开发区转型期之困

我国的开发区根据它们不同的功能定位，分为经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、出口加工区、保税区、国家旅游度假区、台商投资区等。经过约20年左右的发展历程，这些开发区的数量在不断增加，规模在逐步扩大，随着一些骨干企业的崛起，开发区的经济基础日益强大，已经成为高科技企业和出口加工企业的集聚基地，引领各地的产业升级。

然而，处于转型期中的开发区建设，仍然存在一些问题，不容小视。

转型期中开发区建设存在的问题

首先，相当数量的开发区尚未形成真正的产业集聚。成功的开发区可以举出若干的例子，但实际仍有相当数量的开发区真正的产业集聚尚未形成。不少开发区在招商引资时，什么都招，只要进来投资就行，所以进区的企业关联度并不高，缺少相互支援、相互依存的专业化分工网络。更有甚者，有的地方没有进行科学的论证与规划就盲目地设立开发区，脱离了当地经济发展的实际情况，造成一哄而起、过多过滥的局面，以致大量的耕地浪费。而盲目的圈占土地也诱发了不少社会矛盾，例如失地农民的安置问题。1994年以来，国家陆续对全国各类开发区进行整顿和清理，关闭了一批不合格的开发区，并加强了对新设立开发区的审批。但是，由于在吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益吸引，仍然有地方政府采取各种方式设立名目繁多的各类开发区。

其次，开发区产业集聚对优惠政策的依赖性较强，企业的植根性较弱。我国开发区大多通过依靠土地和优惠政策来吸引企业进驻，由于这种模式对企业的集聚并不重视其内在机制的建立，使得这些在空间上已形成一定集聚的企业并未显现出强烈的植根于开发区的倾向。随着改革开放的进一步扩大，地区政策上的差距日益缩小，这种空间上的集聚就表现出相当的脆弱。当某开发区的土地成本、劳动力价格等区位优势及税收优惠政策相比其他开发区有所弱化的时候，或者其他开发区采取更加优惠的政策时，区内的一些企业就会考虑向那些更加优惠的开发区迁移，即使不迁移，也有可能将新的投资移向更加优惠的开发区。这种流动最终导致各开发区之间产业结构乃至形态上的趋同，从而带来各开发区之间在低水平上的恶性竞争，进而导致优惠政策的底线一破再破。从宏观层面看，业已存在的低层次产业同构现象在更高的层次上重演，产业布局矛盾更加深刻。

再者，相当数量的开发区研发能力不够强，尤其“产学研”合作机制比较欠缺，创新能力受到制约。虽然有些高新技术开发区邻近大学或者研究机构，但由于缺乏良好的合作机制，这些大学或者研究机构并未很好的成为高新区创新的重要外溢来源。究其原因，一方面与大学和科研机构管理体制改革的滞后有很大关系，另一方面则是合作机制中的各方之间的互动模式尚未建立。

从开发区的内在机制上来看，多数开发区缺乏高新技术产业成长的区域文化。高新技术产业的创新具有高风险的特征，因此它需要敢冒风险的创新氛围。此外，高新技术产业的创新具有高度的不确定性，它的成功在相当程度上依赖于各种信息的迅速收集与处理，以及对各种资源的快速整合，而非等级制度带来灵活的高流动率和讲求合作及重视非正式交流所导致的信息与技术的快速扩散，则明显有助于这种快速整合。开发区高新技术产业的成长有赖于这种异质文化的发扬。但问题是，在我国目前的开发区，无论是鼓励冒险的企业家精神，还是那种重视合作与非正式交流的社团文化，都是相当匮乏的。

此外，开发区现在面临的发展环境与20世纪80年代、90年代相比也已发生很大的变化。比如外部环境，80年代初全国只有4个经济特区，很多地方还处在封闭状态。而现在不同，开发区遍布全国各地，各地政策不断趋同，而且市场也相当开放。特别是加入世贸组织后，我国的国际化进程大大加快，各个开发区在政策方面的优势会因此而逐渐衰减。另外，随着经济体制改革的深入和市场机制的日益完善，开发区内外之间原先存在的体制差距正在逐渐缩小，开发区的体制优势也随之逐步消失。

如何化解开发区转型期“阵痛”

面对国际国内形势的变化，以及转型期的“阵痛”，各地开发区应该积极采取应对策略，站在新起点，谋划新发展。

第一，开发区的政策目标应该从招商引资上升到促进产业集群的建立和发展上来，淡化政策优惠导向，强化服务和产业链的导向。综观国内外开发区的发展，一些成功的开发区都是专业化的园区，即入驻园区内的企业之间存在着某种产业联系，从而形成了一种产业集群。如印度的班加罗尔软件园区、我国台湾地区的新竹园区与北京的中关村高新技术园区等，莫不如此。事实上，产业集群就是某产业相同、相近、相关的企业在某地域的集中，它本身就是一个专业化的产业区。工业园区不一定是产业集群，而产业集群却一定可以成为一个工业园区。因此，我国众多的工业园区需要借助于产业集群战略予以调整，从而获得较快的发展。

首先，开发区要有主业，坚持以分工协作、本地结网形成产业集群来安排项目。对于开发区已有的产业发展要重视相关产业的网络体系的建立，努力形成大中小企业紧密配合、专业分工与协作完善的网络体系。针对现在开发区内产业配套能力弱的现状，可以以大中型高新技术企业或企业集团为龙头，通过产业链的延伸和分解衍生出一批具有分工与协作关系的关联企业。这种模式既可以大量的增加开发区的新增企业数，又可以加强企业的植根性和竞争优势。

其次，要建立一个良好的产业集群，需要健全的服务体系。为此，在开发区内必须大力培育和规范各种咨询和中介服务机构，如市场调查公司、技术咨询公司、科技成果交易中心、知识产权事务中心、风险投资公司等，为区内企业的发展提供全方位的服务支撑。

此外，还要制定一系列的综合配套政策，推动企业间建立分工协作的互动关系、推动集群的建立。应积极进行政府体制改革，使政府控制职能逐步让位于引导服务职能。

第二，随着经济总量上升和产业结构提升，开发区的土地利用将从粗放外延式开发转向集约内涵式开发。目前，在基础设施基本配套、建设土地已经具有一定规模的条件下，应该坚持区域开发与功能开发并重，着重挖掘土地利用潜力，通过盘活存量用地减轻增量扩张需求压力，提高使用效率。另外，在开发区审批权限问题上，权力要适当上收，并合理划分中央和地方土地审批权限，建立有效的具有可操作性的监督制度，才能实现开发区的规范有序和经济的可持续发展。

第三，增强大学和研究机构进入开发区发展的动力，完善“产学研”合作机制。要积极创造条件使更多的开发区内企业同当地大学、科研机构的相关实验室建立定向联系。开发区要在产地方面、经费方面创造条件支持大学和科研机构到开发区设立分院、分所，鼓励大学、科研机构与当地高新技术产业组建联合实验室或开发合作研究计划。

与此同时，要加大对大学和科研机构以及其他与集群发展有关的专业基础设施投资，大力培养产业发展所需的高级专门人才和创造出高水平的研究成果。我国的大学、科研机构目前仍旧主要依靠国家或地方财政来支撑其运作，这种经费上的依靠所衍生出的规章制度不利于产学研的互动，如科技成果归属之界定、不允许员工到外面去兼职和创业等。显然，成功的产学研互动模式的建立，在很大程度上有赖于高校、科研机构的传统定位，改变他们单一来源的经费模式，放宽研究人员兼职和创业的限制，尊重知识产权，鼓励研究成果的尽快转移与扩散，形成开发区的产业发展与高校、科研机构的研究开发活动互动、互补和利益共享。

第四，努力构筑一个有助于促进高新技术产业集聚发展的区域文化。开发区应该大力宣扬、鼓励敢冒风险、富于进取的企业家精神。由于高新技术产业是高风险型产业，失败的机率很高，因此必须鼓励冒险也要接受和容忍失败。信用不足已成为影响我国经济生活正常发展的严重制约因素，但竞争激烈的高新技术产业的发展又十分需要信任与合作。所以，理应特别重视信任与合作文化的建立，树立“合作是对付竞争的最佳手段”的理念，培养专业忠诚而非仅仅企业忠诚的观念，促进人员的合理流动。这种区域文化的构建需要舆论的积极宣传和耐心引导，需要政府有力的支持，更需要一些制度上的创新。

中国经济技术开发区发展历程

中国的经济技术开发区始建于1984年底，到1988年国务院在沿海开放城市首批批准举办经济技术开发区的有：大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、闵行、虹桥、漕河泾、宁波、福州、广州、湛江14个开发区。

1992年至1993年，第二批批准了营口、长春、沈阳、哈尔滨、威海、昆山、杭州、萧山、温州、融侨、东山、广州南沙、惠州大亚湾、芜湖、武汉、重庆、乌鲁木齐、北京l8个开发区。

2000年至2002年，第三批批准了合肥、郑州、西安、长沙、成都、昆明、贵阳、南昌、石河子、西宁、呼和浩特、南宁、太原、银川、拉萨、南京、兰州17个开发区。此外，国务院还先后批准了苏州工业园区等实行经济技术开发区的政策。

在总结国家级开发区有效促进当地经济健康发展经验的基础上，作为实施西部大开发战略的重要措施之一，1999年国务院决定“允许中西部各省、自治区、直辖市在其省会或首府城市选择一个符合条件并已建成的省级开发区申办国家级经济技术开发区”。

2000年、2001年和2002年，国务院又先后批准了中西部省会城市17个开发区升格为国家级经济技术开发区。