完善利益分配关系 缩小城乡收入差距

改革开放30年来，我国城乡居民之间的收入差距不是在缩小而是呈扩大趋势，1978年城乡居民的收入比为2.56倍，而2010年则为3.23倍。这其中固然有多种原因，但是不能不看到，由于体制的和人为的某些因素所造成的市场形成价格的机制不完善甚至扭曲，导致城乡之间利益分配严重向城市倾斜是重要原因。不改变城乡之间不合理的利益分配关系，仅仅依靠发展农业生产、扩大农民增收渠道和转移财政支付，不足以从根本上扭转城乡居民收入差距扩大的趋势。只有通过深化产品价格、劳动分配、要素交换等领域的改革，完善以市场为基础公平合理的城乡利益分配关系，才能更直接有效地增加农民收入，进而缩小城乡居民之间的收入差距。

一、完善农产品与其它产品和服务的合理比价关系

市场上各种不同产品或服务的价格，决定了这些产品或服务的提供者通过市场可能获得的利益，社会利益的分配和调节大都是通过市场上的产品或服务的价格升降得以实现的。其中，农产品和工业品之间的价格变动，直接决定着城乡居民之间利益分配的变化，是城乡利益分配最直接也是最集中的反应。目前在我国，粮食每涨1分钱，农民平均可以增收10元钱。所以，千万不要小看了农产品价格上涨对于农民增收所能带来的巨大效应。建国初期，我们通过工农产品的剪刀差，拿走了农业的收益去补贴工业，为的是加快工业化进程。尽管那时的工农产品剪刀差并不合理，但在当时却有其必要性。然而，目前中国已经不是工业化的初期阶段，不但不应再拿农业的收益去补贴工业，相反，应进入工业反哺农业、城市支持农村的城乡协调发展阶段。这就需要完善以市场为基础的价格形成机制，使农产品与其它产品和服务间的比价关系趋向合理，尽可能地减少不必要的行政干预。即使政府在履行经济调节和市场监管职能时，也应当兼顾好城乡之间的利益分配。

但是在现实中，政府的调控和监管往往沿袭工业化初期利益分配倾向城市的做法。2008年国际金融危机以来，原本是为应对危机所采取的积极的财政政策和适度宽松的货币政策，导致了包括农产品在内的各种产品价格的上涨，但是调控和监管的“板子”却主要落在了农产品价格上。其它，如房地产调控，尽管2010年4月出台了像“国十条”那样所谓史上最严厉的调控政策，可是全国房价在2009年上涨25%的基础上，2010年又上涨了15%。农产品则不然，2010年11月17日国务院常务会议提出抑制农产品价格上涨的四项政策措施后，11月20日又了“国十六条”，在几天时间内的一系列重拳之下，农产品价格趋稳甚至走低也就势在必然。但是理性地看，这次农产品价格的上涨其实是我国新一轮通胀预期在各个产业之间传导的结果，由于其它产业产品价格上涨所形成的比价效应，才导致了农产品价格的攀升。在这种情况下，如果不从通胀预期的源头抓起管住货币，而只是从保障城市市民生活出发管住农产品价格，不但难以扭转大局，还会影响农民的收入，出现顾此失彼的结果。事实上，目前我国农产品价格并未真实地反映出耕地和淡水等资源的稀缺程度，与其它产品和服务之间的比价关系依旧处于较低水平，并因此导致了农民的低收入。如果进一步打压农产品价格，农民收入势必还会减少，城乡居民收入差距也会进一步拉大。为什么改革开放初期城乡居民收入比曾一度出现下降，1983年降到1.82倍的历史最低水平？就是因为那时国家对农产品的计划价格体制有所松动，提高了粮食等农产品的收购价格，使农民从事农业生产的收入有了增加，但此后却少有这样的举措。

毋庸讳言，市场经济条件下政府有责任对市场上的商品和服务的价格施以调控乃至监管。但是，这种调控和监管应当是“有所为有所不为”，因为政府没有能力对所有商品和服务的价格都实行严格的监管。这次国际金融危机给各国政府的一个最大教训是，宏观调控不能只盯住通胀和就业，以房地产价格为主的资产价格，才应当是政府宏观调控和市场监管的主要指标。因为在当今经济全球化和贸易自由化背景下，某种商品如果价格上涨过快并超出国际市场均价水平，就会导致国际市场上的此种商品大量涌入，从而对其价格产生一种“封顶”效应，尤其是粮食等大宗商品的贸易更是如此。2010年韩国“泡菜危机”中，大白菜价格的涨跌就说明了这一点。但是，房价上涨过快却不能指望国际市场上的房地产进来“封顶”，搞不好还会引发区域性金融危机，因为房地产与金融如影随形，房地产的实质是金融。正因为如此，国外许多国家政府对农产品的价格可以弃之不管，但对房价却有着极为严格的监管措施，房价暴利者甚至要被判刑坐牢。我国政府对农产品价格的监管和抑制，主要为的是防止通胀和保障城市的民生。且不说这会给农村的民生带来负面影响，如果农产品价格在监管和打压下出现低于国际市场的情况，还会导致国内农产品外流造成市场短缺，而这同样会伤及城市的民生。

诚然，2010年农产品价格上涨所带来的利益大都被中间环节收入囊中，农民并未得到多少实惠。但这只是暂时的，从一个长过程看，农产品价格上涨农民最终还是会受益的。中国农民是勤劳智慧的群体，如果他们应得的那份劳动成果长期被中间环节尽收囊中，那他们就会自己到市场上去“提篮小卖”，从而逼迫中间商必须向农民让利。经过30多年的改革发展，如今中国不仅已经完成了资本的原始积累，人均GDP也已达到世界中等收入水平，从国际经验看，今后将进入劳动在社会收益分配中所占比重逐步上升的阶段，农产品价格的上涨也会成为趋势。面对这种趋势，保障和改善民生不能依旧停留在抑制农产品价格上涨的惯性思维上，如何减少农产品运销环节、降低各种税费，不仅让市民受益也让农民增收，这才是政府最应该做的。不仅如此，政府还应当在农产品价格上涨过快时，对城市低收入困难人群实行价格补贴，使他们的基本生活能够得以保障。

二、完善城乡劳动力同工同酬的劳动分配关系

“同工同酬”，最初在我国主要是针对由社会政治生活反映到分配领域中的男女不平等而提出来的。新中国建立以来，经过半个多世纪的社会主义思想建设和制度建设，那种在封建主义残余思想支配下男女同工不同酬的现象不能说绝迹，却已经大为改观。但是，由于封建主义残余并未根除，以及制度建设方面的不尽完善，近些年来在某些社会群体之间的同工不同酬的现象不但正在滋生，而且还呈蔓延和扩大的趋势。其中，最突出的就是进城务工的农民工与正式职工之间的同工不同酬现象。在许多企业，正式职工与农民工之间往往存在着高达数倍的收入差距，而且还不算在休假、医疗、社保、住房、取暖以及其它隐利方面存在着的差距。例如，在电力这个被人们公认的垄断性行业，如果是正式职工即使是抄表工也有年薪十万元的收入，可是一个农电临时工才只有七、八百元的月薪，还没有包括养老在内的各种社会保障。

为了增加农民收入、缩小城乡之间的收入差距，许多地方都把引导农民外出打工作为增收的重要途径。根据国家统计局对农民工的统计监测调查，2008年末全国共有农民工24522万人，占农村人口的33.4%，这个数据大大超出改革开放初期农民外出打工的比例。按理说，有如此之多的农民外出打工，不但农民的收入会增加，城乡居民之间的收入差距也应当缩小才是，然而，城乡居民收入差距不但没能缩小反而呈扩大趋势。究其原因，尽管农民外出打工的人数增加了，但是他们的打工收入并没有增加多少，相反，城市正式职工的工资收入却在逐年增加着，造成农民工与城市正式职工之间的收入差距不断扩大。这种状况如果不能得以根本改变，那么试图通过外出打工来增加农民收入，进而缩小城乡居民收入差距的设想，只能是一种空想不说，而且还会进一步助推城乡居民收入分配差距的扩大和分化。因为源源不断的低成本农村劳动力，在为城市企业进一步拓展了利润空间的同时，也为进一步增加城市正式职工的收入提供了条件，城乡之间收入差距的扩大也就有了稳固的社会生产关系基础。

我国《劳动法》明确规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。同工不同酬显然与国家法律、与按劳分配原则背道而驰，人为地扩大了社会群体间收入上的差距，不利于充分调动劳动者的积极性、主动性和创造性，也不利于社会稳定、更难有社会和谐。因为社会分配的不公平、付出与收获的不均衡，通常是不能靠人们的心态调整就可以实现和心理平衡的。尤其应当引起关注的是，那些在同一单位甚至同一工作岗位上，农民工与正式职工之间同工不同酬的现象所带来的对社会不满和可能引发的冲击力，要远比城乡、区域、行业、阶层差距大得多，甚至要比贫民区与灯红酒绿邻里相望有过之而无不及。同工不同酬的背后，实际上是封建主义制度下的等级制和身份歧视在社会分配领域的表现。我国最初的男女同工不同酬是封建主义残余的表现，如今农民工与其他社会群体之间的同工不同酬也还是封建主义作祟。当今世界上，即使在一些资本主义国家，包括性别歧视、种族歧视等在内的各种身份歧视，都已经日益遭到社会的抵制和反对。国际劳工组织甚至将“同工同酬”写进了国际劳动公约，明确地反对劳动分配中的身份歧视。我们是社会主义国家，在社会主义制度下每个社会公民都享有平等的权利，那就更不应该将人分成三六九等，在劳动分配中对一部分公民实行着歧视性待遇，让封建主义的身份性占有合法化。

合理的收入分配制度是社会公平正义的重要体现。改革开放以来中国经济取得了长足的发展，人民群众的收入水平也逐步提高。在看到这种发展和提高的同时，也还应当看到，由于分配领域同工不同酬等各种不合理现象的存在，目前我国不同社会群体之间的收入差距正在扩大，整个社会的贫富差距也在日益显现。正因为如此，党的十七届五中全会强调“要完善收入分配制度”。完善收入分配制度不但要规范收入分配秩序，还必须建立起一套科学合理、公平公正的社会收入分配体系。而充分体现和贯彻同工同酬的劳动分配原则，则应当是我们构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系的首要内容，否则就谈不上科学合理，更不足以体现公平正义，也不会有社会和谐。试想，若是在同一个单位甚至在同样岗位上劳动或工作着的人们都不能实现同工同酬，又怎么会有全社会的公平正义乃至和谐呢？所以，每个地方、单位和企业都应当摒弃身份歧视等封建主义残余影响，自觉地遵守相关法律制度规定，从同工同酬做起，规范分配秩序，健全分配制度，完善城乡劳动力同工同酬的劳动分配关系，彻底消除对农民工不公平不合理的收入分配歧视现象。

三、完善城乡平等的土地等资源要素交换关系

城市化是世界各国经济社会发展的必然趋势，在这一趋势中会有大批农民进入城市，我国也不例外。然而，与世界上其他国家不同的是，其他国家的农民在进入城市时可以卖掉自己的土地，用卖地所得不仅可以解决在城市的住房问题，甚至还可以用来作为在城市谋生的资本。我国却不同，在现行土地制度下进城农民难以得到来自于土地的收益，即使是政府的征地所得也不能普遍用于改善农村的民生。据中央党校研究室副主任周天勇的计算，1978年以来，城市建设用地和工矿用地增加了9500万亩左右，这还不包括上世纪90年代初和21世纪初两次大的房地产和开发区热时“征用”而后来被整改“退还”的农村集体土地。按照2007年土地出让平均价格41.82万元计算，仅土地价值高达39.7万亿元。如果保守计算只有70％是从农村集体土地征用来的，其他30％是通过另外的途径获得的建设用地，则1978年以来，农民给中国工业化和城市化积累的资金也高达28万亿元左右。而且，这些钱大都未用在农民身上，而是作为财政收入用在了政府的各项开支上，进一步扩大了城乡收入差距，甚至还会因为低价征地使许多留在农村的农民变成无土地、无工作、无社保的“三无”农民。

鉴于现行土地制度已经成为地方政府从农民身上揩油和谋取财政收入的重要来源，筹谋农村土地制度的改革、构建并完善相应的法律体系、保护和保障农民的土地财产权势在必行。尽管我国宪法第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”但是，要将宪法的这一规定落到实处，不仅需要进一步完善相关的法律法规，还应当由中央政府统一进行覆盖所有土地资源的确认权、登记、颁证工作，确认土地所有者和土地使用者的权属关系，赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，并对现存的两种所有制土地享有的权利予以平等的保护。在此基础上，应按照党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》有关“完善城乡平等的要素交换关系”的要求，改革农村集体土地必须由地方政府收购后方可进入非农使用的现行制度，对农村集体土地进入非农使用，实行与其他主体土地平等的以用途管制为唯一标准的准入制度，并享有平等进入非农使用和平等分享非农收益的权利。允许农村集体所有非农用地进入交易市场，建立公开、公平、公正的非农用地交易平台和交易规则，打破目前由地方政府独家垄断土地交易的局面。活跃土地二级市场，促进土地抵押、租赁、出让市场的发展和完善，从而让农民的土地真正变为资本，可以从中获得创业的资金乃至财产性收入。尊重和保证被征地农民在征地中的话语权和谈判权，是保护和保障农民土地财产权的题中应有之义，应通过平等协商谈判乃至市场博弈，实现失地农民的土地财产权能够获得市场价格的公平补偿。

土地制度的改革既要保护和保障农民对于农村集体土地的合法财产权，同时又要有利于推动经济发展和城市化进程。然而，由于土地资源的稀缺性和可观的增值收益，从而导致许多农村人口即使已经在城市有了稳定的生存出路，也不愿意轻易放弃农村户籍，以及同户籍相联系的那部分农村集体土地的财产所有权。加之，城乡之间存在明显差异的住房、社保等某些制度因素，不仅削弱了进城农民的住房可支付能力，也让他们对改变在城市的生存状况不抱信心。于是，他们在城里挣了钱，很大一部分拿回农村老家盖房子，而人在城里又不回去住，造成农村住房的高空置率，这既是个人的损失，也是社会资源的浪费。鉴于这种情况，应当考虑实施另一项土地制度的改革，即由政府部门按照不低于当地的市场价格回购进城农民工的土地，使进城农民工得到一部分进城购房置业的资本，然后，再把政府回购的土地交由农村社区分配给留在农村的原居民使用。这样，既不改变农村土地集体所有的基本制度，又可以让农民工有了解决住房问题的资金来源，还可以提高农村土地的规模经营程度，是一项一举多得的战略之举。为了保证18亿亩耕地的红线不被突破，还可以将进城农民工的宅基地由政府回购后复垦为耕地，并以等量的复垦指标，将城市周边的耕地置换为住房建设用地。这样一来，既解决了目前城市建设用地的不足，也可以有效控制耕地总量，从而保证国家的粮食安全。而所有关于土地的回购、置换等，都应以市场为基础、遵循公平合理的交换原则，让农民得到他们应得的土地增值收益。

“完善城乡平等的要素交换关系”， 当前最重要的就是必须改变农村土地征收中的不平等交换，不仅需要构建起以市场形成价格为基础的公平的土地征收制度，而且必须充分尊重农民的权益。一些地方在城市化过程中，要求农民放弃他们的土地财产权，才能实现“农转非”，并得到政府给予的社会保障，即所谓“土地换社保”。这对农民而言，就是一种不平等的交换。社会保障是一个国家的政府向所有公民提供的保证其生存权和发展权的基本公共服务，是每个公民都拥有的基本权利，公平性和公益性是其基本特征。没有哪个国家的政府会要求一部分公民必须以放弃他们的财产为条件，政府才能为他们提供社会保障。即使在我国，政府也从来没有要求哪个城市居民必须以交出自己的房屋或其它财产为条件，才能得到在城市居住、工作和生活的权利。因此，没有理由要求农民进城落户必须以交出土地这一最基本、最核心的财产权作为前提和代价。市场经济条件下任何平等的交换关系不仅要尊重对方的权益，还应当以自愿为前提，违背了自愿而采取强制的办法就难有平等可言。而且应当相信，当农村居民与城市居民的身份差别以及由这种差别所带来的各种利益差别得以消除，当城乡之间以市场为基础公平合理的土地等资源要素交换关系得以确立，那么向农民征地这个时下被视为天下第一难的难题，也将不再成为难题。

(作者系中共大连市委党校教授)