应急财产征用补偿制度的理论综述

[摘 要]近年来，面对时有发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件以及其他各类不稳定因素，如何有效应对和妥善处置突发事件已成为非常重要的课题，我国政府对此也十分重视。财政作为政府重要的职能部门之一，当发生公共突发事件时，应当积极发挥财政的杠杆作用，增强应对突发事件的处置能力，做好应急财产征用补偿工作。

[关键词]应急财产征用补偿；突发公共事件；公共财政

[中图分类号]D922.1；D923.2 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）12-0046-02

1 应急财产征用补偿的含义和特征

应急财产征用补偿工作属于行政征用补偿范畴，相对于其他行政征用补偿（如土地征用补偿）来讲，尚属于比较新的领域。它主要是对被征用应急的财产造成的损耗以及被征用期间对财产所有者（个人或组织）造成的经济损失给予的一定补偿。

1.1 应急财产征用补偿的含义和范围

由于应急财产征用补偿多是应对突发性的公共事件，所以，首先要界定下突发公共事件的含义。突发公共事件，它是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏，影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的，有重大社会影响，涉及公共安全的紧急事件。

突发公共事件的表现形式多种多样，其涉及范围也相当广泛。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，大致分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件四大类。因此，应急财产征用补偿工作范围主要就是围绕这四大类突发事件展开的。

具体的讲，应急财产征用补偿，是指在突发事件应对过程中，如果行政紧急权利的行使给相对人造成侵害或增加负担的情况下，行政机关应当根据相对人的请求或依职权防止和补偿这种侵害或负担，以保护、救济相对人的权益。被征用的物资、场所在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。物资、场所被征用或者被征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

应急财产的征用主要包括：人力资源征用、财力征用、物资征用、医疗卫生征用、交通运输征用、人员防护征用、通信与信息征用、现场救援与工程抢险装备保障征用等。因此，补偿的范围就是与其所发生的征用相对应的。

1.2 应急财产征用补偿的特征

所有的突发事件都具有以下三个特征：一是难以准确预测。人们都知道可能发生地震，但是在什么地方，什么时间发生，却是难以准确预测的；二是难以有效的防御。因为突发事件一般容易超出人们的防御思维，在防御方法的选择上，防御力度的准备上，防御效果的预测上，都对现实生产力水平提出了新的挑战。人们在应对上感到极大的困难；三是难以彻底根除。在一定时期内，不同种类的突发事件可能交替出现，也可能同类突发事件在不等的间隔时间内连续出现，这表明突发事件是难以彻底根除的。

正是由于突发事件的以上特征，在应对突发公共事件时，应急财产征用补偿工作也相应地具有了以下特征：

第一，紧急性。由于事件的突发性，使得决策时间比较短，需要较快的对突发事件做出应对。而事件的危害多涉及人民群众生命财产安全、国家财产安全、社会政治稳定，所以，应急财产的征用工作通常比较紧急。

第二，程序性。虽然应急财产的征用工作具有紧急性，但它必须要遵循一定的程序。在征用时，享有征用权的主体只能是各级人民政府或政府授权的处置突发事件领导组，其他任何组织和个人都没有征用权。在补偿时，也要遵守补偿的管理程序。

第三，有偿性。由于被紧急征用的应急物资在社会中是由某些个人或集体所拥有的，它们具有特定的权属，所以，在征用之后，要对其按照相应的标准进行补偿。

第四，临时性。由于征用的物资多是那些平时无法储备或不易储备，但在紧急状态下却又大量急需的生活、生产和救灾等物资，对这些物资的征用多是为应对突发事件的临时性征用，并不具有长期性。

2 应急财产征用补偿与公共财政的关系

在现有的经济体制中，消除突发事件对社会的危害是公众的共同愿望，但是为此需耗费大量的社会资源，而且这些资源的耗费难以通过市场机制转化为私人成本，因为无法在市场中找到承担这种耗费的私人主体。因此，在消除突发事件过程中所形成的社会成本就必须由政府来承担，也只有政府承担，才能有效地进行及时的防御和加快消除突发事件所造成的危害，才能产生巨大的社会效益。所以，应对突发事件，化解社会风险就成为公共财政的重要职能。

2.1 应急财产征用补偿只能通过公共财政得以解决

首先，应对突发事件，是无法通过市场途径加以解决的。尽管保险市场可以在一定程度上规避风险，但其面对公共突发事件的管理有着致命的缺陷：一是保险机构是追求利润最大化的，因此没有外部性的领域才是保险市场关注的领域，一旦所属领域具有很强的外部性，往往会造成市场供给的不充分。二是保险是分散风险、互助共济的一种机制，是需要投保人支付一定保费的。但是对于弱势群体和弱势产业而言，他们支付保费的能力比较差，往往无力支付高额保费，那么其应对公共突发事件的需要只能由政府财政予以解决。

其次，从本质上说，政府的应急管理属于公共产品。它涉及人民群众财产安全，关系国家经济、社会的稳定，是构建和谐社会的重要组成部分。政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付。财政作为掌管社会资源再分配的重要部门，应当通过完善制度，调整支出结构，整合资源的方式，以保证突发事件管理准备和救援工作资金。

2.2 公共财政在应急财产征用补偿工作中的作用

政府作为参与突发公共事件应急处置的主力军，无论在资金、人员的投入，还是在应急事件的组织、指挥、协调、管理等各个方面，都占据主导地位。当社会发生各种突发事件时，需要政府统一协调、统一调度相关部门协同工作。而财政作为一种掌握最高效、最直接的资源，连接上下、制约全局的职能系统，在公共突发应急体系中有着无法替代的特殊作用。

2.2.1 财政的资源效用

财政资金是政府非常重要的资源。应急救援物资储备是公共突发事件应急体系的重要内容，也是应急体系的保障。而财政资金是“保障中的保障”，它能及时、迅速地补充物资储备，是应急体系中人力、物力的基础。《中华人民共和国预算法》有关条款指出，每年按照财政支出额的适当比例安排政府预备费，主要作为公共财政应急储备资金。国家《突发公共卫生事件应急条例》第六条明确指出：“县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急……有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。”两者从法律层面上赋予了财政在应急体系中首先应承担的职责。

2.2.2 财政的职能作用

财政是政府重要的职能部门，联结和制约着其他部门。当发生公共突发事件时，政府的一些政策通过财政职能得以迅速贯彻执行。

第一，能够有效的整合资源。发生突发公共事件后，财政能根据实际情况调整部门预算结构，削减部门支出预算，集中财力应对突发公共事件。经县市“应急委”批准后启动应急专项资金，必要时动用公共财政应急储备资金。能够充分发挥整体优势，形成应对突发公共事件的合力。

第二，具有杠杆调节的作用。对造成全局性影响的突发公共事件，政府可采取包括地方税收、行政事业性收费、政府性基金优惠（减免）等财政收支政策措施；对局部性突发公共事件，可采取部分财政支出政策或资金快速拨付等措施。

第三，能够有效的发挥监管评估的作用。财政会同审计部门对应急物资储备与使用、应急保证资金的使用与效果进行及时的跟踪管理，通过评价其使用的成效，可以防止挤占挪用和腐败行为，并据此调整资金投入的力度、方向和范围，保证资金的有效利用。

3 建立应急财产征用补偿制度的必要性和紧迫性

紧急征用单位和个人财产是保障及时有效应对突发事件的必要措施，这是近年来抗击低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震抗震救灾等应急实践的经验总结。而且《中华人民共和国突发事件应对法》已赋予政府在应对突发事件中征用单位和个人财产的权利。

由于应对突发公共事件和自然灾害是一项长期的工作，对应急征用的财产（包括物资、设备、交通工具、设施、场地等）及时合理地进行补偿，是非常必要的。建立科学的应急财产征用补偿制度，合理、规范的实施应急财产征用补偿，对于充分调动单位、个人和社会各界的积极主动性，增强政府应对突发事件的处置能力具有非常重要的作用。

近年来，我国一些地方政府和部门虽然提出了应急财产征用补偿的一些处理办法，但是规范、统一、科学、合理的带有全局性的管理制度还尚未建立，补偿的原则、方式、标准、负担方式及补偿工作的管理程序、职责分工和监督机制均待明确。这些工作的滞后引起了社会公众对应急财产征用补偿的公平性、公正性和合理性的担忧，甚至开始质疑补偿结果。因此，在当前的情况下，非常有必要建立应急财产征用补偿制度，以规范和推动应急财产征用补偿工作的平稳有序健康发展。

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