低收入阶层、中等收入阶层和高收入阶层发放的消费贷款的笔数和总额)。(3)社区发展贷款(community development lending)。该银行发放的社区发展贷款的笔数和总额。(4)创新性和灵活的贷款行为(innovative or flexible lending practices)。该银行为满足中低收入阶层的贷款需求而采用的创新性或灵活性的贷款行为。

2　投资考核(investment test) 主要考核银行通过合格的投资帮助满足其所在区域信贷需求的记录。其考核标准如下：合格投资的总额；合格投资的创新性和复杂性；投资与社区发展和信用需求的契合度；私人投资该类投资的可能性或者私人资金愿意涉足该类投资领域的程度。

3　服务考核(service test) 主要是考核银行在本社区提供零售银行业务的有效性和可利用率，特别是中低收入地区服务网点设置和服务范围，以及社区发展服务的范围和创新。银行零售服务的

考核标准如下：银行分支机构在各收入阶层区域的分布现状；银行开设和关闭分支机构的历史记录，尤其是在中低收入区域的这种记录；提供银行零售业务的可替代系统(如自动柜员机、电话银行、网上银行等)在中低收入阶层区域的可获取性和效率性；为社会各收入阶层提供服务的范围和其服务根据客户不同需求而“量身定做”的程度。对社区发展服务考核的标准则有二：一是银行提供社区发展服务的范围；二是社区发展服务的创新性和效用性。

为实施CRA，国会指定美国联邦储备委员会(Federal Reserve Board)、美国存款保险公司(Fed-eral Deposit Insurance Corporation)、货币监理署(Of-flee of the Comptroller of the Currency)和储贷监理署(Office of　the Thrift Supervision)4个联邦机构作为CRA执行情况的监督检查机构。

对监督检查的要求是：(1)使用各自的监管权力鼓励金融机构以一种安全有效的方式来满足其社区的信贷需求；(2)定期评估各金融机构满足其全部社区信贷需求、包括中低收入者信贷需求的记录；(3)在审批金融机构注册、参加存款保险、设立分支机构、设备或者进行兼并收购活动时，把其执行CRA的记录作为批准或拒绝的主要考量因素，且在审批的过程中，任何利害关系人均可以向监管机构提出异议。

法案对每个监管机构的权、责、目的、监管范围作出了详细的规定，其业务考核主要是贷款、投资、服务社区发展的业绩。并且就每个监管机构对不同地区不同的金融机构都制定了详细的评估标准，对被监管机构定期检查。根据上述有关贷款、投资、服务的考核业绩，4家监管机构将所管辖的金融机构的评级定为4个等级：成绩突出(outstanding)、满意(satisfactory)、需要改进(need to improve)和不合需求(substantial noncompliance)。评级结果对于金融机构申请设置新机构，与其他机构合并、转为全国性特许银行等，均是至关重要的考虑因素。

美国的CRA的实施并非一帆风顺。在该项法律刚实施时，由于没有非常明确的规定和标准，美国4家监管机构对cRA的执行力度并不很强，一般不要求很严格的书面检查和报告，并通常会给银行以“通过”或者“合格”一类的评价记录。有关金融机构并没有实施，很多低收入社区信贷饥渴症状并无缓解。在实际运行中，也很少有银行受到较低的CRA考核结果并承担相应的责任，监管机构也很少因cRA评级而拒绝银行开设分行和合并的申请。有数据统计，在1977至1989年间，在50 000多份开设分行和合并的申请中，只有11份因CRA考核不佳而被拒绝。社会各界关于贯彻执行CRA不力和执行过于主观的抱怨不绝于耳。

直到1989年之后，联邦的4家监管机构开始制定CRA执行的详细规定。同年8月，国会对CRA进行修订，要求监管机构定期公布各金融机构执行CRA记录的书面报告；也正是在这一年，美联储首次以未能满足CRA要求为依据，否决了一项银行的并购申请。此后，在克林顿政府期间，克林顿对监管机构提出了更为严格的目标，要求进一步提高贯彻执行的一致性和公正性，提高公众对CRA执行的评价，严格惩罚措施，进一步制定更为客观、立基于银行实际行为而非报表的评价标准。自此后，监管机构对CRA执行的检查逐步从定性转向定量，从粗放转向精细和科学。监管机构对不同地区的不同金融机构都制订了详细的评估标准，对被监管机构定期检查，不但考核信贷笔数、余额，还要考核结构分布与占比，甚至对银行的相关内部部门设置也提出了具体要求。目前，监管机构根据考核效果已对监管法规进行了两次大修改，并从过去关注数量等静态数据考核，转变为更加注重成效性分析。迫于这种压力，银行逐渐重视对CRA的资源投入。

当然，CRA的实施也招致了一系列的争议。CRA中借用政府干预来支持社区经济发展，强化社区金融支持和政策倾斜的举措，在市场自由竞争观念深入人心的美国，自然不乏反对者。很多反对观点认为：这一法案过于严格、负担繁重，且政府强制推行与美国奉行的自由竞争理念相悖。这一法案的初衷和目的虽然良好，但却运用了错误的实现方法和途径，它不但使政府得以插足于商业银行信贷行为，还可能会损害信贷配置效率一因为有朝一日银行可能会为了满足要求而发放一些不合理的贷款。

但更多的是对该法案的支持声音：其在很大程度上矫正了贷款歧视，促进了社会公平；很多调查研究表明。该法案持续性地、成功地满足了很多低收入者的资金需求，其克服了市场失灵，以较低的成本增加了中低收入阶层获取资金支持的来源，该法案是公平的，促进了社会进步，应该予以支持。而一个有力的数据证明是，根据哈佛大学和住房研究联合中心(The J0int Center for Housing Studies)的一份研究报告，从1993年到2000年，在向中低收入阶层发放的住房贷款方面，增长了94％。从1996年至21307年末，共有超过4 070亿美元贷款投向中低收入社区，每年发放的贷款则成倍增长，从1996年的177亿美元，增长到2007年的638亿美元。

事实也确实如此。在承销和控制低收入社区贷款风险的过程中，银行家们不断地积累经验。经过多年的试验探索，他们发现：只要承销和管理风险得到有效控制，贷款组合是能盈利的；而且，美联储的一项研究也表明，一般情况下，与CRA有关的贷款活动不同程度上都是盈利的，与各界通常所认为的高风险是不成比例的。在学界，亦有很多学者认为，CRA的实施，对于大银行来说，主要效应有四：认识到了在低收入社区盈利的可能性；入驻中低收入社区有利于其今后兼并收购；促使其开发专门针对中低收入社区的新产品和服务；促使其增设专司该事宜的部门。

CRA为推动美国社区经济发展和满足中低收入居民的信贷需求起到了不可替代的积极作用。据美联储的一项比较研究表明，美国一些贫困地区在复兴过程中取得的重大进步，一般都是通过社区性金融机构、社区开发组织以及监管部门之间的互惠协作取得的。

三、需注意的一个问题：商业性与支农性并非完全对立

在谈到商业性与支农性的问题时，有一个思维惯性是广为存在的，即商业性与支农性是完全对立的两极，支农性是无盈利可言的，甚至说，“支农性”直接等同于“亏损性”；支农业务完全背离商业性的追求。

笔者认为有必要澄清这个认识误区。商业性与支农性并非完全对立，在农村经济得到良性发展、农村城镇化加速以及农民收入多元化的当下，这种将“支农性”与“亏损性”直接划等号的观点，难以说是正确的。笔者已在前文详细论述过，一个无

容置疑的事实是，农村地区是存在盈利空间的，也正因此，商业性金融在农村才得以立足。纵观各国农村金融体制，商业性金融都是必不可少的一个重要组成部分，这也证明了农村地区在经济上较之城市地区，虽然其处于相对弱势地位，但盈利空间也依然是存在的，所以一个不争的事实是，支农性业务一样可以盈利：

其一，农村经济活动并不都是高风险、低报酬的，农村经济中亦有风险较低且资金收益率较高的部门和客户群体。尤其是在我国农村经济得到明显良性发展的当下，农民收入正在迅速增加，且收入来源多元化；农业以及与农业相关联的产业正在崛起；中国县域以及乡镇的工业正在进入新一轮进发期，随着交通“瓶颈”的逐步解决，沿海一些产业正在向西部以及农村转移；而且作为还贷人来讲，农民的信用也是比较高的。这些都昭示了农村金融市场广阔的盈利前景。

其二，发放贷款给低收入阶层，也并非必然导致直接的亏损。一个极具证明力的例子是孟加拉乡村银行的成功。作为世界上最贫穷国家之一的孟加拉，尤努斯所创立的格莱珉乡村银行，其发放贷款的主体就是孟加拉的穷人，也一样实现了盈利，从而向世界证明了穷人使用贷款的能力和信用。在我国也不乏这样的例子：被媒体称为“中国小额信贷之父”的杜晓山，13年前与他的同事一起创建了“扶贫经济合作社”，开始在中国乡村复制尤努斯的“乡村银行”模式的研究与实践。尽管传统的信贷哲学假定，人人都想赖账，穷人的还款能力更值得怀疑，但杜晓山这些年却坚持只放贷给穷人。如今已有数以万计的穷人从扶贫社得到贷款，而且保持着高达90％以上的还款率。

四、商业性与支农性之平衡：村镇银行支农性制度的完善

(一)商业可持续性是村镇银行生存发展的前提

在研究村镇银行制度的时候，需要避免的另一个误区是过于强调其支农性，甚至强调其全盘支农性：

其一，支农性重任不可能全靠村镇银行“一家独撑”。基于农村地区长期金融匮乏和“三农”亟需资金支持的现状，要求金融机构提供大量支农资金的急切愿望虽可理解，但也并不能将全部的支农性任务都寄望于村镇银行予以解决。从世界范围来看，农村金融难题的解决需要合作金融、商业金融和政策性金融的合力，作为商业银行中的一种的村镇银行，不可能负担整个农村金融的重任。这种期望本就是过高的、不现实的。

其二，商业可持续性是村镇银行生存发展的前提和根本。作为社区性商业银行的村镇银行，其商业性自然是首要的，只有保证其能从农村市场中盈利，村镇银行才可能生存并可持续发展。所以，盈利性和商业上的可持续性，是村镇银行生存发展的前提和根本。对村镇银行的盈利性，必须予以保证。正如前文所分析的，农村经济活动并不一定都是高风险、低收益的，农村经济中亦有风险较低且资金收益率较高的部门和客户群体，如工商企业、农业大户、养殖大户、农业类企业等，都应是村镇银行的客户群体，而不应因为对村镇银行支农性的片面强调而限制村镇银行向此类有着较高利润收益的客户群体发放贷款。所以，对于村镇银行运行现实中所出现的“垒大户”现象，不应加以盲目的苛责与限制――道理很明显，如若加以限制，村镇银行的盈利必成问题，亏损之下的村镇银行在连自身的生存都存在问题的情形下，又如何要求其去承担利润相对单薄的支农性重任?故，如要村镇银行承担相应的支农性责任，保证其盈利性和商业上的可持续性，则是必不可少的前提。

(二)村镇银行支农性制度的完善

在前文谈到村镇银行实际运行中的问题时，笔者已提到，部分村镇银行完全无意于以“高风险、高成本、低收益”著称的“三农”业务，而将目光放在贷款金额比较大的小企业主及出口企业上；部分村镇银行虽面向“三农”业务向农村地区放贷，但亦较偏重于向种养大户和农业企业或者担保明确的农户发放贷款，“放大不放小”现象在村镇银行中较为普遍。

我们前面已经谈到，村镇银行的商业性不可不顾及，而且还应该给予充分的、首位的重视。但毕竟村镇银行制度的设计和推出，还负有一定的支农性责任和目的，不然村镇银行也就没有存在的必要。所以，在强调村镇银行的商业性和盈利性之余，对于其支农性也应有所规定，以在很大程度上能够保证农村地区最需要资金支持的那部分群体得到相应的金融服务。

在支农性制度构建方面，美国CRA给了我们不少启示。通览CRA的制定和实施历程。有两点是值得我们格外注意的：首先，相关制度的规定必须具体化、细化，具有可操作性的规定，是该制度成功实施的前提和关键之一；其次，强有力的贯彻执行，通过强化监管机构的权力和执行力度，从而将相关的规定落到实处，否则，执行不力，再完善的规定也只是一纸具文。贯彻执行问题，在我国尤当注意。

其一，具体规定的问题。在村镇银行立法中，改变当前“村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资”这种宣示性、模糊性的规定，因为何谓“确已满足当地农村资金需求的”，其实是很难度量的，这种规定实际上会成为村镇银行“打球”、严重偏离“三农”的“挡箭牌”。所以，今后的立法应该将此可能的漏洞封堵。已如前文所分析的，尽管村镇银行的商业性金融机构性质，决定了其会将所在区域的优质客户群体作为自身的主要客户群，但在其商业性追求之余，也应对支农性作出明确的要求，以实现推出村镇银行制度的初衷；更何况支农业务也不一定就会伤及村镇银行的商业性。故为确保村镇银行的支农性落到实处，极有必要明确规定其发放贷款的一定比例(此比例的具体量化当以保证村镇银行的盈利性为前提，毕竟村镇银行不是扶贫的政策性金融机构)，必须针对本区域内的“三农”客户，特别是要对中低收入农户以及农村中小企业贷款的金额、发放笔数、贷款分布和占该机构在当地贷款总额的比例等进行详细的规定，并建立合理的指标体系对各村镇银行满足所在区域内贷款、服务需求的程度进行评价。

其二，实际监管执行的问题。徒法不足以自行。设计再完善的制度，也必须通过强有力的执行，才能将制度的良好初衷加以实现。要切实强化金融机构业务监管，严格区域服务职责。监管部门应制定出详细的评估考核标准和相应的惩罚激励机制，推行经营目标责任监管，定期考核金融机构满足当地合理资金需求的状况，每半年将各金融机构满足当地的信贷需求作公开通报，允许相关利害关系人投诉或者提出异议，并将考核结果作为开设分支机构、兼并其他金融机构、加入存款保险、享受相关政策优惠等等的依据，考核达不到要求的要坚决限期整改，期限届满(如两年或者三年)仍不能达到要求的，退出当地金融市场。

对于村镇银行的这种支农性，国家财政应有所作为。财政部不久前发出通知，决定实施两项财政促进金融支农的政策措施：一是开展县域金融机构涉农贷款余额增量奖励试点；二是试行新型农村金融机构定向费用补贴。从而意在通过财政补贴的方式，对从事“三农”金融服务的商业金融进行利润补偿，充分发挥财政补贴的杠杆作用，从而引导和推动更多商业金融资本进入农村。

五、进一步的思考：其他金融机构的支农性责任

与村镇银行支农性密切相关的一个问题是，对于其他金融机构如国有商业银行以及其他全国性股份制银行，要不要也强制性地规定其农业信贷比例，要求其担负一定的支农责任?

在奉行自由竞争理念的美国，其尚且通过CRA强制性要求参加联邦存款保险体系的几乎所有银行机构等，都必须为其所在的社区提供信贷支持，其中一部分必须贷给社区的中低收入人群，而且明确规定金融机构有义务采取持续和积极的步骤以满足当地社区的信用需求。无独有偶，在此方面，其他发展中国家也有先例，如在泰国，就强制性地要求商业银行的农业信贷比例为20％。

那么，于我国，是否可借鉴这种强制性的做法，对整个银行业，也出台相应的强制性规定，要求所有的商业银行中必须有一定的贷款比例投向农村，对于在农村区域没有分支机构、不宜在农村直接放款的那些商业银行，其可通过将相应款项转贷给村镇银行，以间接手段执行该规定?

从投资的社会责任以及社会公平正义角度出发，似乎并无不可。当然，若做如此规定，则必将在很大程度上缓解我国的农村金融难题；但不容乐观的是，此项规定涉及面甚广，推行阻力可料而知的艰难，宜从长计议。但客观而言，这也不失为一条很好的解决信贷歧视、实现信贷公平的办法。