大学预算制度系统及其结构探析

一、大学预算系统与预算制度

（一）大学预算系统一个系统由调整对象、目标价值、组织机构、规则体系和实施手段等要素组成。大学预算系统的基本内容如下：

（1）调整对象。调整对象指系统所涉及的范围与领域。大学预算系统的调整对象是预算全过程，包括预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、评价和报告等全过程。各个预算主体在预算过程中的所有行为和活动都是预算系统涉及的范围和领域。

（2）目标价值。目标价值指系统的动机、目的和要求。大学预算系统的目标价值是促进大学可持续地健康发展。目标价值的直接表现是追求预算绩效，包括收入汲取绩效、资源配置绩效、遵从绩效、产出绩效和结果绩效

（3）组织机构。组织机构是指实现、贯彻和执行系统任务的组织或社会主体。大学预算系统的组织机构一般包括校级预算机构和院级预算机构两个层级，每个层级又可分为预算决策机构、执行机构和监督评价机构等等。

（4）规则体系。规则体系是系统中各个主体行为与活动的原则、规范和程序。大学预算系统的规则体系指规范和约束预算主体行为的一系列原则、规范和程序，包括预算决策规则、预算执行规则、预算评价规则等。

（5）实施手段。实施手段指的是系统所使用的物质或非物质的工具。大学预算系统的实施手段指大学预算的形式与技术。目前我国大学预算的实施手段是部门预算和精细化管理。

（二）大学预算制度 大学预算制度有狭义和广义两种理解。狭义的大学预算制度就是上文所述的大学预算系统中的规则体系，即调节和约束大学预算主体行为的预算原则、规范和程序。广义的大学预算制度还应包括大学预算系统中组织机构行动规则以及系统的技术和工具。桑德森（Sundelson，1935）曾提出预算原则包括预算体制、预算机制以及预算形式与技术三大类，我们认为广义的大学预算制度也有三个层级的内容：宏观层次的预算体制、运行层次的预算规则和操作层次的技术规范，如图1所示：

（1）预算管理体制。大学预算管理体制是大学预算权力关系的体现，具体表现为预算机构设立和职责划分。一般情况下，学校财务部门是大学核心预算机构。财务部门对校级预算机构负责，包括财经领导小组（或类似机构）、校务会、党委会等，学校预算还接受相关机构的监督，如审计部门、监察部门、教代会、工会等。

大学预算管理体制有集权型和分权型两种基本类型。集权型管理体制指“统一领导、集中管理”模式，一般在规模较小的大学适用。院系无预算管理权限，不单独设置预算机构，也不编制校内单位预算，校内单位运行和建设经费归口向职能部门申报，职能部门初步审核汇总以后报学校财务部门。分权型管理体制指“统一领导、分级管理、集中核算”模式，一般在规模较大的学校适用。管理重心下移，财权下放，院系实施自主理财制度。大学以某种拨款方式将办学经费下达给院系后，院系自编预算、自求平衡、自主管理、自谋发展。但是院系不设二级财务机构，财务政策由学校统一制定，资金由学校统一调配，会计核算在学校统一进行。

（2）大学预算运行机制。大学预算过程一般包括决策――投入――控制――产出――评价――结果等环节。大学预算运行机制指大学预算过程的基本运行原理，既包括单个环节的运行规则和程序，如预算决策机制、执行机制、评价机制；又包括各个环节之间的组成关系，即预算管理模式。按照各个环节之间是否有反馈机制来分，可以分为直线控制型预算管理模式和循环管理型预算管理模式。直线控制型预算管理模式是传统的预算运行模式，预算过程中没有动态监控机制、信息反馈机制和适时调整机制，自上而下、单向运行。循环管理型预算管理模式增加了适时信息监测、信号反馈和预算调整机制，上下结合、双向循环。

（3）大学预算技术规范。这主要指大学预算系统中具体使用的管理技术和工具。这些操作层面的具体技术规范，也是大学预算制度不可或缺的内容，甚至是关键性内容。首先是具体的预算编制方法，如线性预算、绩效预算、规划项目预算、零基预算、新绩效预算等。其次是预算过程中使用的管理工具，如目标管理、绩效管理、战略管理工具等等。还包括预算信息技术、项目管理手段以及预算数据测算的数量模型等。

二、大学预算制度及其环境系统

L.E.戴维斯和D.C.诺斯对“制度安排”、“制度环境”两个概念做了定义。他们认为“制度安排”是“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。“制度环境”是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。很显然，制度环境是制度安排的基础和土壤。就大学预算系统及其制度安排而言，其基础和土壤包括大学政策系统、服务系统和人文系统，它们共同构成了大学预算制度的环境系统（见表1）。

（一）大学政策系统是预算系统的政治基础 大学政策系统的调整对象是大学政策制定、实施和评价过程，其组织机构包括学术权力、行政权力、政治权力和公众权力的代表机构。学术权力的典型代表是学术委员会或者教授委员会，行政权力的代表是校务委员会及其职能部门，政治权力的代表是党委会，公众权力的代表有教代会、工会以及学生组织等。这些机构之间的关系构成了大学治理结构，这种治理关系在预算过程中的直接反映就是大学预算权力关系，与大学预算系统中的预算管理体制相连。在这个意义上，可以说大学政策系统是预算系统的政治基础。大学政策系统的目标价值是追求政策绩效，即科学决策、政策落实、目标实现。各种权力机构都有自己的议事程序和规则，它们形成了大学政策系统的规则体系。在大学政策过程中，预算就是重要政策工具之一。

（二）大学服务系统是预算系统的作用对象大学服务系统的调整对象是大学服务过程，具体包括大学教育教学服务、科研服务、社会服务等内容。大学预算系统的使命是为大学服务系统配置资源，并监控大学服务系统的预算执行，为大学服务系统的高效运转提供资金、技术和政策支持。在这个意义上，大学服务系统是预算系统的最终服务对象。预算系统是大学政策系统的重要内容，两者共同利用预算工具引导和保障大学服务系统顺利完成教学、科研和社会服务工作。大学服务过程的目标价值是追求服务绩效，包括教学绩效、科研绩效和社会服务绩效。大学服务活动的客观规律以及规范大学服务机构和人员行为的规章制度，构成了大学服务系统的规则体系。

（三）大学人文系统影响预算系统运行效率的重要因素大学人文系统包括内部人文系统和外部人文系统两个部分。内部人文系统主要指大学历史、风格、习惯、文化等等非正式制度安排。外部人文系统则泛指大学外部环境的总和，包括政府预算、高等教育管理体制等直接相关的环境，也包括政府、市场、社会等在各个方面影响大学发展的广阔背景。大学预算改革以及预算系统运行，都是在具体的各种复杂环境中进行的。和谐的校园、开放的理念、进取的精神、社会的包容、政府的支持、市场的完善等等这些良好的人文环境，将极大地提高预算改革的成功性和系统运行效率。大学人文系统目标就是追求人文绩效，更好地成为大学预算系统、政策系统和服务系统的剂和助推剂。

三、大学预算制度系统及其结构

柯武刚、史漫飞（2002）认为各个单项制度构成一个可相互兼容的制度系统，也就是所谓的规则序列。“只有当各种各样的规则形成一个恰当的和谐整体时，它们才能有效地造就秩序，并抑制侵蚀可预见性和信心的任意性机会主义行为”。大学预算制度及其环境系统就构成了这样一个完整的大学预算制度系统。它由四个子系统及其要素相互耦合而成，有比较复杂的结构关系（见图2）。其基本结构包括：逻辑结构、时间结构、空间结构。

（一）逻辑结构从正面看，整个系统分为四层，大学预算制度系统由四个过程组成，包括预算过程、政策过程，服务过程和人文过程。它们之间存在着显著的作用和反作用机制，并逐层传导。

首先，人文过程渗透进上面的服务过程、政策过程和预算过程，潜移默化地作用于三个过程，并以大学特色的形式反映出来。同时，上面三个过程的思想、理念、习惯也会不断地成熟、稳定、沉淀和积累下来，形成新的文化。

其次，大学服务过程决定着政策过程和预算过程。尊重大学服务活动的客观规律，是政策过程和预算过程必须遵循的基本准则，为大学服务过程服务，提高大学服务能力和水平是政策过程和预算过程的最高宗旨。因此，大学服务过程的需求和特征决定了政策过程和预算过程的目标和行为。当然，大学政策过程和预算过程又是约束、监督、调控大学服务过程的重要手段，对服务过程有极大的反作用。在某种程度上，政策过程和预算过程甚至反客为主，成了主导和改造大学服务过程的力量，这不应该成为一种经常的或者长期的现象。在某些成长中的规模不大的学校，学而优则仕的风气较为浓厚，大学行政系统往往聚集了学校众多精英，力量强大；反之，有影响力的学者、教授不多，整体学术力量薄弱，此时很容易出现政策过程和预算过程为主导的现象。

最后，政策过程和预算过程之间是决定与反作用的关系，政策过程决定着预算过程，预算过程是政策过程的“数字化”、“货币化”反映。当然，理性、民主的预算过程是政策过程的重要支撑，并将积极地影响政策过程。

（二）时间结构 从正切面看，按预算循环的时间先后顺序可以分为决策阶段、执行阶段和评价阶段三个环节。每个环节由预算过程、政策过程，服务过程、人文过程耦合形成了决策系统、执行系统、评价系统，这就是我国大学预算制度系统的时间结构。

（三）空间结构 从侧面看，按照上文所述大学预算制度的规则体系层次性理论，大学预算制度系统也分为三个层次：管理体制、运行机制以及技术规范。预算过程、政策过程，服务过程、人文过程等四个过程的制度都包括这三个层次，并具体在决策、执行和评价三个阶段得到应用和体现。

参考文献：

［1］（德）柯武刚、史漫飞：《制度经济学――社会秩序与公共政策》，商务印书馆2002年版。

［2］张泽明、王丽萍、周茵：《高校绩效预算制度创新探析》，《财会通讯》2010年第8期。

［3］Sundelson, J. Wilner, 1935: Budgetary Principles, Political Science Quarterly 50: 236-263.